‫مذكرة سياسة اليمن رقم (‪ :)2‬التحديات االقتصادية والمالية‬ ‫واالجتماعية خالل المرحلة المبكرة من فترة ما بعد الصراع في‬ ‫اليمن‬ ‫‪ 27‬مايو‪2017‬م‬ ‫فهرس المحتويات‬ ‫االختصارات ‪ii ...........................................................................................................................................................‬‬ ‫شكر وتقدير ‪iii ...........................................................................................................................................................‬‬ ‫ملخص ‪ -‬الرسائل الرئيسية ‪1 ..........................................................................................................................................‬‬ ‫نحو تحقيق التعافي المشترك ‪3 ........................................................................................................................................‬‬ ‫‪ 1.‬توصيات باتخاذ إجراءات فورية بعد انتهاء الصراع ‪8 .............................................................................................‬‬ ‫‪ 2.‬األولويات التي يتعين معالجتها لكسب زخم السالم ‪ -‬على المدى المتوسط (‪ 24 – 6‬شهرا) ‪11 .........................................‬‬ ‫‪ 2.1.‬إيجاد قاعدة لإليرادات الحكومية بغية الوصول إلى عقد اجتماعي منقح ‪12 .................................................................‬‬ ‫‪ 2.2.‬عملية تحقيق االستقرار وبناء السالم تتطلب استعادة القطاعات غير النفطي ‪14 ...........................................................‬‬ ‫‪ .2.2.1‬نظرة عامة على استعادة إنتاج قطاع النفط والغاز في اليمن ‪15 ...............................................................................‬‬ ‫‪ 2.2.2.‬التحديات السياسية والمؤسسية الرئيسية في اليمن بالنسبة لقطاع النفط والغاز ‪19 .......................................................‬‬ ‫‪ 2.3.‬السياسات المالية لبناء السالم والتعافي وتحفيز النمو ‪20 ........................................................................................‬‬ ‫‪ 2.4.‬إعادة إنشاء نظام إدارة المالية العامة ‪22 ...........................................................................................................‬‬ ‫‪ .2.4.1‬تحديات السياسات (التخطيط) الخاصة بنظام إدارة المالية العامة ‪23 .........................................................................‬‬ ‫‪ .2.5‬توصيات السياسات الخاصة بنظام إدارة المالية العامة ‪24 .....................................................................................‬‬ ‫‪ 2.5.1.‬استعادة عمليات الموازنة ‪24 ......................................................................................................................‬‬ ‫‪ 2.5.2.‬ضمان نزاهة الميزانية ‪25 .........................................................................................................................‬‬ ‫‪ 2.5.3.‬تقديم معلومات حول " جوانب إنفاق أموال الحكومة" ‪26 ...................................................................................‬‬ ‫‪ 2.5.4.‬بدء األعمال التحضيرية للموازنة الجديدة ‪26 ..................................................................................................‬‬ ‫‪ 2.5.5.‬وضع األسس الرئيسية إلعادة بناء مؤسسات وأنظمة إدارة المالية العامة ‪27 ............................................................‬‬ ‫مالحظات ختامية‬ ‫قائمة الجداول‪:‬‬ ‫الجدول ‪ :1‬توقعات األسعار المستقبلية للغاز والنفط ‪16 .......................................................................................................‬‬ ‫الجدول (‪ :)2‬اليمن‪ :‬الحصة المقدرة لليمن من إنتاج النفط‪2017 ،‬م و ‪2018‬م ‪17 .......................................................................‬‬ ‫قائمة الملحقات‬ ‫الملحق ‪ 1‬ملخص نظام الضريبة الحالية في اليمن ‪30 ........................................................................................................‬‬ ‫الملحق ‪ :2‬اإلصالحات الضريبية كمحرك لدورات التنمية الفاعلة ‪31 .....................................................................................