DOCUMENTO INFORMATIVO DEL PROGRAMA (DIP) FASE DE EVALUACIÓN 24 de julio de 2013 Informe N.º: AB7359 Nombre de la operación CO: Préstamo para Políticas de Desarrollo destinadas al Fortalecimiento de la Capacidad Fiscal y la Promoción de la Prosperidad Compartida (PPD) Región América Latina y el Caribe País Colombia Sector Administración del Gobierno Central (40%); Administración pública- Sector financiero (40%); Administración de los gobiernos subnacionales (20%) Identificador de la operación P145605 (ID) Instrumento de préstamo Crédito para Políticas de Desarrollo Prestatario(s) República de Colombia Agencia implementadora Ministerio de Hacienda y Crédito Público Fecha de preparación del DIP 22 de julio de 2013 Fecha estimada de evaluación 25 de julio de 2013 Fecha estimada de aprobación 6 de septiembre de 2013 de la Junta Resultado de la revisión Tras la revisión corporativa, se decidió proceder con la corporativa preparación de la operación. Antecedentes del país y del sector Pese al sólido desempeño macroeconómico, las reducciones significativas en la pobreza y las mejoras de los indicadores sociales durante la década pasada, el nivel de desigualdad en el ingreso de Colombia sigue siendo elevado. Entre 2002 y 2012, la pobreza moderada según el ingreso mensual se redujo del 49,7 al 32,7 por ciento, al tiempo que la pobreza extrema disminuyó del 17,7 al 10,4 por ciento. Si bien este progreso es positivo, la tasa de reducción de la pobreza en Colombia, dado su desempeño económico, es inferior a las de sus pares en la región, ya que, en comparación con las tasas de Argentina, Brasil y México, sigue estando limitada por la desigualdad elevada y relativamente poco sensible al crecimiento. La desigual distribución del ingreso de Colombia se refleja en su coeficiente de Gini, que supera al promedio regional de América Latina y el Caribe (ALC) y se encuentra entre los 10 más altos del mundo. Como consecuencia de todo ello, el Gobierno de Colombia (GdC) ha hecho de la reducción de la desigualdad una prioridad máxima y se ha centrado en comprender cómo las reformas, las políticas y las instituciones afectan a los resultados sociales y, en especial, a la desigualdad. Este énfasis se refleja en las estrategias y los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (PND) del GdC, “Prosperidad para Todos 2010-2014�. Los tres objetivos pilares del plan son: i) el crecimiento sostenible y la competitividad, ii) la igualdad de oportunidades para la prosperidad social y iii) la consolidación de la paz. Durante los dos últimos años, la mejora de los indicadores sociales ha incluido reducciones en la desigualdad en el ingreso, en la pobreza monetaria y en la medida oficial de la pobreza multidimensional. Entre 2010 y 2011, el ingreso del 40 por ciento más pobre de la distribución creció a un ritmo más rápido que el promedio del ingreso (8,1 frente a 3,3 por ciento), lo que dio lugar a una reducción de la pobreza e indujo además un punto de inflexión a partir del cual la desigualdad en el ingreso comenzó a reducirse (de 0,56 a 0,54 entre esos años). A lo largo del mismo periodo de tiempo, entre 2010 y 2012, la medida oficial de la pobreza multidimensional (que considera quince dimensiones relacionadas con la educación, la salud, el empleo y los activos) se redujo en 3,4 puntos (de 30,4 a 27,0 en 2012). Objetivos de la operación El objetivo es apoyar al Gobierno de Colombia en la mejora de la igualdad fiscal, territorial y de género mediante acciones concretas dirigidas a ámbitos específicos de las políticas, así como mejorar el acceso a la información y la rendición de cuentas del gasto público. Se trata de un objetivo coherente con los tres pilares del Plan Nacional de Desarrollo del GdC, “Prosperidad para Todos 2010-2014�: i) el crecimiento sostenido y la competitividad, ii) la igualdad de oportunidades para la prosperidad social y iii) la consolidación de la paz. Se trata, asimismo, de un propósito vinculado con el objetivo estratégico 3 de la Estrategia de Asociación con el País (EAP) FY12-16 del Banco Mundial —el crecimiento inclusivo y el aumento de la productividad— mediante la contribución en el largo plazo al objetivo de “mejorar la gestión del sector público y la equidad y la eficiencia de las políticas económicas.