86500 SERIE LA SEGURIDAD DE LAS PRESAS EN BRASIL INGENIERÍA AL SERVICIO DE LA SOCIEDAD El Banco Mundial AGENCIA NACIONAL DE AGUA SERIE PRESAS: IMPORTANCIA torno del lago, donde se lleva a cabo la agricultura PARA BRASIL Y LA SOCIEDAD de riego, la piscicultura y la cría de camarones. Un número significativo de presas multipropósito también se encuentra en el estado de Rio Grande do Las presas son obras de ingeniería utilizadas en Sul, donde la agricultura de riego representa gran todo el mundo para, entre otras funciones, parte de la demanda de agua. almacenar agua, regularizar los cursos de ríos, prevenir inundaciones y propiciar la generación Las presas empleadas para la generación de energía de energía hidroeléctrica. Estas a su vez, atraen hidroeléctrica como uso principal poseen un valor la atención de entidades públicas, privadas y de incalculable para la economía brasileña, ya que ciudadanos que buscan en el embalse formado por alrededor del 80% de la electricidad generada en la represa, una fuente tanto de uso económico como el país proviene de la fuente hídrica (EPE, 2012). de uso recreativo. Así, por sus múltiples beneficios, En términos numéricos, este tipo de estructura las presas deben ser mantenidas seguras y en buen representa sólo el 9,3% de las presas existentes estado de funcionamiento. Los contratistas deben en Brasil; sin embargo, estas estructuras sustentan responsabilizarse por las medidas de seguridad las actividades cotidianas de la población brasileña, y corresponde a las entidades reguladoras, observar desde la iluminación de sus hogares hasta la recarga el cumplimiento de las normas de seguridad a de sus teléfonos móviles. fin de reducir la posibilidad de accidentes y sus consecuencias. De igual manera, se debe fomentar Las presas también son ampliamente utilizadas en el una cultura de seguridad de presas y gestión de país con el objetivo de acumular relaves minerales riesgos, difundiendo las buenas prácticas. y residuos industriales. Es importante tener en cuenta La construcción de nuevas presas para la reserva de que además de los beneficios que la construcción de agua debe tener en cuenta el uso múltiple de las estas represas puede aportar, una posible ruptura de obras (consumo humano, consumo animal, riego, una obra de este tipo puede contaminar el curso del generación de energía, y recreación). agua, destruir la vida acuática, contaminar el medio De igual forma se deben observar buenas prácticas ambiente y poner vidas humanas en riesgo. para la seguridad de presas, desde la etapa de planificación hasta el diseño y la construcción. Multipropósito Minería Cabe mencionar, que las medidas de seguridad 11.748 Hidroeléctrica Industria también son obligatorias para las presas construidas 86,8% con el propósito específico de contener relaves minerales y residuos industriales. Debido a su dimensión continental y extensa red fluvial, Brasil cuenta con una variedad de presas para todos los usos. La consolidación de los registros (cadastros) existentes en las agencias reguladoras federales y estatales, constató más de 13 mil represas en el país. La Figura 1 muestra esa distribución 256 por sector usuario. Numéricamente, las presas 1,9% multipropósito predominan. 264 1.261 2,0% 9,3% Las presas multipropósito se encuentran en mayor Numero Total de Presas: 13.259 número en la región Noreste de Brasil, donde prevalece el clima semi-árido. La construcción de presas es el medio más seguro de obtener agua para la sobrevivencia humana, los animales y la agricultura. Figura 1 – Uso de las presas en Brasil (Fuente: Informe Anual de La economía de una micro-región puede girar en Seguridad de Presas, ANA, 2011) AVANCE: LA LEY DE y gubernamentales que tienen derecho real sobre la SEGURIDAD DE PRESAS tierra donde se encuentra la presa y el embalse, o que usan la presa a beneficio propio o al de la comunidad – y también para agencias reguladoras de Involucrada con otras preocupaciones y demandas presas. Tales responsabilidades están establecidas de como el transporte, la