‬‬ ‫الملحق ‪ :3‬قطاع النفط والغاز‪ :‬الهيكل المؤسسي ‪33 ..........................................................................................................‬‬ ‫الملحق ‪ :4‬البنية التحتية للنفط والغاز الطبيعي ‪34 .............................................................................................................‬‬ ‫الملحق ‪ :5‬الجمهورية اليمنية‪ :‬مؤشرات اقتصادية مختارة ‪2010‬م– ‪2017‬م ‪35 .......................................................................‬‬ ‫الملحق ‪ :6‬الجمهورية اليمنية‪ :‬شجرة تشخيص النمو ‪36 .....................................................................................................‬‬ ‫الملحق ‪ :7‬معلومات أساسية موجزة عن نظام إدارة المالية العامة في اليمن ‪37 .........................................................................‬‬ ‫المراجع ‪39 ...............................................................................................................................................................‬‬ ‫‪i‬‬ ‫االختصارات‬ ‫النظام اآللي لمعلومات اإلدارة المالية‬ ‫‪AFMIS‬‬ ‫البنك المركزي اليمني‬ ‫‪CBY‬‬ ‫الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة‬ ‫‪COCA‬‬ ‫وكالء الرصد المستقلين‬ ‫‪IMA‬‬ ‫صندوق النقد الدولي‬ ‫‪IMF‬‬ ‫تقنية المعلومات‬ ‫‪IT‬‬ ‫نظام معلومات إدارة القروض والمنح‬ ‫‪LGMIS‬‬ ‫القروض المتعثرة‬ ‫‪NPL‬‬ ‫إطار المساءلة المتبادلة‬ ‫‪MAF‬‬ ‫وزارة التخطيط والتعاون الدولي‬ ‫‪MOPIC‬‬ ‫اإلطار المالي متوسط األجل‬ ‫‪MTFF‬‬ ‫اإلنفاق العام والمساءلة المالية‬ ‫‪PEFA‬‬ ‫اإلدارة المالية العامة‬ ‫‪PFM‬‬ ‫خطة االستثمار العام‬ ‫‪PIP‬‬ ‫وحدة تنفيذ المشروع‬ ‫‪PIU‬‬ ‫تقييم احتياجات التعافي وبناء السالم‬ ‫‪RPBA‬‬ ‫شركة مملوكة للدولة‬ ‫‪SOE‬‬ ‫البرنامج االنتقالي لألمن والتنمية‬ ‫‪TPSD‬‬ ‫الحساب الموحد للخزينة‬ ‫‪TSA‬‬ ‫‪ii‬‬ ‫شكر وتقدير‬ ‫أُعدت هذه المذكرة الخاصة بالسياسات رقم (‪ )2‬من قبل فريق من البنك الدولي بقيادة السيد ويلفريد إنجلك (خبير اقتصادي قدير)‪.‬‬ ‫وقد استفاد الفريق من مجموعة واسعة من الخبراء والخبرات والمراجع داخل البنك الدولي وخارجه‪ .‬وقد جاء قرار إجراء هذا العمل‬ ‫عقب مباحثات مع وزير التخطيط والتعاون الدولي آنذاك ومداوالت داخلية حول إعادة المشاركة في المستقبل مع اليمن‪ ،‬وإدراك أن‬ ‫التنسيق مع الشركاء في اليمن نحو إعادة المشاركة سوف يتطلب وضع المحاور االستراتيجية وتحديد األولويات الملحة أو مفاضلة‬ ‫السياسات‪ ،‬ومجموعة أولى من التوصيات لمعالجة االحتياجات الملحة‪.‬‬ ‫وقاد فريق البنك الدولي السيد ويلفريد إنجلك (خبير اقتصادي أول) وساعده الكثير من الخبراء في إنجاز هذا العمل‪ ،‬حيث اعتمد‬ ‫الجزء الخاص باإليرادات الضريبية على مساهمات وردت من جان بيتر )خبير اقتصادي أول في مجال الحوكمة) وأمير مختار‬ ‫الذيبة (محلل أبحاث) وكانت مفيدة للغاية في صياغة الجزء الخاص بقطاع النفط والغاز‪ .‬كما اعتمد الجزء الخاص بمواضيع اإلدارة‬ ‫المالية العامة على ورقة بحث أعدها مانويل فارغاس (أخصائي اول في اإلدارة المالية) وفريقه الذي ضم كال من األخ وليد حسن‬ ‫النجار (أخصائي إدارة مالية) واألخ معاذ محمد الربيدي (أخصائي أول في اإلدارة المالية)‪ .‬كما وردت أيضا الكثير من المساهمات‬ ‫والنصائح التي تم االستناد عليها في إعداد هذه المذكرة من كل من فرانشيسكا ريكاناتيني (أخصائي أول في مجال القطاع العام)‪،‬‬ ‫وماريجن فيرهويفن (خبير اقتصادي أول في القطاع العام)‪ ،‬ومايكل جي شايفر (أخصائي أول في القطاع العام) ونادية فرناندا‬ ‫بيفاريتي (خبير اقتصادي أول‪ ،‬إدارة االقتصاد الكلي واالقتصاد المالي) وكذلك ثوماس بالت لورسن (خبير اقتصادي) ومنى عبيد‬ ‫سالم (مساعد برنامج) وسهير الزبيري (مساعد برنامج) وفوزية يحيى مصلح الكوبي (مساعد برنامج)‪.‬‬ ‫وقد ساهم السيد ألبرت جيغر رئيس بعثة صندوق النقد الدولي إلى اليمن وكذلك السيد محمد زاهر (خبير اقتصادي أول) من صندوق‬ ‫النقد الدولي‪ ،‬والدكتور محمد زبير (خبير اقتصادي أول في البنك اإلسالمي للتنمية) في تقديم مالحظات ومداخالت قيمة‪.‬‬ ‫كما يعرب الفريق عن تقديره وامتنانه للمشورة والتوجيه الذي تلقاه من السيد أسعد عالم‪ ،‬المدير القطري‪ ،‬والسيدة ساندرا بلومنكامب‪،‬‬ ‫المديرة القطرية للبنك الدولي في اليمن‪ ،‬والسيد أوغست تانوكوامي مدير التدريب‪ ،‬والسيد إيريك لوبورغن مدير القطاع ‪ ،‬باإلضافة‬ ‫إلى مدير قطاع الحوكمة السيد رينود سيليغمان الذي قام باستعراض ومراجعة مكونات اإلدارة المالية العامة‪ ،‬والسيد عبد هللا الدردري‬ ‫) كبير االستشاريين)‪ .