� La operación propuesta reconoce y respalda reformas cuya meta es reforzar los progresos recientes en la reducción de la desigualdad en el ingreso y mejorar la equidad general en varios aspectos clave. El conjunto de reformas que esta operación incluye generará mejoras importantes en la equidad en las siguientes dimensiones: i) equidad horizontal en la estructura fiscal, ii) equidad regional mediante la reforma del sistema de regalías, iii) equidad desde la perspectiva del ciclo vital mediante la implementación de políticas para reducir la pobreza en la tercera edad, iv) aumento de la transparencia, la calidad de la información y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público, v) aumento de la información pública y la transparencia de los indicadores de pobreza y otros indicadores sociales y vi) equidad de género mediante el fortalecimiento del marco para la protección de las mujeres frente a la violencia de género. El programa de reformas respaldado por este préstamo para políticas de desarrollo (PPD) de tramo único se estructura en torno a seis ámbitos de las políticas que aspiran a aumentar la capacidad fiscal para alcanzar la prosperidad compartida en Colombia. Esto seis ámbitos son los siguientes: i) política tributaria y administración más equitativas, ii) equidad interregional y gestión gubernamental subnacional, iii) equidad del gasto social, iv) equidad en el acceso a la información y mejora de la gestión presupuestaria y financiera, v) monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales y vi) equidad de género. Las acciones previas que respaldan el �mbito I de las Políticas —mayor equidad de la política y la administración tributaria— incluyen: Acción Principal 1: el GdC ha mejorado la progresividad del sistema tributario mediante: i) el establecimiento de un impuesto alternativo sobre la renta (IMAN), ii) la introducción de un impuesto de lujo y iii) la simplificación del impuesto sobre el valor agregado, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012; y Acción Previa II: el GdC ha reducido el costo de la creación de empleo formal mediante: i) la reducción de las contribuciones de las empresas a las nóminas de los empleados con salarios por debajo de 10 salarios mínimos y ii) la creación de un nuevo impuesto sobre los beneficios corporativos, tal y como establece la Ley N.º 1607 del 26 de diciembre de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 26 de diciembre de 2012. La acción principal que respalda el �mbito II de las Políticas —equidad interregional y gestión gubernamental subnacional (GSN)— es la Acción Principal 3: el GdC ha rediseñado el Sistema General de Regalías ordenando que todos los proyectos de inversión regionales sean aprobados y supervisados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), que están formados por representantes de los gobiernos nacional y subnacionales, tal y como lo establecen: i) la aprobación de la Ley N.º 1530 del 17 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 17 de mayo de 2012; ii) la aprobación del Decreto N.º 1075 del 22 de mayo de 2012, debidamente publicada en la Gaceta Oficial del Prestatario el 22 de mayo de 2012; y iii) la aprobación del Decreto N.º 1949 del 19 de septiembre de 2012, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 19 de septiembre de 2012. La acción principal que respalda el �mbito III de las Políticas —equidad del gasto social— es la Acción Principal 4: el GdC: i) ha establecido nuevas reglas para las subvenciones específicamente destinadas a la tercera edad (Programa de Protección al Adulto Mayor, rebautizado como “Colombia Mayor�); ii) ha aumentado el presupuesto para expandir la cobertura; y iii) ha reforzado la focalización del programa en la población de la tercera edad en condiciones de pobreza extrema o moderada, tal y como establecen las siguientes resoluciones del Ministerio del Trabajo: A) N.º 1370 del 2 de mayo de 2013; y B) N.º 2958 del 23 de noviembre de 2012. La acción principal que respalda el �mbito IV de las Políticas —equidad de género— es la Acción Principal 5: el GdC ha ordenado tomar medidas específicas para proteger a las mujeres víctimas de la violencia de género y ha reforzado la implementación del Plan Nacional para Reducir la Violencia de Género (VG), tal y como ponen de manifiesto: i) el Decreto N.º 2734 del 27 de diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del prestatario el 28 de diciembre de 2012; y ii) la resolución del Ministerio de Salud y Protección Social N.º 459 del 6 de marzo de 2012. La acción principal que respalda el �mbito V de las Políticas —equidad en el acceso a los sistemas nacionales de información sobre la gestión financiera— es la Acción Principal 6: el GdC ha tomado medidas para que el funcionamiento del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF Nación) aumente la transparencia y la rendición de cuentas de la ejecución del presupuesto público como ponen de manifiesto: i) el Decreto N.