62255 2011 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de Visão geral BANCO MUNDIAL Conflito, Segurança e Desenvolvimento 2011 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de Conflito, Segurança e Desenvolvimento 2011 Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de Conflito, Segurança e Desenvolvimento Visão geral BANCO MUNDIAL © 2011 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial 1818 H Street NW Washington D.C. 20433 Telefone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Todos os direitos reservados 1 2 3 4 14 13 12 11 Esse documento resume o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2011. É um produto do pessoal do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial. As cons- tatações, interpretações e conclusões expressas neste volume não refletem necessariamente as opiniões dos Diretores Executivos do Banco Mundial nem dos governos que representam. O Banco Mundial não garante a exatidão dos dados apresentados neste trabalho. As fronteiras, cores, denominações e outras informações apresentadas em qualquer mapa deste trabalho não indicam nenhum julgamento do Banco Mundial sobre a situação legal de qualquer território, nem o endosso ou a aceitação de tais fronteiras. Direitos e Permissões O material desta publicação é protegido por direitos autorais. Sua reprodução e/ou transmissão, total ou parcial, sem permissão pode constituir violação das leis em vigor. O Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento/Banco Mundial estimula a divulgação de seu trabalho e geralmente concede pronta permissão para sua reprodução parcial. Para obter permissão para fazer fotocópias ou reimprimir parte deste trabalho, favor enviar uma solicitação com informações completas para: Copyright Clearance Center Inc., 222  Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telefone: 978-750-8400; fax: 978-750-4470; Internet: www.copyright.com. 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Parte do tema que o Relatório aborda está fora do mandato tradicional de desenvolvimento do Banco Mundial, um reflexo do crescente consenso sobre políticas internacionais de que tanto o tratamento do conflito violento quanto a promoção do desenvolvimento econômico exige um entendimento mais profundo da estreita relação que existe entre política, segurança e desenvolvimento. Ao estudar essa área, o Banco Mundial não pretende extrapolar o seu campo de atuação definido no seu Convênio Consultivo, mas sim aumentar a eficácia das intervenções de desenvolvimento em locais ameaçados ou afetados pela violência em larga escala. iv Prefácio Em 1944, delegados de 45 países reuniram-se em Bretton Woods para analisar as causas econômicas da Guerra Mundial, que ainda estava acirrada naquele momento, e como poderiam conseguir a paz. Eles concordaram em criar o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), a instituição original do que se tornou o Grupo Banco Mundial. Como ressaltaram os delegados, “Os programas de reconstrução e desenvolvimento acelerarão o progresso econômico em toda parte, contribuirão para a estabilidade política e promoverão a paz.” O BIRD aprovou seu primeiro empréstimo para a França em 1947, para ajudar na reconstrução daquele país. Mais de 60 anos depois, a letra “R” da sigla BIRD tem um novo significado: a reconstrução do Afeganistão, Bósnia, Haiti, Libéria, Ruanda, Serra Leoa, Sul do Sudão e outras terras em conflito ou Estados divididos. O livro de Paul Collier, The Bottom Billion (O bilhão de baixo), destacou os recorrentes ciclos de governança frágil, pobreza e violência que assolaram essas terras. Nenhum dos países de baixa renda que enfrentam esses problemas conseguiu ainda alcançar um único Objetivo do Desenvolvimento do Milênio (ODM). E os problemas dos Estados frágeis disseminam-se rapidamente: prejudicam o progresso dos vizinhos com a violência que ultrapassa fronteiras porque os conflitos alimentam-se de narcóticos, pirataria e violência de gênero e deixam em seu rastro refugiados e infraestrutura fragmentada. Seus territórios podem transformar-se em incubadoras de redes de grande alcance de radicais violentos e de crime organizado. Em 2008 fiz uma palestra intitulada “Assegurando o Desenvolvimento” no Instituto Internacional para Estudos Estratégicos. Escolhi aquele fórum para enfatizar as inter-relações entre segurança, governança e desenvolvimento e afirmar que as disciplinas separadas não estão bem integradas para abordar problemas inter-relacionados. Descrevi o desafio: unir segurança e desenvolvimento para fincar raízes com profundidade suficiente para quebrar os ciclos de fragilidade e conflito. Como vemos novamente agora no Oriente Médio e Norte da África, a violência no século XXI foge aos padrões do século XX de conflito entre Estados e de métodos para abordá-los. Órgãos governamentais separados não têm sido adequados para enfrentar a situação, mesmo quando os interesses ou valores nacionais instam os líderes políticos a agir. Rendas baixas, pobreza, desemprego, choques de renda como aqueles provocados pela volatilidade dos preços de alimentos, rápida urbanização e desigualdade entre grupos: todos esses elementos aumentam os riscos de violência. Tensões externas, como tráfico de drogas e fluxos financeiros ilegais, podem aumentar esses riscos. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2011 examina disciplinas e experiências extraídas de todo o mundo para oferecer algumas ideias e recomendações práticas sobre como transpor os conflitos e a fragilidade e assegurar o desenvolvimento. As principais mensagens são importantes para todos os países — de renda baixa, média e alta — bem como para as instituições regionais e globais. Em primeiro lugar, a legitimidade das instituições é a chave para a estabilidade. Quando as instituições do Estado não protegem adequadamente os cidadãos, elas não evitam a corrupção nem fornecem acesso à justiça; quando os mercados não oferecem oportunidades de trabalho; v vi P R E FÁ C I O ou quando as comunidades já não têm coesão social — a probabilidade de conflitos violentos aumenta. Nos estágios iniciais, os países muitas vezes precisam recuperar a confiança da população na ação coletiva básica antes mesmo que se possa transformar as instituições. As vitórias preliminares — ações capazes de gerar resultados rápidos e tangíveis — são fundamentais. Segundo, é essencial investir em segurança cidadã e empregos para reduzir a violência. Mas existem grandes lacunas estruturais na nossa capacidade coletiva para apoiar essas áreas. Há lugares onde os Estados frágeis podem buscar ajuda para construir um exército, mas ainda não dispomos de recursos semelhantes para criar forças policiais ou sistemas de correção. Precisamos dar mais ênfase aos projetos preliminares de criação de empregos, especialmente por intermédio do setor privado. O Relatório apresenta percepções sobre a importância da participação das mulheres nas coalizões políticas, reforma da segurança e da justiça e empoderamento econômico. Terceiro, o confronto efetivo desses desafios significa que as instituições precisam mudar. Os órgãos internacionais e parceiros de outros países devem adaptar seus procedimentos para poderem responder com agilidade e rapidez, a uma perspectiva de longo prazo e maior poder de permanência. A assistência precisa ser integrada e coordenada; os fundos fiduciários de múltiplos doadores demonstraram ser úteis no alcance desses objetivos ao mesmo tempo em que diminuem o ônus dos novos governos com pouca capacidade. Precisamos de uma melhor conexão entre os órgãos humanitários e os órgãos de desenvolvimento. E precisamos aceitar um nível maior de risco: Se as legislaturas e os inspetores esperarem somente os bons momentos e se limitarem a punir os fracassos, as instituições se afastarão dos problemas mais difíceis e se sufocarão em procedimentos e comitês para evitar a responsabilidade. Este Relatório sugere algumas ações específicas e maneiras de medir os resultados. Quarto, precisamos adotar uma abordagem em camadas. Alguns problemas podem ser tratados no nível nacional, mas outros precisam ser abordados no âmbito regional, tais como os mercados em desenvolvimento que integram áreas de insegurança e o compartilhamento de recursos para formular a capacidade. São necessárias algumas ações de âmbito global, tais como a geração de novas capacidades para apoiar a reforma da justiça e a geração de empregos; a criação de parcerias entre os países produtores e países consumidores para conter o tráfico ilegal de drogas; e a ação para reduzir as tensões causadas pela volatilidade dos preços dos alimentos. Quinto, ao adotar essas abordagens, precisamos ter consciência de que o panorama global está mudando. As instituições regionais e os países de renda média estão desempenhando um papel maior. Isso significa que devemos prestar mais atenção às trocas sul-sul e sul-norte e às recentes experiências de transição dos países de renda média. Os riscos são elevados. Um conflito civil custa a um país em desenvolvimento típico cerca de 30 anos de crescimento do PIB e os países que enfrentam crises prolongadas podem perder mais de 20 pontos percentuais no combate à pobreza. É fundamental para a segurança e o desenvolvi- mento globais que encontremos maneiras eficazes de ajudar as sociedades a escaparem de novos ataques ou de ciclos repetidos de violência — mas, para tanto, é preciso reformular o pensamento inclusive sobre como avaliamos e administramos o risco. Qualquer uma dessas mudanças deve estar fundamentada num roteiro claro e iniciativas fortes. Espero que este Relatório ajude outras pessoas e nós mesmos a desenhar esse roteiro. Robert B. Zoellick Presidente Grupo Banco Mundial Sumário Preâmbulo 1 Parte 1: O desafio de ciclos repetidos de violência 2 Os conflitos e a violência do século XXI são um problema de desenvolvimento que não se encaixa no molde do século XX 2 Ciclos viciosos de conflito: Quando tensões de segurança, justiça e de emprego se deparam com instituições deficientes 6 Parte 2: Roteiro para interromper os ciclos de violência no nível estatal 8 Recuperação da confiança e transformação das instituições que proporcionam segurança cidadã, justiça e empregos 8 Ferramentas práticas de políticas e programas para os atores dos países 16 Parte 3: Redução dos riscos de violência — orientações da política internacional 23 Medida 1: Prestar assistência especializada para prevenção por meio de segurança cidadã, justiça e empregos 28 Medida 2: Transformando procedimentos e gestão de riscos e resultados em agências internacionais 31 Medida 3: Atuar regional e globalmente para reduzir as tensões externas sobre os Estados frágeis 34 Medida 4: Organização do apoio dos países de renda baixa, média e alta e das instituições globais e regionais para refletir o panorama em evolução da assistência e das políticas internacionais 36 Notas 39 Referências 45 Agradecimentos 53 Nota bibliográfica 55 Sumário de Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 58 vii Visão geral VIOLÊNCIA e FRAGILIDADE Preâmbulo violência política e criminal estão sendo O s esforços para manter a segu- deixadas bem atrás, ficando com o cresci- rança coletiva estão no âmago mento econômico comprometido e indica- da história humana: desde os dores humanos estagnados. tempos antigos, o reconheci- Para as pessoas que atualmente vivem em mento de que a segurança humana depende localidades mais estáveis, pode parecer incom- de colaboração tem sido um fator de moti- preensível como a prosperidade nos países de vação para a formação de comunidades de alta renda e uma economia global sofisticada aldeias, cidades e Estados-nação. O século XX podem coexistir com extrema violência e foi dominado pelo legado de guerras globais miséria em outras partes do globo. Os piratas devastadoras, lutas coloniais e conflitos ideo- que atuam próximo à costa da Somália e que lógicos, e por esforços para o estabelecimento atacam os navios no Golfo de Aden ilustram o de sistemas internacionais que promoveriam a paradoxo do sistema global existente. Como é paz global e a prosperidade. Até certo ponto, possível que a prosperidade combinada com esses sistemas foram bem-sucedidos; isto é, as a capacidade dos Estados-nação modernos guerras entre Estados são bem menos comuns em todo o mundo não possa impedir um do que no passado e as guerras civis estão problema da antiguidade? Como é possível, diminuindo em número. quase uma década depois da participação Contudo, além de a insegurança continuar, internacional renovada com o Afeganistão, ela se tornou um grande desafio de desen- as perspectivas de paz parecerem distantes? volvimento do nosso tempo. Um bilhão e Como é possível comunidades urbanas meio de pessoas vivem em áreas afetadas por inteiras serem aterrorizadas por traficantes fragilidade, conflitos ou violência criminal de drogas? Como é possível que países no organizada, em larga escala, e nenhum Oriente Médio e Norte da África enfrentem país frágil de baixa renda ou afetado por explosões de ressentimentos populares apesar conflitos ainda alcançou um único Objetivo de, em alguns casos, haver um elevado índice de Desenvolvimento do Milênio (ODMs) das de crescimento sustentado e melhoria nos Nações Unidas. Novas ameaças — criminali- indicadores sociais? dade organizada e tráfico de drogas, agitação Este Relatório sobre o Desenvolvimento civil devido aos choques econômicos globais, Mundial pergunta o que impulsiona os riscos terrorismo — têm complementado preocu- de violência, por que a prevenção de conflitos pações contínuas com a guerra convencional e a recuperação demonstraram ser tão difíceis entre e dentro dos países. Apesar de grande de abordar, e o que pode ser feito pelos líderes parte do mundo ter progredido rapidamente nacionais e parceiros de desenvolvimento, de na redução da pobreza nos últimos 60  anos, segurança e diplomáticos para ajudar a resta- áreas caracterizadas por repetidos ciclos de belecer um caminho de desenvolvimento 2 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 estável nas áreas mais frágeis e devastadas pela uma controvérsia aumentar e houver hostili- violência. A mensagem central do Relatório dades em larga escala, um término eventual é a de que o fortalecimento da governança das hostilidades (tanto por meio de vitória e e instituições legítimas para fornecer segu- derrota ou por meio de um trato negociado) rança cidadã, justiça e empregos é crucial será seguido por uma pequena fase “pós- para quebrar os ciclos de violência. O restabe- -conflito”, que levará à paz. O sistema global é lecimento da confiança e a transformação das amplamente criado ao redor desse paradigma instituições de segurança, justiça e economia de conflito, com funções claras para os atores são possíveis dentro de uma geração, mesmo nacionais e internacionais no desenvolvi- em países que sofreram graves conflitos. Mas mento da promoção da prosperidade e capa- isso requer uma liderança nacional determi- cidade do Estado-nação (mas saindo durante nada e um sistema internacional “readap- o conflito ativo), na diplomacia da prevenção tado” para tratar dos riscos do século XXI: e mediação de controvérsias entre Estados e novo enfoque da assistência na prevenção entre o governo e movimentos rebeldes, na de violência política e criminal, reforma dos manutenção da paz que segue ao conflito, procedimentos de órgãos internacionais, e no humanitarismo do fornecimento de resposta a um nível regional, e renovação dos assistência. esforços cooperativos entre os países de baixa, A violência do século XXI1 não se encaixa média e alta rendas. O Relatório prevê uma no molde do século XX. A guerra interes- abordagem estratificada para a ação global tatal e a guerra civil são ainda ameaças em eficaz, com funções locais, nacionais, regio- algumas regiões, mas têm diminuído nos nais e internacionais. últimos 25  anos. As mortes decorrentes da Por causa da natureza do tópico, este guerra civil, apesar de ainda cobrarem um Relatório foi desenvolvido de um modo inusi- preço inaceitável, representam um quarto tado — desde o início, envolveu o conheci- do que foram na década de 1980 (Recurso 1, mento de reformadores nacionais e o trabalho Figura F1.1).2 A violência e os conflitos não em estreita colaboração com as Nações Unidas foram banidos: uma em cada quatro pessoas e as instituições regionais com perícia em no planeta, mais de 1,5 bilhão, vive em Estados questões políticas e de segurança, baseando-se frágeis e afetados por conflitos ou em países no conceito de segurança humana. Há espe- com níveis bastante elevados de violência rança de que essa parceria motive um esforço criminal.3 Mas por causa dos sucessos na contínuo para aprofundarmos juntos o nosso redução da guerra interestatal, as formas entendimento dos vínculos entre segurança e remanescentes de conflito e violência não se desenvolvimento, além de promover uma ação encaixam nitidamente na “guerra” ou na “paz,” prática sobre as conclusões do Relatório. ou na “violência criminal” ou na “violência política” (ver Recurso 1, Figuras F1.1-1.2 e Tabela F1.1). Muitos países e áreas subnacionais agora PARTE 1: O DESAFIO enfrentam ciclos de violência repetida, gover- DE CICLOS REPETIDOS nança deficiente e instabilidade. Primeiro, os conflitos geralmente não são eventos únicos, DE VIOLÊNCIA mas são contínuos e repetidos: 90% das guerras civis da última década ocorreram em Os conflitos e a violência do países que já haviam sofrido uma guerra civil século XXI são um problema de nos últimos 30 anos.4 Segundo, novas formas desenvolvimento que não se encaixa de conflitos e violência ameaçam o desen- no molde do século XX volvimento: muitos países que negociaram com sucesso acordos políticos e de paz após Os sistemas globais no século XX foram conflitos políticos violentos, como El Salvador, criados para abordar as tensões interestatais e Guatemala e África do Sul, agora enfrentam episódios únicos de guerra civil. A guerra entre altos níveis de crimes violentos, restringindo os Estados-nação e a guerra civil têm uma seu desenvolvimento. Terceiro, diferentes determinada lógica e sequência. Os atores, formas de violência são vinculadas entre si. Os Estados soberanos ou movimentos rebeldes movimentos políticos podem obter recursos claramente definidos, são conhecidos. Se financeiros das atividades criminosas, como na Visão geral 3 RECURSO 1 Como a violência está mudando F I G U R A F1.1 As mortes decorrentes de guerras civis estão diminuindo Uma vez que o número de guerras civis diminuiu, o total de mortes anuais desses conflitos (mortes em batal- has) caiu de mais de 200.000 em 1988 para menos de 50.000 em 2008. 300 000 60 250 000 50 Mortes em combate nas guerras civis Número de países em guerra civil 200 000 40 150 000 30 100 000 20 50 000 10 0 0 1960 1968 1976 1984 1992 2000 2008 Total de mortes em combate por ano em todas as guerras civis (de pequena e grande importância) Número total de países em guerra civil (de pequena e grande importância) Fontes: Conjunto de dados de Conflitos Armados de Uppsala/PRIO (Harbom e Wallensteen, 2010; Lacina e Gleditsch, 2005); Gleditsch e outros, 2002; Sundberg, 2008; Gleditsch e Ward, 1999; Projeto do Relatório de Segurança Humana, 2010 - a ser lançado. Nota: as guerras civis são classificadas por escala e tipo no conjunto de dados sobre Conflito Armado de Uppsala/PRIO (Harborn e Wallensteen 2010; Lacina e Gleditsch 2005). O limite mínimo para monitoramento é uma pequena guerra civil a partir de 25 dias de batalha por ano. As estimativas mais baixas, mais altas e as melhores estimativas sobre mortes em combate por conflito em cada ano estão em Lacina e Gleditsch (2005, atualizado em 2009). Ao longo deste Relatório, são utilizadas as melhores estimativas, exceto quando elas não estão disponíveis. Nesse caso, são utilizadas as médias das estimativas mais baixas e mais altas. TA B E L A F 1.1 Violência torna a aparecer com frequência Poucos países estão verdadeiramente na fase “pós-conflito.” A taxa de início da violência nos países com histórico de conflito tem aumentado desde a década de 1960, e cada guerra civil iniciada desde 2003 ocorreu em um país que já havia sofrido uma guerra civil anterior. Inícios da violência em países Inícios da violência em países Número Década sem histórico de conflito (%) com conflito anterior (%) de inícios 1960 57 43 35 1970 43 57 44 1980 38 62 39 1990 33 67 81 2000 10 90 39 Fontes: Walter, 2010; Cálculos da equipe do WDR. Nota: conflito anterior inclui qualquer conflito importante desde 1945. (continuaçao de Recurso na página seguinte) 4 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 RECURSO 2 Como a violência está mudando(continuação) F I G U R A F 1.2 Violência criminal organizada ameaça processos de paz Os homicídios têm aumentado em todos os países da América Central desde 1999, incluindo os países que haviam progredido bastante no tratamento de conflitos políticos, e isso não é exclusivo; os países como a África do Sul enfrentam semelhantes desafios de segunda geração. 40 de homicídios relativa a 1999 30 Mudança absoluta na taxa 20 10 0 –10 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 El Salvador Honduras Guatemala Belize Panamá Nicarágua Costa Rica Fontes: Cálculos da equipe do WDR baseados em UNODC, 2007; UNODC e América Latina e Região do Caribe do Banco Mundial, 2007; e fontes nacionais. Nota: Ano base para taxa de homicídios é 1999 = 0. Como a violência afeta o desenvolvimento F I G U R A F 1.3 A desigualdade da pobreza está se ampliando entre os países afetados pela violência e outros Novos dados sobre a pobreza mostram que ela está diminuindo em grande parte do mundo, mas os países afetados pela violência estão ficando para trás. Para cada três anos em que um país é afetado por um alto índice de violência (as mortes em batalhas ou o excesso de mortes decorrentes de homicídios equivalem a uma grande guerra), a redução da pobreza fica para trás em 2.7 pontos percentuais. Fontes: Cálculos da equipe do WDR baseados nos dados sobre a pobreza de Chen, Ravallion e Sangraula, 2008 (disponíveis em POVCALNET (http://iresearch.worldbank.org). Nota: pobreza é o percentual da população que vive com menos de US$ 1.25 por dia. Visão geral 5 República Democrática do Congo e na Irlanda é estimada em um custo de US$ 1.3 a 2 bilhões do Norte.5 As gangues criminosas podem anualmente, mais custos adicionais incorridos apoiar a violência política durante os períodos ao redirecionar os navios e aumentar os prêmios eleitorais, como na Jamaica e no Quênia.6 Os de seguros.16 Esforços por parte dos domicílios movimentos ideológicos internacionais aderem e empresas para proteger a si próprios contra a à causa comum de ressentimentos locais, violência de longo prazo impõem pesados ônus como no Afeganistão e Paquistão. Portanto, a econômicos: 35% das empresas na América grande maioria dos países que se defrontam Latina, 30% na África e 27% no Leste Europeu com a violência a enfrenta de várias formas. e Ásia Central identificam o crime como o Quarto, os ressentimentos podem se trans- principal problema para suas atividades comer- formar em demandas agudas por mudança — ciais. O ônus é mais elevado nos domicílios e com riscos de conflitos violentos — em países empresas menos capazes de arcar com o custo: onde a mudança política, social ou econômica as empresas na África Subsaariana perdem uma fica abaixo das expectativas, como no Oriente percentagem maior das vendas para o crime Médio e Norte da África. e gastam um percentual maior de vendas em Repetidos e interligados, esses conflitos têm segurança do que em qualquer outra região.17 repercussões regionais e globais. A morte, a Nenhum país frágil de baixa renda ou destruição e o desenvolvimento tardio devido afetado por conflito já alcançou um único ao conflito são ruins para os países afetados ODM. As pessoas nos Estados frágeis e afetados por conflitos, e seus impactos repercutem por conflitos têm mais de duas vezes a probabi- em termos regionais e globais. Um país que lidade de estarem subnutridas do que as pessoas avança em matéria de desenvolvimento, como em outros países em desenvolvimento, mais de a Tanzânia, perde cerca de 0,7% de PIB a cada três vezes a probabilidade de serem incapazes ano para cada vizinho em conflito.7 Os refu- de enviar seus filhos à escola, duas vezes a giados e as pessoas deslocadas internamente probabilidade de verem seus filhos morrerem aumentaram cerca de três vezes nos últimos antes dos 5 anos de idade, e mais de duas vezes 30  anos.8 Cerca de 75% dos refugiados do a probabilidade de carecerem de água potável. mundo são recebidos por países vizinhos.9 Em média, um país que apresentou um grande As novas formas de conflitos políticos locais período de violência entre 1981 e 2005 tem interligados à violência, criminalidade orga- uma taxa de pobreza de 21 pontos percentuais nizada e controvérsias internacionalizadas a mais do que um país que não sofreu nenhuma indicam que a violência é um problema para os violência (Recurso  1, Figura  F1.3).18 Uma ricos e os pobres: mais de 80% das fatalidades imagem semelhante surge das áreas subna- dos ataques terroristas na última década ocor- cionais afetadas pela violência em países mais reram em alvos não ocidentais,10 mas um estudo ricos e mais estáveis — áreas onde o desenvol- de 18 países da Europa Ocidental mostrou vimento fica para trás.19 que cada incidente terrorista transnacional Esses ciclos repetidos de conflito e violência adicional reduziu seu crescimento econômico têm outros custos humanos, sociais e econô- em até 0,4 ponto percentual por ano.11 Os micos que duram gerações. Altos níveis de ataques em uma região podem impor custos violência criminal organizada impedem o em todos os mercados globais — um ataque desenvolvimento econômico. Na Guatemala, a no Delta do Níger pode custar aos consumi- violência custou ao país mais de 7% do PIB em dores globais de petróleo bilhões de dólares em 2005, mais de duas vezes o prejuízo do Furacão aumentos nos preços.12 Nas quatro semanas Stan no mesmo ano — mais de duas vezes o que se seguiram ao início da revolta na Líbia, orçamento combinado para agricultura, saúde os preços do petróleo aumentaram em 15%.13 e educação.20 O custo médio da guerra civil A interdição das remessas de cocaína para a equivale a mais de 30  anos do crescimento Europa aumentou quatro vezes desde 2003,14 do PIB de um país em desenvolvimento de até mesmo em áreas como a África Ocidental, tamanho médio.21 Os níveis de comércio após agora seriamente afetadas pela violência asso- grandes episódios de violência demoram ciada a drogas.15 20 anos para uma recuperação completa.22 As tentativas de conter a violência são Em outras palavras, um grande episódio de também extremamente dispendiosas. Por violência, diferente dos desastres naturais ou exemplo, a operação naval de combate à pira- ciclos econômicos, pode destruir toda uma taria no Chifre da África e no Oceano Índico geração de progresso econômico. 