‬كما نتوجه بالشكر الخاص إلى زمالئنا المراجعين على هذا العمل وهم كل من السيدة كلوديا ناصف (أخصائي‬ ‫اقتصادي أول) والسيدة هنرييت فون كالتنبورن‪-‬ستاتشاو(مسؤول أول العمليات)‪.‬‬ ‫وإذ يعرب الفريق عن تقديره وامتنانه للتعاون الوثيق والمثمر مع الحكومة اليمنية أثناء إعداد هذه المذكرات‪ ،‬مع اإلشارة بصفة‬ ‫خاصة إلى معالي الدكتور محمد سعيد السعدي وزير التخطيط والتعاون الدولي‪ ،‬ومعالي السيد محمد عبد الواحد الميتمي‪ ،‬وزير‬ ‫التجارة والصناعة‪ ،‬والسيد محمد الحاوري (وكيل الوزارة للدراسات والتوقعات االقتصادية‪ ،‬وزارة التخطيط والتعاون الدولي)‪،‬‬ ‫والمهندس محمد محمد المسوري (وكيل الوزارة لقطاع المشاريع الممولة من الخارج) والسيد عبد المجيد البطلي (مدير التوقعات‬ ‫االجتماعية واالقتصادية)‪.‬‬ ‫الشكر موصول أيضا للفريق العامل في ورد اكسبرس على التنضيد الرائع لهذه المذكرات‪ .‬وهناك العديد من األشخاص اآلخرين‬ ‫الذين يتعين التعبير لهم عن االمتنان والشكر على بالمساعدة التي قدموها والعون أو شرح القضايا أو ببساطة على لطفهم وحسن‬ ‫تعاملهم مع الفريق خالل هذه العملية‬ ‫‪iii‬‬ ‫ملخص ‪ -‬الرسائل الرئيسية‬ ‫يعتبر استقرار االقتصاد الكلي أمرا أساسيا لتحقيق السالم وجني ثماره‪ .‬فعلى المدى القصير‪ ،‬تتمثل التحديات الرئيسية فيما يلي‪)1( :‬‬ ‫إعادة بناء األرصدة االقتصادية الرئيسية والمؤسسات االقتصادية الوطنية المركزية‪ ،‬وعلى رأسها االحتياطيات األجنبية والبنك‬ ‫المركزي‪ ،‬وهي المرتكز للنظام المالي اليمني‪ )2( ،‬استعادة اإليرادات المالية‪ )3( ،‬استعادة قطاع النفط والغاز باعتباره العمود الفقري‬ ‫المالي لالقتصاد‪ ،‬فبدونه سيكون من الصعب تصور االستقرار االقتصادي على المدى المتوسط‪ ،‬و(‪ )4‬تأسيس شرعية المؤسسات‬ ‫المركزية‪ ،‬وخاصة من خالل استعادة نظام اإلدارة المالية وآليته الخاصة بالمساءلة أثناء تقديم خدمات إعادة اإلعمار واستعادة الخدمات‬ ‫العامة‪.‬‬ ‫يعتبر استعادة الحد األدنى من رصيد االحتياطيات األجنبية أولوية لتمكين القطاع الخاص من التعافي وتحقيق االنتعاش االقتصادي‪.‬‬ ‫وبالتالي ينبغي أن يصل الحد األدنى من أرصدة االحتياطيات األجنبية المتاحة بدايةً بما يتناسب مع استعادة االستقرار الكلي إلى ما‬ ‫يقرب من تغطية واردات البالد لمدة ‪ 3‬أشهر(‪ ،)1‬والمقدرة بمبلغ ‪ 4.5‬مليار دوالر خالل الفترة التي سبقت اندالع الصراع‪ )2(.‬وسيتيح‬ ‫توفر االحتياطيات األجنبية تمويل الواردات السلعية‪ ،‬األمر الذي يستدعي إشراك القطاع الخاص في عملية التعافي‪.‬‬ ‫إن استعادة عمليات البنك المركزي على الفور يعتبر شرطا ال غنى عنه للتعافي االقتصادي واستعادة االستقرار الكلي‪ .‬وبالتالي‬ ‫يتعين على البنك المركزي اليمني أن يكون قادرا ً على استئناف أداء وظائفه المالية االعتيادية مجددا ً والمتمثلة في‪ )1( :‬تقديم الخدمات‬ ‫خيرا ً للنظام المالي اليمني‪ )2( ،‬تحقيق التوازن في السوق الوطنية للدين الخاص والعام (‪ )3‬تسهيل التجارة الدولية‪،‬‬ ‫كمقرض ومالذً أ ً‬ ‫و(‪ )4‬ضمان استمرارية ومصداقية النظام المالي اليمني‪.‬‬ ‫إن استئناف التجارة بكامل إمكاناتها وإحياء قطاع النفط والغاز يتطلب تسوية أوضاع الديون الخارجية لتمكين المستثمرين من‬ ‫الوصول إلى التدفقات النقدية‪ .‬فالمتأخرات المتراكمة على التزامات الديون الخارجية تمثل عقبة أمام استئناف أنشطة التجارة المعتادة‪،‬‬ ‫وإحياء القطاع الخاص بصفة عامة‪ ،‬إضافة إلى الدخول في صفقات مالية معقدة لتعافي قطاع النفط والغاز‪ ،‬حيث سيصر الدائنون‬ ‫على الوفاء بمطالباتهم قبل أن يتمكن المستثمرون الجدد من القيام بذلك والمطالبة بتدفقات العمالت األجنبية‪ .‬كما سيتعين إعادة هيكلة‬ ‫التزامات الديون الخارجية‪ ،‬وبالمثل سيتعين إعادة جدولة متأخرات الديون الخارجية‪.‬‬ ‫تحتاج اليمن إلى استعادة قاعدة إيراداتها المالية من اليوم األول‪ .‬فمسار إعادة اإلعمار واالستقرار والتنمية في اليمن على المدى‬ ‫الفوري إلى المدى المتوسط والبعيد يعتمد على مدى قدرة حكومته المستقبلية لزيادة اإليرادات المحلية لتمويل برنامج اإلنفاق العام‪.‬‬ ‫كما أن توفر الموارد الخارجية يلعب دورا ً هاما ً لتحقيق االستقرار المبكر وتعافي سبل العيش‪ ،‬فضالً عن ترميم النسيج االجتماعي‬ ‫والمؤسسي‪ .‬بيد أن التعافي المستدام‪ ،‬واستعادة األنظمة الخاصة والنسيج المؤسسي يتطلب إيجاد موارد خاصة‪.