educación, la salud y la acuerdo con el propósito de la presa y el origen de su violencia urbana, la sociedad brasileña todavía autorización, licencia, o concesión de implementación. necesita ser más consciente sobre el tema de presas. Actualmente, Brasil cuenta con 38 organismos En las universidades, especialmente en la carrera reguladores de seguridad de presas. Entre ellos de ingeniería civil, el tema podría ser objeto de una incluye: Agencia Nacional de Energía Eléctrica materia más específica. Sin embargo, hoy en día, la (ANEEL), Agencia Nacional de Agua (ANA), materia es tratada de una forma desintegrada entre Departamento Nacional de Producción Mineral varias disciplinas como hormigón armado, geotecnia, (DNPM), y el Instituto Brasileño de Medio Ambiente hidráulica e hidrología. y de Recursos Naturales Renovables (IBAMA), veinte agencias estatales administradoras de recursos Cabe notar que por otra parte, los gestores hídricos y del medio ambiente, siete órganos brasileños y los grandes contratistas tienen algún estatales gestores de recursos hídricos, y otros siete tiempo actuando de forma proactiva en relación a gestores ambientales. Este panorama muestra la seguridad de las represas brasileñas. A modo de la complejidad institucional relacionada con la ejemplo, los contratistas del sector de electricidad implementación de una nueva ley que abarque en su siguen las pautas de la ELETROBRÁS1 desde 1987. totalidad la regulación y coordinación entre las agencias Así mismo, la Compañía de Gestión de los Recursos y las unidades de la federación. Un claro desafío en este Hídricos del Estado de Ceará (COGERH) opera y realiza contexto es estandarizar los procedimientos, teniendo acciones ejemplares de mantenimiento y seguridad en cuenta la posibilidad de que a un contratista le de las presas desde 1993. A su vez, el Comité Brasileño pueden corresponder varios organismos reguladores. de Presas comenzó a actuar, a partir de 1979, mediante Entre otros, podemos mencionar el Departamento la realización de eventos, cursos y publicaciones Nacional de Obras Contra la Sequía (DNOCS) y la relacionadas con la seguridad de presas. Compañía de Desarrollo de los Valles de São Francisco El resultado de los esfuerzos colectivos de profesionales y Parnaíba (CODEVASF) que juntamente congregan del sector se materializó en la promulgación de la cerca de 700 presas que deben ser inspeccionadas, Ley 12.334/2010 el 20 de diciembre de 2010, también algunas por la ANA y la mayoría por agencias estatales. conocida como la Ley de Seguridad de Presas. Es importante mencionar que la Ley 12.334/2010 Esta Ley estableció la Política Nacional de Seguridad aplica solamente a las presas que cuentan por lo de Presas (PNSP), cuyo objetivo es garantizar el menos con una de las siguientes características: a) cumplimiento de las normas de seguridad de presas una altura de muro de contención igual o superior a para reducir la posibilidad de accidentes 15 metros; b) una capacidad de embalse equivalente y sus consecuencias negativas. La ley generó nuevas o superior a más de 3 millones de metros cúbicos; responsabilidades al contratista – para agentes privados c) tener un embalse que contenga residuos 1 ELETROBRAS es una principal compañía brasileña en la generación, transmisión, y distribución de electricidad. peligrosos; y d) ser clasificada como de medio o alto en la ASESORÍA TÉCNICA DEL BANCO categoría de daño potencial asociado. MUNDIAL EN EL APOYO A LA Por tal razón, la Ley 12.334/2010 es aplicable a presas IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY DE de todo tipo incluyendo aquellas destinadas para usos SEGURIDAD DE PRESAS múltiples, presas cuyo objetivo principal es la generación de energía hidroeléctrica, y aquellas construidas para alojar de forma definitiva o temporal los relaves o El Banco Mundial y las entidades del gobierno residuos industriales. La Figura 2 ilustra los tipos de brasileño comparten una colaboración histórica presas mencionados, relacionándolas con sus respectivos en sectores