33361 Banco Mundial Nota Sobre Redes de Protección Social 2006 No. 11 ¿Cuál es la Función de las Transferencias para Fines de Protección Social en los Países de Ingresos muy Bajos? Los países donde gran parte de la población vive en social para cumplir a la vez otros objetivos de desarrollo, condiciones de pobreza absoluta tienen gran necesidad (2) optar por una cobertura selectiva mediante la de contar con redes de protección social, pero la capacidad focalización de las prestaciones en grupos de la población financiera y administrativa puede muy reducida. Entonces, considerados de manera general como merecedores de ¿cuál podría ser la función de los programas de protección ayuda y (3) producir un efecto multiplicador de la cobertura social en los países de ingreso muy bajo? mediante la focalización en intervenciones que reduzcan el impacto de los riesgos en las formas de sustento de los Tres importantes restricciones que enfrentan los hogares. programas de protección social Cuando se decide acerca de los programas factibles de Alternativas de programas -- Algunos ejemplos aplicar en un país de ingreso muy bajo, es necesario En el contexto específico de los países de ingreso muy superar tres dificultades importantes: bajo, es procedente aplicar algunas consideraciones especiales en ciertos tipos de intervenciones. Disponibilidad de información ­La información necesaria para focalizar los programas de protección social Transferencias en efectivo-- En el contexto de los países ­como ingreso, tamaño del hogar, edad y propiedad de la de ingreso muy bajo, los programas de pensiones, seguro tierra­ suele no estar disponible o resulta demasiado de desempleo y ayuda social pueden no ser muy costoso obtenerla. Para eludir esta restricción, se podría convenientes. Estos programas serían imposibles de (1) seleccionar programas que por su propia índole están financiar debido a la dificultad de obtener información destinados a determinados grupos de la población, (2) acerca del ingreso y el empleo, a la alta proporción de la utilizar la focalización comunitaria y (3) optar por entregar fuerza laboral que se desempeña en labores agrícolas de cobertura universal. subsistencia y en mercados informales y a la alta incidencia de la pobreza. Sin embargo, de todos modos podrían Capacidad administrativa ­ La capacidad para aplicarse pequeños programas de transferencias en efectivo administrar programas complejos suele ser limitada en muy focalizados, por ejemplo para grupos con alta los países de ingreso muy bajo. Las autoridades incidencia de pobreza y que en general se considere que responsables deben considerar la posibilidad de (1) escoger merecen recibir ayuda. menos programas con diseños más simples, en consonancia con la capacidad disponible, en lugar de Los programas públicos de empleo son intervenciones muchos programas más complejos, (2) usar los sistemas que por su propia naturaleza están destinadas a grupo administrativos existentes en lugar de crear otros determinados de la población y pueden ser especialmente adicionales y (3) utilizar grupos al interior de la comunidad atractivos en países que disponen de poca información y para focalizar las prestaciones (conforme a directrices bien capacidades. Tienen la ventaja de crear activos productivos, definidas). pero la desventaja de ser sistemas complejos (en términos administrativos) y relativamente onerosos a la hora de Accesibilidad financiera ­ Como es de suponer, el gasto realizar transferencias. Para cumplir su objetivo de llegar público es extremadamente bajo en tales países y está a los más pobres a través de empleos públicos, es sujeto a gran competencia por la obtención de recursos fundamental que el salario ofrecido esté determinado para inversiones esenciales en materia de desarrollo. correctamente y se encuentre por debajo del salario de Algunas respuestas alternativas para superar estas mercado vigente para mano de obra no calificada. Los restricciones pueden ser: (1) utilizar el gasto en protección programas de alimentos por trabajo son los programas Christine Weigand preparó la presente nota sustentándose en "What Role for Safety Net Transfers in Very Low Income Countries?" de Smith, William J., y Subbarao, Kalanidhi. 