PRÉSENTATION DE LA BANQUE MONDIALE 2020 GOUVERNANCE DU SECTEUR PÉTROLIER Principaux enseignements tirés de ma carrière Farouk Al-Kasim 1. Pourquoi ne pas travailler ensemble ? 2. L’importance de l’evaluation des ressources 3. Contribution a l’approche de la Norvège 4. Organisation du secteur 5. Intégrité institutionnelle 6. Renforcement des compétences et des capacités 7. Une approche de la gestion des ressources qui profite a tous 8. Recherche conjointe pour réduire les risques 9. Transparence 10. Gestion des revenus 11. Lien entre le pétrole et la gouvernance globale 1 Pourquoi ne pas travailler ensemble ? 2 1 Pourquoi ne pas travailler ensemble >> Après avoir terminé mes études en 1957, j’ai été recruté par l’Iraq Petroleum Company (IPC), gérant d’un consortium regroupant BP, Royal Dutch Shell, ExxonMobil, Total et Partex. >> De 1957 à 1972, j’ai suivi les négociations difficiles entre le Gouvernement iraquien et l’IPC. Je me demandais pourquoi ils ne pouvaient pas se mettre d’accord. J’étais convaincu qu’ils avaient besoin l’un de l’autre, mais qu’ils ne savaient simplement pas comment travailler ensemble. >> Je me suis alors demandé s’il y avait un moyen pour les compagnies pétrolières et les gouvernements de travailler ensemble, au lieu de consacrer autant de temps et d’efforts à des discussions sans fin. Il y avait 3 certainement un moyen ! 2 La Norvège, une occasion unique >> Dès mon premier jour en Norvège en 1968, je suis allé au ministère de l’Industrie à Oslo. J’avais désespérément besoin d’un emploi et ils cherchaient quelqu’un qui savait comment évaluer les résultats d’exploration. En 1965, la Norvège avait donné en concession 78 blocs dans la mer du Nord. Le gouvernement a clairement indiqué que le pays avait besoin des compagnies pétrolières internationales (CPI). >> La population était cependant un peu sceptique à l’égard d’opérations pétrolières dans la mer du Nord. Les gens craignaient que ces opérations n’aient des répercussions négatives sur l’environnement et l’économie. Ils redoutaient la maladie hollandaise et, pire encore, la malédiction du pétrole ou de la richesse. >> Sur le plan politique, la Norvège était certaine de pouvoir atténuer les effets préjudiciables. En outre, le pays voulait tirer parti de la manne pétrolière. In each case, the host country must monitor operations to ensure compliance with legislation and the terms of the contract. 4 3 Série d’octroi de licences entre 1965 et 2004 90 80 70 60 50 40 NOMBRE DE BLOCS ALLOUÉS ENTRE 1965 ET 2004 30 20 10 0 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1965 1967 1969 1997 1999 2001 2003 • Suite à d’importantes découvertes de pétrole en 1970, le Parlement norvégien a imposé un embargo sur l’octroi de nouvelles licences qui a duré jusqu’au début de 1979. • En 1974, le ministère des Finances a publié le livre blanc no 25, qui mettait en garde contre la malédiction du pétrole et recommandait un rythme modéré pour l’octroi de licences d’exploitation pétrolière 5 4 La Norvège, une occasion unique >> En contrôlant le rythme des opérations, la Norvège s’est donné le temps de mieux comprendre et contrôler les opérations pétrolières. A terme, cela a permis d’instaurer une bonne gouvernance du secteur pétrolier. Plus important encore, la Norvège a renforcé son système traditionnel de gouvernance. Cela a permis au pays de faire face aux menaces de la maladie hollandaise et de la malédiction du pétrole, tout en gérant judicieusement les énormes revenus pétroliers. >> La leçon que j’ai tiré de ce remarquable succès est qu’un pays hôte qui est déterminé à surmonter les effets négatifs des opérations pétrolières a également de bonnes chances de pouvoir tirer parti des avantages de ces opérations. >> La voie à suivre est de définir dès le départ une politique pétrolière claire et de la mettre en œuvre tout en assurant la gouvernance sociale, au lieu de laisser l’appât du gain rapide détruire l’économie nationale et la gouvernance sociale. 