Banco Mundial Notas PREM ABRIL DE 1999 NÚMERO 19 SECTOR PÚBLICO La figura del defensor del pueblo como mecanismo de supervisión de los funcionarios públicos La oficina del defensor del pueblo investiga denuncias, hace recomendaciones y procura que esas recomendaciones se apliquen. No obstante, el mero establecimiento de un cargo de este tipo no es una panacea que remedie todos los abusos de la administración. Los funcionarios públicos no siempre acatan las leyes o cumplen la normativa gubernamental. Para remediar esta situación, en Europa oriental y occidental y en el Commonwealth se han establecido oficinas del defensor del pueblo. La Unión Europea tiene su propio defensor del pueblo. En diversas nuevas democracias europeas, como Hungría y Polonia, la constitución dispone la existencia de una oficina de ese tipo, que ya está bien establecida. En España, Georgia, Rumania, Rusia, Ucrania y Uzbekistán ya se han creado oficinas de ese tipo, y Bulgaria, Estonia, la República Checa, y la República Eslovaca las están estableciendo. El ombudsman de Suecia tiene antecedentes históricos muy antiguos y en él se han inspirado muchos de los defensores del pueblo establecidos recientemente. No obstante, el modelo sueco es específico de ese país y está profundamente arraigado en elementos constitucionales e históricos que no son fáciles de reproducir en otros lugares. Cuando la idea del defensor del pueblo se transplanta a otros países debe reconfigurarse para adaptarla a las condiciones locales, considerando incluso su relación con otras formas de reglamentación administrativa. Además, con frecuencia existe confusión en cuanto a la relación del defensor del pueblo y otras instituciones (como las comisiones de derechos humanos). Así pues, es necesario plantearse la forma de establecer una oficina de ese tipo y de lograr que sea eficaz. Funciones del defensor del pueblo El defensor del pueblo se ocupa de investigar denuncias contra la administración, hace recomendaciones relativas a esas denuncias y trata de que la administración adopte sus recomendaciones. En la mayor parte de los casos, personas, grupos o entidades jurídicas presentan denuncias de actos o decisiones de ministros, organismos gubernamentales u otras entidades públicas, alegando que esos actos o decisiones son ilegales o improcedentes y afectan de alguna forma importante los derechos o intereses de quien presenta la denuncia. El defensor del pueblo también puede investigar cuestiones más generales planteadas por la denuncia, y en algunas ocasiones puede iniciar una investigación sin que haya habido una denuncia. El defensor del pueblo debe establecerse por ley, como institución independiente del gobierno, la administración, los tribunales y demás organismos públicos y privados y, al mismo tiempo, debe ser responsable ante el parlamento. El defensor del pueblo normalmente tiene el deber de investigar todas las denuncias que, después de una investigación inicial, parezcan plantear un problema real. La autoridad pública que se investigue tiene la obligación de cooperar con la investigación y de presentar documentos y otras pruebas pertinentes. Si la investigación demuestra que hay fundamento para la denuncia, el defensor del pueblo tiene la obligación de recomendar al organismo público la forma en que debe remediar el problema. El defensor del pueblo puede recomendar que se revoquen o modifiquen los actos o decisiones, o bien algún tipo de reparación. Generalmente estas recomendaciones no están respaldadas por disposiciones jurídicas. Aunque los ministros o autoridades públicas no están obligados por la ley a adoptar las recomendaciones del defensor del pueblo, es probable que el gobierno se enfrente a una presión política considerable para adoptarlas, y puede negociar los aspectos concretos de su aplicación. La sanción más grave por no aplicar una recomendación del defensor del pueblo suele ser que éste presente un informe al parlamento. Adaptación a las condiciones locales Las faltas o errores administrativos que son competencia del defensor del pueblo varían, y pueden abarcar acciones ilegales, violaciones de la constitución o de los derechos humanos y mala administración. Acciones ilegales Según el modelo sueco clásico, el defensor del pueblo investiga denuncias de que la administración ha infringido la ley. Por ilegalidad se entiende que la administración ha infringido un estatuto, un reglamento, un precedente judicial, la constitución o el derecho internacional. La idea de que el defensor del pueblo debería concentrarse en la legalidad de las actuaciones de la administración ha influido mucho en las nuevas democracias europeas. En 1987 se estableció en Polonia una oficina del defensor del pueblo para investigar las actuaciones de la administración