º 2674 del 21 de diciembre de 2012 del Prestatario, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Prestatario el 21 de diciembre de 2012; y ii) la Ley N.º 16 del Ministerio de Hacienda del 16 de febrero de 2013. Finalmente, la acción principal que respalda el �mbito VI de las Políticas —monitoreo de la pobreza y otros indicadores sociales— es la Acción Principal 7: el GdC ha publicado oficialmente una metodología nacional actualizada para la medición de la pobreza y ha llegado a acuerdos institucionales para mejorar la calidad, la transparencia y la replicabilidad de los indicadores de pobreza, así como de otros indicadores sociales, tal y como ponen de manifiesto: i) la publicación del Documento CONPES Social N.º 150 del 28 de mayo de 2012; y ii) el establecimiento de: A) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Monetaria; y B) el Comité Ejecutivo para la Medición de la Pobreza Multidimensional, mediante las resoluciones del DANE del 24 de agosto de 2012 No. 871 y No. 877, respectivamente. Razones para la implicación del Banco Mundial El PPD propuesto se alinea con el objetivo estratégico 3 de la Estrategia de Asociación con el País FY12-16 del Banco Mundial y Colombia: el crecimiento inclusivo y el aumento de la productividad mediante la contribución en el largo plazo al objetivo de “mejorar la gestión del sector público y la equidad y la eficiencia de las políticas económicas.� Asimismo, el PPD propuesto complementa el compromiso de largo plazo del Banco Mundial con el Gobierno de Colombia en el contexto de la gestión fiscal y del sector público y forma parte de un compromiso estratégico, programático y multisectorial que comprende operaciones de préstamo, productos del conocimiento y asistencia técnica para cada ámbito de las políticas del PPD. La profundidad de la asociación del Banco Mundial con el Gobierno de Colombia para la gestión fiscal del sector público es considerable y ha recurrido a diferentes herramientas del Banco Mundial para complementar el esfuerzo. El debate y la formulación de la reforma tributaria estuvieron apoyados por una serie de estudios fiscales realizados por los Servicios de Conocimiento Programáticos sobre la Fiscalidad y el Crecimiento (PI24256). El préstamo de inversión para el Fortalecimiento de las Instituciones Subnacionales de Colombia (PI23879), actualmente en preparación para US$70 millones, respalda el aumento de la provisión de servicios públicos en el ámbito subnacional en las siguientes áreas: a) administración tributaria, b) gasto público (planificación y ejecución presupuestaria, contabilidad, pagos), c) adquisiciones, d) recursos humanos, e) monitoreo y evaluación y f) transparencia y participación social. El PPD propuesto complementa a este préstamo de inversión mediante el respaldo a las reformas en el ámbito de las políticas II y IV del PPD a través del fortalecimiento del desempeño subnacional en áreas cruciales de la gestión pública y la utilización del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF, P106628). Además, desde julio de 2011 se ha aprobado un conjunto programático de PPD para respaldar las reformas fiscales de Colombia cuyo montante total asciende a US$500 millones. El PPD propuesto se fundamenta en el mencionado conjunto programático en las reformas tributarias apoyadas en el ámbito I de las políticas. Financiamiento provisional Fuente: (US$mill.) Prestatario 0 Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) 600 Prestatario/receptor BIRD Otros (especificar) Total 600 Acuerdos institucionales y de implementación El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) es la entidad responsable de la implementación y coordinará con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) el monitoreo y la evaluación. El Departamento de Crédito Público del MHCP recogerá los datos necesarios para evaluar el progreso de la implementación, de la cual el MHCP es responsable, e informará al Banco Mundial. Análogamente, la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del DNP, responsable del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados (SINERGIA), recogerá y proporcionará al Banco Mundial información relativa al progreso de la implementación de las regalías, Colombia Mayor, SIIF y los indicadores de género. Finalmente, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) se encargará de distribuir anualmente a través de internet los datos micro de las encuestas a los hogares para la replicación