importantes para el desenvolvimiento organismos reguladores en la coordinación de la PNSP. social del país, actuando en áreas como la de los recursos hídricos, el riego, el saneamiento, la salud, el La ANA tiene un papel central en el arreglo institucional transporte y el medio ambiente, entre otros. En 2011, establecido por la Ley, ya que además de la asignación la ANA solicitó al Banco Mundial que llevara a cabo un como organismo regulador, también se le atribuyen servicio de análisis y asesoramiento en Seguridad de responsabilidades adicionales sobre las que ya le Presas motivado por la experiencia internacional del originalmente correspondían por la ley de su creación Banco en este ámbito, con los siguientes objetivos: (Ley 9.984/2000). Estas son: organizar, implementar y administrar el Sistema Nacional de Información sobre fortalecer el marco regulatorio para la seguridad de Seguridad de Presas (SNISB), promover la coordinación presas, apoyando la ANA a desarrollar y revisar las entre las entidades reguladoras de seguridad de reglas, normas, reglamentos, directrices y manuales; represas, y ejercer el papel de coordinación en el proceso de elaboración del Informe sobre la Seguridad ayudar a la ANA en el seguimiento de las de Presas cual es publicado anualmente. inspecciones y evaluación de las actividades de seguridad de presas; asistir en las presentaciones Así, a pesar del poco tiempo transcurrido desde la de informes y comunicaciones de los resultados a creación de la Ley de Seguridad de Presas, la ANA ha las autoridades y al público; adaptado su estructura interna para llevar a cabo las nuevas funciones y ha ejecutado acciones determinantes respaldar a la ANA en el diseño del Sistema en el cumplimiento de la Ley. La ANA comenzó a, entre Nacional de Informaciones sobre Seguridad de otras acciones, identificar y vigilar las presas bajo su Presas (SNISB); jurisdicción con la elaboración de procedimientos y resoluciones, realizar audiencias públicas, y ha fortalecer la capacidad de la ANA y de los demás propuesto la creación de un registro único de presas organismos que participan en la gestión de la que serán implementadas en el SNISB. seguridad de presas. ANA or State Water Agencies SNISB RESIDUOS USOS MÚLTIPLES INDUSTRIALES ANA u Órganos Estatales de Recursos Órganos Hídricos Ambientales AGENCIA NACIONAL DE AGUA RELAVES DE HIDROELÉCTRICA LA MINERÍA Informaciones ANEEL DNPM Figura 2 – Tipos de presas y sus organismos reguladores y flujo de información para el SNISB (Fuente: ANA, 2013) El trabajo se inició en julio de 2012, con duración muestra en la Figura 3, estas presas se encuentran prevista de tres años. Para lograr este objetivo, principalmente en los estados de Paraíba (PB) y Rio el Banco cuenta con un equipo interno de Grande do Norte (RN). coordinación, asesoramiento y consultores nacionales e internacionales, con notable Después de haberse creado una metodología para la experiencia en seguridad de presas. La consultoría clasificación de las presas, bajo jurisdicción de la ANA, internacional está siendo prestada por el Cuerpo se inicia el proceso de clasificación de las 131 presas de de Ingenieros del Ejército (USACE) y el Servicio acuerdo con la categoría de riesgo y del daño potencial Geológico (USGS) de los Estados Unidos, así como asociado. La metodología propuesta puede ser por consultores individuales y por aplicada por otros organismos reguladores de presas el consorcio COBA / LNEC de Portugal. multipropósito. A pesar del esfuerzo, varios obstáculos se están presentando como la ausencia o insuficiencia La asesoría técnica está siendo desarrollada de de registros de datos y de proyectos de ingeniería, forma participativa, en conjunto con la ANA y con así como la falta de una adecuada base cartográfica otras agencias reguladoras federales (ANEEL, DNPM, en escala e imágenes de satélite con buena resolución. e IBAMA), contratistas federales (Ministerio de Con tiempo, estos problemas se deben reducir por Integración Nacional, DNOCS, CODEVASF) y otros medio