‬‬ ‫تلعب ضرائب التجارة واالستهالك دورا هاما على المدى القصير في تعافي الموارد المالية‪ .‬فالنظام الضريبي في اليمن ال يمثل‬ ‫مسبقا ً عقبة أمام الجهود الرامية إلى تعزيز تحصيل اإليرادات‪ .‬بيد أن مرحلة ما بعد الصراع تتطلب نوعا ً من "االستجابة الطارئة"‬ ‫األولية قصيرة األجل لتمويل ودعم جهود إعادة اإلعمار‪ .‬وفي هذا الصدد‪ ،‬سيكون من األهمية بمكان أن يتم (‪ )1‬ترتيب إعادة إنشاء‬ ‫اإلدارات الضريبية والجمركية بشكل مناسب‪ ،‬و(‪ )2‬الحد من التعقيدات اإلدارية بما يتيح للحكومة إعادة االضطالع بوظائفها األساسية‬ ‫دون إعاقة المؤشرات األولية لتعافي القطاع الخاص‪ .‬وينبغي أن يتم إيالء الضرائب التجارية وضرائب االستهالك االهتمام على سبيل‬ ‫األولوية‪.‬‬ ‫(‪)1‬‬ ‫ثالثة أشهر من تغطية االستيراد تعتبر بمثابة مستوى الحد االدنى للدول للوفاء بمعايير االستقرار االقتصادي الكلي‪.‬‬ ‫(‪)2‬‬ ‫أي ما يعادل حوالي ‪ % 10‬من إجمالي الناتج المحلي المنخفض بسبب الصراع بحلول نهاية عام ‪2016‬م‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫تعتمد وتيرة تعافي اإليرادات المالية وعائدات التصدير على المدى المتوسط (بعد ‪ 12-6‬شهرا) على السرعة والعمق اللذين يمكن‬ ‫بهما استعادة قطاع النفط والغاز‪ .‬ففي مرحلة ما قبل الصراع كان قطاع النفط والغاز في اليمن ينتج ما بين (‪ )60% – 50‬من‬ ‫اإليرادات المالية وما يصل إلى ‪ %50‬من عائدات التصدير‪ ،‬وحوالي ‪ %50‬من االحتياطيات األجنبية‪ .‬وبلغت حصة القطاع في الناتج‬ ‫المحلي اإلجمالي ما بين ‪ ،%9 – 8‬وأهميته بالنسبة لخلق فرص العمل المباشرة ال تذكر‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬وعلى الرغم من االنخفاض الكبير‬ ‫في السعر العالمي للنفط منذ عام ‪2014‬م‪ ،‬ال تزال استعادة قطاع النفط والغاز تمثل ضرورة أساسية لتحقيق التعافي االقتصادي‬ ‫وتحقيق االستقرار االقتصادي المستدام في اليمن‪.‬‬ ‫تعتمد سرعة تعافي إيرادات القدرة اإلنتاجية السابقة على‪ )1( :‬سرعة إعادة إشراك المستثمرين‪ )2( ،‬االستخدام االمثل لالستثمارات‬ ‫المقدمة و (‪ )3‬ظروف االستثمار المستقبلية المتاحة للقطاع‪ ،‬والتي ستثمر عنها اتفاقية حل الصراع في نهاية المطاف‪ .‬فالمفترض‬ ‫أن يرتفع السعر العالمي للنفط مستقبالً ليصل إلى نحو‪ 50‬دوالرا للبرميل‪ ،‬أي نحو نصف األسعار السابقة‪ .‬إن تحقيق مستوى ريع‬ ‫قطاعي النفط والغاز الذي كان سائدا ً قبل عام ‪2014‬م للميزان المالي والخارجي لليمن في المستقبل سوف يتطلب زيادة كبيرة في‬ ‫االنتاج السنوي‪ .‬كما أن االنخفاض في اإلنتاج ‪ -‬كما لوحظ منذ عام ‪2002‬م – يمكن عكسه في حال سمح المناخ االستثماري في هذا‬ ‫القطاع بخلق مسار أكثر استدامة لعمليات التنقيب واالستكشاف واإلنتاج‪.‬‬ ‫إن شرعية وبناء الثقة وفعالية أي برنامج إنفاق تتطلب جميعها استعادة العمليات المعتادة للموازنة‪ .‬فهناك حاجة إلى استعادة‬ ‫عمليات الموازنة العادية من أجل دعم الهيكل اإلداري للدولة وتوفير القدر الممكن من الخدمات‪ .‬وسيشمل ذلك وضع إجراءات‬ ‫(‪)3‬‬ ‫االعتماد‪ ،‬فضالً عن استئناف أعمال الخزانة‪ .‬وكنقطة أولى‪ ،‬سيتعين إعداد "موازنة طارئة" للسنة المالية بعد انتهاء الصراع‪.‬‬ ‫لن تكون هناك شرعية دون استعادة نزاهة ومصداقية الموازنة‪ .‬ومن أجل بناء الثقة بين األطراف المعنية واستخدام الموارد المحدودة‬ ‫استخداما ً فعاالً‪ ،‬سيكون من المهم ضمان وجود ضوابط أساسية لمنع تسرب األموال‪ .‬وفي ظل االفتراض بأن أولوية اإلنفاق ستكون‬ ‫في البداية لدفع مرتبات موظفي الخدمة المدنية‪ ،‬فإن ضمان نزاهة وصحة بيانات كشوف المرتبات وضوابطها سيكون أمراً ضروريا ً‪.‬‬ ‫إن االلتزام بالشفافية المالية والعمل بها سيمثل أحد اإلجراءات الهامة لبناء الثقة‪ .‬ومن شأن تقديم معلومات ذات مصداقية وتوفيرها‬ ‫في الوقت المناسب بخصوص إعداد الموازنة وتنفيذها (كبداية) أن يساعد على فتح األبواب للنقاش العام‪ .‬كما أن ذلك سيعمل على‬ ‫تسهيل المساءلة من جانب المواطنين وشركاء التنمية على حد سواء بشأن استخدام الموارد العامة‪ .‬وسيكون من المهم بشكل خاص‬ ‫على الحكومة أن تبرهن وبشكل سريع بأن اإلنفاق سيوجه لدعم إعادة اإلعمار واستعادة الخدمات في مختلف مناطق البالد‪.‬‬ ‫إن العملية األولى لصياغة موازنة ما بعد الطوارئ سوف تكون محدودة بمدى القدرات المتاحة‪ .‬وسوف تكون هناك حاجة إلى‬ ‫وضع آلية بسيطة الختيار األموال وتخصيصها لمشاريع االستثمارات الرأسمالية إلعادة اإلعمار ومواصلة تطويرها بمرور الوقت‪.