de los indicadores de pobreza y de otros indicadores sociales. El Banco Mundial monitoreará las acciones seleccionadas y la revisión del progreso de la operación propuesta, así como las acciones ulteriores del programa del Gobierno mediante informes semestrales sobre el estatus de la implementación. Riesgos y mitigación de riesgos Este PPD está sometido a riesgos económicos, políticos, sociales y de implementación. Los riesgos económicos están relacionados con el deterioro del panorama económico exterior. Pese la solidez de sus fundamentales económicos, el panorama macroeconómico a corto plazo de Colombia podría verse adversamente afectado por choques externos. La elevada capacidad de respuesta de las políticas, por su parte, mitiga este riesgo. Los riesgos políticos y sociales están relacionados con el malestar laboral reciente en varios sectores y la creciente oposición política de grupos vinculados al gobierno anterior, que han afectado negativamente a los índices de aprobación del Presidente. Sin embargo, el riesgo político global del país sigue siendo bajo, en parte gracias a la sólida mayoría del Gobierno en el Congreso. Se espera que esta fuerte presencia dé lugar a continuidad política y contribuya a aprobar las próximas reformas de las pensiones y el sistema de salud. Los riesgos de implementación debidos a los retrasos en las reformas de las políticas se mitigan por medio de la elección de un préstamo PPD de tramo único, que reconoce y respalda las reformas en curso, al tiempo que atenúa el riesgo de estrategia programática en el contexto del calendario político actual del país, donde el próximo ciclo electoral dificultará que se produzcan reformas adicionales de manera inmediata. Además, la operación fue diseñada para apoyar exclusivamente medidas administrativas que no dependan de procesos legislativos. Habida cuenta del riesgo expuesto y analizado anteriormente, así como de las medidas de mitigación asociadas, el riesgo global de la operación es bajo. En conjunto, los beneficios esperados de la operación compensan los riesgos potenciales. Pobreza, impactos sociales y aspectos medioambientales Se espera que las políticas gubernamentales apoyadas por este PPD tengan efectos sociales y sobre la pobreza positivos. El Análisis de Pobreza e Impacto Social (APIS) se está llevando a cabo y está documentando los impactos positivos esperados desde una perspectiva social, distribucional y de género. El objetivo de la evaluación es realizar un análisis robusto de los efectos positivos de estas acciones políticas sobre la equidad. Así, la estructura del APIS está orientada al seguimiento de los ámbitos de las políticas descritos en la operación propuesta. Hay motivos para esperar que todas las reformas respaldadas tengan un impacto positivo, como se resume a continuación. En el �mbito I de las Políticas, se espera que la implementación de IMAN y las reformas a la estructura del IVA que reducen los costos administrativos y de cumplimiento e introducen un nuevo impuesto de lujo contribuyan positivamente a la equidad. Como parte del APIS, se está desarrollando un estudio específico que evalúa el impacto distribucional del IMAN con datos del registro de impuestos y de la encuesta de hogares GEIH de 2011 y que estudia el efecto conjunto de las reformas de IMAN y del IVA con datos de la encuesta de condiciones de vida EVC del 2010. Los resultados preliminares muestran que, en lo que a los cambios del IMAN se refiere, los coeficientes de Gini del ingreso de mercado de una distribución que incluye a los más ricos se reducirán en casi un punto porcentual (de 0,586 a 0,579), al tiempo que la recaudación fiscal se mantendrá inalterada. Esta reducción del coeficiente de Gini no es trivial, dado, por ejemplo, el promedio anual del coeficiente de Gini en los países de América Latina (1,2 por ciento anual) durante los últimos 10 años (Lustig et al. 2012). Los resultados obtenidos siguiendo una metodología diferente que no incluye a los más ricos —la Evaluación del Compromiso con la Equidad (ECE)— indican que las reformas tributarias contribuirán a reducir la pobreza y la desigualdad en el ingreso. Se estima que el coeficiente de Gini se reducirá del 0,535 al 0,534, la pobreza moderada caerá del 33,4 al 33 por ciento y la pobreza extrema del 18,2 al 17,7 por ciento. Dado que no incluye a los individuos de ingresos más altos, es probable que esta metodología subestime el impacto de las reformas, lo que explica que el cambio estimado en el coeficiente de Gini sea más pequeño. En el �mbito II de las Políticas, se