de evaluaciones individuales in situ. diversos órganos estatales, por medio de seminarios, entrenamientos y reuniones. Plan de Seguridad de Presas Además del Plan de Acción de Emergencia (PAE), el Plan de Durante estas reuniones, se consideran los informes Seguridad de Presas incluye la consolidación del registro temáticos que consolidan investigaciones en relación a de la presa y de su contratista, inspecciones regulares los objetivos de la Asistencia Técnica como la evaluación y especiales, y de sus revisiones periódicas de seguridad. institucional de la ANA, la identificación de las mejores prácticas mundiales en seguridad de presas y, en Están siendo desarrollados, por la Asesoría Técnica del especial, los informes específicos para la aplicación de los Banco Mundial, Manuales y Guías para la Seguridad instrumentos de gestión descritos en el de Presas destinados a las agencias de inspección, Capítulo IV dela Ley 12.334/2010. Entre estos contratistas y a la sociedad que pueden efectivamente instrumentos se encuentra: a) la clasificación de las contribuir a la aplicación de la Ley 12.334/2010. Entre presas por categoría de riesgo y por daño potencial esos documentos se pueden citar: asociado; b) el Plan de Seguridad de Presas; c) el Sistema Manual de Políticas de Seguridad y Nacional de Informaciones sobre Seguridad de Presas; y, Operación de Presas reguladas por la ANA d) el Informe de Seguridad de Presas. Estos instrumentos Contiene principalmente la descripción del Plan se están empleando de las siguientes maneras: de Seguridad de Presas, cubre los aspectos de la Clasificación de las Presas actuación de la ANA como entidad reguladora de esas estructuras, así como aspectos de buenas Los criterios generales del sistema de clasificación de prácticas de la seguridad de presas. Un documento las presas fueron establecidos por el Consejo Nacional relevante para los reguladores será el Guía para de Recursos Hídricos (CNRH), mediante la Resolución la Elaboración del Plan de Acción de Emergencia Nº 143/2012, con base en categorías de riesgo, daño (PAE), cual orienta las acciones de los contratistas potencial asociado y volumen del embalse. El artículo de presas clasificadas con daño potencial asociado 3º de esa Resolución establece que las presas sean en el caso de que ocurriera una ruptura. clasificadas por los organismos reguladores con base Manual de Orientación para los Contratistas/ en los criterios generales establecidos por el CNRH, Operadores para la Seguridad de Presas pudiendo cada organismo regulador definir sus Incluye orientaciones generales para los contratistas, propios procedimientos y plazos. estipulando procedimientos para el control de Las presas reguladas e inspeccionadas por la ANA la seguridad en las distintas fases del ciclo de son aquellas ubicadas en los ríos bajo jurisdicción de vida de una presa: durante la etapa del diseño, la las leyes federales y son destinadas al uso múltiple, construcción, el uso inicial del embalse, operación, solo y cuando el uso de la energía hidroeléctrica no mantenimiento y eventual desactivación. También sea el uso prioritario. De aproximadamente 13.000 incluye directrices específicas para el diseño de presas identificadas en el Informe de Seguridad proyectos, su construcción, monitoreo e inspección, de Presas, la Ley se aplica a 131 presas que están así como guías para la operación y mantenimiento bajo la jurisdicción de la ANA (ANA, 2011). Como se (O&M) de las presas. Venezuela N Surinam Guayana Francesa Colombia RR Guyana AP Ecuador AM CE MA RN PA PB PI PE AC AL TO SE RO Perú BA MT Bolivia DF GO MG CE RN ES MS SP PB RJ PI Paraguay PE PR AL SC 0 160 320 640 960 1.280 SE Km BA RS Leyenda Presas Reguladas por la ANA Uruguay Figure 3 – Localización de las presas bajo la jurisdicción de la ANA – (Fuente: Informe Anual de Seguridad de Presas, ANA, 2011) Sistema Nacional de Información para la Mundial, y está siendo diseñado en dos fases: I – la Seguridad de Presas (SNISB) que incluye los procedimientos básicos para cumplir con su