6 L’importance de l’évaluation des ressources 7 5 L’évaluation des ressources est essentielle pour la gouvernance du secteur pétrolier • Lorsque je suis arrivé en Norvège en 1968, les compagnies pétrolières avaient réalisé de nombreuses études sismiques et foré 13 puits sauvages. Mais elles étaient désabusées. Ma première tâche au ministère de l’Industrie a été d’évaluer les résultats en termes d’impact sur l’avenir de la Norvège comme pays producteur de pétrole. • Trois mois plus tard, j’ai présenté au ministère un rapport indiquant que la Norvège allait devenir un producteur de pétrole important. Les compagnies pétrolières avaient déjà découvert trois gisements. Mais aucun n’avait une valeur commerciale parce que les forages avaient lieu dans des eaux relativement peu profondes (moins de 100 mètres). A l’époque, il n’était techniquement pas possible de forer des puits plus profonds. • Les levés sismiques régionaux indiquaient la présence de couches sédimentaires beaucoup plus épaisses et de structures massives dans la partie sud de la mer du Nord norvégienne. À peine un an et trois mois après la publication de mon rapport, Phillips Petroleum Co. a fait une découverte majeure à Ekofisk (décembre 1969). 8 Le gisement est encore exploité. 6 L’ évaluation des ressources est essentielle pour la gouvernance du secteur pétrolier • Durant les décennies écoulées depuis 1970, notre compréhension de la géologie de la mer du Nord a constamment évolué. Par exemple : • A plusieurs reprises, les compagnies pétrolières ont découvert des hydrocarbures dans des blocs jugés sans avenir par des compagnies renommées. • De même, d’importantes découvertes ont été faites dans des blocs pour lesquels une seule compagnie avait demandé une licence. • Des découvertes de simples « traces de pétrole » ont ultérieurement été déclarées comme ayant une valeur commerciale, mises en valeur et exploitées. • Le rôle joué par la Direction norvégienne du pétrole dans la promotion des pistes, thèmes et prospects a été crucial dans de nombreux cas. La diversité des titulaires de licence a contribué pour beaucoup à accroître le nombre et la taille des gisements découverts. • Il est donc important que le pays hôte joue un rôle de premier plan dans 9 l’exploration du plein potentiel de sa base de ressources dans tous les domaines. Contribution à l’approche de la Norvège 10 7 Partage des principes et attitudes • Après la présentation de mon rapport au ministère de l’Industrie en 1968, les hauts responsables m’ont demandé de formuler des recommandations. Mon message était simple : la Norvège devait se préparer à devenir un grand producteur de pétrole ; elle n’avait pas une minute à perdre. • A ma surprise, la réaction a été assez réservée. On m’a dit que la Norvège attendrait jusqu’à ce que son potentiel pétrolier soit prouvé de manière indubitable. • Cependant, j’ai réussi à convaincre le ministère de l’Industrie d’augmenter progressivement l’effectif de son service pétrolier de quatre personnes en 1968 à 40 en 1972. • J’ai organisé des cours et des ateliers pour les nouvelles recrues. J’ai essayé de leur montrer comment exécuter certaines tâches. L’objectif principal était cependant de réfléchir à la manière d’organiser l’administration publique des opérations pétrolières en Norvège. 11 8 Partage des principes et attitudes • J’ai essayé d’offrir des idées basées sur ma connaissance de l’Iraq. Puisque j’avais travaillé pour une compagnie pétrolière internationale, je connaissais le point de vue des compagnies pétrolières. Mais comme je suis iraquien, j’étais bien familiarisé avec les vues et frustrations du gouvernement, et avec les difficultés du pays hôte à renforcer ses capacités et compétences nationales. • Mes nouveaux collègues norvégiens avaient pleinement confiance dans l’approche norvégienne et ont essayé de m’expliquer ses tenants et aboutissants. Sur la base de cette approche et de ma propre expérience internationale, nous avons pu examiner et choisir les meilleurs moyens d’administrer les opérations pétrolières de la Norvège. • Les ateliers m’ont aidé à comprendre et à adopter l’approche norvégienne. J’ai également pu apprécier la notion de libre échange d’idées et d’opinions, sans contraintes ni sentiments. 