6 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 Esses números têm consequências humanas Ainda assim, é difícil desemaranhar as causas e (Figura F1.4). Nas sociedades altamente os efeitos da violência (Recurso 2, figura F2.1). violentas, muitas pessoas passam pela morte de Um PIB mais baixo per capita é associado, de um filho ou filha antes da hora: quando os filhos forma robusta, tanto a conflitos políticos em voltam tarde para casa, os pais têm um bom larga escala quanto a elevadas taxas de homi- motivo para temer por suas vidas e segurança cídios.28 O desemprego entre os jovens é cons- física. As experiências do dia a dia, como ir à tantemente citado nas pesquisas de percepção escola, ao trabalho ou ao mercado, tornam-se dos cidadãos como um motivo para a união ocasiões de medo. As pessoas hesitam em cons- tanto dos movimentos rebeldes quanto das truir casas ou investir em pequenos negócios, gangues urbanas (Recurso 2, Figura F2.2).29 A uma vez que podem ser destruídos em questão sensação de mais proteção e poder é também de minutos. O impacto direto da violência citada como um importante estímulo entre os recai principalmente sobre os homens jovens países, confirmando a pesquisa existente que — a maioria das forças de luta e membros de mostra que a dinâmica de emprego tem a ver gangues — mas as mulheres e as crianças geral- não apenas com a renda, mas também com mente sofrem desproporcionalmente com os respeito e status, envolvendo coesão social e efeitos indiretos.23 Os homens constituem 96% oportunidade econômica. A exclusão política e dos detentos e 90% dos ausentes; as mulheres e a desigualdade que afetam os grupos regionais, as crianças ficam perto dos 80% de refugiados religiosos ou étnicos estão associadas a riscos e dos deslocados internos.24 E a violência gera mais elevados de guerra civil30 (e também são violência: as crianças do sexo masculino que mencionados em pesquisas com cidadãos presenciam abusos têm maior tendência de como os impulsores-chave do conflito, ao lado perpetrar a violência futuramente na vida.25 da pobreza - ver figura F2.1), enquanto a desi- Contudo, quando a segurança é restabele- gualdade entre os mais ricos e os mais pobres cida e mantida, essas áreas do mundo podem está estritamente associada a riscos mais obter maiores ganhos em termos de desenvol- elevados de crimes violentos (Tabela 1.1). vimento. Diversos países emergentes de longos Os fatores externos podem acentuar os legados de violência política e criminal têm riscos da violência. As principais tensões progredido mais rapidamente em termos de de segurança externa, como ocorre com os ODMs:26 novos padrões de tráfico de drogas, podem • A Etiópia mais do que quadruplicou o sobrecarregar as capacidades institucionais acesso a melhor abastecimento de água, de (ver Recurso 2). Os choques de renda podem 13% da população em 1990 para 66% entre também aumentar os riscos da violência. Um 2009 e 2010. trabalho sobre choques pluviométricos na África Subsaariana conclui que a ocorrência • Moçambique mais do que triplicou sua taxa de um conflito civil é mais provável nos anos de conclusão do ensino fundamental em seguintes à redução do volume de chuva. apenas oito anos, de 14% em 1999 para 46% Usando a variação de pluviosidade como um em 2007. substituto para choques de renda em 41 países africanos entre 1981 e 1999, Satyanath, Miguel • Ruanda reduziu a prevalência de subnu- e Sergenti (2004) concluíram que um declínio trição de 56% da população em 1997 para no crescimento econômico de 5% aumentou a 40% em 2005. probabilidade de conflito pela metade no ano • A Bósnia-Herzegóvina, entre 1995 e 2007, seguinte.32 A corrupção — que geralmente tem aumentou as imunizações contra o sarampo vínculos internacionais por meio de tráfico de 53% para 96%, em crianças entre 12 e ilícito, lavagem de dinheiro e a obtenção de 23 meses. renda a partir das vendas de recursos nacio- nais ou contratos e concessões internacionais Ciclos viciosos de conflito: Quando — tem impactos duplamente perniciosos nos tensões de segurança, justiça e de riscos de violência, alimentando os ressen- emprego se deparam com institui- timentos e prejudicando a eficácia das insti- ções deficientes tuições nacionais e normas sociais.33 Novas tensões externas da mudança climática e da Causas internas de conflito surgem de dinâ- competição por recursos naturais poderiam micas políticas, de segurança e econômica.27 acentuar todos esses riscos.34 Visão geral 7 TA B E L A 1.1 Tensões de segurança, econômicas e políticas Tensões Internas Externas Segurança • Legados de violência e trauma • Invasão, ocupação • Apoio externo a rebeldes nacionais • Efeitos secundários de conflitos transfronteiriços • Terrorismo transnacional • Redes internacionais de crimes Econômicas • Baixa renda, baixo custo • Choques econômicos, incluindo e sociais de oportunidade de rebelião preços dos alimentos • Desemprego entre os jovens • Mudança climática • Impactos sociais de violência sexual • Riqueza de recursos naturais • Corrupção grave • Rápida urbanização Políticas • Competição étnica, religiosa ou regional • Percepção de injustiça e desigualdade • Discriminação real ou percebida global no tratamento de grupos • Abusos de direitos humanos diferentes Fonte: Equipe do WDR. Nota: Esta tabela, apesar de não exaustiva, contém os principais fatores na literatura acadêmica sobre as causas e correlações de conflitos, e levantados nas consultas e pesquisas do WDR.33 Contudo, muitos países enfrentam um alto • Em algumas áreas — como nas regiões índice de desemprego, desigualdade econô- periféricas da Colômbia antes da virada do mica ou pressão das redes de crimes organi- século XXI38 ou da República Democrática zados, mas não sucumbem repetidamente do Congo39 hoje — o Estado está presente, à violência disseminada e, ao contrário, a mas ausente de muitas partes do país, e os controlam. A abordagem do WDR enfatiza violentos grupos armados dominam as que o risco de conflitos e violência em qual- disputas locais em termos de poder e quer sociedade (nacional ou regional) é a recursos. combinação da exposição às tensões internas • A maioria das áreas afetadas pela violência e externas e do poder do “sistema imune”, ou enfrenta déficits em suas capacidades cola- da capacidade social de lidar com a tensão borativas40 para mediar os conflitos pacifi- presente nas instituições legítimas.35 Tanto as camente. Em alguns países, as instituições instituições estatais quanto as não estatais são não englobam as divisões étnicas, regionais importantes. As instituições incluem normas ou religiosas, e as instituições estatais têm sociais e comportamentos — como a capa- sido consideradas partidárias — do mesmo cidade dos líderes de transcender diferenças modo que em décadas atrás antes do sectárias e políticas e de desenvolver nego- acordo de paz na Irlanda do Norte.41 Em ciações e da sociedade civil de defender uma algumas comunidades, as divisões sociais maior coesão nacional e política — assim têm restringido a colaboração eficaz entre como regras, leis e organizações.36 Onde os os Estados dominados pelas elites e as Estados, os mercados e as instituições sociais comunidades pobres no tratamento das deixam de fornecer segurança básica, justiça e fontes de violência. oportunidades econômicas para os cidadãos, os conflitos podem aumentar gradativamente. • Uma urbanização rápida, conforme ocor- Em resumo, os países e as áreas subna- rida anteriormente na América Latina e cionais com a governança e a legitimidade hoje na Ásia e África, enfraquece a coesão institucional mais deficientes são os mais social.42 O desemprego, as desigualdades vulneráveis à violência e à instabilidade e estruturais e o maior acesso aos mercados os menos capazes de responder a tensões para obtenção de armas de fogo e drogas internas e externas. A capacidade institucional ilícitas quebram a coesão social e e a responsabilização são importantes para a aumentam a vulnerabilidade a redes e violência política e criminal (ver Recurso 2).37 gangues criminosas. 8 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 • Os países com capacidade institucional quando não adaptadas às condições locais — deficiente tiveram maior probabilidade de os mecanismos de verdade e reconciliação, sofrer uma agitação social durante as crises anticorrupção e direitos humanos que pres- de alimentos entre 2008 e 2009.43 taram serviços de modo admirável em alguns • Alguns Estados tentaram manter a estabili- países nem sempre funcionaram em outros. dade por meio de coerção e das redes de Existem ganhos com o compartilhamento paternalismo, mas os Estados com altos do conhecimento, conforme expresso no níveis de corrupção e abusos de direitos Relatório — mas somente quando adaptado humanos aumentam seus riscos de às condições locais. As instituições “mais bem irrupção de violência no futuro (ver ajustadas” são cruciais para o Relatório. Recurso 2). As instituições deficientes são particular- mente importantes na explicação do motivo PARTE 2: ROTEIRO PARA pelo qual a violência se repete em diferentes INTERROMPER OS CICLOS formas nos mesmos países ou regiões subna- DE VIOLÊNCIA NO NÍVEL cionais. Até mesmo sociedades com institui- ções mais deficientes têm explosões periódicas ESTATAL de paz. A parte sudeste da Somália tem tido intervalos de poucos conflitos durante os Recuperação da confiança últimos 20 anos, com base em tratos por parte e transformação das instituições de algumas elites.44 Mas os pactos provisórios que proporcionam segurança cidadã, de elite, na Somália e em outros lugares, não justiça e empregos fornecem as bases para uma situação de segu- Para romper os ciclos de insegurança e reduzir rança e desenvolvimento sustentada, exceto o risco da sua recorrência, os reformadores quando acompanhados pelo desenvolvimento nacionais e seus parceiros internacionais de um Estado legítimo e de instituições da precisam construir instituições legítimas sociedade.45 Esses pactos geralmente têm curta capazes de proporcionar um nível sustentável duração porque são personalizados e restritos de segurança cidadã, justiça e empregos — demais para acomodar tensões e ajustes de oferecendo uma participação na sociedade mudança. Novas tensões internas e externas para grupos que, de outra maneira, poderiam surgem — a morte de um líder, choques receber mais respeito e reconhecimento pela econômicos, a entrada de redes de tráfico de participação em violência armada do que em crimes organizados, novas oportunidades ou atividades legais, e punindo as infrações de rendimentos, ou interferência na segurança forma mais competente e justa. externa — e não existe capacidade susten- Mas a transformação das instituições — tada para resposta.46 Sendo assim, a violência sempre complexa — é particularmente difícil ocorre periodicamente. em situações frágeis. Em primeiro lugar, O foco nas instituições legítimas não nos países com um histórico de violência e significa uma convergência para as institui- desconfiança, as expectativas são excessiva- ções ocidentais. A história fornece muitos mente baixas de modo que ninguém acre- exemplos de modelos institucionais estran- dita nas promessas do governo, consideradas geiros que demonstraram ser pouco úteis ao inexequíveis, o que torna inviável a ação desenvolvimento nacional, principalmente cooperativa — de modo que os momentos via legados coloniais,47 por terem enfatizado de transição geram expectativas de mudança a forma e não a função. O mesmo ocorre rápida que as instituições existentes não hoje. No Iraque, a Autoridade Provisória da podem oferecer.49 Segundo, várias mudanças Coalizão estabeleceu comissões sobre cada institucionais que poderiam produzir maior assunto, desde turismo ao meio ambiente, em capacidade de recuperação de longo prazo paralelo com ministérios implementadores contra a violência frequentemente envolvem empenhados, e legislações modelo foram riscos de curto prazo. Qualquer mudança aprovadas quando tinham pouca relação com importante — realização de eleições, desman- as realidades sociais e políticas nacionais.48 telamento de redes de clientelismo, atribuição Até transferências de formas organizacionais de novas funções aos serviços de segurança, entre os países no Sul podem ser improdutivas descentralização da tomada de decisões, Visão geral 9 RECURSO 2 Grandes tensões e instituições deficientes = riscos de violência Justiça, empregos e violência F I G U R A F 2.1 Quais são as opiniões dos cidadãos sobre os impulsores dos conflitos? Nas pesquisas realizadas em seis países e territórios afetados pela violência, envolvendo uma mistura de amostras representantes do nível nacional e sub-regional, os cidadãos levantaram questões vinculadas ao bem-estar econômico individual (pobreza, desemprego) e à injustiça (incluindo desigualdade e corrupção) como os principais impulsionadores de conflitos. Fonte: Bøås, Tiltnes e Flatø, 2010. F I G U R A F 2.2 O que impulsiona as pessoas a fazerem parte de movimentos rebeldes e gangues? As mesmas pesquisas concluíram que os principais motivos citados para os jovens se tornarem rebeldes ou membros de gangues são bastante semelhantes — o desemprego predomina nos dois casos. Isso não é necessariamente o caso de recrutamento ideológico militante (capítulo 2). Fonte: Bøås, Tiltnes e Flatø, 2010. 10 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011 Jorge Montaño, Membro, Órgão Internacional de Controle de Entorpecentes; ex-Embaixador do México nos Estados Unidos; Membro do Conselho Consultivo do WDR. O papel das tensões externas Tráfico de drogas e de seres humanos, lavagem de dinheiro, exploração ilegal de recursos naturais e vida selvagem, falsificação e violações dos direitos de propriedade intelectual são atividades criminosas lucrativas, que facilitam a penetração pela criminalidade organizada nas já vulneráveis estruturas sociopolíticas, judiciais e de segurança dos países em desenvolvimento. Na América Central, por exemplo, diversos países que recuperaram a estabilidade política há duas décadas estão agora enfrentando o declínio do Estado, cujas instituições carecem da força para enfrentar esse ataque violento. A criminalidade organizada transnacional trans- formou alguns países do Caribe em corredores para o movimento de drogas ilegais e de pessoas rumo à Europa e América do Norte. A Bolívia, a Colômbia e o Peru continuam a ser os principais produtores globais de cocaína, enquanto o México está enfrentando uma onda sem prece- dentes de violência, devido à sua fronteira apresentar o maior número de imigrantes e ser o maior mercado de produção de armas e de consumo de drogas. A África Ocidental tornou-se a mais nova passagem das drogas provenientes da América do Sul rumo à Europa. Vários países africanos sofrem com a exploração ilegal de seus recursos naturais, enquanto a Ásia passou a ser um centro para toneladas de opiatos originários do Afeganistão. A escalada sem precedentes da criminalidade organizada poderia significar o colapso de muitos Estados frágeis, uma vez que suas instituições tornam-se vítimas da violência a ela associada. O desenvolvimento econômico precário observado em muitas regiões do mundo fornece um estímulo para a consolidação dessas atividades ilegais, que continuarão a prosperar como consequência da impunidade que encontram nos países em desenvolvimento. Nota do WDR: Instituições deficientes são um fator comum na explicação do ciclo repetido de violência Com base no recente trabalho de Collier e outros, Fearon, Goldstone e outros, North, Wallis e Weingast, os cientistas políticos Jim Fearon e Barbara Walter usaram técnicas econométricas para o WDR para testar se a regra geral do Estado de direito e eficácia do governo, baixo nível de corrupção, e forte proteção dos direitos humanos está vinculada a um risco menor do início e da volta da guerra civil e de altos índices de homicídios decorrentes de violência criminal. Fearon conclui que os países com indicadores de governança acima da média em relação ao seu nível de renda têm um risco consideravelmente menor da explosão do conflito civil dentro dos próximos 5 a 10 anos — entre 30 e 45% mais baixo — e que a relação também permanece válida para os países com altos índices de homicídios. Esse trabalho confirma as orien- tações anteriores da comunidade política, como a ênfase da Rede Internacional sobre Conflitos e Fragilidade nos vínculos entre a consoli- dação da paz e a consolidação do Estado. As medidas de responsabilização são tão importantes quanto as medidas de capacidade nesse cálculo. Fearon conclui que altos níveis de terror político em períodos passados aumentam as chances de um conflito atual. Walter conclui que reduções significativas no número de prisioneiros políticos e nas execuções extrajudiciais tornam a renovação da guerra civil com duas a três vezes menos probabilidade de ocorrência do que nos países com níveis mais altos de abuso de direitos humanos. Ela ressalta que “Uma interpretação razoável destes resul- tados é a de que uma maior repressão e abuso por parte de um governo cria ressentimentos e sinaliza que esses governos (sic) não dependem das partes em negociação; isto sugere que abordagens menos coercitivas e mais responsáveis reduzem significativamente o risco de conflitos civis.” Outras medidas de responsabilização também são importantes: as medidas de Estado de direito e corrupção são tão importantes quanto ou ainda mais importantes do que as medidas de qualidade burocrática. empoderamento de grupos desfavorecidos processo de transformação de instituições — produz vencedores e perdedores. Os foi consideravelmente acelerado no final do perdedores são geralmente bem organizados século XX, com o aumento da demanda dos e resistem à mudança. Terceiro, as tensões cidadãos por boa governança e os avanços externas podem prejudicar o progresso. das tecnologias que podem ajudar a supri-la. A criação de instituições legítimas, capazes Na realidade, progredir em uma geração é de impedir a repetição da violência é, em algo de fato muito rápido: o progresso a essa linguagem clara, lenta. Leva uma geração. velocidade representaria hoje imensos ganhos Mesmo os países de transformação mais em desenvolvimento para países como o rápida levaram de 15 a 30 anos para melhorar Afeganistão, Haiti, Libéria e Timor Leste. seu desempenho institucional do que seria A estrutura básica do WDR enfoca o que comparável ao de um Estado frágil hoje — o aprendemos sobre a dinâmica da ação para Haiti, por exemplo — ao desempenho de um prevenir ciclos repetidos de violência — no Estado institucionalizado que funciona, como curto prazo e durante o tempo necessário para Gana (Tabela 2.1).50 A boa notícia é que este se alcançar um nível sustentado de resiliência. Visão geral 11 TABEL A 2.1 Avanço mais rápido em transformação institucional — um cálculo de intervalos realistas A tabela apresenta os intervalos de tempo históricos que os transformadores mais rápidos do século XX levaram para obter transformações básicas de governança. Anos até o limiar no ritmo de: Indicator 20 mais rápidos Mais rápidos acima do limiar Qualidade da burocracia (0–4) 20 12 Corrupção (0–6) 27 14 Militares na política (0–6) 17 10 Eficácia da governabilidade 36 13 Controle da corrupção 27 16 Estado de direito 41 17 Fonte: Pritchett e de Weijer 2010. Nosso conhecimento sobre como romper internacional para conter as tensões externas. esses ciclos é apenas parcial: o Relatório apre- Em quarto está a natureza especializada do senta lições extraídas de pesquisas, estudos apoio externo necessário. de países e consultas a reformadores nacio- A transformação institucional e a boa nais. As experiências da Bósnia-Herzegóvina, governança, essenciais para esses processos, Chile, Colômbia, Gana, Indonésia, Libéria, trabalham de formas diferentes em situações Moçambique, Irlanda do Norte, Serra Leoa, de fragilidade. O objetivo é mais concentrado África do Sul e Timor Leste, entre outras, — transformar instituições que ofereçam são utilizadas com frequência no Relatório segurança cidadã, justiça e empregos — já que porque, embora todas essas áreas ainda sem um nível básico de segurança cidadã, não enfrentem desafios e riscos, essas sociedades podem existir avanços em desenvolvimento obtiveram êxito considerável em impedir a socioeconômico.51 As dinâmicas da mudança escalada da violência ou em recuperar-se de institucional também são diferentes. Uma boa suas consequências. Essas e outras experi- analogia é uma crise financeira causada por ências no Relatório abrangem também uma uma combinação de tensões externas e fragi- série de países de renda alta, média e baixa, lidades nos freios e contrapesos das institui- uma série de ameaças de violência política e ções. Numa situação como essa, são necessá- criminal e contextos institucionais diversos, rios esforços excepcionais para se recuperar a que variam desde situações nas quais insti- confiança na capacidade dos líderes nacionais tuições fortes enfrentaram desafios à sua de administrarem a crise — por meio de ações legitimidade devido a problemas de inclusão que indiquem um rompimento real com o e responsabilização até situações nas quais a passado, mediante a garantia dessas ações e a maior barreira foi a limitada capacidade. demonstração de que não haverá retrocesso. Existem algumas diferenças fundamentais A geração da confiança — um conceito entre situações frágeis e violentas e contextos utilizado na mediação política e nas crises em desenvolvimento estável. Em primeiro financeiras, mas raramente nos círculos de lugar está a necessidade de restabelecer a desenvolvimento52 — é um prólogo para uma confiança na ação coletiva antes de empre- mudança institucional mais permanente em ender uma transformação institucional mais face da violência. Por quê? Porque o baixo ampla. Em segundo lugar está a prioridade de nível de confiança significa que as partes inte- transformar as instituições que forneçam ressadas que precisam contribuir para o apoio segurança cidadã, justiça e empregos. Em político, financeiro ou técnico somente darão terceiro lugar vem a função da ação regional e sua colaboração depois que acreditarem que 12 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 F I G U R A 2 .1 Passando da fragilidade e violência para a resiliência institucional na segurança cidadã, justiça e empregos. SEGURANÇA CIDADÃ, JUSTIÇA E EMPREGOS TENSÃO EXTERNA RE CU PE TRA RA N S F O R M AÇ ÃO ÇÃ O DA RE CU CO N F I A N Ç A PE TRAN RA ÇÃ S F O R M AÇ Ã O DA DE REC UP ER IN CO N F I A N Ç A TRAN A TI S ÇÃ O TU S F O R M AÇ I ÇÕ OD DA ES CO N F EI ST N IT ÃO IA NÇ A UI ÇÕ DE ST ES IN IT UI ÇÕ ES VIOLÊNCIA APOIO EXTERNO e FRAGILIDADE E INCENTIVOS Fonte: Equipe do WDR. existe a possibilidade de um resultado posi- se baseie em êxitos de um ciclo virtuoso. Para tivo.53 Mas a geração de confiança não é, por cada volta do espiral, as mesmas etapas se si só, uma finalidade. Tal como numa crise repetem: gera-se confiança de que a mudança financeira, o progresso só será sustentado positiva é possível antes da intensificação quando as instituições que forneçam segu- da transformação institucional e do rança cidadã, justiça e um interesse econô- fortalecimento dos resultados da governança. mico na sociedade forem transformadas para impedir a volta da violência. Geração de confiança — coalizões Da mesma forma que a violência se suficientemente inclusivas e resultados repete, os esforços para construir a confiança preliminares e transformar as instituições geralmente seguem um espiral de repetição. Os países que O Estado não pode, por si só, restabelecer deixaram a fragilidade e o conflito geralmente a confiança. A geração de confiança em não o fizeram num momento decisivo de situações de violência e fragilidade exige o “tudo ou nada” — mas por meio de muitos esforço deliberado para construir coalizões momentos de transição, como ilustra a suficientemente inclusivas, como fez a Indonésia trajetória em espiral da Figura 2.1. Os líderes ao tratar a violência em Aceh, o Timor Leste em nacionais tiveram de gerar confiança no sua recuperação após a retomada de violência Estado e transformar as instituições ao longo em 2006 ou o Chile em sua transição política. do tempo, como ocorreu nas transições da As coalizões são “suficientemente inclusivas” República da Coreia nas esferas de segurança, quando compreendem as partes necessárias à política e de economia após a Guerra da implementação das etapas iniciais da geração Coreia ou nas transições de Gana, Chile de confiança e transformação institucional. e Argentina após seus regimes militares, Não precisam ser completas.55 As coalizões o que incluiu repetidas disputas internas suficientemente inclusivas funcionam de duas relacionadas às normas e à governança da maneiras: (1) em nível amplo, construindo o sociedade.54 Um processo repetido oferece apoio nacional para a mudança e incluindo espaço para o desenvolvimento de normas e os grupos interessados relevantes, mediante a capacidades colaborativas e para que o sucesso colaboração entre o governo e outros setores Visão geral 13 da sociedade bem como de vizinhos regionais, somente são implementadas com êxito após doadores ou investidores; e (2)  no nível um aumento de confiança e capacidade. O local, ao envolver a participação dos líderes equilíbrio entre a ação de transformação comunitários para identificar as prioridades “rápida demais” e “lenta demais” é crucial e e implementar programas. Coalizões algumas lições básicas surgem das transições suficientemente inclusivas aplicam-se, tanto de países bem-sucedidos. à violência política quanto à penal, mediante Primeiramente, é fundamental priorizar a a colaboração com os líderes comunitários, ação preliminar quanto à reforma das insti- empresas e a sociedade civil em áreas afetadas tuições responsáveis pela segurança cidadã, pela violência criminal. A sociedade civil justiça e empregos, como no desenvolvimento — inclusive a organização de mulheres — pós-independência de Cingapura (Consultar geralmente exerce funções importantes na Recurso 3). A contenção de fluxos financeiros recuperação da confiança e manutenção do ilegais de dinheiro público ou do tráfico de ímpeto para a recuperação e transformação, recursos naturais é importante para fortalecer demonstrado pelo papel desempenhado pela essas iniciativas. Serão necessárias abordagens Iniciativa das Mulheres Liberianas ao fazer pragmáticas de “melhor ajuste” adaptadas às pressão pelo progresso contínuo no acordo de condições locais. Por exemplo: o Líbano resta- paz.56 beleceu a eletricidade necessária para a recu- A persuasão de grupos interessados para peração econômica durante a guerra civil por trabalharem de forma colaborativa requer intermédio de pequenas redes de fornecedores sinais de um rompimento real com o passado do setor privado apesar dos elevados custos — por exemplo: o fim da exclusão política unitários.57 As bem-sucedidas reformas poli- ou econômica de grupos marginalizados, da ciais do Haiti no período de 2004 a 2009 enfo- corrupção ou abusos de direitos humanos caram a expulsão dos transgressores da tropa e — bem como mecanismos para “assegurar” a recuperação da disciplina básica.58 essas mudanças e para demonstrar que Em segundo lugar, o foco na segurança não haverá retrocesso. Em momentos de cidadã, justiça e empregos significa que a oportunidade ou de crise, resultados rápidos maioria das outras reformas precisará ser e visíveis também ajudam na recuperação da sequenciada e ter seu ritmo controlado ao confiança na capacidade dos governos de lidar longo do tempo, inclusive reforma política, com ameaças de violência e implementar a descentralização, privatização e mudança de mudança institucional e social. Parcerias entre atitude com relação aos grupos marginali- o Estado e a comunidade, Estado e ONGs, zados. A implementação sistemática dessas Estado e comunidade internacional e Estado reformas requer um emaranhado de institui- e setor privado podem ampliar a capacidade ções (a democratização, por exemplo, requer do Estado de cumprir o prometido. As ações muitos freios e contrapesos além das eleições) em um campo podem apoiar os resultados e mudanças em comportamentos sociais. em outro. As operações na área da segurança Várias transições políticas bem-sucedidas, podem facilitar o comércio seguro e o trânsito, tais como a descentralização de poderes que além da atividade econômica geradora de sustenta a paz na Irlanda do Norte e as tran- empregos. Os serviços prestados aos grupos sições democráticas no Chile, Indonésia ou marginalizados podem contribuir para a Portugal, ocorreram mediante uma série de percepção de justiça. Abordagens de apoio etapas durante uma década ou mais. a coalizões suficientemente inclusivas estão Existem exceções — onde a exclusão descritas em detalhes na seção a seguir sobre de grupos da participação democrática políticas e programas práticos para os atores é claramente uma fonte predominante nacionais. de ressentimento, a ação rápida nas elei- ções tem sentido; e quando diminuem os Transformação de instituições que interesses que anteriormente impediam a oferecem segurança cidadã, justiça e reforma, como é o caso da reforma agrária empregos no pós-guerra do Japão ou da República da Coreia, 59 a ação rápida pode beneficiar- Existe um limite para o volume de mudanças -se de uma janela de oportunidade. Mas na que as sociedades podem absorver de uma só maioria das situações, a ação sistemática e vez e, em situações frágeis, muitas reformas gradual parece funcionar melhor. 