meta, prevista en la PNSP, como el registro La Ley de Seguridad de Presas modificó el art. de la obra, los reglamentos, la interacción con la 4 de la ley de creación de la ANA al agregar sociedad y la divulgación de sus avances; y, II - la que a sus atribuciones el papel de organizadora, crea las herramientas de gestión de la seguridad para implementadora y administradora del SNISB. El su uso por los organismos reguladores. Para que SNISB tiene como objetivo principal registrar, de se pueda desarrollar a lo largo del 2014 y entre en forma electrónica, las condiciones de seguridad de operación en el 2015, la concepción de la primera fase presas en todo el país. Se planea que el SNISB cuente se deberá completar en el 2014. con un sistema de recolección, procesamiento, almacenamiento y recuperación de sus informaciones Informe Anual de Seguridad de Presas que incluirá las represas en construcción, aquellas en operación y las que han sido desactivadas. La Ley de Seguridad de Presas incluyó, por medio del art. 4 de la Ley de creación de la ANA, la atribución de El diseño de este sistema está siendo desarrollado coordinar la elaboración del Informe de Seguridad por la ANA, con el apoyo de consultores del Banco de Presas y presentarlo anualmente, de forma consolidada, al Consejo Nacional de Recursos formación técnica y con conocimientos relacionados Hídricos. Después de su evaluación, el órgano al tema de seguridad de presas, un campo de enviará, cada año, el Informe al Congreso Nacional. trabajo innovador y prometedor. El primer Informe de Seguridad de Presas (RSB, 2011) Por otro lado, se expresa la necesidad de promover fue entregado en noviembre de 2012. La primera la concientización de la sociedad civil en relación edición del Informe tuvo como objetivo establecer al tema de seguridad de presas. Le corresponde una línea de base para futuras comparaciones y para a la sociedad en general, aunque de manera el seguimiento de los avances en la implementación indirecta, un cambio de comportamiento. Uno de de la Política Nacional de Seguridad de Presas. los componentes de la PNSP es la institución de La eficacia de estos avances se mediría por la un programa de educación y comunicación con reducción de eventos adversos en el uso este tipo el fin de que se aumente la conciencia sobre la de construcción. El Informe del 2011 presentó el importancia de este tema. Según la propuesta, registro de las presas inspeccionadas por la ANA e toda la documentación relacionada con la seguridad informó sobre la preparación y publicación de los de las presas debe ser divulgada, para lo que reglamentos para la seguridad de presas, así como será necesaria la participación comunitaria en los sobre los avances en PNSP con la participación de ejercicios de simulación de ruptura de presas. otras agencias reguladoras. Éstos deberán ser promovidos por los contratistas con la Defensa Civil. Como parte integral de la En el servicio de asistencia técnica que el Banco vida de las comunidades, y como herramienta Mundial le proporciona a la ANA, está incluido el importante de sobrevivencia, el bienestar y la apoyo para la mejora de las próximas ediciones recreación, las presas y sus embalses deben estar del referido Informe. protegidos y seguros. Resultados Obtenidos Hasta el Momento Se espera para el final de la Asesoría Técnica del Banco Mundial, que este trabajo pueda contribuir, de manera La asesoría técnica prestada por el Banco Mundial a significativa, al fortalecimiento de la ANA en su rol la ANA ha contribuido a la aplicación de instrumentos articulador de los organismos reguladores de presas. Al claves de la PNSP como la clasificación de las presas, mismo tiempo, se espera que este apoyo aumente el el diseño del SNISB, y la creación de cursos de marco técnico a la disposición de todos los organismos capacitación y seminarios que han beneficiado a reguladores y de los contratistas públicos y privados profesionales del área de seguridad de presas, ya que en la construcción y difusión de la cultura de buenas