‬‬ ‫وفي حين أن هذه االستثمارات ستحظى في المقام األول بالدعم من قبل شركاء التنمية على أساس تقييم احتياجات التعافي وبناء السالم‪،‬‬ ‫إال أنه يمكن أن يتم في وقت مبكر وضع األسس لعملية "حماية بوابة" المشروع المؤسسي‪.‬‬ ‫(‪)3‬‬ ‫قد تكون هناك حاجة إلى ميزانية الطوارئ حتى بعد السنة المالية األولى بعد انتهاء الصراع‪.‬‬ ‫‪2‬‬ ‫نحو تحقيق التعافي المشترك‬ ‫تحدد هذه المذكرة التحديات االقتصادية الرئيسية والمخاطر وخيارات السياسة التي تواجه اليمن خالل المرحلة األولى من االستقرار‬ ‫االجتماعي واالقتصادي بعد انتهاء الصراع‪ ،‬ودعم استعادة الخدمات العامة واالجتماعية‪ ،‬واستعادة األنشطة االقتصادية‪ ،‬وخلق فرص‬ ‫مدرة للدخل والتغلب على الموروث االقتصادي وإدارة عوامل المخاطر الرئيسية‪ .‬فالنطاق المقترح لخيارات السياسات يهدف إلى‬ ‫تحقيق "التعافي المشترك"‪ ،‬انطالقا ً من إدراك أن السياسات غير المستدامة قبل نشوب الصراع المقترنة بسوء اإلدارة هي التي أدت‬ ‫إلى حدوث اختالالت اقتصادية والسيطرة على االقتصاد من قبل فئة قليلة وتقويض فرص االستثمار والعمالة والتنمية المستدامة في‬ ‫اليمن‪ .‬فالسيطرة الناتجة إضافة إلى االختالالت االقتصادية وأوجه القصور في األداء هي جميعها أعراض للصراع في اليمن كما أنها‬ ‫تعتبر أيضا ً عوامل تحرك هذا الصراع‪ .‬وفي حين أن األمر سيستغرق وقتا ً لمعالجة هذا المسار الشاق للتنمية‪ ،‬إال أنه ال يوجد بديل‬ ‫للشروع في معالجة األسباب الجذرية لهذا المسار بدءا ً من وضع شروطا ً للتعافي المشترك‪ .‬كما أن مخاطر التعرض للفشل واردة‬ ‫وبنسبة عالية‪ :‬يقدر والتر (‪2004‬م) أن فرص سقوط البلدان مرة أخرى في أتون الصراع خالل العقد األول بعد تحقيق السالم تبلغ‬ ‫‪ .٪40‬بيد أن تحديد المخاطر الرئيسية ومعالجتها‪ ،‬من جملة أمور أخرى‪ ،‬من خالل سياسات واقعية ومتسلسلة ومتوازنة من شأنه أن‬ ‫يكسر حلقة العنف في اليمن وأن يسمح للبلد بأن يحقق التعافي المشترك وتجاوز تركة متأصلة وعميقة الجذور‪.‬‬ ‫المالمح االقتصادية واالجتماعية البارزة في اليمن‬ ‫لقد كان مسار التنمية في اليمن مختلطا ومعتمدا على الدولة‪ .‬فخالل العقدين اللذان أعقبا الوحدة اليمنية في مايو‪1990‬م‪ ،‬شهدت‬ ‫اليمن تمتعت البالد بأكثر فتراتها استقرارا ً من الناحية السياسية واالقتصادية‪ ،‬حيث ان اليمن الحديث خرج من فترة االستعمار (جنوب‬ ‫اليمن) أو فترة حكم اإلمامة (شمال اليمن) في مطلع ستينات القرن الماضي‪ .‬وبعد الوحدة كان النمو االقتصادي في اليمن خالل الفترة‬ ‫من ‪1994‬م إلى ‪2010‬م موجها ً بالدرجة األولى بالتغيير الديموغرافي وتصدير العمالة إلى دول مجلس التعاون الخليجي والتحول من‬ ‫قطاع الزراعة‪ ،‬وتأثر منذ بداية التسعينيات بتطور القطاع النفطي‪ .‬وكان قطاع النفط في اليمن ضئيالً مقارنة بالمعايير اإلقليمية حيث‬ ‫بلغ اإلنتاج في ذروته نحو‪ 350‬ألف برميل يوميا (‪2000‬م)‪ ،‬لكنه حقق في المتوسط نحو‪ ٪60‬من اإليرادات المالية و‪ ٪85‬من عائدات‬ ‫التصدير‪ .‬كما أن القطاع الخاص(‪ )4‬الكبير الخاضع لتحديد الدولة الموروث من شمال اليمن سابقا ً وكذلك من اليمن الجنوبي االشتراكي‬ ‫سابقا ً‪ ،‬معززا ً بالقطاع النفطي قد أعطى الدولة نفوذا ً واسعا ً لالستفادة من العديد من الموارد االقتصادية‪ ،‬وكان التوظيف الذي تديره‬ ‫الدولة يندرج ضمن االقتصاد الحديث‪ .‬وقد أدى الهيكل االقتصادي الناشئ الذي تهيمن عليه الدولة إلى ظهور اقتصاد يسعى وراء‬ ‫الريع‪ ،‬حيث يجري التفاوض باستمرار على الفرص التجارية الرسمية واستخدام األصول االقتصادية على أساس االعتبارات السياسية‬ ‫وتحول الوالءات على المستوى المحلي وأيضا ً على المستوى الوطني‪ .‬وهذه الظروف لم تسمح بقيام قطاع خاص تنافسي وإنتاجي‬ ‫على نطاق واسع في ظل هذه الظروف‪ .‬فاالئتالفات السرية الكبيرة تشكل النواة للقطاع الخاص لكنها تعتمد أيضا ً على االمتيازات‬ ‫الممنوحة لها من الدولة والتي يمكن سحبها أو إعادة التفاوض بشأنها‪ .‬ولم يكن مناخ األعمال في اليمن مفيدا ً لقيام قطاع خاص مزدهراً‬ ‫وتنافسياً‪ .‬أما فرص العمل والدخل خارج الحكومة وقطاع صغير فقد استحوذ عليها قطاع الخدمات إلى حد كبير (حوالي ‪ ٪37‬من‬ ‫الناتج المحلي اإلجمالي)‪ ،‬ومعظم هذه الفرص هي ذات إنتاجية منخفضة‪ ،‬إضافة إلى قطاع الزراعة (والذي يمثل ‪ %10‬من الناتج‬ ‫المحلي اإلجمالي)‪.‬‬ ‫يعتمد النمو على استثمارات قطاع النفط والغاز‪ .‬فقد بلغ معدل النمو على مستوى الفرد ‪ %1.3‬سنويا ً خالل العقدين السابقين للعام‬ ‫‪2011‬م وهو العام الذي تم فيه الدخول في مرحلة انتقالية في اليمن انتهت بالصراع المفتوح الجاري‪ .