que violaban las leyes y principios de la vida comunitaria y de la justicia social. Los buenos resultados de la labor del defensor del pueblo de Polonia han inspirado a otras nuevas democracias europeas. Las violaciones de la constitución o de los derechos humanos Algunas nuevas democracias europeas han establecido oficinas del defensor del pueblo que se ocupan específicamente de las denuncias relacionadas con actuaciones anticonstitucionales y violaciones de los derechos humanos. Por ejemplo, la constitución de Hungría prevé un defensor del pueblo independiente para cuestiones de derechos civiles, derechos de las minorías étnicas y otros derechos constitucionales. Rumania y Rusia cuentan con similares métodos de amparo. La mala administración En algunos lugares de Europa y del Commonwealth ha surgido un modelo distinto de defensor del pueblo. El médiateur de Francia y la Unión Europea y los parliamentary commissioners de Australia, Gales, Inglaterra y Nueva Zelandia se ocupan más de cuestiones de mala administración que de actuaciones ilegales, ya que en teoría la buena administración no sólo consiste en actuar legalmente. La mala administración no es fácil de definir. Es un concepto que abarca las actuaciones improcedentes por parte de la administración que no son necesariamente ilegales --como los descuidos, las injusticias, las demoras indebidas, la falta de cooperación y los defectos de forma-- 2 aunque la ilegalidad también es un caso de mala administración. Con este modelo es posible que aumente considerablemente el tipo de denuncias que se pueden investigar, y ello impone una pesada carga al defensor del pueblo. Los factores que determinan el inicio de una investigación por mala administración pueden variar. Generalmente la oficina del defensor del pueblo inicia una investigación a partir de una denuncia relacionada con una actuación administrativa, aunque también puede estar facultada para llevar a cabo investigaciones por iniciativa propia. En los países occidentales la tendencia es permitir que el defensor del pueblo tome la iniciativa únicamente en pocas ocasiones y en casos especiales. También varían los métodos para asignar el poco tiempo de que se dispone para las investigaciones. Cuando el sistema del defensor del pueblo está bien establecido, las prácticas que se aplican varían desde las que permiten que todo aquel que lo desee presente directamente una denuncia al defensor del pueblo hasta las que requieren que la denuncia se presente a un miembro del parlamento que luego puede transmitirla al defensor del pueblo. El segundo enfoque apoya la función tradicional de los miembros del parlamento en la investigación de denuncias, pero también es un sistema de restricción, ya que es posible que el miembro del parlamento descarte o se ocupe directamente de muchas de las denuncias. No obstante, la tendencia de las nuevas democracias europeas es permitir un acceso directo al defensor del pueblo. Entre otros sistemas de restricción figuran el requisito de agotar todas las demás formas de recurso --como los procedimientos internos de denuncia y las apelaciones externas ante cortes o tribunales especiales-- antes de acudir al defensor del pueblo, o el requisito de pagar una pequeña tasa al presentar la denuncia. El tipo de autoridades que el defensor del pueblo está facultado para investigar también varía. En un sistema bien desarrollado debería suponerse que el defensor del pueblo puede investigar a todos los organismos públicos a menos que, como ocurre con el parlamento, el jefe del estado y los tribunales - haya buenas razones para que algunos de ellos queden exentos (aunque en Suecia los tribunales son una excepción). Exceptuando los casos de los órganos mencionados, las exenciones deben estudiarse con mucha atención. Una de las posibilidades es que el defensor del pueblo se ocupe de todas las investigaciones relativas a los órganos ejecutivos y administrativos. Otra es que haya distintas oficinas del defensor del pueblo para los distintos órganos públicos --la policía, los servicios de salud, las prisiones-- aunque esta multiplicidad puede crear confusión en cuanto a qué oficina hay que acudir. Potenciar la capacidad de acción del defensor del pueblo La figura del defensor del pueblo debe estar consagrada en la constitución y las facultades de su oficina deben especificarse en una ley de ejecución. La consagración en la constitución indica la importancia de la oficina y la aísla de la esfera política. Esto no entraña que la figura del defensor del pueblo no pueda existir a menos que esté consagrada en la constitución: en diversos países hay oficinas del defensor del pueblo bien establecidas creadas solamente por ley. La cuestión fundamental es que el defensor del pueblo debe ser independiente de las demás ramas del gobierno y la administración. Ello puede lograrse incluyendo en la ley disposiciones adecuadas relativas a su nombramiento, destitución, atribuciones y presupuesto. El defensor del pueblo suele estar estrechamente vinculado con el parlamento, pero en sus funciones cotidianas debería ser independiente de éste. De todos modos, el defensor del pueblo debe ser responsable ante el parlamento y generalmente rendirle cuentas mediante un informe anual complementado con informes especiales cuando se le solicite. 