14 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011 RECURSO 3 Experiências dos países com a construção de confiança e transformação das instituições para a segurança cidadã, justiça e empregos — reflexões dos Membros do Conselho Consultivo do WDR Geração de confiança na África do Sul Jay Naidoo, Presidente da Aliança Global para Melhoria da Nutrição; ex-Secretário Geral do Congresso dos Sindicatos da África do Sul; Ministro da Reconstrução e Desenvolvimento da África do Sul; e Presidente do Banco de Desenvolvimento da África do Sul; Membro do Conselho Consultivo do WDR. (Resumo do Capítulo 3 do WDR) Na África do Sul o “momento” de transição em 1994 foi Além dos êxitos, houve também carência de oportuni- precedido de várias transições pontuais que exigiram dades, o que pode ser útil quando outros países levarem em esforços dos protagonistas para mudar o debate e que conta a experiência da África do Sul. Estas incluíram muito conferiram credibilidade ao processo. Por parte da Aliança pouca atenção à criação de empregos para os jovens e os riscos do Congresso Nacional Africano (ANC), incluiu-se a mudança de violência criminal. Isso quer dizer que não tratamos integral- para uma abordagem mais ampla e mais inclusiva e o enten- mente a necessidade crucial de assegurar que a nova geração, dimento da necessidade de assegurar incentivos para o que não tinha passado pelo apartheid já na idade adulta, partido nacional e a população branca. Por parte do Partido tivesse uma participação importante — e oportunidades Nacional, incluiu-se a mudança de pensamento em termos econômicas — no novo Estado democrático. de direitos dos grupos e proteção das minorias para o pensa- Acreditou-se demais na premissa de que 1994 havia mento em termos de direitos individuais e de que a maioria marcado o auge de um processo de democratização e reconci- decide. Certos sinais que eram considerados irreversíveis liação. Foi dada atenção relativamente pequena ao verdadeiro (notadamente a libertação incondicional de Nelson Mandela sentido da transformação para um Estado constitucional: o e a suspensão da luta armada da ANC) foram fundamentais papel contínuo da sociedade civil no aprofundamento não para a manutenção da confiança entre as partes. Após as apenas da democratização e da responsabilização, mas eleições de 1994, a implementação de projetos com resul- também da prestação de serviços. E houve necessidade de um tados preliminares positivos — entre os quais a saúde debate contínuo mais completo sobre racismo, desigualdade e materno-infantil e o uso das estruturas comunitárias para a exclusão social. melhoria do abastecimento de água — foram importantes para manter a confiança no nosso novo governo. Toda a política é local e atenção preliminar à segurança cidadã, justiça e empregos George Yeo, Ministro de Relações Exteriores de Cingapura; Membro do Conselho Consultivo do WDR. (Resumos dos Capítulos 4 e 5 do WDR) As iniciativas de sucesso devem começar no nível local. Sem sucesso então cria as condições para mais sucesso. Sem uma ênfase nos resultados locais, os cidadãos perdem a confiança abordagem prática, as novas instituições não podem lançar na capacidade dos seus governos de lhes oferecer uma vida raízes nos corações e mentes das pessoas comuns. Em melhor. As ações para recuperar a segurança, construir Cingapura nos primeiros anos, a prioridade era a segurança, lei confiança, gerar empregos e prestar serviços nas comuni- e ordem, e a criação de condições favoráveis para investimentos dades locais são a base do progresso nacional. Não é e crescimento econômico. A confiança era tudo. O Serviço suficiente gerar resultados em cidades grandes. Em casos de Nacional foi lançado em um ano. As sociedades secretas e conflitos étnicos e religiosos, nos quais a insegurança de outras atividades criminosas foram suprimidas. A corrupção foi ambas as partes é capaz de se autoalimentar, uma autoridade sendo aos poucos erradicada. Para promover o investimento e local que seja considerada justa e imparcial por todos os a criação de empregos, as leis trabalhistas e de aquisição de grupos é essencial antes que ocorra o processo de cura e propriedade foram logo reformadas. Na contramão do recuperação. Essa foi a experiência de Cingapura quando pensamento convencional em muitos países em tivemos tumultos por causa de racismo na década de 1960. desenvolvimento, rechaçávamos o protecionismo e incentivá- Um líder em quem as pessoas confiam pode fazer uma vamos as multinacionais a investirem. A gestão da política da diferença decisiva. mudança sempre foi um desafio. Leva tempo para se construir instituições. Fazer o que é A chave estava em conquistar a confiança das pessoas. As urgente em primeiro lugar, particularmente a melhoria da instituições que persistem são apoiadas pelo respeito e a segurança e a geração de empregos, ajuda as pessoas a se afeição da população. É um processo que leva no mínimo sentirem mais esperançosas com relação ao futuro. O uma geração. Visão geral 15 REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011 RECURSO 3 Experiências dos países com a construção de confiança e transformação das instituições para a segurança cidadã, justiça e empregos — reflexões dos Membros do Conselho Consultivo do WDRs (continuação) Recuperação da confiança no trânsito seguro na Colômbia Marta Lucia Ramirez de Rincon, Diretora da “Fundacion Ciudadania en Accion”; ex-Senadora e Presidente da Comissão de Segurança da Colômbia; ex-Ministra da Defesa e ex-Ministra de Comércio Exterior da Colômbia, Membro de Conselho Consultivo do WDR. (Resumo do Capítulo 5 do WDR) O desafio que enfrentamos em 2002 foi impedir que a O Meteoro tinha o objetivo de retomar o controle das ruas e Colômbia se tornasse um Estado fracassado. Isso exigiu a estradas de todo o país que se encontravam nas mãos de proteção de nossos cidadãos contra sequestros e terrorismo. grupos armados sem legitimidade que infligiam medo à Exigiu também a proteção da nossa infraestrutura, estradas e população. O governo convidou a população colombiana a instituições democráticas contra os ataques das guerrilhas, pegar seus carros e viajar pelo país sem medo. Ao mesmo dos paramilitares e traficantes de drogas. Esses grupos tempo iniciava uma importante operação militar, de inteli- roubavam carros e sequestravam as pessoas que viajavam gência e de polícia para proteger as ruas e garantir a segurança pelo país. Como esse problema havia piorado nos anos que da população. Por intermédio desse plano, o governo procurou se seguiram às eleições de 2002, o governo definiu a recupe- devolver o país à população e a reativar o comércio e o turismo. ração da segurança nas ruas e estradas como prioridade- Acima de tudo, esse plano, implementado numa etapa bastante chave na sua agenda. O governo concebeu o programa inicial do novo governo, provocou um grande avanço na Meteoro amplamente conhecido como “Vive Colombia, Viaja recuperação da confiança e esperança na sociedade por ella” (Viva a Colômbia, viaje por ela). colombiana. Não confundir rapidez com pressa nos processos políticos Lakhdar Brahimi, ex-Representante Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas no Iraque e no Afeganistão, Membro do Conselho Consultivo do WDR (Resumo do Capítulo 5 do WDR) É importante não confundir rapidez com pressa nos As opções não são mutuamente excludentes — existe uma processos políticos: abordagens excessivamente apressadas grande demanda mundial por governança mais inclusiva e podem precipitar o efeito oposto naquele de quem mais ágil e as eleições podem ser um meio crucial de atender a esperamos apoio. A grande esperança da comunidade inter- essa demanda. Mas seu sentido de oportunidade exige muita nacional com relação à experiência do Iraque com atenção. Na maioria dos países, as tradições democráticas democracia eleitoral proporcional em 2005 produziu uma levaram um tempo considerável para se desenvolverem. Da disputa de poder que aumentou em vez de amainar a mesma forma, os atuais esforços de democratização exigem violência sectária e a constituição, que foi apressadamente atenção às heranças históricas e às divergências políticas produzida depois, demonstra ser de difícil implementação. existentes e devem ser vistos como um processo contínuo de Da mesma forma, as eleições de 2009 no Afeganistão transformação social e o desenvolvimento de uma ampla gama demonstraram prejudicar em vez de reforçar as percepções de instituições que proporcionam freios e contrapesos em vez de legitimidade institucional no futuro próximo. de um “evento” identificável. A democratização não começa nem termina com eleições. Tratamento de tensões externas são geralmente ineficazes. Se não forem abor- e mobilização do apoio internacional dadas, ou se aumentarem, elas podem preju- Tensões externas como a infiltração da crimi- dicar os esforços de prevenção e recuperação nalidade organizada e redes de tráfico, conse- pós-violência. Muito mais do que em ambientes quências de conflitos em países vizinhos e de desenvolvimento estável, o tratamento de choques econômicos são fatores importantes tensões externas precisa, portanto, ser uma no aumento do risco de violência. Em situações parte essencial das estratégias nacionais e dos frágeis, muitas dessas tensões externas já estarão esforços de apoio internacional à prevenção da presentes e as instituições para responder a elas violência e à recuperação dos seus efeitos. 16 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 A assistência internacional também precisa empregos em prazo mais longo. O Relatório ser diferente em situações frágeis. O requisito apresenta primeiro as ferramentas básicas e de gerar resultados rápidos da construção de depois examina como diferenciar as estratégias confiança confere importância particular à e a programação para as diferentes circunstân- velocidade. O foco na construção de coalizões cias dos países, usando avaliações de riscos e colaborativas e suficientemente inclusivas, oportunidades específicas para os países. bem como na segurança cidadã, justiça e empregos reúne uma gama maior de capaci- Sinais políticos e de políticas dades internacionais que precisam trabalhar para construir coalizões colaborativas em harmonia — por exemplo, para mediação, e suficientemente inclusivas direitos humanos e assistência à segurança, além de ajuda humanitária e ao desenvolvi- Existe uma semelhança surpreendente entre mento. Nos lugares onde a situação política os países no que se referem aos sinais que com é frágil e a capacidade dos sistemas locais de maior frequência constroem a confiança e as garantir a responsabilização é insuficiente, coalizões colaborativas (Consultar Recurso 4). as iniciativas internacionais — tais como Podem incluir ações imediatas em nomea- mecanismos de reconhecimento e sanção ções nacionais ou locais confiáveis, em trans- — também desempenham um papel signi- parência e, em alguns casos, na remoção dos ficativo. Tomemos como exemplo um dos fatores considerados negativos, tais como menores países da África Ocidental que recen- leis discriminatórias. As forças de segurança temente passaram por golpes de estado. Os podem ser redistribuídas como um sinal posi- mecanismos locais para solucionar a situação tivo de atenção a áreas de insegurança, mas de forma pacífica são limitados e a pressão também como um sinal de que o governo reco- da União Africana (UA) e da Comunidade nhece onde determinadas unidades têm um Econômica dos Estados da África Ocidental histórico de falta de confiança ou abuso com (ECOWAS) para o retorno a um caminho as comunidades e as substitui. Medidas para constitucional é crucial. Portanto, o reconhe- aumentar a transparência das informações e cimento regional e global de uma liderança os processos de tomada de decisão podem ser responsável pode ser importante para reforçar importantes na construção da confiança, bem os incentivos e sistemas de responsabilização como para fixar a base para a transformação no âmbito nacional. institucional sustentada. Os sinais podem ser também anún- Ferramentas práticas de políticas cios de ações futuras — a seleção de dois ou e programas para os atores dos países três resultados preliminares-chave; o foco do planejamento militar e policial sobre as O WDR apresenta uma maneira diferente metas de segurança cidadã; ou a definição de pensar as abordagens de prevenção da de abordagens e cronologia para a reforma violência e de recuperação em situações política, descentralização ou justiça tran- frágeis. Ele não tem a intenção de ser um “livro sicional. A garantia de que os sinais polí- de receitas” — cada país tem um contexto ticos e de políticas tenham uma abrangência político diferente e não há uma solução que realista e possam ser aplicados é importante atenda a todos. Embora a opção de medidas para administrar as expectativas — fixando- de geração de confiança e de abordagens de -os ao planejamento nacional e aos processos construção de instituições precise ser adap- orçamentários e discutindo antecipadamente tada a cada país, um conjunto de ferramentas com parceiros internacionais qualquer apoio básicas que surge da experiência pode servir externo necessário. de base para essa adaptação. Essas ferramentas Quando os sinais estão relacionados à ação essenciais incluem as opções por sinais e futura, sua credibilidade será aumentada pelos mecanismos de compromisso para construir mecanismos de compromisso que convencem coalizões colaborativas, demonstrando um as partes interessadas de que eles serão real- rompimento com o passado e construindo a mente implementados e não haverá retro- confiança com resultados positivos. Incluem cesso. Exemplos são as agências executoras também uma descrição do programa capaz multissetoriais independentes da Colômbia de oferecer resultados rápidos e fornecimento e Indonésia e monitores terceirizados, tais institucional de segurança cidadã, justiça e como a missão conjunta de monitoramento Visão geral 17 Recurso 4: Ferramentas essenciais RECUPERAÇÃO DA CONFIANÇA SEGURANÇA Sinais: Políticas e Sinais: Mecanismos CIDADÃ, JUSTIÇA E EMPREGOS prioridades futuras Ações imediatas de compromisso Ações de apoio • Objetivos de segurança • Nomeações confiáveis • Independência dos órgãos • Avaliações de riscos TENSÃO EXTERNA RE cidadã • Transparência nas despesas executores e prioridades CU P • Princípios-chave e • Alocações de recursos para • Monitoramento de terceiro • Comunicação dos custos ER TRA cronogramas realistas áreas prioritárias independente da inércia AÇ ÃO N S F O R M AÇ ÃO para a reforma política, • Redistribuição das forças de • Sistemas nacionais- • Planos simples e medições D A CO RE CU descentralização, corrupção, segurança internacionais com duas do progresso em 2-3 NFIANÇ A PE TRA RA justiça transicional • Remoção das políticas autoridades resultados preliminares ÇÃ N S F O R M AÇ ÃO O DA DE RE CU • Mescla de Estado, discriminatórias • Execução internacional de • Comunicação estratégica CO N F I A N Ç A P IN TI ER TRA S AÇ TU comunidade, ONG e uma ou mais funções-chave ÃO N S F O R M AÇ ÃO I ÇÕ D A CO DE ES capacidade internacional IN NF I ANÇ A TI S TU I ÇÕ DE ES IN TI S TU I ÇÕ ES VIOLÊNCIA APOIO EXTERNO e FRAGILIDADE E INCENTIVOS TRANSFORMANDO INSTITUIÇÕES Segurança cidadã Justiça Empregos e serviços associados Reformas de fundamentos e abordagens de “melhor ajuste” SEGURANÇA CIDADÃ, JUSTIÇA Reforma do setor de segurança: Reforma do setor judiciário: Programas multissetoriais de empoderamento da E EMPREGOS • Projetada para proporcionar independência e vínculo com as reformas comunidade: associação de segurança cidadã, emprego, TENSÃO benefícios da segurança cidadã de segurança, fortalecimento do processa- justiça, educação e infraestrutura EXTERNA • Aumentos de capacidade vincu- mento dos números de casos básicos; Programas de emprego: simplificação normativa e recupe- lados à repetição de resultados de ampliação dos serviços de justiça; uso de ração da infraestrutura para a criação de empregos para o TRA desempenho realistas e funções de mecanismos tradicionais/comunitários setor privado, programas públicos de longo prazo, N S F O R M AÇ ÃO justiça Divisão em etapas e medidas de combate expansão de ativos, programas de cadeia de valor, apoio ao • Desmantelamento de redes crimi- à corrupção: demonstrar que os recursos setor informal, migração da mão de obra, empoderamento TRA nosas mediante a supervisão por N S F O R M AÇ ÃO nacionais podem ser utilizados para o bem econômico das mulheres e expansão de ativos. DE civis, avaliações e transparência público antes de desmantelar os sistemas IN TI TRA Prestação de serviços humanitários e de proteção social: S TU das despesas do orçamento N S F O R M AÇ ÃO I ÇÕ de arrendamento; captura do controle de DE ES com a transição planejada do suprimento internacional. IN TI • Uso de sistemas de pouco dispen- S TU I ÇÕ aluguéis e uso de mecanismos de respon- DE ES IN TI diosos para o policiamento rural Política macroeconômica: foco na volatilidade do preço ao S TU I ÇÕ ES sabilização social VIOLÊNCIA e comunitário consumidor e emprego APOIO EXTERNO e FRAGILIDADE E INCENTIVOS Programas graduais e sistemáticos • Capacidade em etapas e responsa- • Reforma política e eleitoral • Reformas econômicas estruturais, tais como a privatização bilização em funções de segurança • Descentralização • Reformas da educação e saúde especializada • Justiça transicional • Inclusão de grupos marginalizados • Reformas abrangentes de combate à corrupção CITIZEN SECURITY, JUSTICE, AND JOBS AÇÃO NACIONAL PARA GERENCIAR A TENSÃO EXTERNA TENSÃO Segurança cidadã Justiça Empregos e serviços associados EXTERNA • Cooperação nas fronteiras • Respostas coordenadas dos lados da • Capacidade administrativa complementar conjunta • Polícia militar e inteligência oferta e da procura • Elaboração de programas de desenvolvimento financeira • Investigações conjuntas e litígios nas transnacional jurisdições • Criação de vínculos entre os sistemas formal e informal INDICADORES DE RESULTADOS VIÁVEIS PARA SE DEMONSTRAR VIOLÊNCIA APOIO EXTERNO O PROGRESSO GERAL e FRAGILIDADE E INCENTIVOS Segurança cidadã Justiça Empregos e serviços associados Curto • Mortes violentas • Pesquisas de percepção por grupos (étnicos, • Percepção sobre o aumento ou não das prazo • Pesquisa de percepções sobre geográficos, religiosos, de classe) acerca oportunidades de emprego os aumentos/diminuições da do aumento ou não de seu bem-estar com • Pesquisas de preço (para implicações segurança. o tempo e em relação com outros. sobre rendimentos reais) • Pesquisa de percepção sobre confiança nas instituições e sobre corrupção Prazo • Pesquisas com vítimas • Indicadores de governança redirecionados para • Dados de domicílios acerca de emprego mais resultados para resultados e grau de progresso e participação da força de trabalho longo dentro de cronogramas historicamente realistas • Dados de pesquisas de domicílios sobre desigualdades verticais e horizontais e acesso o a serviços de justiça 18 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 de Aceh ASEAN-EU (Associação das Nações • Os líderes precisam apoderar-se das do Sudeste da Ásia — União Europeia).60 A oportunidades antes que a violência adoção de uma autoridade única ou duas cresça ou recrudesça. autoridades (dual-key) sobre uma ou mais Estrutura de programa nacional funções que envolvam órgãos internacio- para restabelecer a confiança nais — como ocorre com o Programa de e transformar as instituições Governança e Gestão Econômica na Libéria, de administração conjunta,61 a Comissão As ferramentas essenciais do programa que Internacional Contra a Impunidade na emergem das diferentes experiências dos Guatemala (CICIG),62 ou com as missões países são mantidas em pequeno número deli- de paz da ONU que têm responsabilidade beradamente para refletir as lições dos países executiva de policiar — também é um meca- relacionadas ao foco e às prioridades. Todas nismo de compromisso quando a capaci- elas são projetadas para serem implementadas dade institucional e a responsabilização são em etapas, em grandes programas nacionais frágeis. ou subnacionais em vez de em pequenos Uma vigorosa comunicação estratégica projetos. Incluem programas multissetoriais acerca desses sinais de mudança é sempre que vinculam as estruturas comunitárias importante — as ações e mudanças de polí- ao Estado; reforma do setor de segurança; ticas não podem influenciar os comporta- reforma da justiça; política e programas mentos a menos que as pessoas saibam que nacionais de emprego; serviços correlatos que elas ocorreram e como elas se inserem em apoiam a segurança cidadã, justiça e criação uma visão mais ampla. Quando os riscos de de empregos, tais como eletricidade e proteção aumento da crise não são completamente social; e abordagens escalonadas contra a reconhecidos por todos os líderes nacionais, a corrupção. Incluem ainda programas que divulgação de uma mensagem precisa e irre- podem ser cruciais para a prevenção contínua futável acerca das consequências da ausência da violência: reforma política, descentra- de ação pode ajudar a estimular o ímpeto por lização, justiça transicional e reforma da progresso. Essa narrativa pode ser acompa- educação, em que a atenção sistemática se faz nhada por análises socioeconômicas — que necessária depois que as reformas prelimi- demonstrem de que modo o aumento da nares na segurança cidadã, justiça e empregos violência e o fracasso das instituições estão começaram a progredir. fazendo com que áreas nacionais ou subna- As cinco principais lições do que funciona cionais fiquem muito atrasadas com relação na estrutura dos programas são: aos seus vizinhos no avanço do desenvolvi- • Programas que apoiem as relações entre o mento; ou que mostrem como outros países Estado e a sociedade em áreas de insegu- que não trataram o aumento das ameaças rança. Eles incluem programas comunitá- enfrentaram consequências graves e dura- rios para a prevenção da violência, emprego douras para o desenvolvimento. A análise do e prestação de serviços associados e acesso WDR oferece algumas mensagens claras: à justiça e à solução de controvérsias locais. Entre os exemplos estão: policiamento • Nenhum país ou região pode se permitir comunitário em uma ampla variedade de ignorar áreas onde ciclos repetidos de países de renda alta, média e baixa, o violência prosperam e os cidadãos estão Programa Nacional de Solidariedade do distanciados do Estado. Afeganistão e os programas multissetoriais • Desemprego, corrupção e exclusão de prevenção da violência na América aumentam os riscos de violência — ao Latina.63 passo que as instituições legítimas e a • Programas complementares para trans- governança que conferem a todos uma formação institucional nas áreas prioritá- parcela de participação na prosperidade rias de segurança e justiça. Os programas nacional são o sistema imune que protege preliminares de reforma devem enfocar contra os diferentes tipos de violência. funções básicas simples (como o processa- • A segurança cidadã é um objetivo priori- mento do número de atendimentos penais, tário em situações de fragilidade, apoiada investigação básica adequada e procedi- por justiça e empregos. mentos de detenção); incluem a supervisão Visão geral 19 por civis, avaliações e transparência das por meio desses programas incluem a liber- despesas orçamentárias para desbaratar dade de movimento pelas rotas de trânsito, redes secretas ou criminosas; e harmo- o fornecimento de eletricidade, o número nizar o ritmo da reforma entre a polícia e de empresas registradas e dias de emprego os sistemas civis de justiça para evitar situ- criados, o processamento de