‬وكانت العوائد الهامشية‬ ‫الستثمارات رأس المال الثابت مرتفعة إلى حد ما(‪ ،)5‬لكنها تعتبر إلى حد كبير انعكاسا ً لالستثمارات في قطاع النفط والغاز‪ .‬وبوجه‬ ‫عام‪ ،‬ظل االستثمار يتراجع منذ العام ‪1997‬م حيث وصل إلى ‪ %14,8‬خالل الفترة من ‪2010-2006‬م‪ ،‬في حين انخفض االستثمار‬ ‫الخاص إلى ‪ %8,8‬من الناتج المحلي اإلجمالي خالل الفترة ما بين ‪2005‬م‪2010-‬م‪ ،‬مما يعكس أيضا ً ضعف األرباح خارج المجاالت‬ ‫القليلة التي تتيح الحصول على الريع واألرباح (قطاع النفط والغاز)‪ .‬وبشكل عام فإن ارتفاع تكاليف التشغيل‪ ،‬وفرض عدد من القيود‬ ‫الرسمية وغير الرسمية‪ ،‬وكذلك انخفاض هامش الربح أدت إلى إعاقة التوسع في إنتاجية المشاريع الصغيرة والمتوسطة‪ ،‬األمر الذي‬ ‫(‪)4‬‬ ‫االستحواذ على أكثر من ‪ %50‬من االقتصاد‪ ،‬على أساس المعايير المعمول بها‪.‬‬ ‫(‪)5‬‬ ‫اليمن ‪ -‬مذكرة االقتصاد القطري‪ ،‬أكتوبر ‪ ،2015‬البنك الدولي‪ ،‬التقرير رقم‪ -YE. 102151 .‬الشكل رقم (‪)6‬‬ ‫‪3‬‬ ‫يحد من فرص العمل والدخل‪ .‬وقد ساهمت الصادرات ‪ -‬باستثناء صادرات النفط والغاز ‪ -‬في تحقيق النمو في الوقت الذي كان فيه‬ ‫الطلب المحلي عامالً رئيسيا لتفسير هذا النمو(‪.)6‬‬ ‫إن االستغالل غير المستدام للموارد مع استبعاد جزء كبير من اليمنيين من شأنه أن يعرقل التحسينات ويحد من الخيارات في‬ ‫المستقبل‪ .‬تعتبر اليمن من أكثر البلدان العربية التي تعاني من شح المياه‪ ،‬مع تراجع موارد المياه العذبة بسبب اإلفراط في ضخ المياه‬ ‫الجوفية والنمو السكاني المتسارع وتطور قطاع الزراعة التجارية‪ .‬وفي عام ‪2010‬م قدر الطلب السنوي على المياه بنحو ‪ 3.9‬مليار‬ ‫متر مكعب (‪ 90٪‬للزراعة ‪ -‬منها ‪ ٪40‬مخصصة لزراعة القات) و‪ %8‬لالستخدامات البلدية‪ ،‬و‪ ٪2‬للصناعة) مقابل معدل لتجدد‬ ‫موارد المياه يقدر بـ ‪ 2,5‬مليار متر مكعب‪ .‬وقد بلغ العجز (‪ 1.4‬مليار متر مكعب) من خالل استنفاد مخزون اليمن من المياه الجوفية‬ ‫غير المتجددة‪ ،‬التي أصبحت متاحة في بداية السبعينات بسبب التكنولوجيا الحديثة التي تعمل باستخدام الديزل‪ .‬ويعتبر قطاع الزراعة‬ ‫المستهلك األكبر للمياه‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬تحظى شريحة من المجتمع بامتالك أراضي شاسعة وتعمل في زراعة الفواكه والخضروات (‪%30‬‬ ‫من إجمالي اإلنتاج الزراعي) (‪ .)7‬وتم تقديم المساعدات ألعمال تلك المزارع من خالل‪ )1( :‬سياسات غير رشيدة تشمل تقديم اإلعانات‬ ‫المالية (الديزل بسعر مخفض) الستخراج المياه مما أدى إلى الضخ الجائر للمياه الجوفية‪ ،‬وخاصة لزراعة القات (‪ )2‬عدم تطبيق‬ ‫للقوانين التي ترشد وتنظم استخدام المياه‪ ،‬و(‪ )3‬االستثمار العام الذي شجع على استخدام المياه في الري السطحي أو الري بالوفر‪.‬‬ ‫ويعتمد معظم اليمنيين على أعمال الزراعة صغيرة النطاق التي تعتمد في الري على مياه األمطار‪.‬‬ ‫يعتبر الفقر والمخرجات االجتماعية البائسة نتيجة مباشرة لالقتصاد غير التنافسي والسعي وراء تحقيق مكاسب سريعة أو االقتصاد‬ ‫غير الحر والخاضع للتفاوض‪ .‬لقد أدى تراجع إنتاجية االقتصاد اليمني إلى ركود عام في ظروف كسب العيش في البلد قبل نشوب‬ ‫الصراعـ وتزامن ذلك مع انعدام فرص العمل‪ .‬وقد حددت المذكرة االقتصادية التي أعدها للبنك الدولي في العام ‪2015‬م هذه النتيجة‬ ‫باعتبارها عقبة رئيسية أمام تحقيق معدل عال للنمو‪ .‬فاالعتماد المتبادل على فرص البحث عن الريع‪ ،‬في ظل االقتصاد غير التنافسي‬ ‫والفساد اإلداري واالستخدام غير المستدام للموارد ضاعف النتائج االقتصادية السيئة وحالة الفقر‪ .‬ومنذ فترة طويلة تعتبر اليمن من‬ ‫ضمن البلدان التي لها حضور في تسجيل أعلى معدالت الفقر في الشرق األوسط‪ ،‬حيث يعيش حوالي ‪ ٪35‬من السكان تحت خط‬ ‫الفقر البالغ ‪ 2‬دوالر أمريكي في اليوم الواحد لكل شخص (‪2005‬م)‪ .‬كما أن معدالت الفقر تشهد تزايداً وترتفع بشكل أكبر في المناطق‬ ‫الريفية التي يقطنها ‪ %70‬من السكان في تلك المناطق‪ .‬فقد أشارت نتائج التحليل األولي لبيانات مسح ميزانية األسر لسنة ‪2014‬م بأن‬ ‫الفقر شهد تزايدا ً خالل الفترة ‪2005‬م و‪2014‬م‪ ،‬حيث تشير عمليات المحاكاة األولية لتأثير الصراع الجاري إلى أن معدل الفقر قد‬ ‫تضاعف تقريبا ً على مستوى البالد من ‪ %34,1‬في العام ‪2014‬م إلى ‪ % 78‬في عام ‪2016‬م‪ )8(.