3 Las disposiciones presupuestarias pueden contribuir a garantizar la independencia y la eficacia de la oficina del defensor del pueblo. Para establecer el presupuesto pueden utilizarse diversos procedimientos, pero la cuestión fundamental es que no se dependa del poder ejecutivo. El método más sencillo es que el defensor del pueblo presente un presupuesto anual directamente al parlamento, que es un procedimiento similar al que utilizan los tribunales y otras instituciones fundamentales (como la entidad fiscalizadora superior). El defensor del pueblo y otros organismos reguladores de la administración Los organismos reguladores de la administración encargados de limitar la actuación de los funcionarios públicos pueden agruparse en tres categorías: · Los que derivan su autoridad de la constitución o del poder legislativo. Éstos pueden considerarse generalmente autónomos en el sentido de que los planes a corto plazo del ejecutivo casi no les afectan. · Los que derivan su autoridad del control de los fondos consignados y de su proximidad al jefe del gobierno o a los ministros. Éstos pueden considerarse organismos reguladores ejecutivos, ya que se ocupan de regular en nombre del gobierno. · Los organismos reguladores sectoriales son organismos reguladores ejecutivos con una autoridad más claramente limitada; entre ellos figuran las inspecciones de salud y las juntas de los organismos comerciales importantes de propiedad estatal. La oficina del defensor del pueblo es un organismo regulador autónomo en el sentido de que su autoridad emana de la ley y (en el mejor de los casos) de la constitución y de que debe rendir cuentas ante el poder legislativo. Está protegida jurídicamente de injerencias por parte del ejecutivo, aunque no es totalmente inmune a las presiones que éste pueda ejercer. Así pues, hay que saber cómo encaja la oficina del defensor del pueblo con los demás organismos reguladores autónomos. El defensor del pueblo y los tribunales Puesto que los tribunales son importantes organismos autónomos de regulación de la actuación oficial, existe la posibilidad de duplicación de funciones entre éstos y el defensor del pueblo. Ambas entidades se ocupan de denuncias, aunque entre ellas hay diferencias constitucionales e institucionales fundamentales (Cuadro 1). El principio general es que las denuncias que ponen en duda la legalidad de las actuaciones administrativas se presentan ante tribunales ordinarios o especiales. Cuando el defensor del pueblo interviene en cuestiones relativas a la legalidad, lo hace como complemento de los tribunales. El defensor del pueblo y las entidades fiscalizadoras Hay entidades fiscalizadoras que investigan las actuaciones de los organismos públicos y evalúan sus resultados siguiendo determinados criterios. Tienen unos poderes de investigación similares a los de la oficina del defensor del pueblo y presentan conclusiones y recomendaciones. Sin embargo, las entidades fiscalizadoras no son organismos encargados de recibir denuncias y suelen tener a la vez el mandato y facultades discrecionales para investigar a la administración por iniciativa propia. El defensor del pueblo y las comisiones de derechos humanos Debido a la preocupación por los derechos humanos se han creado diversos órganos reguladores que desempeñan diversas funciones, entre las que figuran la investigación de denuncias, las actividades de inspección, el ejercicio de funciones de mediación, la presentación de demandas civiles y penales y la educación de los funcionarios públicos. Aunque estos órganos de carácter mixto suelen 4 considerarse oficinas del defensor del pueblo, la función básica de defensa del ciudadano no es más que una de sus distintas funciones. En estos casos el peligro de confusión es considerable debido a la combinación de responsabilidades distintas, e incluso la contradicción entre ellas. Al establecer organismos de ese tipo es prudente limitar su alcance a aspectos claramente definidos relativos a la constitución y los derechos humanos. Condiciones para que el defensor del pueblo sea eficaz El indicador básico de la eficacia del defensor del pueblo es la rapidez con que los ministros, departamentos u otros organismos aceptan sus recomendaciones. Esto depende