casos judiciais e ações em que o aumento da capacidade a redução da impunidade mediante avaliações policial resulte em detenções prolongadas ou processo judicial. O crucial aqui é que os ou na liberação de delinquentes de volta à resultados preliminares aumentem a moti- comunidade sem o devido processo. vação das instituições nacionais e estimulem • Programas de criação de empregos “De as iniciativas corretas para a criação de insti- volta ao básico”. Esses programas incluem tuições futuras. obras públicas em grande escala baseadas Por exemplo: se as forças de segurança na comunidade, tais como as que a Índia e receberem metas baseadas no número de a Indonésia utilizam em todo o país, inclu- combatentes rebeldes mortos ou capturados sive em comunidades marginalizadas e ou, ainda, de criminosos presos, elas poderão afetadas pela violência; simplificação utilizar abordagens coercitivas, sem qualquer normativa do setor privado e tratamento incentivo à geração de confiança no longo dos gargalos na infraestrutura (particular- prazo com as comunidades que evitarão que mente eletricidade, que é a principal limi- a violência recrudesça. As metas baseadas na tação para as empresas em áreas frágeis e segurança cidadã (liberdade de movimento violentas); e acesso ao financiamento e aos etc.), por outro lado, criam incentivos de investimentos para unir produtores e longo prazo para a função das forças de segu- mercados, como nas iniciativas de café, rança na sustentação da unidade nacional e na laticínios e turismo no Kosovo e em eficácia das relações entre o Estado e a socie- Ruanda.64 dade. Da mesma forma, se os serviços e as • A participação das mulheres em programas obras públicas forem prestados somente por de segurança, justiça e empoderamento intermédio de programas nacionais ditados econômico, tais como as reformas na de cima para baixo, haverá poucos incentivos Nicarágua, Libéria e Serra Leoa para intro- para as comunidades assumirem a responsa- duzir funcionárias do sexo feminino e bilidade pela prevenção da violência ou para serviço específico de gênero na força poli- as instituições nacionais se responsabilizarem cial; e iniciativas de empoderamento pela proteção de todos os cidadãos vulne- econômico no Nepal, que abordou as ques- ráveis, homens e mulheres. Uma mistura de tões das funções de gênero — que haviam abordagens estatais e não-estatais, de baixo sido motivo de discórdia em áreas de inse- para cima e de cima para baixo, é a melhor gurança — com o fornecimento de finan- base para a transformação institucional de ciamento e treinamento empresarial para longo prazo. grupos de mulheres.65 O escalonamento das transições a partir • Iniciativas focadas no combate à corrupção da ajuda humanitária também é uma parte que demonstram que iniciativas novas importante da transformação das instituições. podem ser bem administradas. As ferra- Nos países em que as tensões atuais esmagam mentas incluem o uso da capacidade do em grande parte a capacidade das instituições setor privado para monitorar funções nacionais, os reformadores nacionais geral- vulneráveis à grande corrupção, como na mente recorrem à capacidade humanitária inspeção florestal na Libéria e na arreca- internacional para oferecer resultados preli- dação alfandegária de Moçambique, asso- minares. Esses programas podem ser eficazes ciado aos mecanismos de responsabili- para salvar vidas, gerar confiança e ampliar zação social que utilizam a publicação a capacidade nacional. Mas é difícil decidir transparente das despesas e o monitora- acerca do tempo necessário para passar essas mento da comunidade/sociedade civil para funções para as instituições nacionais. Para garantir que os recursos cheguem aos seus os programas de alimentos isso geralmente destinos.66 significa a redução do fornecimento antes Alguns dos resultados preliminares da das colheitas locais e a mudança de distri- geração de confiança que podem ser enfocados buição geral para programas direcionados em 20 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 coordenação com os órgãos de proteção social Mobilização do apoio internacional do governo, quando possível. Para as áreas Algumas restrições ao apoio internacional vêm da saúde, educação, água e saneamento, isso de políticas e sistemas estabelecidos nas sedes significa a redução gradual das funções inter- de órgãos multilaterais e países doadores. As nacionais enquanto a capacidade das institui- ações relativas a essas questões são discutidas ções nacionais ou locais aumenta — como na na Parte 3, sob o título Orientações para a transição da prestação de serviços de saúde de Política Internacional. Os líderes nacionais e estrangeiros para nacionais no Timor Leste, seus parceiros nesse campo não podem definir que passaram da execução internacional para individualmente essas mudanças mais amplas a contratação de ONGs internacionais pelo no sistema internacional, mas podem maxi- governo e depois para a gestão do próprio mizar os benefícios do apoio existente. governo.67 É de grande valia quando os líderes nacio- nais e seus parceiros internacionais nesse Iniciativas regionais e transnacionais campo apresentam prioridades claras do As sociedades não se podem dar ao luxo de programa relacionadas a segurança, justiça e transformar suas instituições isoladamente desenvolvimento. As experiências dos países — precisam ao mesmo tempo administrar as indicam que as iniciativas precisam focar em tensões externas, quer geradas por choques somente dois ou três resultados rápidos para econômicos, que pelo tráfico e corrupção gerar a confiança e na construção de insti- internacionais. Muitas dessas questões estão tuições restritas e realistas. As prioridades além do controle de cada Estado-nação e a são mais bem apresentadas em um número última seção do Relatório analisa a política bastante limitado de programas claros — tais internacional para reduzir as tensões externas. como intervenções baseadas na comunidade Os líderes nacionais podem desempenhar em áreas sem segurança, segurança de desloca- um papel significativo no incentivo à ampla mento nas principais vias — como na Libéria69 cooperação regional ou global acerca de ques- após a guerra civil e na Colômbia70 diante da tões como o tráfico de drogas e a cooperação violência da criminalidade em 2002. O uso do bilateral. As possíveis iniciativas incluem: processo de orçamento nacional para decidir • Abertura para discutir segurança e coope- acerca dos programas prioritários coordena ração para o desenvolvimento entre regiões mensagens e desenvolve a cooperação na fronteiriças sem segurança, baseadas em implementação entre os ministérios envol- metas compartilhadas de segurança vidos com segurança e desenvolvimento. cidadã, justiça e empregos em vez de Os líderes nacionais também podem unicamente em operações militares. produzir resultados melhores a partir da Programas de desenvolvimento transfron- assistência externa ficando alertas às necessi- teiriço podem envolver simplesmente dades de parceiros internacionais para apre- acordos especiais para compartilhar lições. sentar resultados e administrar os riscos. Os Mas pode também transformar-se em parceiros internacionais têm suas próprias acordos formais conjuntos para planejar e tensões internas — demonstrar que a assis- monitorar programas de desenvolvimento tência não está sendo utilizada erradamente e em áreas de fronteira sem segurança e atribuir resultados aos seus empreendimentos. transformar-se em disposições específicas Uma conversa sincera sobre os riscos e resul- para ajudar áreas sem costa marítima a tados ajuda a encontrar maneiras de transpor obterem acesso aos mercados. as diferenças. Na Indonésia, após o tsunami e o acordo de paz de Aceh, por exemplo, o • Processos conjuntos para investigar e governo acordou com os doadores que a assis- processar incidentes de corrupção capazes tência recebida teria uma “marca conjunta” da de alimentar a violência, como fizeram o Agência de Reconstrução da Indonésia e dos Haiti e a Nigéria (com os Estados Unidos e doadores, como medida especial de trans- o Reino Unido) no combate à corrupção e à parência para permitir que ambas as partes lavagem de dinheiro.68 Esses processos demonstrassem resultados visíveis e adminis- podem gerar capacidade em jurisdições trassem os riscos ao mesmo tempo em que mais frágeis e fornecer resultados que não consolidavam a legitimidade das relações entre poderiam ser obtidos por uma jurisdição o Estado e a sociedade após a crise. Um “pacto isoladamente. duplo” entre os governos e seus cidadãos e Visão geral 21 entre os Estados e seus parceiros internacio- essa lacuna.72 O países de renda média e nais, proposto inicialmente por Ashraf Ghani alta utilizam pesquisas o tempo todo para e Clare Lockhart, é outra forma de adminis- fornecer feedback aos governos acerca do trar as diferentes perspectivas sobre o risco, a progresso e dos riscos, mas elas são pouco velocidade da resposta e o compromisso com utilizadas em países frágeis e de renda baixa. instituições nacionais — tornando explícita A mensuração direta de melhorias na segu- a responsabilização dupla dos recursos dos rança também pode demonstrar progresso doadores.71 rápido, mas embora os dados sobre mortes violentas sejam bastante fáceis de coletar, eles Monitoramento de resultados não estão disponíveis para os países que mais Para avaliar o êxito dos programas e adaptá-los se beneficiariam deles: Estados frágeis de quando surgem problemas, os reformadores baixa renda. nacionais e seus parceiros internacionais no país também precisam de informações acerca Diferenciação entre estratégia dos resultados gerais da redução da violência e programas para o contexto e acerca da confiança dos cidadãos nas metas de cada país de segurança, justiça e empregos em intervalos Embora exista um conjunto básico de regulares. Para a maioria dos países em desen- ferramentas que emergem da experiência, volvimento, os Objetivos de Desenvolvimento cada país precisa avaliar suas circunstâncias do Milênio (ODMs) e as metas e indicadores e adaptar as lições de outros ao contexto associados a eles são a estrutura internacional político local. Cada país enfrenta tensões dominante. Os ODMs elevaram o perfil do diferentes, diferentes desafios às instituições, desenvolvimento humano abrangente e conti- diferentes grupos interessados que precisam nuam a ser importantes objetivos de longo ser envolvidos para fazer diferença e diversos prazo para os países que enfrentam a fragi- tipos de oportunidades de transição. As dife- lidade e a violência. Mas eles têm inconve- renças não são preto ou branco, mas ocorrem nientes quanto a sua importância direta para em um espectro — cada país terá diferentes o progresso na prevenção e recuperação da manifestações de violência, diferentes combi- violência. Não cobrem a segurança cidadã, nações de tensões internas e externas e dife- justiça ou empregos. Eles se movem lenta- rentes desafios institucionais — e esses fatores mente e, portanto, não oferecem aos reforma- irão mudar com o tempo. Mas todos os países dores nacionais ou a seus parceiros interna- enfrentam alguns aspectos dessa mescla. cionais as espirais de feedback rápido capazes O Relatório cobre algumas das principais dife- de demonstrar áreas de progresso e identificar renças nas circunstâncias dos países mediante riscos novos ou remanescentes. a diferenciação simples demonstrada acima. Um complemento útil para os ODMs Os reformadores nacionais e seus inter- seriam indicadores que medissem mais dire- locutores nos países precisam tomar dois tamente a redução da violência, a geração tipos de decisão em cada etapa da geração de de confiança bem como a segurança cidadã, confiança e reforma institucional, levando em justiça e emprego (Recurso 4). Os dados conta o contexto político local. A primeira é de pesquisas com cidadãos, notoriamente decidir os tipos de sinais — ações imediatas e ausentes em muitos países frágeis e afetados divulgações dos resultados iniciais, bem como por conflitos poderiam ajudar a preencher políticas de longo prazo — que podem ajudar Espectros de desafios e oportunidades em situações específicas Tipos de violência: Civil e/ou criminal e/ou transfronteiriça e/ou subnacional e/ou ideológica Oportunidade de transição: Gradual/limitada Principais partes interessadas: Partes interessadas a espaço imediato/importante para a mudança internas versus externas; partes interessadas estatais vs. não-estatais; partes interessadas de baixa renda vs. de renda média-alta Principais tensões: Tensões internas vs. externas; Desafios institucionais: Grau de capacidade, níveis elevados vs. níveis baixos de divisões entre responsabilização e inclusão os grupos 22 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 a construir coalizões colaborativas “suficiente- qualquer é menos importante do que os défi- mente inclusivas”. O segundo é decidir sobre cits institucionais subjacentes que permitam o desenho dos programas prioritários para ciclos repetidos de violência — e que aborda- iniciar a transformação institucional. gens de sucesso para tratar da violência polí- Na diferenciação entre os sinais polí- tica, comunitária e criminal tenham muito em ticos e de políticas, fazem diferença o tipo de comum. Mas a mescla de diferentes tipos de tensões enfrentadas e os grupos interessados violência não afeta a estratégia. A desigualdade cujo apoio é mais necessário para a ação entre grupos étnicos, religiosos ou geográficos eficaz. Quando cisões étnicas, geográficas ou é importante como um risco de conflito civil religiosas estiverem associadas ao conflito e — programas de emprego e serviços focariam quando a cooperação entre esses grupos for então a igualdade e oportunidades de ligação crucial para o progresso, a credibilidade das entre esses grupos. Mas para a violência indicações poderá depender de as pessoas criminal organizada, a desigualdade entre gozarem ou não de respeito entre os grupos. ricos e pobres importa mais (independente de Quando a corrupção representar uma tensão identidades étnicas ou religiosas). A violência grave, a credibilidade das principais indica- com fortes ligações internacionais — crimi- ções poderá depender da reputação de inte- nalidade organizada, recrutamento interna- gridade dos indivíduos. cional em movimentos ideológicos — exige O tipo de momento de transição também maior cooperação internacional. faz diferença. No final das guerras do Japão As circunstâncias do país também fazem e da República da Coreia, no nascimento diferença para o desenho do programa, da nova nação do Timor Leste, na primeira exigindo as condições políticas locais “mais eleição pós-guerra da Libéria, na vitória bem ajustadas”. Por exemplo, as aborda- militar na Nicarágua e após o genocídio de gens comunitárias multissetoriais podem ser Ruanda, havia mais espaço para anúncios eficazes em contextos tão diferentes quanto rápidos de mudança política, social e institu- os da Costa do Marfim, Guatemala e Irlanda cional de longo prazo do que existe hoje para do Norte — mas seria necessário mais atenção o governo de coalizão no Quênia ou outras na Costa do Marfim e Irlanda do Norte para situações de reforma negociada. garantir que essas abordagens não fossem Capacidade institucional, responsabili- vistas como direcionadas a um grupo étnico zação e confiança entre os grupos também ou religioso mas, em vez disso, como cria- afetam as escolhas e o calendário dos anún- doras de vínculos entre grupos. A Colômbia e cios políticos preliminares. Em países com o Haiti estão considerando a reforma no setor instituições fortes mas que foram conside- de justiça, mas os problemas de responsabili- radas ilegítimas porque são excludentes, zação e capacidade são um grande desafio no abusivas ou irresponsáveis (como em algumas Haiti e as reformas teriam sido concebidas em transições a partir de regimes autoritários), conformidade.75 Nos países de renda média a ação relativa à transparência, participação com instituições sólidas que enfrentam desa- e justiça pode ser mais importante para a fios de exclusão e responsabilização, lições geração de confiança de curto prazo do que sobre o desenho do programa, sucessos e o fornecimento de bens e serviços. Quando oportunidades perdidas virão principalmente a coesão social está dividida em facções, dos países que enfrentaram circunstâncias pode ser necessário tempo para construir a similares, tais como as transições democrá- confiança entre os grupos antes de tentar-se ticas na América Latina, Indonésia, Europa uma reforma mais ampla. Na África do Sul, Ocidental ou África do Sul. Portanto, os refor- por exemplo, os líderes sabiamente deram madores nacionais e seus parceiros interna- tempo para a reforma constitucional e o cionais precisam refletir sobre a economia desenvolvimento de confiança entre grupos política de intervenções e adaptar o desenho antes da primeira eleição pós-apartheit.73 E na do programa a esse contexto (Recurso 5). Irlanda do Norte a transferência das funções Cada país precisa de sua própria avaliação de segurança e justiça para o governo local de riscos e prioridades para desenhar a estra- foram retardadas até que a confiança e a tégia e os programas mais adequados ao seu responsabilização aumentassem.74 contexto político. As ferramentas de avaliação Uma mensagem essencial é que a manifes- internacional, tais como as avaliações das tação particular de violência em um momento necessidades pós-conflito/pós-crise, podem Visão geral 23 identificar os riscos e as prioridades. Essas Especificamente, embora existam processos avaliações poderiam ser intensificadas com: para prestar a assistência pós-guerra típica • A adaptação periódica e frequente das dos paradigmas do século XX, dispensa-se avaliações em diferentes momentos de pouca atenção no que se refere a ajudar países transição, inclusive quando os riscos são que lutam para impedir ciclos repetidos de maiores, e não somente após uma crise. violência política e criminosa (Recurso  6, Figura 6.1) e aos desafios envolvidos na trans- • A identificação das características especí- formação de instituições para fornecer segu- ficas de oportunidades de transição, pres- rança cidadã, justiça e empregos. Os processos sões, desafios institucionais, partes interes- internos dos organismos internacionais são sadas e instituições que fornecem muito lentos, muito fragmentados, muito segurança cidadã, justiça e empregos. dependentes de sistemas paralelos e muito • Identificação das prioridades a partir da rápidos para deixar o cenário, e há divisões perspectiva do cidadão e das partes interes- significativas entre os atores internacionais. sadas por meio de grupos de interesse ou O conjunto de ferramentas preventivas pesquisas de opinião, como fez a África do no sistema internacional tem melhorado, Sul ao desenvolver suas prioridades de com aumentos na capacidade de mediação reconstrução ou como fez o Paquistão ao global e regional78 e nos programas que avaliar as fontes de violência nas regiões apoiam esforços de colaboração locais e fronteiriças.76 nacionais para mediar a violência. Os exem- • A análise explícita do histórico de inicia- plos incluem os comitês da paz de Gana tivas passadas, como fez a Colômbia ao apoiados pelo Programa das Nações Unidas revisar pontos fracos e fortes de iniciativas para o Desenvolvimento (PNUD) e pelo anteriores para solucionar a violência no Departamento de Assuntos Políticos das início dos anos 2000.77 Nações Unidas (UNDPA)79 e pelos projetos comunitários do Banco Interamericano de • Com uma abordagem mais realista a Desenvolvimento (BID) para a segurança respeito do número de prioridades identifi- cidadã. Esses programas geralmente apoiam cadas e dos cronogramas, assim como com atividades relacionadas à segurança cidadã, as mudanças recomendadas para a justiça e empregos, mas elas não integram as avaliação conjunta das necessidades pós- principais tendências sobre desenvolvimento, -crise das Nações Unidas –Banco Mundial– diplomacia e segurança. A mediação sob os União Europeia. auspícios da ONU, de mecanismos regional e de ONGs tem tido um papel significativo em uma gama de casos — desde a mediação UA-ONU-ECOWAS na África Ocidental para PARTE 3: REDUÇÃO DOS a facilitação das Nações Unidas do Acordo RISCOS DE VIOLÊNCIA — de Bonn do Afeganistão, até iniciativas não ORIENTAÇÕES DA governamentais, tais como o Centro para o POLÍTICA INTERNACIONAL Diálogo Humanitário e a Iniciativa de Gestão da Crise em Aceh.80 A ação internacional proporcionou grandes Mas esses programas ainda não são desen- benefícios para o progresso da segurança e volvidos em grande escala. Para os países é da prosperidade. É difícil imaginar como muito mais difícil obter assistência interna- os líderes comprometidos da Europa do cional para apoiar o desenvolvimento de suas pós-Segunda Guerra Mundial, Indonésia, forças policiais e judiciárias do que de suas República da Coreia, Libéria, Moçambique, forças militares. Assistência internacional para Irlanda do Norte ou Timor-Leste teriam esta- o desenvolvimento econômico tende a apoiar bilizado seus países sem a ajuda de outros mais facilmente a política macroeconômica e países. Muitos indivíduos que trabalham capacidades de saúde ou educação do que a em Estados frágeis e afetados por conflitos criação de empregos. A capacidade policial, o são profissionais dedicados tentando apoiar desenvolvimento doutrinário e o treinamento esforços nacionais. Mas eles são limitados da ONU melhoraram, mas não estão inteira- por estruturas, ferramentas e processos proje- mente vinculados a capacidades de justiça. tados para diferentes contextos e finalidades. Embora alguns órgãos bilaterais forneçam 24 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 RECURSO 5 Adaptando o desenho do programa do nível comunitário ao contexto do país Países: Afeganistão, Burundi, Camboja, Colômbia, • No Burundi, a falta de progresso na descentralização geral e Indonésia, Nepal, Ruanda as dificuldades no monitoramento dos fundos por meio de estruturas comunitárias significavam que a responsabilidade O s elementos básicos de um programa de desenvolvimento comunitário pós-conflito são simples e podem ser adap- tados a uma ampla série de contextos nacionais. Todos os pela gestão dos fundos era das ONGs parceiras. • No Programa Nacional de Solidariedade do Afeganistão, as programas comunitários sob os auspícios do Estado consistem, ONGs também assumiram a responsabilidade inicial pela essencialmente, em mecanismos de tomada de decisões pela gestão dos fundos enquanto os conselhos eram treinados em comunidade para determinar prioridades bem como o forneci- escrituração contábil, mas em um ano os subsídios em bloco mento de fundos e ajuda técnica para implementá-las. Neste começaram a ser transferidos diretamente para os modelo há uma grande discrepância que pode ser adaptada a conselhos. diferentes tipos de pressões e capacidades institucionais assim • Na Colômbia, onde os principais desafios institucionais eram como a diferentes oportunidades de transição. As três impor- aproximar o Estado das comunidades e superar a descon- tantes fontes de discrepância dizem respeito à forma como é fiança entre as agências governamentais civis e as de segu- realizada a tomada de decisões pela comunidade, quem controla rança, os fundos eram mantidos por cada ministério do os fundos e que lugar os programas ocupam no governo. governo, mas as aprovações de atividades eram dadas por Diferentes pressões, capacidade e responsabilização institu- equipes multissetoriais nos escritórios de representação. cional afetam a tomada de decisão pela comunidade. Em muitas áreas violentas, os conselhos comunitários foram destruídos ou • No Nepal, os programas comunitários mostram o conjunto estão desacreditados. Uma primeira etapa importante é reesta- completo: alguns programas delegam a principal responsabi- belecer formas participativas de representação confiáveis. Em lidade pela supervisão dos fundos para as ONGs parceiras; Burundi, por exemplo, uma ONG local organizou eleições para em outros programas, tais como o amplo programa de escolas comitês representativos para lidar com desenvolvimento comu- de aldeia, as comissões de escolas comunitárias são os nitário das comunas participantes, que englobavam diferentes proprietários legais das instalações das escolas e podem usar grupos étnicos. Do mesmo modo, o Programa Nacional de os fundos do governo para contratar e formar seu pessoal. Solidariedade do Afeganistão deu início a eleições no nível das O tipo de momento de transição afeta a forma como as estru- aldeias para formar um conselho de desenvolvimento comuni- turas de tomada de decisão da comunidade se alinham com a tário. Mas os programas da Indonésia para as áreas afetadas por administração formal do governo. Muitos países que estão conflitos de Aceh, Maluku, Sulawesi e Kalimantan não reali- saindo do conflito também passarão por importantes reformas zaram novas eleições comunitárias. Os conselhos comunitários constitucionais e administrativas ao mesmo tempo em que os estavam basicamente intactos e as leis nacionais haviam provi- programas comunitários de resposta rápida serão lançados. denciado eleições democráticas locais nas aldeias. A Indonésia Pode ser difícil alinhar os conselhos comunitários com as estru- também tentou separar subsídios para aldeias de muçulmanos e turas emergentes do governo. No Programa Nacional de cristãos para minimizar tensões intercomunitárias, mas acabou Solidariedade do Afeganistão, por exemplo, os Conselhos de por usar fundos e conselhos comuns para superar as divisões Desenvolvimento Comunitário, embora constituídos sob uma entre essas comunidades. lei vice-presidencial de 2007, ainda estão sob revisão para inte- Os diferentes desafios institucionais também afetam aqueles gração formal na estrutura administrativa nacional. No que detêm os fundos. Os programas devem pesar as compensa- Programa Seila do Camboja, os conselhos foram lançados sob os ções entre o primeiro objetivo de geração da confiança com os auspícios do Programa das Nações Unidas para o riscos da perda de dinheiro ou a apropriação dos recursos por Desenvolvimento (PNUD) e depois passaram para a estrutura parte da elite, conforme mostrado nos seguintes exemplos: da comuna do governo recentemente formada. Em Ruanda, • Na Indonésia, onde a capacidade local era muito sólida, os uma maior oportunidade de mudança após o genocídio signi- conselhos subdistritais estabeleceram unidades de gestão ficou que os conselhos podiam ser integrados aos planos de financeira que são periodicamente auditadas, mas têm total descentralização do governo desde o início. responsabilidade em todos os aspectos