12 9 Partage des principes et attitudes • Rétrospectivement, j’estime aujourd’hui que nos sessions au ministère de l’Industrie ont joué un rôle fondamental dans l’instauration d’une relation positive entre l’organisme de réglementation et les titulaires de licence. • Aussi et surtout, les sessions ont directement convaincu les participants de l’intérêt d’appliquer un ensemble cohérent de principes et d’attitudes pour réglementer le secteur. • Ces principes et attitudes ont aidé à créer un esprit de coopération entre les participants aux sessions. En outre, cela a également aidé à établir de bonnes relations entre les CPI et les institutions nationales, étant donné que les mêmes personnes ont été nommées à des postes de plusieurs institutions de l’industrie pétrolière norvégienne. • Cela a certainement aidé à instaurer la confiance entre les fonctionnaires norvégiens et le personnel des CPI. 13 Organisation du secteur 14 10 • • Administration du secteur pétrolier norvégien Lorsque le moment est venu en 1972 de se prononcer sur la meilleure manière d’organiser les institutions publiques qui régissent le secteur pétrolier, j’ai eu l’honneur d’être chargé de rédiger la première version d’un livre blanc à l’intention du parlement. Puisque la question avait déjà fait l’objet d’une proposition soumise par un Comité spécial nommé par le ministère de l’Industrie, et que la proposition du Comité était déjà en cours d’examen au ministère, j’ai été chargé d’établir une proposition qui résumait et expliquait les observations et recommandations du ministère. • Le premier principe des recommandations ministérielles était que le ministère devrait à l’avenir centrer son attention sur la politique pétrolière, la législation et la planification du secteur, et l’octroi de licences. • La réglementation des opérations pour assurer le respect de la législation serait confiée à une entité appelée Direction norvégienne du pétrole (DNP) qui relèverait du ministère, mais aurait son propre conseil d’administration* pour garantir l’équité et la neutralité de ses décisions. La DNP serait totalement indépendante de la compagnie pétrolière nationale. * Le conseil d’administration a été supprimé à la fin des années 80. 15 11 Administration du secteur pétrolier norvégien POLITIQUE • Séparation administrative MINISTÈRE CPI-1 • Equité • Intégrité professionnelle CPI-2 • Transparence RÉGLEMENTATION OPÉRATIONS CPI-n DIRECTION COMPAGNIE PÉTROLIÈRE NATIONALE 12 Administration du secteur pétrolier norvégien • La participation de l’État a été transférée à une compagnie pétrolière (Statoil)* constituée en société de portefeuille détenue à 100 % par l’État. La compagnie ne joue aucun rôle dans l’administration du secteur pétrolier et est réglementée par le ministère et la DNP, comme tous les autres titulaires de licence. • A part le fait de recevoir des actions des différents titulaires de licence, à la seule discrétion du ministère, Statoil n’a aucun avantage par rapport aux autres compagnies pétrolières internationales. De fait, le gouvernement a judicieusement empêché la compagnie d’exercer des pouvoirs, qui réduiraient la véritable influence des CPI sur les décisions du groupe de partenaires. • Cet arrangement a été soigneusement conçu pour créer un environnement concurrentiel dans lequel l’État peut bénéficier de la diversité des titulaires de licence pour permettre à la Norvège de tirer pleinement parti des atouts des compagnies pétrolières. Ce principe a bien servi les intérêts de la Norvège. * Devenue Equinor, détenue à 67 % par l’État. 17 Intégrité institutionnelle 18 13 Intégrité institutionnelle de la DNP • Dans le Livre blanc proposant la nouvelle structure administrative du secteur pétrolier, la priorité était d’assurer l’intégrité institutionnelle et la neutralité de la DNP, non seulement par rapport aux intérêts commerciaux de Statoil, mais également par rapport aux éventuelles pressions exercées par les groupes politiques. • La DNP a donc été séparée en deux grandes divisions : o La Division de la gestion des ressources, relevant du ministère de l’Industrie o La Division de la sécurité, de la santé et du contrôle environnemental*, relevant du ministère du Travail et des affaires locales • Le conseil d’administration de la DNP a donc un lien avec les deux ministères La transparence était un principe important pour la DNP dans ses relations avec les compagnies pétrolières, les autres institutions de l’État, les institutions publiques, la presse et les médias, etc. • En tant que dépositaire des données pétrolières, la DNP est chargée de gérer toutes les données pour le compte des compagnies pétrolières, des instituts de recherche, des institutions publiques, etc. * Aujourd’hui une entité distincte qui relève du ministère des Affaires locales. 