espera que las acciones políticas relacionadas con la Gestión de los Gobiernos Subnacionales tengan un impacto positivo sobre la equidad regional. Si bien se ha estimado que el sistema de regalías anterior ha generado divergencias entre los departamentos de Colombia entre 2000 y 2011, se espera que el nuevo sistema de regalías se convierta en un elemento de convergencia regional en el periodo 2012-2016 mediante la aceleración del acercamiento entre los departamentos ricos y pobres. En un estudio realizado como parte de este APIS se han estimado los patrones potenciales del desarrollo regional dados los cambios recientes en la fórmula de distribución del sistema de regalías. Los resultados preliminares del análisis sugieren que, en el escenario posterior a la reforma, la desigualdad regional efectivamente se reducirá, al tiempo que aumentará la velocidad de la convergencia (en términos de crecimiento económico) entre las regiones más pobres y el promedio nacional. Se estima que las acciones del �mbito III de las Políticas, que aspiran a aumentar la equidad del gasto social y ponen el énfasis en la tercera edad, tienen un impacto positivo sobre la reducción de la desigualdad y la pobreza. El análisis realizado consiste en un ejercicio de micro-simulación que estudia los efectos potenciales sobre la pobreza y la desigualdad de la expansión de la cobertura de Colombia Mayor en los años 2013 y 2014. El estudio recurre a datos de la encuesta ECV 2011 para presentar estimaciones del empleo, los ingresos y la distribución del ingreso en los años de interés, y luego las utiliza como valores de referencia para estimar los cambios en la pobreza y la desigualdad derivados de expansiones simuladas del programa. Los resultados preliminares señalan una reducción de la pobreza para quienes tienen 65 años o más, lo que podría atribuirse a una buena selección de los destinatarios de la subvención lograda mediante pruebas de medias. Los resultados también sugieren la existencia de una pequeña reducción del coeficiente de Gini en los ámbitos nacional, rural y de las cabeceras bajo todas las expansiones simuladas. Asimismo, se espera que las medidas legislativas cuyo objetivo es aumentar la igualdad de género contribuyan a reducir la incidencia de la violencia de género. Se planea realizar análisis cualitativos para comprender mejor el impacto de la implementación de políticas que resuelven la provisión de alojamiento temporal, alimentación y transporte a mujeres víctimas de la violencia de género y/o sus hijos. En concreto, el objetivo del análisis será identificar las estrategias de implementación que han resultado exitosas por el momento, así como la localización de obstáculos que cabría abordar. El análisis se basará en entrevistas realizadas en profundidad a las receptoras de estos servicios pertenecientes a varios grupos socioeconómicos en regiones seleccionadas, así como a los proveedores de los servicios y al personal de las entidades implementadoras (personal del sector sanitario, Comisarias de Familia y otros). La evidencia procedente de un estudio similar para Brasil sugiere que las medidas directamente orientadas a la violencia doméstica son más efectivas en contextos con mayores oportunidades económicas y normas sociales menos estrictas. No es probable que la operación propuesta tenga efectos significativos sobre el medioambiente, los bosques u otros recursos naturales. Dado que esta operación se centra en la reforma tributaria, las transferencias a los gobiernos subnacionales, las mejoras en la cobertura, la transparencia del gasto social y la gestión financiera y la equidad de género, no se espera que tenga impacto alguno sobre el medioambiente. Sin embargo, en la medida en que las acciones respaldadas por el programa del préstamo tengan éxito en atraer nuevas inversiones privadas, con el paso del tiempo será necesario continuar fortaleciendo la capacidad institucional de Colombia para identificar y abordar los problemas de las regulaciones y las políticas medioambientales. Punto de contacto Banco Mundial Contacto: Luis-Felipe Lopez-Calva Cargo: Economista líder Tel: (202) 473-4123 Fax: +1 (202) 522-0054 Correo electrónico: lflopezcalva@worldbank.org Prestatario Contacto: Luis Fernando Mejia Cargo: Director General de Política Macroeconómica Tel: +57 (1) 381-1700 ext. 2194 Correo electrónico: lmejia@minhacienda.gov.co Para más información, contacte: The InfoShop Banco Mundial 1818 H Street, NW Washington, D.C. 20433 Teléfono: (202) 458-4500 Fax: (202) 522-1500 Página web: http://www.worldbank.org/infoshop