do desempenho financeiro. Fonte: Guggenheim 2011. Visão geral 25 assistência especializada para reforma da assistência.84 Em uma pesquisa recente da segurança e justiça, suas capacidades são Comissão Europeia sobre a assistência para relativamente novas e pouco desenvolvidas o Camboja, mais de 35% de todos os projetos em comparação a outras áreas. Instituições tinham uma duração inferior a um ano e 66% financeiras internacionais e assistência econô- duravam menos de três anos. Apesar da neces- mica bilateral tendem a focar principalmente sidade de uma assistência mais consistente e o crescimento e não na geração de empregos. sustentada, a ajuda para Estados frágeis é Segurança cidadã, justiça e empregos não são muito mais volátil do que a ajuda para Estados mencionados nos ODMs. não frágeis — na verdade, duas vezes mais Todos os programas descritos acima volátil, com uma perda em eficiência estimada exigem ação vinculada de atores da diplo- em 2,5% do PIB para Estados beneficiários macia, da segurança e do desenvolvimento (Recurso 6, Figuras F6.2 e F6.3).85 e, às vezes, atores humanitários. No entanto, A ação regional e global sobre as tensões esses atores geralmente avaliam prioridades externas é uma parte importante da redução e desenvolvem seus programas separada- de riscos, mas a assistência ainda é focada mente, com esforços para ajudar reformadores principalmente no nível de cada país. nacionais a desenvolver programas unificados Alguns processos inovadores contra o tráfico como exceção e não como regra. As “missões combinam incentivos de oferta e demanda integradas” da ONU e várias iniciativas de e os esforços de várias partes interessadas “governo integral” e “sistemas integrais”, em países desenvolvidos e em desenvolvi- tanto bilaterais como regionais, surgiram mento86 — um é o Esquema de Certificação para superar o desafio de unificar estratégias do Processo Kimberley para conter a venda de e operações de desenvolvimento, segurança diamantes ligados ao conflito.87 No entanto, e diplomacia.81 Mas diferentes disciplinas ainda está faltando um princípio geral de trazem com elas diferentes objetivos, prazos co-responsabilidade, combinando ações de de planejamento, processos de tomada de oferta e demanda e cooperação entre regiões decisão, fluxos de financiamentos e tipos de desenvolvidas e em desenvolvimento. Os cálculo de risco.82 esforços atuais sofrem com a deficiência e De modo geral, a assistência costuma ser a fragmentação nos sistemas financeiros lenta para chegar apesar dos esforços da ONU usados para “seguir o dinheiro” que flui de e das instituições financeiras internacionais, e transações corruptas. E são restritos por uma os doadores bilaterais para estabelecer meca- multiplicação de iniciativas multinacionais nismos rápidos de desembolsos e implemen- fracas e conflitantes no lugar de abordagens tação. A ajuda é fragmentada em pequenos regionais sólidas e bem dotadas de recursos. projetos, tornando difícil para os governos Apesar de algumas exceções — os programas concentrar esforços em alguns resultados regionais de  longa duração do Banco de chave. A Organização para a Cooperação Desenvolvimento Asiático e da União e Desenvolvimento Econômico (OCDE) Europeia, os escritórios do Departamento pesquisou em 2004 que em 11 países frágeis de Assuntos Políticos da ONU e aumentos havia uma média de 38 atividades por doador, recentes nos empréstimos regionais feitos pelo cada projeto com um montante médio de Banco Mundial — a maioria dos doadores de apenas US$ 1.1 milhão — muito pouco para ajuda para o desenvolvimento focam princi- a maior parte ter algum impacto sobre os palmente no apoio nacional, em vez de focar desafios de transformação institucional.83 Os no apoio regional. doadores de ajuda geralmente operam em O panorama internacional está se tornando países frágeis por meio de sistemas paralelos mais complexo. O fim da Guerra Fria teve o às instituições nacionais — com unidades de potencial para antecipar uma nova era de projeto separadas para ajuda ao desenvolvi- consenso no apoio internacional à violência mento e com programas humanitários imple- e áreas afetadas por conflitos. Na verdade, a mentados por meio de ONGs internacionais. última década tem presenciado um aumento Apesar do progresso na ampliação dos hori- na complexidade e problemas contínuos de zontes temporais das missões de manutenção coordenação. Os atores políticos, de segurança, da paz e de alguns tipos de assistência, o sistema humanitários e de desenvolvimento, presentes é restrito por um foco de curto prazo em opor- no contexto de cada país, tornaram-se mais tunidades pós-conflito e alta volatilidade em numerosos. Acordos legais que estabelecem 26 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 padrões para uma liderança nacional muito sensíveis aos riscos de uma crítica responsável se tornaram mais complicados interna sobre desperdício, abuso, corrupção com o decorrer do tempo: A Convenção das e falta de resultados em programas de Nações Unidas contra o Genocídio, de 1948 doadores. Os atores internacionais precisam , tem 17 parágrafos em vigor; a Convenção ser responsabilizados por seus cidadãos e contra a Corrupção, de 2003, tem 455. Nos contribuintes, assim como pelas necessidades países da OCDE, há opiniões divididas nacionais de seus parceiros e essas sobre o papel relativo da assistência para expectativas podem estar em conflito (figura segurança e desenvolvimento e sobre a 3.1). ajuda dada pelas instituições nacionais. O O lento progresso na mudança do aumento na assistência proveniente de países comportamento dos doadores é proveniente de renda média, com um histórico de apoio desses incentivos subjacentes. Por exemplo, solidário, não somente traz nova energia, realizar pequenos projetos por meio de recursos e ideias valiosos, mas também sistemas paralelos, focando na “forma e novos desafios nas diferentes visões dos não na função” da mudança (com ênfase atores internacionais. As consultas da WDR nas eleições, leis-modelo de aquisições e frequentemente revelam opiniões divididas comissões de combate à corrupção e defesa entre os atores nacionais, órgãos regionais, dos direitos humanos) e evitar compromissos países de renda média e doadores da OCDE com o reforço de instituições de maior risco sobre o que é realista esperar de uma — tudo isso ajuda os doadores a gerenciarem liderança nacional ao melhorar a governança, as expectativas internas de resultados e a sobre que período e sobre as “formas” versus crítica pelo insucesso. No rigoroso ambiente as “funções” de uma boa governança (eleições fiscal de hoje de muitos doadores, o dilema versus práticas e processos democráticos é se tornar mais proeminente, e não menos. mais amplos; minimizar a corrupção na As pressões internas também contribuem prática versus estabelecer leis de aquisições e para divisões entre doadores, pois alguns comissões anticorrupção). doadores enfrentam muito mais pressão A responsabilização dupla está no âmago interna do que outros sobre corrupção, do comportamento internacional. Os atores igualdade de gêneros ou a necessidade de internacionais sabem que é necessário uma mostrar benefícios econômicos em seu participação mais rápida, mais inteligente país resultantes da ajuda além-mar. A e de longo prazo por meio de instituições responsabilização em favor de contribuintes nacionais e regionais para ajudar sociedades é uma faceta desejável da ajuda de doadores a se fortalecerem. Mas como foi destacado — mas o desafio é ajustar as expectativas pela Rede Internacional sobre Conflito e internas às necessidades e realidades da Fragilidade da OCDE88, eles também são assistência no terreno. F I G U R A 3 .1 O dilema da responsabilização dupla para doadores comprometidos com ambientes frágeis e em conflito Responsabilização Atores Atores Nacionais Internacionais Responsabilização Responsabilização Responsabilização Diferentes perspectivas de riscos e resultados Grupos de representantes Grupos eleitorais internos nacionais e órgãos deliberativos. Fonte: Equipe do WDR. Visão geral 27 RECURSO 6 Padrões de assistência internacional para países afetados pela violência F I G U R A F 6.1 Apoio internacional desigual na África Ocidental — pós-conflito supera a prevenção Um conceito isolado de progresso e as dificuldades de prevenção levaram a um foco excessivo nas transições pós-conflito. A quantidade de verba para ajuda e para a manutenção da paz direcionada aos países após o fim de uma guerra civil ultrapassa bastante o que é fornecido a países que lutam para impedir um agravamento do conflito. 450 e manutenção da paz (em US$ corrente) 400 Despesa total, per capita, da ajuda 350 300 250 200 150 100 50 0 Libéria (período Serra Leoa Guiné Guiné-Bissau Togo (período Média global em destaque: (período em (período em (período em em destaque: para países 2004 a 2008) destaque: destaque: 2008) destaque: 2005 a 2008) de baixa renda 2000 a 2003) 2002 a 2005) África Ocidental, países selecionados (2000 a 2008) Fonte: Cálculos da equipe do WDR baseados em OECD 2010d. F I G U R A F 6.2 A volatilidade da ajuda aumenta FIGURA F6.3 Ajuda com períodos de restrições com a duração da violência e incentivos: A volatilidade nos Estados frágeis selecionados Nos últimos 20 anos, os países que sofreram períodos mais longos de fragilidade, violência ou conflito experimentaram mais volatilidade em Os quatro países abaixo fornecem uma ilustração. Não raramente sua ajuda. Figura 6.2 mostra que o coeficiente de variação da assistência a ajuda total para Burundi, República Centro-Africana, Guiné-Bissau oficial ao desenvolvimento(ODA, do inglês “official development e Haiti caía de 20 a 30% em um ano e aumentava até 50% no ano assistance”), total líquida, excluindo o perdão da dívida, é mais alto em seguinte (ajuda humanitária e perdão da dívida, excluídos dessas países que sofreram violência prolongada desde 1990. Esta relação, estatísticas, aumentariam ainda mais a volatilidade). refletida pela linha de tendência de crescimento, é estatisticamente Variação do % anual da ajuda per capita 150 significativa e sugere que, em média, um país que sofreu 20 anos de violência experimentou duas vezes mais volatilidade na ajuda do que 100 um país que não sofreu violências. A volatilidade das receitas tem custos consideráveis para todos os governos, mas especialmente em situações frágeis nas quais ela pode sabotar esforços de reforma. 50 0 –50 –100 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Burundi República Centro-Africana Guiné-Bissau Haiti Fonte: Cálculos da equipe do WDR baseados em OECD 2010d. Fonte: Cálculos da equipe do WDR baseados na OCDE 2010d. 28 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 As respostas multilaterais também são Medida 1: Prestar assistência restritas por acordos históricos adequados especializada para prevenção a ambientes mais estáveis. Por exemplo, os por meio de segurança cidadã, procedimentos de aquisições de instituições justiça e empregos fi nanceiras foram baseados na suposição Os vínculos entre o desenvolvimento e a segu- de uma segurança contínua, em um nível rança são aplicados em todas as áreas empe- razoável de capacidade institucional estatal nhadas em prevenir a violência política ou e em mercados competitivos. Portanto, eles criminosa em larga escala. Tanto a violência têm dificuldade de se adaptar a situações em política como a violência criminal precisa de que as condições de segurança mudam entre um enfoque inovador, que vá além do para- a elaboração e a licitação de um projeto, digma de desenvolvimento tradicional. Os onde um pequeno número de interlocu- problemas da segurança cidadã e das queixas tores qualificados dos governos lutam para sobre justiça e empregos não são periféricos gerenciar uma complexa documentação de para “integrar” a dimensão do desenvolvi- aquisições e onde o número de empreiteiros mento. Elas são de várias formas um problema qualificados preparados para concorrer para os países maiores e mais prósperos que e mobilizar é muito limitado. Da mesma enfrentam violência subnacional urbana e forma, o Secretariado da ONU desenvolveu rural, para os países que estão emergindo de originalmente sistemas de aquisições proje- conflito e fragilidade que precisam prevenir tados para sua função, como o serviço de a recorrência e para regiões que enfrentam assessoramento na sede e no secretariado da ameaças novas ou ressurgentes de protesto Assembleia Geral. Mas quando as operações e instabilidade social. O fortalecimento de de manutenção da paz foram lançadas, esses instituições que proporcionam segurança sistemas foram ampliados com relativamente cidadã, justiça e empregos é crucial para a pouca adaptação, apesar da diferença nos prevenção da violência e instabilidade tal ação contextos e objetivos. não é uma “fórmula mágica” capaz de impedir Para alcançar uma mudança real nas todo episódio de violência, mas é crucial para abordagens que podem restaurar a confiança mudar as probabilidades de violência e para e evitar a recorrência de riscos, os atores uma redução contínua dos riscos. internacionais podem considerar quatro Uma lição importante sobre prevenção medidas para melhorar as respostas globais bem-sucedida e a recuperação pós-violência para segurança e desenvolvimento, como a é que a segurança, a justiça e as pressões figura a seguir: econômicas estão vinculadas: abordagens que tentam resolvê-las por meio de soluções • Medida 1: Prestar assistência mais espe- ligadas exclusivamente ao militar, à justiça ou cializada, e mais integrada, para a segu- ao desenvolvimento irão fracassar. É neces- rança cidadã, justiça e empregos — sário um conjunto de programas especia- voltada para a prevenção de situações lizados em ambientes frágeis, combinando imediatas de pós-confl ito e aumento de elementos de transformação na segurança, riscos. justiça e economia. Mas como essas áreas são cobertas por diferentes órgãos internacionais, • Medida 2: Reformar os sistemas internos tanto bilaterais como multilaterais, é raro dos organismos para permitir que uma obter uma ação combinada em um contexto ação rápida restaure a confiança e de programa global. Um conjunto especiali- promova um reforço institucional de zado de programas combinados de segurança- longo prazo em apoio aos esforços -justiça-desenvolvimento precisa visar um nacionais. efeito catalítico, apoiando esforços colabora- • Medida 3: Atuar regional e globalmente tivos nacionais para vencer esses desafios. As sobre as tensões externas. mudanças nas abordagens dos organismos • Medida 4: Reunir o apoio dos países de internacionais para apoiar tais programas incluiriam (figura 3.2): renda baixa, média e alta e de instituições globais e regionais, para refletir o pano- • Passar de um esporádico alerta antecipado rama em transformação da política e para uma avaliação de risco contínua assistência internacionais. sempre que uma legitimidade institucional Visão geral 29 F I G U R A 3.2 Ação combinada nas esferas de segurança, desenvolvimento e humanitária para os atores externos apoiarem as transformações institucionais nacionais SEGURANÇA CIDADÃ, JUSTIÇA E EMPREGOS TENSÃO EXTERNA RE CU P ER AÇ TR ÃO A N S F O R M AÇ ÃO DA C RE ONFIANÇ A CU P ER TRA AÇ ÃO NS D DE F O R M AÇ Ã RE CU A CO N F I A N Ç A P IN TI UMA NOVA FORMA DE SE FAZER NEGÓCIOS ER TRAN AÇ S TU ÃO I ÇÕ S F O R M AÇ Ã OD D A CONFIANÇ A ES Passando de alerta antecipado para avaliação EI TI NS TU contínua do risco. OD I ÇÕ ES EI ST Apoio orçamentário e assistência técnica para N IT UI ÇÕ ES segurança cidadã e justiça em equipes conjuntas VIOLÊNCIA APOIO EXTERNO e FRAGILIDADE Recursos financeiros no apoio aos acordos E INCENTIVOS colaborativos e mediados Processos de planejamento unificado Programas Estado-comunidade, Estado-ONG, esfera diplomática desenvolvimento Estado-setor privado para a prestação de serviços e prevenção da violência multissetorial segurança esfera humanitária Apoio humanitário para sistemas de proteção do Estado Fonte: Equipe do WDR. precária e tensões internas e externas indi- e justiça, enquanto parceiros com carem a necessidade de atenção à prevenção conhecimento especializado em segu- e a capacidades de processos de reformas rança e justiça podem contribuir para pacíficas. a geração de capacidades técnicas, como foi feito no Timor-Leste durante • Simplificar os mecanismos atuais de a preparação para a independência.89 avaliação e planejamento para prestar aos países um processo que apoie um planeja- ➢ Programas comunitários multissetoriais mento nacional que inclua as áreas polí- que envolvem policiamento e justiça, ticas, humanitárias, de justiça, segurança e além de atividades de desenvolvimento, desenvolvimento. tais como as iniciativas na América • Passar da retórica de coordenação para Latina para prestar serviços locais de programas de apoio combinados de segu- justiça e solução de controvérsias, poli- rança, justiça e empregos locais e serviços ciamento comunitário, emprego e trei- associados, cada qual dentro de seus namento, espaços comerciais e públicos respectivos mandatos e sua respectiva seguros, programas socioculturais que técnica. Duas prioridades de programas promovam a tolerância. combinados são: • Criar instalações para mediadores e ➢ Assistência técnica e financiamento enviados especiais (internos e internacio- para reformas na segurança e justiça nais) para aproveitar uma perícia mais apoiadas por equipes combinadas. apoiada por órgãos internacionais, tanto Entidades de desenvolvimento, por para informar sobre acordos de transição exemplo, podem apoiar medidas para como para estimular recursos para ativi- abordar processos de orçamento e dades integradas identificadas colaborati- despesas nas funções de segurança vamente pelas partes diferentes de um 30 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 conflito. Isso deve incluir esforços especí- entre a gestão das finanças públicas e o reforço ficos para apoiar a função cada vez mais institucional, administração jurídica, desen- importante de instituições regionais e volvimento de sistemas de justiça e aborda- subregionais, tais como UA e ECOWAS, gens multissetoriais no âmbito da comuni- fornecendo-lhes vínculos específicos com a dade que combinam serviços comunitários técnica de desenvolvimento. de policiamento e justiça com programas de • Considerar quando a ajuda humanitária coesão social, desenvolvimento e criação de pode ser integrada aos sistemas nacionais empregos. Mas as IFIs não são equipadas para sem comprometer os princípios humanitá- liderar o apoio internacional especializado rios — com base na boa prática atual do nessas áreas. Uma clara liderança no sistema PNUD, Fundo das Nações Unidas para a da ONU ajudaria nessa iniciativa. Infância (UNICEF), Organização Mundial Agências com competência econômica de Saúde (OMS), Programa Mundial de precisam prestar mais atenção à questão dos Alimentos (PMA) e outros, ao combinar empregos. Programas nacionais de obras ajuda humanitária com geração de capaci- públicas baseadas na comunidade devem dades, usando pessoal local e estruturas da receber um apoio maior e prazo mais longo comunidade e comprando alimentos em situações frágeis, em reconhecimento ao localmente. tempo necessário para que o setor privado absorva o desemprego de jovens. Outros Para implementar esses programas seriam programas prioritários para a criação de necessárias mudanças na capacidade interna- empregos incluem investimentos para o apoio cional. A segurança cidadã e a justiça requerem da infraestrutura, em particular, eletricidade capacidades novas e interligadas para lidar e trânsito. Um terceiro grupo de programas com as repetidas ondas de violência política e é aquele que investe em aptidões e experi- criminal. O ponto inicial para uma capacidade ência de trabalho; desenvolve vínculos entre mais profunda nesta área é o investimento do governo em pessoal treinado de prontidão produtores, comerciantes e consumidores; e para ocupar uma série de funções de polícia expande o acesso a financiamentos e ativos, executiva e de aconselhamento, funções corre- por exemplo, por meio de habitação de baixa cionais e de justiça. Os Estados precisarão de renda. As atuais instituições financeiras inter- reservas da polícia e da justiça para responder nacionais e as iniciativas da ONU focadas na com eficácia à violência contemporânea, utili- criação de empregos devem abordar explici- zando pessoal aposentado, voluntários em tamente as necessidades específicas das áreas atividade e unidades constituídas de polícia de afetadas pela fragilidade, conflito e violência, alguns países. Em segundo lugar, essas capaci- reconhecendo que a criação de empregos dades devem ser treinadas e implantadas, sob nessas situações pode ir além dos benefícios uma doutrina compartilhada para vencer os materiais ao fornecer uma função produtiva e desafios de coerência apresentados por dife- uma ocupação para os jovens, e ao avaliar e rentes modelos nacionais de policiamento.90 expandir os exemplos de políticas de emprego Um maior investimento por meio da ONU e mais bem ajustadas para as situações frágeis de centros regionais no desenvolvimento de apresentadas neste Relatório. A iniciativa uma doutrina conjunta e treinamento prévio global de empregos deve incluir o redirecio- de capacidades do governo aumentaria a namento para os riscos representados pelo eficácia e reduziria a incoerência. emprego de jovens. Por último, a responsabilidade pelo Essas abordagens ajudariam. Mas é trabalho de reforma da justiça deve ser provável que haja uma pressão contínua das esclarecida na estrutura internacional para grandes populações jovens desempregadas, permitir que órgãos multilaterais e bilaterais a menos que seja criada uma iniciativa inter- invistam no desenvolvimento das capacidades nacional mais significativa. Uma abordagem e especializações necessárias. Há áreas onde, a mais arrojada poderia reunir capacidades pedido do governo, o Banco Mundial e outras de entidades de desenvolvimento, do setor IFIs podem considerar o desempenho de privado, fundações e ONGs em uma nova uma função mais ampla em apoio à base do parceria global para estimular investimentos desenvolvimento na prevenção da violência em países e comunidades onde o alto desem- em seus mandatos — tais como os vínculos prego e a desocupação social contribuem para Visão geral 31 os riscos de um conflito. Ao focar principal- • Esperar um certo grau de falhas nos mente na criação de empregos por meio de programas que requerem inovação e parti- financiamento de projetos, serviços de assesso- cipação de instituições precárias em ramento, treinamento, colocação no emprego ambientes de risco e adaptá-los de modo e garantias para apoiar pequenas e médias apropriado. empresas, a iniciativa também poderia apoiar iniciativas socioculturais que promovem uma A gestão de riscos de doadores também boa governança, capacidades colaborativas em depende basicamente dos controles na sede e comunidades, tolerância social e reconheci- não de mecanismos de prestação “mais bem mento do papel socioeconômico dos jovens. ajustados” às condições locais. Esta abor- As capacidades do setor privado a serem dagem pode gerenciar riscos de doadores, mas aproveitadas incluiriam grandes empresas limita o progresso real no reforço institucional que negociam e investem em áreas inseguras disponível. Uma alternativa é adotar uma (criando vínculos com os empresários locais), participação mais rápida por meio de institui- assim como empresas de tecnologia que ções nacionais, mas variar as formas como a podem ajudar com conectividade e treina- ajuda é prestada para gerenciar riscos e resul- mento em áreas inseguras remotas. tados. Alguns doadores têm uma tolerância mais alta a riscos e serão capazes de escolher Medida 2: Transformando modos que passam mais diretamente pelos procedimentos e gestão de orçamentos nacionais e instituições; outros precisarão de uma maior supervisão ou envol- riscos e resultados em agências vimento não estatal na prestação. Três opções internacionais complementares: Para implementar programas rápidos, susten- tados e integrados para a segurança cidadã, • Variar os mecanismos de supervisão e justiça e empregos, as entidades internacionais implementação quando participar por meio precisam de reformas internas. Para o grupo de instituições nacionais. Mecanismos de de líderes de Estados frágeis do G-7+, que supervisão para adaptação ao risco incluem começou a se reunir regularmente como parte mudar de apoio orçamentário para despesa do Diálogo Internacional sobre Consolidação “rastreada” por meio de sistemas do da Paz e Fortalecimento do Estado, reformar governo92 e de relatórios regulares e meca- os procedimentos internos da entidade, espe- nismo de controle interno para agentes de cialmente os procedimentos de aquisições, monitoramento financeiro independente, foi a sugestão número um para a reforma monitoramento independente de reclama- internacional.91 As agências internacionais ções e agentes técnicos independentes. não conseguem responder rapidamente para Variações nos mecanismos de implemen- restaurar a confiança ou prestar apoio insti- tação incluem estruturas comunitárias, tucional profundo se seu orçamento, pessoal, sociedade civil, setor privado, ONU e outros procedimentos de aprovação e contratação órgãos executores internacionais nos levarem meses e definirem pré-requisitos programas de prestação, conjuntamente irreais para a capacidade institucional. com instituições governamentais. Sistemas de agências internacionais exigiriam • Em situações de risco extremo, quando os mudanças fundamentais para implementar doadores normalmente se desligariam, esses programas de maneira eficaz, com base cumpre tomar medidas para que a capaci- nos quatro princípios a seguir (como abordar dade executiva complemente os sistemas essa implementação é tratado no Recurso 7): de controle nacionais, como  em • Aceitar os vínculos entre a segurança e os mecanismos de “chave dupla”, onde a capa- resultados do desenvolvimento. cidade de gestão de linhas internacionais trabalha junto com participantes nacionais • Basear os processos fiduciários no mundo e processos de entidades regidas por dire- real de situações frágeis e afetadas pela torias conjuntas nacionais e internacionais. violência: insegurança, falta de mercados Nem todos os governos desejarão consi- competitivos e instituições precárias. derar essas opções. Quando é assim, usar as • Equilibrar os riscos de ação com os riscos estruturas locais de pessoal e comunidade de inação. para fornecer programas humanitários, 32 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011 RECURSO 7 Reformas de agências internas Reflexões de Membros do