19 Renforcement des compétences et des capacités 20 14 Comprendre le rôle de la DNP • La mise en place de la DNP en 1973 a été pour moi un défi aussi passionnant qu’exigeant. Après avoir joué un rôle de premier plan dans la création de l’institution, j’ai été chargé de veiller à ce qu’elle fonctionne comme le prévoyait la loi. • Il était donc important de bien comprendre le rôle de la DNP. En tant qu’organisme de réglementation, la DNP ne remet pas en question les compétences et les capacités des compagnies pétrolières. C’est l’exploitant qui exécute le travail au nom des titulaires de licence. Le rôle de la DNP est de s’assurer qu’on a fait le travail nécessaire pour que les importantes décisions prises reposent sur des bases solides. • Après avoir engagé un dialogue avec les titulaires de licence, la DNP peut leur poser des questions ou leur demander d’effectuer des recherches, des évaluations ou des analyses pour étayer un choix particulier qu’ils ont fait. La base juridique de la demande est incorporée dans les normes de performance définies dans la législation. 21 15 Comprendre le rôle de la DNP • Pour les aspects purement techniques des opérations pétrolières, la DNP établissait des rapports d’activité, des bilans statistiques et des notes d’information à joindre aux rapports et propositions du ministère. En outre, la DNP pouvait être chargée d’effectuer des recherches, des études et des analyses requises par le ministère. • Pour tous les travaux susmentionnés, la DNP devait prendre en compte divers facteurs qui recouvraient souvent différents domaines (géologie, géophysique, étude des gisements, économie, retombées sociales, impact sur l’environnement, etc.) et points de vue (compagnies pétrolières, population, autorités locales, entreprises, travailleurs, etc.). • Bien que son domaine de responsabilité soit essentiellement technique, la DNP devait bien comprendre le contexte social et économique des opérations pétrolières et leur impact sur ce 22 contexte. 16 Expertise en économie et sciences sociales • Dans le cadre du dialogue avec les compagnies pétrolières, la DNP a découvert qu’elle avait besoin de compétences en économie et développement social. Une Section économique a donc été créée pour s’occuper de ces questions. • La nouvelle Section s’est rapidement avérée essentielle, notamment pour évaluer l’impact des plans et propositions sur l’économie nationale et la vie sociale. Ces évaluations étaient utiles pour faire des observations sur les propositions des compagnies pétrolières ou justifier celles formulées par la DNP. • En outre, le recrutement d’économistes et de sociologues par la DNP a permis de prendre en compte ces aspects dans les plans de la DNP ou ses observations relatives à ces plans. Aussi et surtout, cela a clairement montré que la gestion des revenus était une activité indispensable pour tirer des avantages durables de l’extraction pétrolière. 23 Une approche de la gestion des ressources qui profite à tous 24 17 Une approche de la gestion des ressources qui profite à tous • La DNP est chargée de gérer les ressources pétrolières de façon à créer des avantages durables pour le pays. Dans l’extraction des ressources pétrolières, l’objectif est d’optimiser la récupération. • D’un autre côté, les compagnies pétrolières sont censées gérer les ressources de façon à optimiser les profits de leurs actionnaires. L’optimisation des profits consiste notamment à assurer l’avenir de la compagnie en constituant des réserves suffisantes. Cela renforce également les fonds propres de la compagnie. • Les deux parties peuvent rapprocher leurs vues en cherchant des solutions, qui optimisent leurs taux de rentabilité respectifs tout en accroissant les réserves, ce qui est important pour l’une comme pour l’autre. Le fait que les compagnies pétrolières n’attribuent pas de valeur numérique à des réserves plus 25 élevées ne signifie pas qu’elles y sont indifférentes. 