‬وفي العام ‪2012‬م‪ ،‬سجل اليمن‬ ‫أسوء وأعلى معدالت سوء التغذية في العالم‪ ،‬حيث يعاني حوالي ‪ %60‬من األطفال دون سن الخامسة (حوالي ‪ )470,000‬من سوء‬ ‫التغذية المزمن‪ ،‬و‪ %13‬من سوء التغذية الحاد و‪ %35‬من نقص الوزن‪.‬‬ ‫ال تزال الضغوط الديمغرافية آخذة في التصاعد‪ ،‬مما يفرض على الشباب اليمني بشكل خاص التعامل مع واقع االقتصاد الضعيف‬ ‫وتضاؤل فرص الحصول على التعليم بشكل كبير‪ .‬ويقدر معدل النمو السكاني بنحو ‪ %3 - %2,5‬سنويا‪ ،‬حيث أن ثلث السكان البالغ‬ ‫عددهم ‪ 28‬مليون نسمة هم في سن الدراسة (‪ 19 - 5‬سنة)‪ .‬وفي الوقت الحالي‪ ،‬ينضم نحو‪ 400‬ألف شاب يمني كل عام إلى سوق‬ ‫العمل‪ .‬وفي حال افتراض وجود توازن بين الجنسين لدخول سوق العمل‪ ،‬فإن الضغوط ستكون أعلى من ذلك‪ .‬بيد أن االستثمار‬ ‫المطلوب في التعليم لم يواكب هذا النمو في وقت مبكر‪ ،‬ومن ثم جاء الصراع ليزيد من تفاقم الحاجة إلى االستثمار في هذا المجال‪.‬‬ ‫وتشير التقديرات إلى أن حوالي ثلث عدد الطلبة لم يتمكنوا من االلتحاق بالمدارس منذ اندالع الصراع‪ .‬باإلضافة لذلك‪ ،‬تأثر البرنامج‬ ‫التعليمي ألولئك الطالب الملتحقين بالمدارس سلبا ً األمر الذي يؤثر على جودة التعليم التي تعتبر متدنية أصالً قبل اندالع الصراع‪.‬‬ ‫وبالتالي فإن اآلثار السلبية المترتبة في المدى الطويل على االقتصاد وعلى سوق العمل وفي نهاية المطاف على المجتمع ككل نتيجة‬ ‫لوجود جيل نشأ دون أن يتمكن من الحصول على فرص التعليم الجيد والحصول على المؤهالت المطلوبة‪ ،‬إضافة إلى محدودية‬ ‫الفرص االقتصادية‪ ،‬سوف تكون مريعة‪.‬‬ ‫(‪ )6‬اليمن ‪ -‬مذكرة االقتصاد القطري‪ ،‬أكتوبر ‪ ،2015‬البنك الدولي‪ ،‬التقرير رقم‪-YE. 102151 .‬الصفحة ‪16‬‬ ‫(‪ )7‬القات نبتة يمنية يتم مضغها كمحفز للشعور بالكيف والراحة وتعتبر كمنشط‪.‬‬ ‫(‪ )8‬يستند عدد الفقراء إلى خط الفقر الوطني البالغ ‪ 10,913‬لاير يمني (أو نحو ‪ 50‬دوالرا أمريكيا) للفرد في الشهر حسب أسعار عام ‪ .2014‬ومن حيث شروط تعادل القوة‬ ‫الشرائية لسنة ‪2011‬م‪ ،‬يبلغ خط الفقر حوالي ‪ 3.52‬دوالر أمريكي للشخص الواحد يوميا‪ ،‬أو حوالي ‪ 105.6‬دوالر أمريكي للشخص الواحد في الشهر‪.‬‬ ‫‪4‬‬ ‫نظرة عامة حول التحديات االقتصادية والمالية واالجتماعية‬ ‫انكمش االقتصاد بشكل حاد منذ اندالع الصراع الجاري في بداية العام ‪2015‬م‪ ،‬وتعطلت الوظائف االجتماعية والمؤسسية الحيوية‪.‬‬ ‫تشير التقارير الرسمية إلى أن الناتج المحلي اإلجمالي في اليمن قد انكمش بنسبة ‪ %40‬تقريبا ً خالل العاميين الماضيين منذ عام‬ ‫‪2015‬م‪ .‬وكان للصراع أثر كبير ومدمر على االقتصاد‪ ،‬مما ألحق الضرر بسلسلة اإلنتاج واألسواق في القطاعات الحقيقية‪ .‬وتقدر‬ ‫الخسائر المرتبطة باألضرار والتوقف الذي طال قطاعات الصناعة والزراعة والثروة الحيوانية ومصايد األسماك بنهاية عام ‪2015‬م‬ ‫بمبلغ ‪ 18‬مليار دوالر أو أكثر(‪ )9‬وبسبب االنهيار العام للوصول إلى األسواق (أي مجاالت الطاقة والعمالة والسلع الوسيطة‬ ‫والخدمات)‪ ،‬في حين أن الطلب آخذ باالنحسار أيضا ً‪ ،‬فقد علقت ربع الشركات كافة عملياتها (تشير التقديرات إلى ‪ %35‬من قطاع‬ ‫الخدمات‪ ،‬و‪ %29‬من الصناعة و‪ %20‬من الشركات التجارية قد توقفت)(‪ .)10‬كما تضاءلت خدمة توفير الكهرباء التي يتم توليدها‬ ‫مركزيا ً منذ أواخر العام ‪2014‬م‪ ،‬وتوقفت بشكل نهائي مع بداية الصراع في العام ‪2015‬م‪ .‬كما توقف إنتاج النفط بشكل فعلي‪ .‬ومع‬ ‫ذلك‪ ،‬استمر استخراج وإنتاج الغاز المسال المستخدم في السوق المحلية‪ .‬وتواجه الشركات في قطاع األعمال ارتفاعا ً في تكاليف‬ ‫التشغيل باإلضافة إلى شحة عرض المواد الخام وتوفرها في السوق وأصبحت معرضة لمخاطر العنف (أنظر أيضا ً مذكرة السياسة‬ ‫رقم ‪ .)3‬ويقدر أن الوظائف الرسمية في القطاع الخاص قد انخفضت بنحو ‪ ،%50‬وقد أدى ذلك إلى تفاقم أقساط ما قبل الحرب على‬ ‫قطاع الريع المرتفع‪ ،‬وسبب ضغوطا ً على الهيكل غير المتوازن لالقتصاد اليمني‪.‬‬ ‫لقد أدى تراجع إنتاج اليمن من قطاع النفط والغاز وعائدات الصادرات بمعدل ‪ %90‬منذ عام ‪2014‬م إلى حرمان البلد من مصدرها‬ ‫الرئيسي في الحصول على العملة األجنبية وحرم الدولة كذلك من ‪ %60-50‬من إيراداتها المالية‪ .‬يحقق قطاع النفط والغاز في‬ ‫اليمن التوازن المالي والخارجي للبلد‪ ،‬حيث حققت صادرات انتاج قطاع الهيدروكربون (النفط والغاز) نحو‪ %60‬من اإليرادات‬ ‫المالية (‪ %11.2‬من الناتج المحلي اإلجمالي في العام ‪2014‬م‪ ،‬حوالي ‪ 5‬مليار دوالر) منذ بداية العام ‪2000‬م‪ .‬كما أنها حققت ما‬ ‫يصل إلى ‪ %85‬من عائدات التصدير‪ ،‬وفي عام ‪2014‬م حققت حوالي ‪ 7‬مليارات دوالر‪ .