Conselho Consultivo do WDR: Ação rápida? Gana ajuda a restaurar a eletricidade na Libéria Ellen Johnson Sirleaf, Presidente da Libéria; Membro do Conselho Consultivo do WDR Após a eleição de 2005 na Libéria, o novo governo anunciou A experiência liberiana assinala duas importantes lições. um plano de 100 dias que incluiu a reparação da eletricidade Primeiro, a necessidade de uma consulta antecipada entre os para determinadas áreas da capital, para ajudar a restaurar a governos nacionais e os parceiros internacionais sobre o confiança no Estado e dinamizar a recuperação nas atividades realismo na produção de resultados rápidos e na demonstração econômicas e serviços básicos. Com o apoio da ECOWAS, o de progresso para as populações locais. Segundo, o desafio das governo da Libéria contatou vários doadores para obter ajuda, inflexibilidades dos sistemas dos doadores incapazes de prestar uma vez que o novo governo estava sem recursos e determinados tipos de assistência rápida. Na realidade, a UE, a capacidade institucional de implementação. Nenhum dos USAID e o Banco Mundial foram capazes de prestar outros tipos doadores tradicionais, formados pela ONU, Banco Mundial, de apoio (combustível, restauração das linhas de transmissão) Banco Africano de Desenvolvimento, União Europeia e USAID, para o sistema de eletricidade em 100 dias, mas nenhum dos foram capazes de fornecer os geradores necessários para este doadores pôde atender à necessidade específica de geradores. empreendimento dentro do prazo desejado e de acordo com De fato, é preciso reconsiderar as políticas e processos atuais seus sistemas regulares. O governo da Libéria foi eventual- para modificar o que chamo de conformismo procedimental mente bem-sucedido em garantir a ajuda do governo de para países em situações de crise. Gana, que forneceu dois geradores que ajudaram a restaurar a eletricidade em algumas áreas urbanas. Opções de aplicação dos princípios do WDR para a reforma de agências internas em diferentes contextos Aceitar os As intervenções socioeconômicas em situações de insegurança podem ser justificadamente vínculos entre criadas para contribuir para resultados relacionados a segurança cidadã e a justiça (no programa segurança e os de eletricidade da Libéria acima, um aumento da confiança do cidadão no governo teria sido uma resultados do medida apropriada para o sucesso do programa, em vez da sustentabilidade do fornecimento desenvolvimento de eletricidade). Os programas de segurança também podem ser criados para contribuir para os resultados do desenvolvimento (um aumento no comércio, por exemplo). Isso exigiria que as agências usassem indicadores de resultados fora de seus domínios “técnicos” tradicionais e trabalhassem juntos nos contextos dos programas combinados descritos acima. Processos Quando a insegurança é alta, tanto os custos quanto os benefícios das intervenções podem mudar orçamentários dramaticamente em um período curto. Isso argumenta em favor de uma maior flexibilidade no e fiduciários orçamento administrativo e planejamento de pessoal. Nos orçamentos dos programas, isso significa básicos no mundo um cuidadoso sequenciamento no qual alguns programas serão mais benéficos em uma data real: insegurança, posterior, mas também implica em dar um grande peso à velocidade (sobre algumas preocupações falta de mercados com a economia e a qualidade) na contratação onde os benefícios de uma ação rápida são altos. perfeitamente Quando os mercados competitivos são muito restritos e não são transparentes, diferentes controles competitivos de aquisições — tais como pré-licitação internacional de acordo com contratos com quantidade e instituições variável ou processos de contratação que permitem negociações diretas com o conhecimento de precárias mercados regionais — podem ser apropriados. Quando a capacidade institucional é insuficiente, os procedimentos precisam ser refinados para o nível mais simples do devido processo, juntamente com mecanismos flexíveis para realizar algumas atividades em nome de instituições beneficiárias. Equilibrar os Fora do plano dos desastres naturais, os atores internacionais geralmente tendem a ser mais sensíveis riscos de ação ao risco de que seu apoio seja um tiro pela culatra nas críticas sobre desperdícios ou abusos do que com os riscos ao risco de que atrasos em seu apoio aumentem o potencial para violência ou sabotem iniciativas de de inação reformas promissoras. Ao descentralizar uma maior responsabilidade e responsabilização para uma equipe internacional no terreno, pode-se aumentar a receptividade aos riscos da inação. A publicação transparente dos resultados em relação aos cronogramas previstos para a liberação dos fundos de doadores — e razões para atrasos — também ajudaria. Esperar um Como os retornos de programas bem-sucedidos são altos, a assistência internacional pode arcar grau de falhas com uma taxa de falhas mais alta em situações violentas. Não é como a maioria dos trabalhos de nos programas assistência, contudo: os doadores esperam certo grau de sucesso em ambientes de risco assim em ambientes como em ambientes seguros. Uma melhor abordagem é adaptar os princípios do setor privado ao de riscos e investimento do capital de risco para apoiar situações frágeis e afetadas por conflitos: conduzir vários adaptar de modo tipos diferentes de abordagens para ver qual funciona melhor; aceitar uma taxa de falhas mais alta; apropriado avaliar rigorosamente e adaptar rapidamente; e ampliar as abordagens que estão funcionando. Visão geral 33 econômicos e sociais ainda mantém algum desde lentidão até falta de gerenciamento de foco na capacidade institucional local, expectativas, passando pelo sucesso variável atenuando a fuga de cérebros para de se trabalhar por meio de sistemas nacio- o exterior. nais.94 Os programas combinados de segu- • Aumentar as contingências nos orça- rança-justiça-desenvolvimento e as reformas mentos, de acordo com premissas de plane- de agências internas descritas acima ajuda- jamentos transparentes. Quando a gover- riam a atenuar esse. nança é volátil, os orçamentos de programas As agências internacionais precisam de desenvolvimento, assim como os orça- pensar cuidadosamente em como estender mentos para missões políticas e de manu- a duração da assistência para conhecer as tenção da paz, se beneficiariam com realidades da transformação institucional medidas de maior contingência de modo no decorrer de uma geração, sem elevar os que mecanismos de implementação e ativi- custos. Nos programas humanitários em dades sejam ajustados quando novos riscos crises prolongadas, aproveitar as iniciativas e oportunidades surgirem, sem prejudicar o existentes para apoiar a contratação de pessoal apoio geral. As premissas de planejamento local, compras locais e produção na comu- para tais contingências — por exemplo, nidade pode aumentar o impacto sobre o esses mecanismos de supervisão adicionais reforço institucional e reduzir os custos unitá- serão adotados se determinadas medidas de rios. Para a manutenção da paz, há potencial governança estabelecidas se deteriorarem para uma maior utilização de acordos mais — devem ser transparentes tanto para os flexíveis, incluindo garantias de segurança de governos beneficiários quanto para os longo prazo, onde forças fora do país comple- órgãos deliberativos de entidades mentam as forças locais durante períodos internacionais. tensos ou ampliam a alavancagem da manu- tenção de paz externa após a conclusão das Para alcançar resultados em larga escala, missões — conforme sugerido nas contribui- a reunião de recursos em fundos fiduciários ções fornecidas pela UA e pelo Departamento de vários doadores (MDTFs, do inglês multi- de Operações de Manutenção da Paz da ONU donor trust funds) também é uma opção para este Relatório. A melhor obtenção de eficaz, uma vez que ela oferece aos governos recursos para mediação e facilitação diplomá- beneficiários maiores programas individuais tica também é uma vitória fácil, uma vez que e parceiros internacionais como forma de têm custo baixo e podem reduzir as probabili- apoiar programas que ultrapassam bastante dades de conflito. sua própria contribuição nacional. Também Para as agências de desenvolvimento, pode ser uma forma eficaz de reunir riscos, a redução da volatilidade de fluxos para passando a carga da responsabilidade pelos programas que geram resultados na segurança riscos de desperdício, abuso ou corrupção cidadã, justiça e empregos — ou simples- dos ombros de cada doador individual para mente preservar a coesão social e a capacidade o sistema multilateral. Fundos fiduciários humana e institucional — pode aumentar o com múltiplos doadores produziram exce- impacto sem aumentar o custo geral. Como lentes resultados em algumas situações — já foi descrito, a volatilidade reduz bastante financiando, por exemplo, um conjunto de a eficácia da ajuda e é duas vezes mais alta programas de alto impacto no Afeganistão por para países frágeis e afetados por conflitos do meio do Fundo Fiduciário para a Reconstrução que para outros países em desenvolvimento, do Afeganistão (ARTF) e o Fundo para a Lei apesar de sua maior necessidade de persis- e Ordem do Afeganistão (LOTFA), apoiando tência em criar instituições sociais e governa- custos iniciais essenciais e de manutenção do mentais. Há opções para a redução da volati- sistema para a incipiente Autoridade Nacional lidade, incluindo a prestação de um volume da Palestina sob o Fundo Holst em meados limitado de assistência com base em moda- da década de 1990 na Cisjordânia e Gaza, lidades apropriadas (conforme descrito pelo ou servindo como financiamento catalítico membro do Conselho Consultivo Paul Collier, no Nepal sob os auspícios da Comissão de no capítulo 9), complementando as alocações Consolidação da Paz (PBC)93. Mas o desem- da ajuda para os Estados mais frágeis quando penho dos fundos fiduciários de múltiplos tipos específicos de programas tiverem doadores é variável, com críticas que variam demonstrado a capacidade de cumprir os 34 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 objetivos com eficácia e em larga escala (como oferta e interdição por si sós são limitadas proposto em um recente trabalho realizado nessas circunstâncias e a concorrência entre pelo Centro de Desenvolvimento Global)95, e gangues e cartéis produzem altos níveis de dedicar uma percentagem destinada à assis- violência nos países produtores e de trânsito. tência para programas maiores e de prazo Explorar os custos e benefícios de diferentes mais longo em Estados frágeis e afetados combinações de medidas de oferta e demanda por conflitos de acordo com o contexto da seria uma primeira etapa para sustentar ações Comissão de Assistência ao Desenvolvimento. de demanda mais decisivas. Para fechar o ciclo nas reformas de agên- Seguir o dinheiro, ou seja, o tráfico de fluxos cias internas, os indicadores de resultados financeiros ilícitos, está no âmago da ação devem ser mais direcionados às prioridades contra o tráfico ilícito de drogas e de recursos em situações frágeis e afetadas pela violência. naturais. Para áreas seriamente afetadas pelo As principais ferramentas dos atores nacionais tráfico ilícito e pela corrupção, tais como e seus interlocutores internacionais incluem a América Central e a África Ocidental, a indicadores propostos para melhor capturar maioria dos países não tem nada para lidar tanto o progresso de curto prazo como o de com a capacidade nacional necessária para longo prazo, complementando os ODMs reunir e processar informações sobre transa- (consulte o Recurso  4). O uso desses indica- ções financeiras sofisticadas ou para investigar dores por agências internacionais — em todas e processar criminosos. Junto com iniciativas as divisões diplomáticas, de segurança e ajuda que apóiam a comunidade global a solu- — aumentaria os incentivos para respostas cionar problemas de corrupção, tais como a mais integradas. Aliança dos Caçadores de Corrupção Global e a Iniciativa para a Recuperação de Bens Roubados (STAR), as duas seguintes medidas Medida 3: Atuar regional chave poderiam ajudar nesse esforço: e globalmente para reduzir as tensões • Fortalecer a capacidade de conduzir externas sobre os Estados frágeis análises estratégicas desses fluxos em um A ação eficaz contra o tráfico ilegal requer a grande volume de países, com a maioria corresponsabilidade de países produtores e das transferências financeiras globais. consumidores. Para conter o impacto de longo Cerca de 15 mercados e centros financeiros alcance do tráfico ilegal, é preciso reconhecer importantes desempenham esse papel. que uma ação eficaz realizada por um único Esforços concentrados para intensificar a país simplesmente empurrará o problema transparência e as capacidades dos centros para outros países e que são necessárias abor- financeiros e dos centros de inteligência dagens regionais e globais. Para o tráfico no financeira, assim como a análise pró-ativa qual o abastecimento, o processamento e os de fluxos suspeitos e a troca de informa- mercados varejistas são concentrados e facil- ções poderiam aumentar bastante a capaci- mente monitorados — tal como o tráfico de dade global para detectar fluxos financeiros diamantes — os esforços de interdição combi- ilícitos e para recuperar bens roubados. nados com campanhas de produtores e consu- Instituições financeiras globais também midores de vários grupos interessados podem poderiam realizar análises estratégicas e ser eficazes. Além do Processo Kimberley para disponibilizá-las para os países afetados. diamantes e da Iniciativa de Transparência Para respeitar a privacidade, essas análises das Indústrias Extrativas, o novo Convênio poderiam ser baseadas em mudanças nos de Recursos Naturais e uma recente iniciativa fluxos agregados e não em informações de do Banco Mundial/ Conferência das Nações contas individuais. Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento • Expandir compromissos de Estados desen- (UNCTAD)/Organização para a Alimentação volvidos e centros financeiros com investi- e Agricultura (FAO) sobre as normas para gações conjuntas com autoridades da compras de terras internacionais tem poten- segurança pública em países frágeis e cial semelhante. Para o tráfico de drogas, a afetados pela violência. Como parte desse situação é complicada devido aos locais de compromisso, eles também poderiam produção e instalações de processamento implementar programas de desenvolvi- ilegal altamente fragmentados. Ações de mento de capacidades com autoridades da Visão geral 35 segurança pública em Estados frágeis — político local e a legitimidade das institui- como os nos exemplos da Nigéria e do ções regionais, juntamente com a capacidade Haiti fornecidos acima.96 técnica e financeira das agências globais. Fornecido por meio de instituições regionais A ação regional também pode gerar opor- em colaboração com organismos globais, esse tunidades positivas. Os doadores poderiam esforço poderia adaptar as lições das inicia- aumentar seu apoio financeiro e técnico para tivas que já utilizaram com sucesso a capa- a infraestrutura internacional e regional — e cidade regional. Também poderia aproveitar várias formas de cooperação administrativa lições da cooperação internacional existente, e econômica regionais — dando prioridades como da sub-região do Grande Mekong98, as a regiões afetadas pela violência. Esse tipo de iniciativas da África Ocidental sobre tráfico apoio poderia assumir as seguintes formas: e integração econômica99, e os programas da • Programas de desenvolvimento transfron- União Europeia100 para as regiões fronteiriças teiriço. Os atores internacionais poderiam anteriormente afetadas por conflitos. Poderia apoiar mais diretamente as oportunidades apoiar iniciativas políticas de instituições de atividades transfronteiriças que inte- regionais (como o Programa de Fronteiras da gram ação sobre segurança cidadã, justiça e União Africana101 e as iniciativas sub-regio- empregos. Mesmo quando a colaboração nais da ASEAN)102, com os conhecimentos política regional ou internacional é bem técnicos e financeiros dos parceiros globais. menos estabelecida, o apoio internacional Pesquisas adicionais também são neces- para a programação através de fronteiras sárias para acompanhar os impactos da ainda será capaz de apoiar e responder aos mudança climática sobre o tempo, a disponi- esforços bilaterais do governo, usando bilidade de terras e os preços dos alimentos, questões de desenvolvimento tais como que, por sua vez, podem ter impacto no risco infraestrutura de comércio e transporte ou de conflitos. A pesquisa atual não sugere que programas de saúde entre fronteiras para a mudança climática por si só possa causar apoiar o aumento gradual da confiança. A conflitos, a não ser talvez que uma rápida dete- provisão de serviços financeiros especiais rioração da disponibilidade de água acenda as para que regiões frágeis sem saída para o tensões existentes e enfraqueça as instituições. mar acessem mercados, como foi recente- Mas uma série de problemas interligados — mente acordado pelas estruturas adminis- modificando os padrões globais de consumo trativas do Banco Mundial, é outra forma de energia e recursos escassos, aumentando de encorajar a cooperação para o desenvol- a demanda por alimentos importados (que vimento transfronteiriço. consomem insumos energéticos, terra e • Capacidade administrativa regional água), e a realocação da terra para adaptação compartilhada. A reunião de capacidades climática — estão aumentando as pressões administrativas subregionais pode ajudar nos Estados mais frágeis. Esses precisam de os Estados a desenvolver capacidades insti- pesquisas adicionais e atenção das políticas. tucionais que não conseguiriam gerenciar por conta própria. Já existem bons exem- Medida 4: Organização do apoio plos de tribunais compartilhados no Caribe dos países de renda baixa, média e capacidade de banco central comparti- e alta e das instituições globais lhado na África Ocidental.97 Embora essas e regionais para refletir o panorama iniciativas levem tempo para serem estabe- em evolução da assistência lecidas, elas complementam difíceis trans- formações institucionais nacionais e e das políticas internacionais merecem a assistência de instituições de desenvolvimento regional e internacional. O cenário da assistência internacional nos países frágeis e afetados pela violência mudou Em vez dessas abordagens um tanto nos últimos 20 anos, com mais ajuda e polí- graduais para determinadas iniciativas inter- ticas dos países de renda média com um histó- nacionais, os doadores internacionais deve- rico de apoio solidário. Várias instituições riam dar um passo maior na direção das regionais também têm um maior papel nas abordagens regionais. O princípio dessa questões de segurança e desenvolvimento. iniciativa seria aumentar o conhecimento Apesar disso, as discussões sobre violência 36 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 e conflitos globais, as normas de liderança Estado de 15 na década de 1990 para 5  nos responsável para responder a esses conflitos e anos 2000;103 e, apesar do aumento dos golpes a forma da assistência internacional têm sido nos últimos cinco anos, a ação continental direcionada mais pelos atores do Norte do para restaurar o governo constitucional tem que do Sul. O Diálogo Internacional sobre a sido sempre forte. Consolidação da Paz e a Fortalecimento dos Algumas ações modestas poderiam forta- Estados foi criado para ajudar a abordar essa lecer a colaboração entre os países de renda deficiência. mais alta, média e mais baixa para problemas A equipe do WDR realizou diversas comuns de violência e desenvolvimento, consultas com países afetados pela violência, globais e locais, tais como: formuladores de políticas regionais e institui- • Aumentar os intercâmbios Sul-Sul e ções regionais, bem como com doadores tradi- Sul-Norte. Os intercâmbios Sul-Sul têm cionais parceiros. Foram encontradas várias enorme potencial para fornecer capaci- áreas de concordância — tais como o foco tação e lições relevantes nas atuais situa- na criação e governança de instituições e na ções frágeis e afetadas pela violência.104 Os segurança cidadã, justiça e empregos — mas países de renda média e baixa que tiveram também algumas áreas de diferenças. Como experiências próprias e recentes de tran- já foi descrito anteriormente, essas diferenças sição têm muito a oferecer às suas contra- incluíram o que é possível esperar em termos partes — conforme foi demonstrado neste de liderança nacional responsável, por quanto Relatório, segundo o qual os países da tempo, e questões sobre as “formas” versus América Latina ofereceram perspectivas “funções” da boa governança. Os interlocu- sobre prevenção da violência urbana e tores do WDR também criticaram alguns reformas da segurança e da justiça, a China padrões duplos que foram percebidos, que sobre a geração de empregos, a Índia sobre refletiam um sentimento de que os países e as obras públicas locais e práticas democrá- organizações doadoras que enfrentaram suas ticas, os países da África e do sudeste próprias dificuldades internas de governança Asiático sobre desenvolvimento voltado poderiam abordar as deficiências dos Estados para a comunidade em áreas de conflito. em desenvolvimento com mais humildade. Mas os intercâmbios Sul-Norte também Os países desenvolvidos não estão imunes são importantes. Embora as capacidades a corrupção, suborno, abusos dos direitos institucionais possam diferir, muitos humanos ou falhas no controle adequado das países, províncias e cidades dos países do finanças públicas. Assim, a implementação Sul enfrentam algumas tensões seme- eficaz das normas de boa governança também lhantes. Os enfoques do programa — é um desafio nos países mais avançados, prin- como a abordagem do tráfico, a reinte- cipalmente onde a comunidade internacional gração de antigos membros de gangues e teve uma função executiva ou de segurança nas jovens desocupados, e a promoção da tole- áreas afetadas pela violência. rância e de laços sociais entre as comuni- A falta de apoio coordenado das normas dades divididas por questões étnicas ou de liderança responsável é uma preocupação, religiosas — terão lições relevantes para uma vez que o progresso das normas globais é outros. Esses intercâmbios aumentariam a fundamental para reduzir o risco de violência. compreensão de que os desafios de Os padrões regionais e globais, bem como violência não são exclusivos dos países em os mecanismos de reconhecimento e sanção desenvolvimento e que os países em desen- em constitucionalidade, direitos humanos e volvimento não estão sozinhos na luta para corrupção, forneceram apoio e incentivos para encontrar soluções. os reformadores nacionais, principalmente quando a capacidade do sistema nacional para • Adaptar melhor a assistência interna- fornecer recompensas e responsabilização é cional de acordo com os esforços regionais fraca. Por exemplo, a Declaração de Lomé de governança. Quando as instituições em 2000, que estabeleceu os padrões afri- regionais tomam a iniciativa, como a UA canos e um mecanismo regional de resposta sobre constitucionalidade ou a ASEAN em às mudanças inconstitucionais no governo, certas situações de conflitos e desastres foi associada com uma redução nos golpes de naturais (Recurso  8), elas têm grande Visão geral 37 vantagem comparativa nos atritos com os necessários indicadores que enfoquem se os Estados membros. O papel aglutinador países estão no rumo certo para fazer melho- potencial das instituições regionais também rias institucionais e de governança dentro dos foi amplamente reconhecido nas consultas cronogramas geracionais realistas que os do WDR feitas por interlocutores de países reformadores mais rápidos conseguiram e semelhantes de renda alta, média ou baixa. como os cidadãos percebem as tendências na O apoio às plataformas regionais para legitimidade e no desempenho das institui- discutir a aplicação de normas de gover- ções nacionais em todos os domínios de segu- nança é uma forma eficaz de se aumentar a rança política e desenvolvimento. Os indi- participação. A adoção de estruturas mais cadores apresentados no Recurso  4 seriam claras para debater respostas para as princi- uma maneira simples, como sugere Louise pais melhorias ou deteriorações na gover- Arbour (Recurso 8), de comparar progresso, nança (como golpes de Estado) entre os estagnação ou deterioração. Assegurar que atores bilaterais e multilaterais também tais indicadores meçam os resultados e não melhoraria a troca de informações e o apenas a forma das instituições (leis apro- potencial de respostas coordenadas, sem vadas, comissões anticorrupção formadas) criar obrigações inaceitáveis para os atores também é importante para garantir que internacionais.105 eles incentivem e não que suprimam a ação nacional inovadora, e que promovam o • Expandir as iniciativas para reconhecer a aprendizado entre as instituições dos países liderança responsável. Embora sempre de renda baixa, média e alta. A Comissão exista lugar para as críticas francas e trans- para a Consolidação da Paz da ONU, que parentes, as abordagens do Norte que são reúne os Estados frágeis, doadores, países vistas como excessivamente direcionadas que contribuem com tropas e organismos para a crítica em situações frágeis podem regionais, tem um potencial inexplorado de ser desagregadoras. As iniciativas como o aconselhar sobre um melhor acompanha- Prêmio Ibrahim para a liderança africana mento do progresso e dos riscos, bem como poderiam ser imitadas para o reconheci- cronogramas realistas para transformação da mento de diferentes tipos de líderes (por governança (Recurso 8). exemplo, ministros que tenham um No início desta “Visão Geral”, pergun- impacto duradouro na corrupção ou tamos como a pirataria na Somália, a líderes militares que implementem com violência contínua no Afeganistão ou as novas sucesso a reforma do setor de segurança). ameaças de tráfico de drogas nas Américas ou As iniciativas com várias partes interes- conflitos decorrentes de protestos sociais no sadas, como a Iniciativa de Transparência Norte da África podem acontecer no mundo nas Indústrias Extrativas, poderiam consi- de hoje. A resposta pronta é que essa violência derar dispositivos para premiar os líderes não pode ser contida por soluções de curto individuais ou as equipes que melhoraram prazo que não geram as instituições capazes a transparência das receitas e despesas dos de fornecer às pessoas o direito a segurança, recursos, seja no governo, na sociedade justiça e perspectivas econômicas. As socie- civil ou nas empresas. dades não podem ser transformadas de fora Expectativas mais direcionadas e realistas para