18 Une approche de la gestion des ressources qui profite à tous • En outre, la politique norvégienne de participation de l’État permet de réduire sensiblement l’exposition des titulaires de licence au risque financier. • Qui plus est, la réglementation fiscale du pays garantit aux titulaires de licence un recouvrement rapide et sûr de leurs dépenses d’investissement et de fonctionnement. • Dans d’aussi bonnes conditions de recouvrement des coûts et de réduction de l’exposition au risque, les compagnies pétrolières ont moins de raisons d’exiger des taux de rendement élevés. Avec des réserves plus importantes, il est stratégiquement raisonnable que les compagnies pétrolières acceptant des taux de profit légèrement moins élevés en échange de réserves pétrolières qui assurent leur avenir. 26 Recherche conjointe pour réduire les risques 27 19 Action commune pour réduire l’incertitude et le risque • En 1985, la Norvège a décidé de lancer un programme de recherche appelé SPOR, afin de promouvoir une meilleure connaissances des possibilités de récupération assistée du pétrole sur le plateau continental norvégien et des limites de ces techniques. Le programme était administré par la DNP et j’étais le président de son conseil d’administration, qui comptait parmi ses membres des experts de compagnies pétrolières et d’instituts de recherche. Le programme a duré six ans et a connu un grand succès. • Le programme SPOR a suscité un vif intérêt pour les possibilités d’utilisation des méthodes de récupération assistée pour les opérations offshore. Il a également démontré que les titulaires de licence et les autorités pouvaient – et devaient - coopérer pour faire progresser la technologie. En partageant les coûts et les avantages, ils pouvaient plus que doubler leurs chances de succès. • D’autres programmes ont succédé au programme SPOR, notamment PROFIT (1990-94) et RUTH (1992-95). 28 20 Action commune pour réduire l’incertitude et le risque • Les programmes de recherche susmentionnés visaient à réduire l’incertitude et le risque, ainsi qu’à échanger les résultats entre les participants à peu de frais. • En outre, la DNP a démontré sa détermination à soutenir et à faciliter la réduction des risques sur le terrain, grâce à l’acquisition de données. La DNP a approuvé des essais approfondis et des essais en début de production pour établir avec certitude les caractéristiques des réservoirs. • La DNP a également approuvé des essais de production dans les cas présentant un faible intérêt économique, afin d’encourager leur développement commercial. • Par sa volonté d’acquisition de données, la DNP a convaincu les titulaires de licence que l’incertitude et le risque sont des défis communs qu’ils peuvent relever avec elle ensemble. 29 Transparence 30 21 La transparence est essentielle en Norvège • La transparence est un atout majeur du système norvégien. Selon le droit administrative norvégien, les citoyens doivent avoir accès aux données pertinentes, sauf si elles sont couvertes par des clauses de confidentialité qui sont expressément justifiées. • Compte tenu du grand intérêt des citoyens pour la question pétrolière, il était essentiel que la DNP prenne son rôle au sérieux en fournissant au public des données fiables et objectives sur les opérations. Un exemple éminent est l’importance accordée aux communiqués de presse de la DNP sur les découvertes. • La politique pétrolière norvégienne a progressivement évolué depuis « les dix commandements pétroliers », une série de principes adoptés par le parlement en 1972. Les rapports annuels adressés au parlement par les ministères respectifs ont actualisé et élargi la politique à la lumière des événements actuels. 