considerablemente de variables intangibles como la personalidad, la reputación pública y la credibilidad de quien ocupe el cargo y el momento histórico. Más específicamente, la eficacia se basa en: · El apoyo político que reciba del parlamento, del gobierno, de la administración y de los tribunales. · Un nivel suficiente de recursos. Un sistema de presupuesto adecuado debe asignar recursos suficientes para que pueda llevarse a cabo esa función. · La imagen pública. El público debe saber y comprender qué es una oficina del defensor del pueblo y cuáles son sus funciones. · La competencia en sus funciones. El defensor del pueblo debe ser eficaz a la hora de recibir, investigar y resolver denuncias contra la administración. La competencia en sus funciones depende del diseño institucional, la capacidad administrativa y la especialización profesional, de la independencia del poder ejecutivo y de los procedimientos que se empleen para tratar con el gobierno, los ministros y los departamentos. Como ejemplo de los problemas que pueden presentarse, el defensor del pueblo de Georgia recibió 100.000 denuncias en los pocos meses posteriores al establecimiento de su oficina. Puesto que la oficina no puede ocuparse de este volumen de denuncias, la mayoría quedarán desatendidas. · El valor que se le asigne como organismo regulador. El defensor del pueblo debe encajar en los arreglos de regulación administrativa existentes. El valor de la institución como organismo regulador depende del sistema general de regulación administrativa del país de que se trate y de la forma en que la nueva institución --en este caso la oficina del defensor del pueblo-- encaje en ese sistema. El valor regulador también depende de la continuidad de la institución durante un período considerable. Tomada aisladamente, la idea del defensor del pueblo siempre parece atractiva. Sin embargo, si la oficina del defensor del pueblo no encaja en el contexto administrativo del momento y del futuro probablemente no conseguirá buenos resultados. Nota redactada por Nick Manning (Especialista Superior, Gestión del Sector Público, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica) y D. J. Galligan (Director, Center for Socio-Legal Studies, Universidad de Oxford, y Procurador ante los tribunales (Barrister), Gray´s Inn) con la asistencia de Rick Messick (Especialista Superior, Gestión del Sector Público, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica). Si tiene interés en temas similares le invitamos a participar en el Grupo Temático sobre reforma administrativa y de la función pública. Póngase en contacto con Barbara Nunberg, teléfono interno 37487. El Grupo Temático sobre Reforma jurídica y judicial también se ocupa de cuestiones relacionadas con las limitaciones a las actuaciones ejecutivas. Póngase en contacto con Rick Messick, teléfono interno 87942. Puede encontrar información sobre ambos grupos temáticos en PREMnet. 5 6 [BOTTOM, PAGE 4] El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a Asieh Kehyari indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota los interesados pueden llamar al Servicio de Asesoría de la Red, al teléfono interno 87736. Preparado para el personal del Banco Mundial [LOGO IN ENGLISH, OR:] PREM Network Reducción de la Pobreza y Gestión Económica 7 [RIGHT COLUMN, PAGE 1] ¿Cómo puede lograrse que la oficina del defensor del pueblo sea eficaz? [LEFT COLUMN, PAGE 2] La buena administración no sólo consiste en actuar legalmente [RIGHT COLUMN, PAGE 3] Las disposiciones presupuestarias pueden contribuir a garantizar la independencia de la oficina del defensor del pueblo [LEFT COLUMN, PAGE 4] El defensor del pueblo debe encajar en los mecanismos de regulación administrativa existentes [FOOTER, PAGE 1] VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y LA RED SOBRE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA 8 [TABLE 1, PAGE 3] Cuadro 1. Características de los tribunales y de las oficinas del defensor del pueblo Características Tribunales Oficinas del defensor del pueblo Definición Organismos judiciales con Organismos no judiciales con atribuciones para decidir sobre atribuciones para investigar cuestiones de derecho denuncias contra la administración Facultades Puede imponer medidas de Sólo puede recomendar que se reparación --como apliquen ciertas medidas declaraciones de nulidad o de responsabilidad-- que son exigibles por ley Solamente puede llevar a cabo Puede llevar a cabo investigaciones y emitir investigaciones y presentar juicios sobre los casos que se recomendaciones fuera del le presenten ámbito una denuncia concreta Accesibilidad Es necesario que el Generalmente es de más fácil denunciante tenga acceso que los tribunales representación legal y los procesos suelen ser considerablemente costosos 9