dentro, nem da noite para o dia. Mas o dos cronogramas para melhorias na gover- progresso é possível com um esforço consis- nança também ajudariam a preencher as tente e coordenado por parte dos líderes lacunas nas perspectivas entre os países nacionais e dos seus parceiros internacionais que recebem assistência internacional, seus para fortalecer as instituições locais, nacio- parceiros internacional de renda média ou nais e globais que apoiam a segurança cidadã, alta, e as instituições regionais e globais. a justiça e empregos. Isso é particularmente importante diante Todas as recomendações deste Relatório dos recentes protestos que demonstram têm em seu âmago o conceito de risco global fortes reclamações e expectativas quanto à compartilhado. Os riscos estão em evolução, mudança de governança — que não foram com o surgimento de novas ameaças do identificadas pelas análises padrão de segu- crime organizado internacional e de insta- rança e de progresso do desenvolvimento. São bilidade econômica global. O panorama das 38 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011 RECURSO 8 Iniciativas, normas e padrões regionais Experiência da ASEAN em prevenção e recuperação de crises Surin Pitsuwan, Secretário-Geral da ASEAN; Membro do Conselho Consultivo do WDR Existem muitos conflitos fervilhando no panorama da de convocação política e as capacidades técnicas de ASEAN. Mas a região não está totalmente destituída de outros parceiros podem ser úteis. Nosso trabalho de experiências próprias em mediação e resolução de apoio à recuperação após o Ciclone Nargis foi apoiado conflitos. A ASEAN teve um papel importante nesses por equipes técnicas do Banco Mundial e realizado em esforços. O Triunvirado da ASEAN no conflito do conjunto com as Nações Unidas. Na Missão de Camboja de 1997–99, a operação de manutenção da Monitoramento de Aceh, trabalhamos juntamente com paz no Timor-Leste a partir de 1999, a Reconciliação de colegas da União Europeia que trouxeram conheci- Aceh de 2005 e a catástrofe do ciclone Nargis em mentos técnicos valiosos. Mianmar em maio de 2008 foram casos de mediação e A terceira é que quanto mais operações desse tipo eventual resolução nos quais as regiões e alguns realizarmos, maior será a nossa capacitação. No Timor- Estados membros da ASEAN fizeram contribuições Leste, os longos anos de treinamento e exercícios valiosas e aprenderam lições do processo. Foi sempre militares conjuntos entre as Filipinas, a República da como juntar as peças de um quebra-cabeça diplo- Coreia e a Tailândia, apoiadas por parceiros fora da região mático, tecer o tapete da paz, improvisar a melhor como os Estados Unidos, foram recompensados. As modalidade e o melhor padrão com os materiais tropas no terreno podiam se comunicar, cooperar e disponíveis e adequados. conduzir operações conjuntas sem nenhum atraso — Uma lição importante para nós é que nossas estru- mas sua experiência no Timor-Leste também contribuiu turas da ASEAN podem ter um importante papel de para a sua capacidade. Em Mianmar, o papel da ASEAN convocação política quando ocorrem suscetibilidades incluiu a participação de pessoas de vários dos nossos entre os Estados membros. Havia um nível mais alto de Estados membros, tais como Indonésia, Cingapura e confiança mútua entre a Indonésia e os Estados da Tailândia, que têm grande experiência de gestão de ASEAN que participaram da operação do Timor-Leste. recuperação pós-desastre, e também a capacitação Contornamos o rígido princípio de “não interferência” interna na nossa Secretaria. Vinculadas aos programas de oferecendo tropas sob um comando conjunto com um capacitação de longo prazo com alguns de nossos líder militar da “ASEAN” com a função de liderança doadores parceiros, essas experiências nos deixam mais ativa. E a Indonésia facilitou para todos os parceiros aptos a enfrentar novos desafios no futuro. Os resultados ASEAN enviando um convite para que eles partici- cumulativos desses esforços de gestão de conflitos passem. Em Mianmar, a ASEAN desempenhou um políticos e alívio após catástrofes ajudaram a ASEAN a papel central no diálogo com o governo após o Ciclone aumentar sua capacidade de coordenar nossas estra- Nargis, ajudando a desobstruir as áreas afetadas para tégias de cooperação para o desenvolvimento. permitir a ajuda internacional, onde mais de Aprendemos a conter manifestações esporádicas de 130.000 homens, mulheres e crianças morreram e violência e tensão na região e não permitimos que elas muitos outros enfrentaram condições traumáticas. desviassem nossos esforços de desenvolvimento Uma segunda lição é que as combinações de comunitário visando a segurança comum e a prospe- capacidades entre nosso conhecimento local e o papel ridade sustentável do nosso pessoal. relações de poder também está mudando, principais obstáculos ao desenvolvimento, e à medida que os países de renda média e eles não estão mais confinados às áreas pobres baixa aumentam sua parcela de influência e remotas ou aos arredores das cidades. Esta econômica global e suas contribuições ao década acompanhou um aumento da insta- pensamento político global. Essa mudança bilidade na vida global — o terrorismo, a exige uma reformulação fundamental das expansão do comércio de drogas, impacto abordagens dos atores internacionais para nos preços de produtos básicos e os números gerenciar coletivamente os riscos globais crescentes de refugiados movimentando-se e como parceiros iguais. A mudança real em âmbito internacional. Quebrar os ciclos exige uma forte base lógica. Mas existe uma de violência repetida é, portanto, um desafio lógica dupla: a fragilidade e a violência são os compartilhado que exige uma ação urgente. Visão geral 39 REFLEXÕES DOS MEMBROS DO CONSELHO CONSULTIVO DO RELATÓRIO SOBRE O DESENVOLVIMENTO MUNDIAL DE 2011 Reafirmar o consenso sobre normas e padrões internacionais – o papel das organizações regionais Louise Arbour, Presidente, Grupo de Crise Internacional (ICG); ex-Alta Comissária das Nações Unidas para Direitos Humanos; Membro do Conselho Consultivo do WDR Sejam baseadas em valores universais, como a invio- No setor da justiça, por exemplo, a uniformidade dos labilidade da vida humana, ou em regras legais inter- modelos e procedimentos institucionais pode encobrir nacionais, existem algumas normas universalmente diferenças radicais na execução real da justiça. Mas a aceitas — refletidas na Carta das Nações Unidas e em decisão judicial sobre controvérsias com base nos outros instrumentos internacionais. princípios de justiça, imparcialidade, transparência, Essas normas não têm implementação automática integridade, compaixão e, finalmente, responsabilização e, como incluem o direito à diversidade cultural, sua pode adotar muitas formas. interpretação deve refletir a diversidade local, Na sua assistência ao desenvolvimento, os atores nacional e regional. A resistência à exportação de internacionais devem resistir à exportação da forma “valores ocidentais” pode não ser mais do que a sobre a substância e aceitar a regionalização de normas rejeição de um modo diferente de expressar uma que aumentem, e não que impeçam, seu verdadeiro norma específica do que uma rejeição à norma em si. caráter universal. No mesmo espírito, os atores regionais As instituições regionais podem reduzir a distância devem traduzir, de maneira culturalmente relevante, as entre as normas universais e os costumes locais. Esses normas internacionais e repudiar as práticas que não costumes ou práticas, em essência, devem estar em estiverem em conformidade. conformidade com os mais relevantes princípios E todos devem admitir que os padrões definidos internacionais nos quais a comunidade internacional pelas normas universais são aspirações. As medidas de baseia a sua coesão. Caso contrário, a diversidade desempenho devem refletir o progresso, a estagnação cultural pode simplesmente invalidar, e prejudicar, o ou a regressão em um determinado país, em direção a contexto internacional. um ideal universal comum. Notas 1. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2011 define a violência organizada como o uso ou a ameaça de força física por parte de grupos, incluindo ações do Estado contra outros Estados ou contra civis, guerras civis, violência eleitoral entre lados opostos, conflitos comunitários motivados por identidade regional, étnica, religiosa ou outra identidade coletiva, ou por inte- resses econômicos conflitantes, violência relacionada a gangues e criminalidade organizada, bem como movimentos armados não estatais, internacionais, com objetivos ideológicos. Embora estes também sejam tópicos importantes para o desenvolvimento, o WDR não aborda violência nacional ou interpessoal. Às vezes nos referimos à violência ou conflito como uma abreviação de violência organizada, compreendida nestes termos. Muitos países tratam certas formas de violência, tais como ataques terroristas por movimentos armados não estatais, como assunto da competência de seu direito penal. 2. Banco de Dados de Conflitos Armados de Uppsala/PRIO (Harbom e Wallensteen, 2010; Lacina e Gleditsch, 2005); Sundberg, 2008; Gleditsch e Ward, 1999; Projeto do Relatório de Segurança Humana - a ser lançado; Gleditsch e outros, 2002. 3. Países afetados por fragilidade, conflitos e violência incluem os países com: (1) taxas de homi- cídios maiores que 10 para cada 100.000 pessoas por ano; (2)  grandes conflitos civis (mortes em batalhas maiores que 1.000 por ano), (3) missões de consolidação ou manutenção da paz em cumprimento de mandatos das Nações Unidas ou de regiões; e (4) países de baixa renda com níveis institucionais de 2006 a 2009 (CPIA do Banco Mundial menor que 3,2), vinculados a altos riscos de violência e conflitos. Ver Banco de Dados de Conflitos Armados de Uppsala/ PRIO (Lacina e Gleditsch, 2005; Harbom e Wallensteen, 2010); Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas, 2010a; Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas, 2010b; Banco Mundial, 2010c. 4. Para fins de discussão das tendências sobre o início e o término das guerras civis, ver Hewitt, Wilkenfeld e Gurr, 2010; Sambanis 2004; Elbadawi, Hegre e Milante, 2008; Collier e outros, 2003. 40 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 5. Demombynes 2010; Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, 2010a; 6. Leslie, 2010; Harriott, 2008; Harriott, 2004; Grupo Crise Internacional, 2008; Ashforth, 2009. 7. Bayer e Rupert, 2004. Baker e outros, 2002, concluíram que o efeito do conflito equivale a barreiras tarifárias de 33%. Para uma discussão atualizada da metodologia para determinar os efeitos de crescimento dos conflitos bem como da teoria e nova análise baseada nos vizinhos primários e secundários, ver De Groot, 2010; Murdoch e Sandler, 2002. 8. Comitê Americano para Refugiados e Imigrantes, 2009; Centro de Monitoramento de Deslocamento Interno, 2008. 9. Gomez e Christensen, 2010; Harild e Christensen (2010). 10. Banco de Dados de Terrorismo Global, 2010; Centro Nacional de Contraterrorismo, 2010; Cálculos da equipe do WDR. 11. Gaibulloev e Sandler 2008. 12. Davies, von Kemedy e Drennan, 2005. 13. Cálculos da equipe do WDR baseados no preço Europe Brent spot FOB (dólares por barril) rela- tados pela Administração de Informações sobre Energia 2011 14. Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, 2010b. 15. Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, 2010b. 16. Hanson, 2010; Bowden, 2010. 17. Banco Mundial, 2010a. 18. Cálculos da equipe do WDR baseados nos dados de pobreza de Chen, Ravallion e Sangraula, 2008 (disponíveis em POVCALNET (http://iresearch.worldbank.org)). 19. Narayn e Petesch, 2010. 20. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2006. 21. Para obter uma visão geral dos custos de conflitos e violência, ver Skaperdas e outros, 2009. Estimativas específicas dos custos econômicos associados a conflitos são encontradas em Hoeffler, von Billerbeck e Ijaz, 2010; Collier e Hoeffler, 1998; Cerra e Saxena, 2008; Collier, Chauvet e Hegre, 2007; Riascos e Vargas, 2004; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2006. 22. Martin, Mayer e Thoenig, 2008. 23. Fundo das Nações Unidas para a Infância, 2004; Fundo de População das Nações Unidas, 2002; Anderlini, 2010. 24. Declaração e Plataforma de Ação de Pequim, 1995; Comissão para Mulheres Refugiadas, 2009; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2004. 25. Associação Americana de Psicologia, 1996; Dahlberg, 1998; Verdú e outros, 2008. 26. Cálculos da equipe do WDR. 27. As teorias das causas de conflitos são abordadas no capítulo 2 do texto principal. Dentre a lite- ratura abordada nesse capítulo, as leituras recomendadas selecionadas incluem: Gurr, 1970; Hirshleifer, 1995; Skaperdas, 1996; Grossman, 1991; Fearon, 1995; Collier e Hoeffler, 2004; Satyanath, Miguel e Sergenti, 2004; Blattman e Miguel, 2010; Keefer, 2008; Besley e Persson, 2009; Toft, 2003; Murshed e Tadjoeddin, 2007; Arnson e Zartman, 2005. Os vínculos entre as dinâmicas política, de segurança e econômica também são reconhecidos no círculo de políticas. Ver Zoellick 2010b. 28. Para obter informações sobre a relação entre desigualdade de renda e o risco de conflitos civis, ver Fearon, 2010a. Para obter informações sobre a relação entre desigualdade de renda e violência criminal, ver Loayza, Fajnzylber, and Lederman, 2002a; Loayza, Fajnzylber e Lederman, 2002b; Messner, Raffalovich e Shrock, 2002. 29. Fearon, (2010b); Bøås, Tiltnes e Flatø, 2010; Neumayer, 2003; Loayza, Fajnzylber e Lederman, 2002a; Loayza, Fajnzylber e Lederman, 2002b; Messner, Raffalovich e Shrock, 2002; Cálculos da equipe do WDR. 30. Stewart, 2010. 31. Além disso, existem fatores estruturais e incrementais que aumentam o risco de conflitos. Entre eles, existem recursos do campo físico que tornam as rebeliões mais fáceis. Esses recursos não causam a guerra no sentido comum da palavra, eles simplesmente a tornam mais viável. Já se demonstrou que o terreno montanhoso aumenta riscos, porque aumenta a viabilidade de rebe- lião. Assuntos de vizinhança também: existem tanto os efeitos negativos da proximidade com outras guerras ou países com elevadas taxas de crime violento e tráfico ilícito, quanto os efeitos positivos de uma vizinhança em grande parte em paz. Ver Buhaug e Gleditsch, 2008; Gleditsch e Ward, 2000; Salehyan e Gleditsch, 2006; Goldstone, 2010. Sobre os efeitos de vizinhança em guerras civis, ver Hegre e Sambanis, 2006 e Gleditsch, 2007. 32. Satyanath, Miguel e Sergenti, 2004. 33. Para obter informações sobre a relação entre deficiências institucionais e conflitos de violência, ver Fearonver Fearon 2010, 2010b; Johnston2010; Walter 2010. Visão geral 41 34. McNeish 2010; Ross 2003 35. Isso está de acordo com a literatura recente sobre a consolidação de Estados, principalmente North, Wallis e Weingast, 2009; Dobbins e outros, 2007; Fukuyama, 2004; Acemoglu, Johnson e Robinson, 2005; Acemoglu, Johnson e Robinson, 2001. Esse aprendizado é refletido nos recentes documentos das políticas e também: OCDE 2010a; OCDE 2010g; OCDE 2011; Acemoglu e Robinson 2006. 36. As instituições são definidas no WDR como as “regras do jogo” formais e informais, que incluem regras formais, leis escritas, organizações, normas informais de comportamento e crenças compartilhadas, bem como as formas organizacionais existentes para viabilizar a implementação e garantir o cumprimento dessas normas (tanto as organizações estatais como as não estatais). As instituições moldam os interesses, os incentivos e os comportamentos que podem facilitar a violência. Ao contrário dos pactos de elite, as instituições são impessoais — continuam a funcionar a despeito da presença de determinados líderes e, portanto, oferecem mais garantias de resiliência em relação à violência. As instituições operam em todos os níveis da sociedade – local, nacional, regional e global. 37. Fearon, 2010a; Fearon, 2010b; Walter, 2010. 38. Arboleda (2010); Consultas da equipe do WDR com autoridades governamentais, representantes da sociedade civil e pessoal de segurança na Colômbia em 2010. 39. Gambino 2010 40. Uma reunião em 2010 dos delegados de idioma inglês e francês no Quênia, convocada pelo PNUD, criou a frase “capacidades colaborativas” e ainda definiu as instituições relevantes à prevenção e à recuperação da violência como “redes dinâmicas de estruturas, mecanismos, recursos, valores e aptidões interdependentes que, por meio de diálogo e consulta, contribuem para a prevenção de conflitos e a consolidação da paz em uma sociedade.” Estrutura Americana Interagências para Coordenação de Ações Preventivas, 2010, 1. 41. Barron e outros, 2010. 42. Banco Mundial, 2010c; Buhaug e Urdal, 2010. 43. Ver Schneider, Buehn e Montenegro, 2010. Os dados dos protestos contra as crises de alimentos são provenientes de relatórios da imprensa; os dados de eficácia sobre governança são prove- nientes de Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, 2010. 44. Menkhaus, 2010; Menkhaus, 2006. 45. Para o papel das instituições no crescimento econômico e desenvolvimento, consulte Acemoglu, Johnson e Robinson 2005. Veja também Zoellick 2010. 46. North, Wallis e Weingast, 2009. 47. Para o impacto do colonialismo sobre o desenvolvimento de instituições atuais nos países que já foram colônias, consulte Acemoglu, Johnson e Robinson 2010. 48. Inspetor Geral Especial para a Reconstrução do Iraque, 2009. 49. Segundo Margaret Levi, “A confiança é, na realidade, uma palavra que encerra diversos fenô- menos que permitem às pessoas assumirem riscos ao lidar com outras, solucionar problemas de ação coletiva ou agir de maneira que pareçam contrárias às definições-padrão de interesse próprio.” Ademais, Levi ressalta que “está em debate o empreendimento cooperativo, que indica que aquele que confia acredita de modo sensato que a confiança bem colocada produzirá frutos positivos e está disposto a agir de acordo com a sua crença.” (Braithwaite e Levi 1998, 78). 50. Pritchett e de Weijer 2010. 51. A interligação entre segurança e desenvolvimento tem sido discutida dentro da noção de segu- rança humana, que abrange a libertação do medo, a libertação da carência e a liberdade para viver com dignidade. Ao colocar a segurança e a prosperidade dos seres humanos no centro da discussão, a segurança humana aborda uma ampla gama de ameaças, tanto de pobreza quanto de violência, e suas interações. Embora reconheça a importância da segurança humana e da sua ênfase em colocar as pessoas no centro do foco, este Relatório utiliza o termo “segurança cidadã” com mais frequência para intensificar o nosso foco na libertação da violência física e libertação do medo da violência. Desejamos complementar a discussão acerca do aspecto da libertação do medo dentro do conceito de segurança humana. Com base no Relatório da Comissão de Segurança Humana de 2003, a importância da segurança humana foi reconhecida pela Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas de 2005 adotada na Cúpula Mundial de 2005, no relatório da Assembleia Geral da ONU de 2009 e na Resolução da Assembleia Geral da ONU de 2010, bem como em outros fóruns tais como a Cooperação Econômica Ásia-Pacífico, G8 e Fórum Econômico Mundial. Veja Comissão sobre Segurança Humana 2003; Assembleia Geral da ONU 2005b, 2009b, 2010. 52. “Geração de confiança” em terminologia de mediação significa gerar a confiança entre adver- sários; num contexto financeiro, o termo “confiança” indica confiança por parte dos atores do 42 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 mercado em que os governos estejam adotando políticas sólidas e sejam capazes de implementá- -las. O WDR define o termo como a geração de confiança entre grupos de cidadãos que foram divididos pela violência, entre cidadãos e o Estado e entre o Estado e outros grupos interessados importantes (vizinhos, parceiros internacionais, investidores) cujo apoio político, comporta- mental ou financeiro seja necessário para um resultado positivo. 53. Sobre geração de confiança e mudança de expectativas, consulte Hoff e Stiglitz 2008. 54. Bedeski 1994; Cumings 2005; Kang 2002; Chang e Lee 2006. 55. Consultar Stedman 1996; Nilsson e Jarstad 2008. Para negociações da elite, acordos políticos e inclusão, consulte Di John e Putzel 2009. 56. Anderlini 2000. 57. Banco Mundial 2008f; Banco Mundial 2009; Ministério do Meio Ambiente da República do Líbano 1999. 58. UN DPKO (Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas) (2010). 59. Para as reformas agrárias japonesas, consulte Kawagoe 1999. Para as reformas agrárias coreanas, consulte Shin 2006. 60. Braud e Grevi 2005. 61. O Programa de Assistência à Governança e à Gestão Econômica (GEMAP) lançado na corrida eleitoral de 2005 na Libéria fornece autoridade “dupla” (dual key) nas áreas de obtenção de rendi- mentos e despesas. Administrado em conjunto pelo governo e pela comunidade internacional, foi projetado especificamente para devolver a confiança a uma população cética e a doadores de que os anos de roubos oficiais e corrupção acabaram e que os serviços seriam prestados de forma confiável. Dwan e Bailey 2006; Residência Oficial do Governo da República da Libéria 2009. 62. Para combater a corrupção e o crime, a Guatemala criou a Comissão Internacional contra a Impunidade, conhecida pela sua sigla em espanhol, CICIG, por intermédio de um acordo com a ONU em 2007. Seu mandato é de “apoiar, fortalecer e auxiliar as instituições do Estado da Guatemala responsáveis por investigar e processar os crimes cometidos supostamente relacio- nados às atividades de forças de segurança ilegais e organizações de segurança clandestinas.” Consulte Organização das Nações Unidas 2006a. 63. Para ler sobre o Programa Nacional de Solidariedade do Afeganistão, consulte Christia e outros 2010; Ashe e Parott 2001; Missão da ONU de Assistência no Afeganistão e UNOHCHR 2010. Para os programas multissetoriais de prevenção contra a violência na América Latina, consulte Alvarado e Abizanda (2010); Beato 2005; Fabio 2007; Centro Internacional de Prevenção da Criminalidade 2005; Duailibi e outros 2007; Peixoto, Andrade e Azevedo 2007; Guerrero 2006; Llorente e Rivas 2005; Formisano 2002. 64. Para a Índia, consulte Ministério do Desenvolvimento Rural da Índia 2005; Ministério do Desenvolvimento Rural da Índia (2010). Para a Indonésia, consulte Barron (2010); Guggenheim (2011). Para o Kosovo, consulte GRYGIEL (Agência de Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos) 2007; Instituto para a Eficácia do Estado 2007. Para Ruanda, consulte Boudreaux 2010. 65. Para a Nicarágua, consulte Bastick, Grimm e Kunz 2007. Para o Nepal, consulte Ashe e Parott 2001. 66. Para a Libéria, consulte Blundell 2010. Para Moçambique, consulte Crown Agents 2007. 67. Para os programas de saúde do Timor Leste, consulte; Rohland e Cliffe 2002; Baird 2010. 68. Messick 2011. 69. Giovine e outros 2010; 70. Guerrero 2006; Mason 2003; Presidência da República da Colômbia 2010. 71. Em Fixing Failed States, (Consertando os Estados fracassados), Ashraf Ghani e Clare Lockhart analisam a questão da criação de legitimidade e do preenchimento da lacuna da soberania nos Estados frágeis e afetados pelo conflito através da lente do “pacto duplo”. O pacto duplo enfoca a “rede de direitos e obrigações que servem de base para a reivindicação do Estado por soberania” e refere-se primeiro ao “pacto entre um Estado e seus cidadãos inserido em um conjunto de regras coerente e, segundo, “entre um Estado e a comunidade internacional para garantir a adesão às normas e padrões internacionais de responsabilização e transparência.” Ghani e Lockhart 2008, 8. 72. Agoglia, Dziedzic e Sotirin 2008. 73. Consulta do WDR a ex-negociadores-chave da Aliança ANC e o Partido nacional da África do Sul 2010 74. Baron e outros 2010 75. Equipe de consulta do WDR no Haiti, 2010; UNDPKO 2010. 76. Para África do Sul, ver Kambuwa e Wallis 202; Consulta do WDR a ex-negociadores-chave da Aliança ANC e o Partido nacional da África do Sul 2010. 77. Consultas da equipe do WDR com representantes do governo, representantes da sociedade civil e pessoal da segurança na Colômbia 2010. Visão geral 43 78. Estas ferramentas incluem a unidade de mediação do Departamento de Assuntos Políticos da ONU (UNDPA), AU e outras capacidades de mediação regional; “recurso II– mediação,” tais como o Centro de Diálogo Humanitário. 79. Ojielo 2007; Odendaal 2010; UNDPA (Departamento de Assuntos Políticos da ONU) 2010a. 80. A Iniciativa de Gestão da Crise (CMI) é uma organização não lucrativa independente finlan- desa que trabalha para resolver conflitos e gerar paz sustentável. Em 2005, o Presidente da CMI, ex-presidente finlandês Martti Ahtisaari, facilitou um acordo de paz entre o Governo da República da Indonésia e o Movimento Aceh Livre em Aceh, Indonésia. Consulte a Iniciativa de Gestão da Crise2011. 81. Para “missões integradas”, consulte Eide e outros 2005. Para abordagens de “governo inte- gral”, consulte Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico — Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (OCDE–DAC) 2006; Departamento de Desenvolvimento Internacional 2010; Departamento de Desenvolvimento Internacional 2009. Para abordagens de “sistemas integrais” consulte Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico OCDE-DAC 2007a. Para ferramentas regionais, consulte União Africana 2006; União Africana 2007b. 82. Stewart and Brown 2007. 83. Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico — Comissão de Assistência ao Desenvolvimento (OCDE-DAC) 2008. 84. Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico — Comissão de Assistência ao Desenvolvimento (OCDE-DAC) 2010a. 85. Um estudo recente examinou o custo da volatilidade da ajuda para os países, que induz volatili- dade nas receitas públicas e nos programas de desenvolvimento.A perda em eficiência da volati- lidade da ajuda oficial para o desenvolvimento, líquida, foi duas vezes mais alta nos estados fracos do que nos estados fortes, em 2,5 versus 1,2% do PIB (consulte Kharas 2008). 86. O tráfico é intrinsecamente regional e global por natureza, com impactos indiretos entre países produtores, consumidores e de trânsito. As ações da Colômbia contra os cartéis da droga afetam a América Central, o México e até mesmo a África Ocidental; o recente debate político da Califórnia sobre a legalização das drogas afeta potencialmente os países produtores. Efeitos simi- lares ocorrem com outros produtos básicos: restrições à extração em um país podem aumentar a demanda em outros países que não possuam políticas similares, resultando assim em uma maior vulnerabilidade à corrupção e violência. 