los cursos están abiertos al público. prácticas en seguridad de presas, así fomentando una Las evaluaciones de los cursos por parte de los mejor comunicación con la sociedad. participantes han sido muy positivas, destacando la Al final del proyecto, los productos elaborados importancia del intercambio de experiencias entre estarán disponibles en copia impresa o para su profesionales y ponentes nacionales descarga en el sitio web de la ANA: www.ana.gov.br como internacionales, oportunidad brindada por el Banco Mundial. RETOS EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE Referencias SEGURIDAD DE PRESAS ANA. 2011. Relatório de Segurança de Barragens. Brasília, Brasil. La concientización de los contratistas y la integración Brasil. Ley nº 12.334/2010, de 20 de septiembre del 2010. de procedimientos entre los organismos Establece la Política Nacional de Seguridad de Presas para reguladores son algunos de los principales desafíos presas destinadas a la acumulación de agua para todo tipo ya que para ciertos sectores, el cumplimiento de uso y para la disposición final o temporal de residuos de las nuevas atribuciones implicaría cambios así como la acumulación de residuos industriales. También en las prácticas actuales. permite la creación del Sistema Nacional de Información sobre la Seguridad de Presas y modifica la redacción del Otro reto consiste en despertar el interés de art. 35 de la Ley 9433 de 8 de enero del 1997 y el art. 4 de académicos, estudiantes y profesionales con la Ley 9984 de 17 de julio del 2000. Para más información: Acceso http://www.worldbank.org/pt/country/brazil/brief/brazil-publications-agua-brasil-series-water descargue la colección completa de la serie Água Brasil: Este informe es un producto del equipo del Banco Esta actividad se llevó a cabo por la Unidad de Medio Internacional de Reconstrucción y Desarrollo / Banco Mundial. Ambiente y Recursos Hídricos (LCSEN) del Departamento de Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe, Banco aquí son de los autores y no deben atribuirse de ninguna Mundial. Extendemos nuestros agradecimientos a Alessandro manera al Banco Mundial, a sus instituciones afiliadas, a su Palmieri y Carlos Motta (ANA) por sus contribuciones Consejo Director, o a los países que éstos representan. invaluables en el diseño de esta asistencia técnica y a nuestros El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información colegas del Banco Mundial, José Arturo Villanueva Moreno y contenida en esta publicación y no acepta responsabilidad Vinícius Cruvinel Rêgo, cuyo apoyo y consejo contribuyeron a alguna por las consecuencias de su uso. Las fronteras, colores, terminar la edición y divulgación de este documento. denominaciones y otra información expuesta en cualquier mapa de este documento no indican juicio alguno de parte del Permisos y Derechos Banco Mundial acerca de la condición jurídica de ninguno de El material de esta publicación es objeto de derechos del los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras. autor. El Banco Mundial incentiva la diseminación de este conocimiento. Esta publicación puede ser reproducida total o Esta publicación fue preparada por: parcialmente, con fines no comerciales, siempre y cuando el Erwin De Nys titular del derecho del autor sea el Banco Mundial. Especialista Sénior en Recursos Hídricos, Banco Mundial Todas las imágenes han sido cedidas por la Agencia Nacional de Aguas. Paula Freitas (Agência Nacional de Águas – ANA). Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial Inês Persechini Especialista en Recursos Hídricos, Banco Mundial Gilberto Valente Canali Consultor, Banco Mundial Ligia Maria Nascimento de Araújo Especialista en Recursos Hídricos, ANA Alexandre Anderáos Especialista en Recursos Hídricos, ANA ENERO / 2014 Cualquier duda sobre los derechos y licencias de derechos de autor, Contactos: incluyendo los derechos subsidiarios, deberá dirigirse al Banco Erwin De Nys Mundial, SCN – Quadra 02, Lote A, Ed. 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