2003. Documento de Discusión Nº 0301 sobre la Protección Social. Banco Mundial. Washington, D.C. públicos de empleo que se aplican con más frecuencia humano, como programas que entregan en los países de ingreso muy bajo. complementos alimentarios y fomentan la asistenta de los niños a la escuela y el uso de Programas de alimentos y nutrición ­ Los programas servicios de salud. no focalizados de transferencias de alimentos suelen ser Ser selectivos con las transferencias puras. Es insostenibles por su costo y muchos países han decidido necesario intentar identificar a subgrupos de cambiarlos por programas más focalizados. En general, pobres muy extremos o bien grupos específicos es preferible restringir las transferencias no focalizadas cuya necesidad de recibir ayuda genere consenso de alimentos a situaciones de emergencia o utilizarlas general, como los huérfanos y las personas con para normalizar el consumo en países donde escasean discapacidades. Además de restringir el costo total los alimentos por motivos estacionales. del programa, aumentará la probabilidad de que el programa reciba suficiente apoyo popular y se Por su parte, los programas de alimentación escolar mantenga. habitualmente adolecen de grandes errores de inclusión La elección sensata de los momentos más (porque es difícil llegar sólo a los niños pobres) y suelen oportunos puede optimizar el impacto de las ser imposibles de financiar si la cobertura es universal. transferencias: por ejemplo, entregar insumos La focalización geográfica es una posible solución en agrícolas en la época de plantación. aquellos casos en los que es factible; otra es poner en `Potenciar' el gasto en las medidas de protección marcha programas de alimentos por educación que social mediante la inyección restringida de efectivo distribuyan víveres gratuitos a familias pobres cuyos hijos para mitigar crisis. A modo de ilustración, una asistan regularmente a la escuela, proceso tal vez menos pequeña transferencia en efectivo en momentos disgregador y oneroso de administrar transferencias de de emergencia podría evitar que los pobres tengan alimentos a través del sistema educacional. que vender sus activos. Seleccionar uno o dos diseños de programa Insumos agrícolas ­ Los programas que subsidian los sencillos y mantenerlos por períodos precios de los insumos agrícolas suelen caracterizarse prolongados. por grandes filtraciones hacia quienes no son pobres. La Es absolutamente indispensable evaluar cada distribución de pequeñas cantidades de fertilizantes o cierto tiempo los programas para determinar su semillas distorsiona menos el mercado, además de eficacia y modificarlos cuando sea necesario. potenciar el trabajo de los campesinos y movilizar insumos naturales, con lo cual generan un `efecto Por último, en vista de la necesidad de encontrar un multiplicador'. equilibrio entre las inversiones para impulsar el crecimiento y las transferencias (ambas deben competir por la Algunos principios rectores obtención de los escasos recursos públicos), podría ser Uno de los desafíos cruciales que encaran los programas útil seguir los siguientes pasos al momento de decidir el de protección social en los países de ingreso muy bajo tipo y el alcance de los programas de protección social: es el de limitar el costo de los programas y el costo de oportunidad de otras inversiones sacrificadas. Del análisis Volver a examinar los principales aspectos que surgen los siguientes principios generales, si bien es obvio inhiben el crecimiento y la función que que las decisiones se toman según la realidad de cada desempeñan las políticas de inversión pública para país: superarlos; Utilizar el gasto en protección social para Realizar una evaluación de la vulnerabilidad e financiar inversiones que eliminan los individualizar los principales riesgos que enfrentan obstáculos de largo plazo al crecimiento, como los pobres; y proyectos de obras públicas (por ejemplo, Identificar aquellas intervenciones en materia de caminos y obras de riego). políticas públicas que tienen potencial para reducir Realizar gastos en protección social que a la la vulnerabilidad y al mismo tiempo mejorar las vez contribuyan al desarrollo del capital perspectivas de crecimiento. La serie Informes de redes de protección social del Banco Mundial busca servir de recurso práctico a las personas que diseñan y ejecutan programas de redes de protección social en todo el mundo. El lector encontrará información acerca de prácticas recomendadas para una diversidad de intervenciones, contextos de países, temas y grupos beneficiarios, como asimismo acerca de la actual perspectiva sobre la función social que desempeñan las redes de protección social en los programas de desarrollo más generales. Banco Mundial, Red sobre desarrollo humano Instituto del Banco Mundial Protección social, Redes de protección social http://www.worldbank.org/safetynets Promover el Conocimiento y el aprender para un mundo mejor