31 22 La transparence est essentielle en Norvège • Les ministères et leurs services sont normalement priés de formuler leurs observations sur ces rapports avant qu’ils soient adressés au parlement. Les rapports sont également envoyés aux organisations citoyennes et aux institutions publiques pour observations. Le ministère s’est engagé à accepter les observations ou expliquer pourquoi elles n’ont pas été prises en compte dans le rapport. • Il est d’usage que le parlement demande à certaines institutions d’assister aux auditions pour mieux expliquer leurs vues s’il le juge souhaitable. • Ce système de dialogue ouvert et systématique entre les diverses institutions et le parlement est un atout majeur de la démocratie norvégienne. • La presse et les médias jouent un rôle important en facilitant le débat public. Les données fournies par le gouvernement et les institutions publiques sont essentielles pour cette concertation. 32 Gestion des revenus 33 23 Projet de création d’un fonds de pension • Dans les années 1970 et 1980, les revenus pétroliers ont servi à payer la part de la Norvège dans le coût de mise en valeur des gisements. Les revenus n’ont donc pas été utilisés sur le marché local. • En 1982, une commission constituée d’éminents économistes a été chargée d’étudier le rythme optimal des opérations pétrolières, en termes d’impact sur l’économie nationale et la vie sociale. Dans son rapport de 1983, la commission a conclu que les restrictions imposées depuis 1970 à l’octroi de licences pouvaient être progressivement assouplies. • La commission a également recommandé de placer les revenus pétroliers dans un fonds international pour les séparer des dépenses publiques, tout en offrant un précieux moyen de protéger l’économie nationale contre les fortes fluctuations des cours du pétrole et les crises financières. • Le gouvernement peut aujourd’hui utiliser jusqu’à 3 % de la valeur du fonds dans son budget, ce qui aide à maintenir une économie stable et diversifiée. 34 24 Dates importantes dans l’histoire du fonds de pension • 1983 : La Commission Tempo propose la création d’un fonds pétrolier. • 1990 : Le Fonds est créé en vertu d’une loi. • 1996 : Premier transfert de fonds du Trésor au Fonds. • 1998 : Autorisation de souscrire des actions. • 2000 : Autorisation d’investir sur cinq différents marchés. • 2005 : Renommé Fonds de Pension. Ingénieux. • mai 2020 : NOK 10 258 = USD 1 148 (milliards, 31 mai 2020). 35 Lien entre le pétrole et la gouvernance globale 36 25 Amélioration de la gouvernance du secteur pétrolier • Depuis mon départ de la DNP en janvier 1991, je travaille pour l’Agence norvégienne de coopération pour le développement (NORAD), où j’aide les jeunes pays hôtes à découvrir et produire du pétrole de manière plus efficace pour faciliter leur développement économique et social. • La majorité des pays n’avaient pas développé leur secteur pétrolier dans le cadre d’une politique pétrolière adoptée dans le but de combiner la législation, les stratégies et les licences dans un système de gouvernance cohérent et efficace. • Les efforts faits pour définir une politique pétrolière et l’utiliser ensuite pour réviser et améliorer la législation, les contrats et les stratégies se sont avérés lents et laborieux. L’une des raisons pourrait être la préférence de la vieille élite pour l’ancien système, car il offrait davantage de possibilités d’ingérence partisane ou de la part d’individus. 37 26 Lien entre le pétrole et la gouvernance globale • Une politique pétrolière permet de créer un groupe de citoyens qui la comprennent, ont foi en elle et sont déterminés à la mettre en œuvre et à la protéger contre les abus et les violations. • Je suis convaincu que l’amélioration de la gouvernance du secteur pétrolier a un effet limité si la gouvernance globale du pays reste faible ou défectueuse. C’est particulièrement regrettable. • Le but ultime de l’extraction pétrolière n’est pas simplement de générer des revenus ; c’est aussi d’utiliser ces revenus pour créer des avantages économiques et sociaux durables. Pour ce faire, la politique pétrolière doit respecter certains principes et objectifs pour gérer les attentes, gérer les revenus et, surtout, atténuer les retombées négatives sur l’économie, l’environnement et la vie sociale. La politique pétrolière doit donc prendre en compte les aspects essentiels de la gouvernance globale/sociale et faire intervenir plusieurs ministères, notamment le ministère des Finances et/ou le ministère de la Planification. 38 Merci de votre attention ! 39