87. O Processo Kimberley é realizado conjuntamente por grupos da sociedade civil, indústria e governos para diminuir o fluxo de “diamantes de conflito” usados para abastecer rebeliões em países como a República Democrática do Congo. O processo tem seu próprio esquema de certifi- cação de diamantes que impõe várias exigências aos seus 49 membros (representando 75 países) para garantir que os diamantes brutos enviados não tenham financiado violência. Consulte o Esquema de Certificação do Processo Kimberley 2010. 88. Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento — Comissão de Assistência ao Desenvolvimento (OECD-DAC) 2010a. 89. Consulta da equipe do WDR à equipe nacional do Timor Leste em 2010. 90. Escritório do Alto Comissário da ONU para os Direitos Humanos 2006. 91. O G-7+ é um fórum independente e autônomo de países e regiões frágeis e afetados pro conflitos que se uniram para formar uma voz coletiva no cenário global.” O G-7+ foi criado em 2008 e inclui: Afeganistão, Burundi, República Centro-Africana, Chade, Costa do Marfim, República Democrática do Congo, Haiti, Libéria, Nepal, Ilhas Salomão, Serra Leoa, sul do Sudão e Timor- Leste. Consulte o “Diálogo Internacional sobre Consolidação da Paz e Fortalecimento do Estado” 2010. 92. Um exemplo prático desse tipo de mudança é a Etiópia em 2005, quando o governo e doadores concordaram em mudar de apoio orçamental regular para um programa de transferências para os governos locais e municipais. O programa incluiu medidas para garantir que todas as regiões do país, independentemente de como votaram nas eleições, receberam apoio contínuo do governo central. 93. Ver Garassi 2010. Para Afeganistão, veja Atos Consulting 2009. Para Cisjordânia e Gaza, consulte Banco Mundial 1999a. Para Nepal, veja UNOHCHR (Escritório do Alto Comissariado das Nações Unidas para Direitos Humanos) 2010; Governo do Nepal, PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) e UNDG (Grupo de Desenvolvimento das Nações Unidas) 2010. 94. Consulte Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) 2010i; Scanteam 2010. 95. Gelb 2010. 44 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 96. Messick 2011. 97. Consulte Favaro 2008; Favaro 2010. 98. Os países da Sub-região do Grande Mekong (GMS) — Camboja, China, República Democrática Popular do Laos, Mianmar, Tailândia e Vietnã — implementaram uma ampla série de projetos regionais que englobam transportes, energia, telecomunicações, gestão ambiental, desenvolvi- mento de recursos humanos, turismo, comércio, investimento no setor privado e agricultura. A GMS é reconhecida por ter incrementado o comércio internacional e, ao mesmo tempo, redu- zido os níveis de pobreza e criado interesses compartilhados em relação à paz e à estabilidade econômica. 99. A Iniciativa para a Costa da África Ocidental (WACI) é um programa conjunto entre o Escritório de Drogas e Crime das Nações Unidas, o Escritório das Nações Unidas para a África Ocidental, o Departamento de Assuntos Políticos das Nações Unidas e a INTERPOL para combater problemas de tráfico de drogas ilícitas, crime organizado e abuso de drogas na África Ocidental. A iniciativa compreende um conjunto abrangente de atividades voltadas para a capacitação, tanto no nível nacional como regional, nas áreas de segurança pública, forense, gestão de fronteiras, combate à lavagem de dinheiro e fortalecimento das instituições de justiça criminal, contribuindo para iniciativas de consolidação da paz e reformas do setor de segurança. 100. A “Eurorregião” começou como uma forma inovadora de cooperação transfronteiriça (entre dois ou mais Estados que compartilham uma região fronteiriça comum) no fim da década de 1959. Com o propósito de incentivar a cooperação transfronteiriça econômica, sociocultural e de lazer, o modelo da Eurorregião cresceu e foi impulsionado com a criação de uma mercado comum europeu e recentes transições democráticas. Atualmente há mais de 100 eurorregiões espalhadas em toda a Europa e o modelo foi recentemente replicado nos territórios da Europa Oriental e Europa Central. A cooperação não deixou de ter problemas em áreas previamente afetadas por conflitos, mas também há bons exemplos de programas transfronteiriços de desenvolvimento, sociais e de segurança que envolvem áreas em que vivem minoridades étnicas em vários Estados ou em áreas que têm sofrido o trauma da guerra interestatal e civil. Ver Greta e Lewandowski 2010; Otocan 2010; Council of Europe 1995; Council of Europe and Institute of International Sociology of Gorizia 2003;Bilcik e outros 2001. 101. Reconhecendo que as fronteiras inseguras têm abrigado conflitos de forma recorrente, a União Africana criou em 2007 o Programa de Fronteiras da União Africana para delimitar e demarcar áreas fronteiriças sensíveis e prover a cooperação através das fronteiras e comércio como ferra- menta de prevenção de conflitos. Este programa tem quatro componentes. Primeiro, propõe a demarcação de fronteiras terrestres e marítimas, uma vez que menos de 25% das fronteiras foram formalmente demarcadas e acordadas e as controvérsias provavelmente continuarão com as futuras descobertas de petróleo. Segundo, promove a cooperação transfronteiriça para lidar com atividades criminosas itinerantes. Terceiro, apoia programas de fortalecimento da paz através das fronteiras. Quarto, consolida ganhos na integração econômica por meio de comunidades econômicas regionais. O primeiro projeto-piloto foi lançado na região de Sikasso no Mali e em Bobo Dioualasso em Burkina Faso — reunindo atores locais, privados e públicos para reforçar a cooperação. Ver African Union 2007a. 102. A ASEAN desempenha um papel importante na mediação e resolução de conflitos na região do Sudeste da Ásia. Entre os exemplos estão sua assistência no conflito do Camboja de 1997-99, a operação de manutenção da paz do Timor Leste de 1999 em diante, A Reconciliação de Aceh em 2005 e a catástrofe provocada pelo Ciclone Nargis em Mianmar em maio de 2008. 103. Cálculos da equipe do WDR com base no conjunto de dados em Powell e Thyne (A ser lançado em breve). 104. Entre as diversas formas adotadas pela cooperação Sul-Sul, a assistência técnica foi a mais comum. Embora muitos projetos de assistência técnica enfoquem o desenvolvimento econô- mico e social, os países do hemisfério sul também desenvolveram capacidades especializadas na construção da paz pós-conflito. Exemplos disso são o apoio da África do Sul à capacitação estrutural do serviço público por meio de aprendizado entre pares com Burundi, Ruanda e sul do Sudão. A cooperação entre 45 municípios em El Salvador, Guatemala e Honduras ajuda a administrar bens públicos regionais, tais como a água na região do Trifinio. O Banco Africano de Desenvolvimento também tem um mecanismo específico para a cooperação sul-sul em Estados frágeis. Ver Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) (2010e). 105. Nos países da África Ocidental que passaram recentemente por golpes de Estado, o ponto de vista da União Africana era de que o apoio dos doadores aos programas sociais e de redução da pobreza deveria continuar nesses países, mas que o apoio em maior escala deveria ser espe- cífico para auxiliar o retorno a um caminho constitucional. Na prática, os doadores foram divi- didos entre os que suspenderam totalmente a assistência e os que continuaram o auxílio sem modificações. Visão geral 45 Referências Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. Robinson. 2001. “The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation.” American Economic Review 91 (5): 1369–401. ———. 2005. “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth.” In Handbook of Economic Growth, ed. Philippe Aghion and Stephen N. Durlauf. Amsterdam: Elsevier. 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Zoellick, Robert. 2010. “Keynote Speech at the International Institute for Strategic Studies Sixth Global Strategic Review Conference.” International Institute for Strategic Studies, Washington, D.C. Agradecimentos Este Relatório foi preparado por uma equipe central liderada por Sarah Cliffe e Nigel Roberts e composta por Erik Alda, David Andersson, Kenneth Anye, Holly Benner, Natalia Cieslik, Ivan Crouzel, Markus Kostner, Daniel Maree, Nicholas Marwell, Gary Milante, Stephen Ndegwa, Nadia Selim, Pia Simonsen, Nicholas van Praag, Suranjan Weeraratne e Nikolas Win Myint. Bruce Jones foi Auditor Externo Sênior da equipe e fez importantes contribuições, assim como James Fearon, Jack Goldstone e Lant Pritchett. Bruce Ross-Larson foi o editor-chefe. Relatório do Desenvolvimento Mundial 2011 é copatrocinado pela Economia do Desenvolvimento (DEC) e Política Operacional e Serviços aos Países (OPC). O trabalho foi reali- zado sob a orientação geral de Justin Yifu Lin na DEC e Jeffrey Gutman e Joachim von Amsberg na OPC. Caroline Anstey, Hassan Cisse, Shahrokh Fardoust, Varun Gauri, Faris Hadad-Zervos, Ann Harrison, Karla Hoff, Phillip Keefer, Anne-Marie Leroy, Rui Manuel de Almeida Coutinho, Alastair McKechnie, Vikram Raghavan e Deborah Wetzel também prestaram valiosa orientação. A equipe do WDR estende um agradecimento especial ao Grupo do Banco Mundial para Países Frágeis e Afetados por Conflitos (OPCFC) e à Equipe de Peritos Globais para Países Frágeis e Afetados por Conflitos (FCS GET) por suas amplas contribuições e feedback ao longo do processo de desenvolvimento do WDR. Um Conselho Consultivo formado por Madeleine Albright, Louise Arbour, Lakhdar Brahimi, Mohamed Ibn Chambas, Paul Collier, Nitin Desai, Carlos Alberto dos Santos Cruz, Martin Griffiths, Mohamed “Mo” Ibrahim, H.E. Paul Kagame, Ramtane Lamamra, Shivshankar Menon, Louis Michel, Jorge Montaño, Jay Naidoo, Kenzo Oshima, Surin Pitsuwan, Zeid Ra’ad Al-Hussein, Marta Lucía Ramírez de Rincón, H.E. Ellen Johnson Sirleaf, Dmitri Trenin, Wu Jianmin e George Yeo fornecu ampla e excelente consultoria. O Presidente do Banco Mundial, Robert B. Zoellick, contribuiu com orientação e comentários. Muitas outras pessoas de dentro e de fora do Banco Mundial colaboraram com comentários e sugestões. O Grupo de Dados sobre o Desenvolvimento contribuiu para os dados anexos e foi responsável pelos Indicadores Selecionados de Desenvolvimento Mundial. A equipe foi amplamente beneficiada por uma grande variedade de consultas. Foram reali- zadas reuniões no Afeganistão, Áustria, Austrália, Bélgica, Canadá, China, Colômbia, República Democrática do Congo, Dinamarca, Egito, Etiópia, França, Alemanha, Haiti, Índia, Indonésia, Iraque, Itália, Japão, Quênia, Líbano, Mali, México, Nepal, Holanda, Noruega, Paquistão, Ruanda, Arábia Saudita, África do Sul, Espanha, Sudão, Suécia, Suíça, Timor Leste, Reino Unido, Estados Unidos, Cisjordânia e Gaza, Iêmen. A equipe deseja agradecer aos participantes desses workshops, videoconferências e debates on-line que incluíram formuladores de política, autori- dades governamentais e representantes de organizações não-governamentais, da sociedade civil e do setor privado. A equipe gostaria de agradecer o generoso apoio da União Africana, Associação das Nações do Sudeste da Ásia, União Europeia, Governo da Austrália, Governo do Canadá, Governo da China, Governo da Dinamarca, Governo da Finlândia, Governo da Alemanha, Governo do Japão, Governo do México, Governo da Holanda, Governo da Noruega, Governo da Suécia, Governo da Suíça, Governo do Reino Unido, Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico e Nações Unidas. 53 54 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 A equipe deseja estender seus agradecimentos ao incansável apoio da Equipe de Produção do WDR: Jessica Ardinoto, Nga (Ty) Lopez, Bertha Medina, Brónagh Murphy, e Jason Victor. O apoio de gestão de recursos de Irina Sergeeva e Sonia Joseph também é muito bem-vindo, além do excelente apoio prestado pelo Escritório do Editor e GSDTR à produção, publicação, tradução e divulgação, além de agradecimento especial a Mary Fisk, Stephen McGroarty, Nancy Lammers, Santiago Pombo-Bejarano, Denise Bergeron, Janet Sasser, Cécile Jannotin e Hector Hernaez por suas contribuições. Debra Naylor e Gerry Quinn contribuíram com sua perícia para o desenho e os gráficos. Agradecemos ainda Ivar Cederholm, Jean-Pierre Djomalieu, Sharon Faulkner, Vivian Hon, Gytis Kanchas, Rajvinder Kaur, Alexander Kent, Esabel Khoury, Nacer Megherbi, Thyra Nast, Jimmy Olazo, Nadia Piffaretti, Carol Pineau, Jean Gray Ponchamni, Swati Priyadarshini, Janice Rowe-Barnwell, Merrell Tuck-Primdahl e Constance Wilhel por seu gentil apoio à equipe. Muitos agradecimentos também a Jeffrey Lecksell pela excelente elaboração de mapas. Reconhecemos os esforços do Escritório do Banco Mundial em Nova York, inclusive Dominique Bichara e Tania Meyer, bem como os colegas que auxiliaram nas consultas do WDR em todo o mundo — entre os quais aqueles que trabalham nos escritórios do Banco Mundial no Afeganistão, Bélgica, China, Colômbia, República Democrática do Congo, Egito, Etiópia, Haiti, Índia, Indonésia, Iraque, Itália, Japão, Quênia, Líbano, Mali, México, Nepal, Paquistão, Ruanda, Arábia Saudita, África do Sul, Sudão, Timor Leste, Cisjordânia e Gaza e Iêmen. Nota bibliográfica Este relatório baseia-se em uma ampla série de documentos do Banco Mundial e em inúmeras fontes externas. Contribuíram para a análise de antecedentes: Beatriz Abizanda, Rede de Desenvolvimento Aga Khan, Nathalie Alvarado, Sanam Naraghi-Anderlini, Matthew Andrews, Jairo Arboleda, Paul Arthur, Claus Astrup, Alexandra Avdeenko, Kathryn Bach, Mark Baird, Patrick Barron, Peter Bartu, Christina Biebesheimer, Arthur G. Blundell, Morten Bøås, Saswati Bora, James Boyce, Henk-Jan Brinkman, Tilman Brück, Rex Brynen, Iride Ceccacci, Brian Center, Pinki Chaudhuri, Asger Christensen, James Cockayne, Blair Glencorse, Tara Cooper, Maria C. Correia, David Craig, Christopher Cramer, Martha Crenshaw, Olivia D’Aoust, Victor A.B. Davies, Pablo de Greiff, Alex de Waal, Dimitri F. De Pues, Frauke de Weijer, Christopher Delgado, Gabriel Demombynes, Deval Desai, Peter Dewees, Sinclair Dinnen, Le Dang Doanh, Barry Eichengreen, Gregory Ellis, Sundstøl Eriksen, FAFO, Alexander Evans, Doug Farah, Edgardo Favaro, James D. Fearon, Ministério das Relações Exteriores da Finlândia, Hedda Flatø, Shepard Forman, Paul Francis, Anthony Gambino, Esther Garcia, Scott Gates, Alan Gelb, Luigi Giovine, Jack A. Goldstone, Margarita Puerto Gomez, Sonja Grimm, Jean-Marie Guehenno, Scott Guggenheim, Debarati Guha-Sapir, Paul-Simon Handy, Bernard Harborne, Niels Harild, Emily Harwell, Håvard Hegre, Cullen S. Hendrix, Anke Hoeffler, Karla Hoff, Richard Horsey, Fabrice Houdart, Yasheng Huang, Elisabeth Huybens, Banco Interamericano do Desenvolvimento, Syeda S. Ijaz, Horst Intscher, Kremena Ionkova, Michael Jacobson, Prashant Jha, Agência de Cooperação Internacional do Japão (JICA), Michael Johnston, Patricia Justino, Tarcisius Kabutaulaka, Gilbert Khadaglia, Anne Kielland, Robert Krech, Christof P. Kurz, Sarah Laughton, Constantino Lluch, Norman V. Loayza, Clare Lockhart, Megumi Makisaka, Alexandre Marc, Keith Martin, Omar McDoom, Mike McGovern, John-Andrew McNeish, Pratap Bhanu Mehta, Kenneth Menkhaus, Richard Messick, Nadir Mohammed, Hannah Nielsen, Håvard Mokleiv Nygård, David Pearce, Mary Porter Peschka, Nicola Pontara, Douglas Porter, Ministry of Foreign Affairs of Portugal, Monroe Price, Habib Rab, Clionadh Raleigh, Martha Ramirez, Anne Sofie Roald, Paula Roque, Narve Rotwitt, Caroline Sage, Yezid Sayigh, Mark Schneider, Richard Scobey, Jake Sherman, Sylvana Q. Sinha, Judy Smith-Höhn, Joanna Spear, Anna Spenceley, Radhika Srinivasan, Frances Stewart, Håvard Strand, Scott Straus, Nicole Stremlau, Naotaka Sugawara, Deepak Thapa, Åge Tiltnes, Monica Toft, Robert Townsend, Bakary Fouraba Traore, Keiichi Tsunekawa, Programa das Nações para o Desenvolvimento(PNUD), Departamento de Operações da Missão de Paz das Nações Unidas (UNDPKO), Departamento de Assuntos Políticos das Nações Unidas (UNDPA), Bernice van Bronkhorst, Philip Verwimp, Joaquin Villalobos, Sarah von Billerbeck, Henriette von Kaltenborn-Stachau, Barbara F. Walter, Jusuf Wanandi, Xueli Wang, Clay Wescott, Teresa Whitfield, Alys Willman, Michael Woolcock, Michael Wyganowski, Kohei Yoshida. Os documentos de referência do Relatório estão disponíveis na Internet, no endereço www. worldbank.org/wdr2011 ou por intermédio do escritório do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial. As opiniões expressas nestes documentos não refletem necessariamente aquelas do Banco Mundial ou deste Relatório. Muitas pessoas de dentro e de fora do Banco Mundial contribuíram com comentários para a equipe. Comentários, orientação e contribuições foram fornecidas por Patricio Abinales, Ségolène Adam, James W. Adams, Douglas Addison, Ozong Agborsangaya-Fiteu, Sanjeev S. Ahluwalia, Ahmad Ahsan, Bryant Allen, Noro Andriamihaja, Edward Aspinall, Laura Bailey, Bill Battaile, 55 56 R E L AT Ó R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O M U N D I A L 2 0 1 1 Ferid Belhaj, Eric Bell, Christina Biebesheimer, Anna Bjerde, Brian Blankespoor, Chris Blattman, Edith H. Bowles, Mike Bourke, Sean Bradley, Cynthia Brady, Anne Brown, Gillie Brown, Colin Bruce, Paola Buendia, Roisín de Burca, William Byrd, Charles Call, Otaviano Canuto, Michael Carnahan, Francis Carneiro, Paloma Anos Casero, Mukesh Chawla, Judy Cheng-Hopkins, Fantu Cheru, Punam Chuhan-Pole, Laurence Clarke, Kevin Clements, Cybèle Cochran, Departamento Nacional de Planeación (DNP) da Colômbia, Daniele Conversi, Louise Cord, Pamela Cox, Jeff Crisp, Geoffrey Dabelko, Beth Daponte, Monica Das Gupta, Elisabeth David, Martin David, John Davidson, Scott Dawson, Shanta Devarajan, James Dobbins, Joost Draaisma, Gregory Keith Ellis, Ibrahim Elbadawi, Obiageli Kathryn Ezekweli, Kene Ezemenari, Judith Fagalasuu, Oscar Fernandez-Taranco, Ezzedine Choukri Fishere, Cyprian F. Fisiy, Ariel Fiszbein, Robert L. Floyd, Verena Fritz, Francis Fukuyama, Ivor Fung, Varun Gauri, Madhur Gautam, Germany’s Deutscher Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Coralie Gevers, Indermit S. Gill, Chiara Giorgetti, Giorgia Giovannetti, Edward Girardet, Jack Goldstone, Kelly Greenhill, Pablo de Greiff, Scott E. Guggenheim, Tobias Haque, Bernard Harborne, David Harland, Jenny Hedman, Joel Hellman, Bert Hofman, Virginia Horscroft, Elisabeth Huybens, Elena Ianchovichina, Patchamuthu Illangovan, Sana Jaffrey, Martin Jelsma, Emmanuel E. Jimenez, Hilde Johnson, Mary Judd, Sima Kanaan, Alma Kanani, Phil Keefer, Caroline M. Kende-Robb, Homi Kharas, Young Chul Kim, Mark Kleiman, Steve Knack, Sahr Kpundeh, Aart Kraay, Keith Krause, Aurélien Kruse, Arvo Kuddo, Sibel Kulaksiz, Julien Labonne, Tuan Le, Theodore Leggett, René Lemarchand, Anne-Marie Leroy, Brian Levy, Esther Loening, Ana Paula Fialho Lopes, Chris Lovelace, Andrew Mack, Charles Maier, Sajjad Malik, David Mansfield, Alexandre Marc, Roland Marchal, Ernesto May, Alastair McKechnie, Dave McRae, Pratap Mehta, Piers Merrick, Jeffrey Miron, Peter Moll, Mick Moore, Adrian Morel, Edward Mountfield, Robert Muggah, Izumi Nakamitsu, Eric Nelson, Carmen Nonay, Antonio Nucifora, Liam O’Dowd, the OECD/International Network on Conflict and Fragility (OECD/INCAF), Adyline Waafas Ofusu-Amaah, Patti O’Neill, Robert Orr, Marina Ottaway, Phil Oxhorn, Kiran Pandey, Andrew Parker, Martin Parry, Borany Penh, Nadia Piffaretti, Nicola Pontara, Rae Porter, Ben Powis, Giovanna Prennushi, Gérard Prunier, Vikram Raghavan, Bassam Ramadan, Peter Reuter, Joey Reyes, Dena Ringold, David Robalino, Michael Ross, Mustapha Rouis, Jordan Ryan, Joseph Saba, Abdi Samatar, Nicholas Sambanis, Kirsti Samuels, Jane Sansbury, Mark Schneider, Colin Scott, John Sender, Yasmine Sherif, Janmejay Singh, David Sislen, Eduardo Somensatto, Radhika Srinivasan, Scott Straus, Camilla Sudgen, Vivek Suri, Agência Suíça de Desenvolvimento e Cooperação (SDC), Almamy Sylla, Stefanie Teggemann, Thomas John Thomsen, Martin Tisné, Alexandra Trzeciak-Duval, Anne Tully, Carolyn Turk, Oliver Ulich, Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido (DFID), Agência de Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos(USAID), Peter Uvin, Manuel Vargas, Antonius Verheijen, Thierry Vircoulon, M. Willem van Eeghen, Axel van Trotsenburg, Juergen Voegele, Femke Vos, Tjip Walker, John Wallis, El Ghassim Wane, Dewen Wang, Achim Wennmann, Alys Willman, Andreas Wimmer, Susan Wong, Rob Wrobel, Tevfik Yaprak e Philip Zelikow. Somos gratos a pessoas de lugares de todo o mundo que participaram e forneceram seus comentários. Além disso, agradecemos a blogueiros convidados e ao público em geral que se conectaram ao nosso blog: http://blogs.worldbank.org/conflict/. Apesar dos esforços para elaborar uma lista abrangente, é possível que algumas pessoas que colaboraram tenham sido inadvertidamente omitidas. A equipe pede desculpas por quaisquer equívocos e reitera sua gratidão a todos os que contribuíram para este relatório. Sumário de Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 Prefácio Contexto e estrutura Glossário Nota sobre metodologia Abreviações e notas sobre dados Visão Geral PARTE 1: O DESAFIO DE CICLOS REPETIDOS DE VIOLÊNCIA 1 A Violência Recorrente Ameaça o Desenvolvimento 2 Vulnerabilidade à violência PARTE 2: LIÇÕES OBTIDAS DAS RESPOSTAS NACIONAIS E INTERNACIONAIS 3 Da violência à resiliência: Recuperando a confiança e transformando as instituições 4 Recuperando a confiança: Afastando-se da iminência 5 Transformando instituições para fornecer segurança justiça e empregos 6 Apoio internacional para a geração de confiança e transformação das instituições 7 Ação internacional para mitigar as tensões externas PARTE 3: OPÇÕES PRÁTICAS E RECOMENDAÇÕES 8 Orientações para a ação nacional 9 Novas orientações para o apoio internacional Nota bibliográfica Referências Indicadores selecionados Indicadores Selecionados do Desenvolvimento Mundial Índice 58 Four easy ways to order Phone: Mail: Online: Fax: +1-703-661-1580 or P.O. Box 960 www.worldbank.org/publications +1-703-661-1501 1-800-645-7247 Herndon, VA 20172-0960, USA World Development Report 2011 PRICE QTY TOTAL Conflict, Security, and Development Paperback: (ISBN 978-0-8213-8439-8) SKU 18439 US$26.00 Hardcover: (ISBN 978-0-8213-8500-5) SKU 18500 US$50.00 Prices vary by country, as World Bank Publications offers geographical Subtotal discounts on its titles. Please visit publications.worldbank.org/discounts Within the U.S. (prepaid orders): $8 per order + $1 per item. Geographic discount* Outside the U.S.: • Nontrackable airmail delivery--US$7 per order + US$6 per item. Delivery time is 4-6 weeks. Shipping and handling** • Trackable couriered airmail delivery--US$20 per order + US$8 per item. Delivery time is 2 weeks. Total US$ MAILING ADDRESS METHOD OF PAYMENT Name Charge my Organization Visa Mastercard American Express Address Credit card number City Expiration date State Zip Name Country Signature Phone Enclosed is my check in US$ drawn on a U.S. bank and Fax made payable to the World Bank Email Customers outside the United States Contact your local distributor for information on prices in local currency and payment terms http://publications.worldbank.org/booksellers THANK YOU FOR YOUR ORDER! AUDITORIA ECOLÓGICA Declaração de Benefícios Ambientais O Banco Mundial está comprometido Foram salvos: com a preservação das florestas ameaçadas de extinção e dos recursos naturais. • 40 árvores O Escritório do Editor decidiu imprimir a • 13 milhões de BTUs de energia total versão em inglês e as traduções do Relatório • 1729,5 quilogramas líquidos de gases sobre o Desenvolvimento Mundial 2011: causadores do efeito estufa Visão geral em papel reciclado com 50% • 69.511,5 litros de águas servidas de fibra pós-consumo, em conformidade • 505,7 quilos de resíduos sólido com os padrões recomendados para o uso de papel, estabelecidos pela Iniciativa da Imprensa Verde, um programa sem fins lucrativos que apoia editores no uso de fibra que não provenha de florestas ameaçadas de extinção. Para obter informações mais detalhadas favor consultar o website www.greenpressinitiative.org Com mais de 1,5 bilhão de pessoas vivendo em países afetados por conflitos, o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2011 (WDR) investiga a mudança da natureza da violência no século XXI. As guerras interestatal e civis caracterizaram os conflitos violentos no século passado, e hoje, de modo mais pronunciado, a violência está vinculada a controvérsias locais, repressão política e criminalidade organizada. O Relatório ressalta o impacto negativo de conflitos duradouros nas perspectivas de desenvolvimento de um país ou região, e observa que nenhum Estado de baixa renda, afetado pelo conflito ainda alcançou um único Objetivo de Desenvolvimento do Milênio (MDG). O risco de alto índice de violência é maior quando altos níveis de tensão são associados a instituições nacionais deficientes e ilegítimas. As sociedades são vulneráveis quando suas instituições são incapazes de proteger os cidadãos de abusos, ou de garantir acesso equitativo à justiça e à oportunidade econômica. Essas vulnerabilidades são exacerbadas em países com grandes populações jovens, desigualdade de renda crescente e injustiça perceptível. Os eventos provocados por fatores externos, como infiltração de combatentes estrangeiros, a presença de redes de tráfico ou choques econômicos, intensificam as tensões que podem provocar a violência. O WDR 2011 aproveita a experiência dos países que conseguiram fazer, com sucesso, a transição da violência repetitiva, apontando para uma necessidade específica de priorizar ações que gerem a confiança entre os Estados e o cidadãos e desenvolver instituições que possam garantir segurança, justiça e empregos. A capacidade do governo é crucial, mas a competência técnica sozinha é insuficiente: as instituições e os programas devem ser responsáveis por seus cidadãos, para terem legitimidade. A impunidade, a corrupção e os abusos de direitos humanos claramente prejudicam confiança entre Estados e cidadãos e aumenta os riscos de violência. A construção de instituições duradouras ocorre em várias transições ao longo de uma geração e não significa convergir para modelos institucionais do ocidente. O WDR 2011 reúne as lições dos reformadores nacionais que fogem dos repetitivos ciclos de violência. Ele defende um maior enfoque na ação preventiva de modo contínuo, equilibrando uma concentração às vezes excessiva na reconstrução pós-conflito. O Relatório baseia-se em novas pesquisas, estudos de caso e consultas extensas com líderes e outros atores em todo o mundo. Ele propõe um kit de ferramentas de opções para tratar da violência que pode ser adaptado aos contextos locais, bem como às novas orientações da política internacional, destinado a melhorar o apoio aos reformadores nacionais e a enfrentar as tensões que emanam das tendências globais ou regionais para além do controle de um país. 32566 BANCO MUNDIAL