‬ومن ثم تراجع إنتاج النفط والغاز من‬ ‫متوسط يعادل ‪ 326‬ألف برميل يوميا ليصل إلى ما يزيد عن ‪ 30‬ألف برميل في عام ‪2016‬م‪ .‬كما تراجعت المصادر األخرى‬ ‫للصادرات السلعية بنحو ‪ % 60‬في عام ‪2015‬م مقارنة بمستواها في عام ‪2014‬م‪ .‬وبشكل إجمالي‪ ،‬انخفضت الصادرات في عام‬ ‫‪2016‬م إلى أقل من ‪ %10‬من المستوى الذي كانت عليه في فترة ما قبل الصراع‪.‬‬ ‫تعتمد تدفقات احتياطيات النقد األجنبية في اليمن حاليا إلى حد كبير على تدفق التحويالت المالية المتدنية‪ .‬فعدم وجود صادرات‪،‬‬ ‫ونقص تدفقات المساعدة الخارجية التي تبلغ حوالي ‪ 2‬مليار دوالر سنويا‪ ،‬جعل التحويالت المالية بمثابة المصدر الوحيد لعائدات النقد‬ ‫األجنبي‪ .‬وقد حافظت التحويالت المالية في البداية على مستواها حتى بداية العام ‪2015‬م‪ ،‬ولكنها انخفضت منذ ذلك الحين‪ ،‬حيث‬ ‫يقدر أنها ال تتجاوز حاليا ‪ 1,4‬مليار دوالر(‪ .)11‬وبشكل عام فإن االفتقار إلى الثقة السيما في السوق المالية بوجه خاص ومعاناة نظام‬ ‫البنك المركزي من االختالل الوظيفي حاليا‪ ،‬أدى إلى انخفاض التحويالت إلى اليمن‪ .‬وإن لم تكن تلك الحواالت نقدا‪ ،‬فمن المتوقع أن‬ ‫يصل جزء كبير من هذه التحويالت إلى البلد من خالل التجار وعبر محالت الصرافة‪ ،‬مما يزيد من مرونة األسر المالية وحرمان‬ ‫النظام المالي من تلك التدفقات‪.‬‬ ‫يعتبر الوصول إلى النقد األجنبي موجها بالسوق ويتأثر بعدم وضوح الوضع السياسي والمؤسسي واالقتصادي السائد في اليمن‪.‬‬ ‫وفي ظل الغياب الكبير للبنك المركزي اليمني‪ ،‬يتم شراي وبيع العمالت بسعر الصرف السائد في السوق والذي يتراوح حاليا ً (مارس‬ ‫‪2017‬م) من حوالي ‪ 320‬رياال يمنيا ً للدوالر الواحد إلى ‪ 360‬لاير بناء على حجم ونوع التعامل وما إذا كان التعامل نقديا ً أم ورقيا ً‪.‬‬ ‫وتحظى المعامالت النقدية الواردة بأفضل أسعار الصرف‪ ،‬كما أن البنوك أصبحت مقيدة بسبب انهيار السوق البيني للبنوك إلى حد‬ ‫كبير نظرا ً للدرجة العالية من عدم اليقين أو المخاطر وغياب دور البنك المركزي كفاعل ومؤثر في السوق المصرفي‪ .‬كما أن البنوك‬ ‫لديها بعض العالقات االئتمانية والتبادل مع الصرافين المحليين‪ ،‬لكن ذلك ينطوي على تكاليف مرتفعة للمعامالت والسيولة في حين‬ ‫أن مستوى السيولة المتوفرة في السوق ليس جيداً‪ .‬أدت الصفقة التي تمت في خريف عام ‪2016‬م بهدف رفع ما يعادل حوالي ‪80‬‬ ‫مليون دوالر لتمويل الواردات الغذائية إلى هبوط سريع في قيمة الريال ليصل سعر الصرف في السوق السوداء إلى ‪ 400‬لاير يمني‬ ‫(‪ )9‬اليمن‪ :‬التقييم األولي لألضرار واالحتياجات‪ 15 ،‬يونيو‪ ،‬غير منشور‪.‬‬ ‫(‪ )10‬المسح التجاري السريع لبرنامج األمم المتحدة اإلنمائي للمنشآت الصغيرة والمتوسطة‪.‬‬ ‫(‪ )11‬يرتبط التراجع الذي تم تقييمه بتراجع الثقة في النظام المالي في اليمن‪ .‬وتراجع القدرة على االستيعاب في ظل غياب خدمات البنك المركزي اليمني‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫لكل دوالر‪ .‬ومما يزيد الوضع تعقيدا غياب الوصول الرسمي إلى األسواق المالية الدولية إما بسبب غياب البنك المركزي أو بسبب‬ ‫مشكلة إزالة المخاطر التي تميل إلى العمل ضد الشركات المالية الصغيرة مثل تلك التي أنشئت في اليمن‪.‬‬ ‫توقف نظام االستيراد الرسمي عن العمل في عام ‪2016‬م في ظل غياب البنك المركزي واالنخفاض التدريجي لمستوى االحتياطي‬ ‫من العمالت األجنبية‪ .‬انكمشت الواردات منذ عام ‪2014‬م بنحو ‪ .%50‬ومنذ سبتمبر ‪2016‬م‪ ،‬لم تعد الواردات بعد ذلك الحين عبر‬ ‫القنوات الرسمية أو تحظى بد عم البنك المركزي اليمني وذلك بسبب عدم وجود الترتيبات المؤسسية المناسبة والمخاوف المؤسسية‬ ‫التي ترتبت على عملية نقل البنك المركزي اليمني إلى عدن‪ .‬ويمكن القول بأن اإلمدادات‪ ،‬بما في ذلك الغذاء‪ ،‬يتم شرائها بطريقة غير‬ ‫رسمية إما من قبل التجار الذين لديهم والءات ألطراف الصراع أومن خالل المساعدات اإلنسانية‪ .‬وتؤدي أوجه القصور في مثل هذه‬ ‫النتائج إلى ارتفاع األسعار ومدى توفرها وأماكن توفرها‪ ،‬األمر الذي يترتب عليه خيارات محدودة بشأن الجودة‪ .‬ولذلك أطلقت األمم‬ ‫ء إنسانيا ً في بداية العام ‪2017‬م بهدف سد الفجوة في اإلمدادات الغذائية‪.‬‬ ‫المتحدة ندا ً‬ ‫يعاني القطاع المالي من التراجع االقتصادي وتوقف نظام البنك المركزي اليمني(‪ :)12‬فقد خسر القطاع المالي بصورة فعالة مالذه‬ ‫األخير للحصور على القروض منذ نقل مقر البنك المركزي اليمني إلى عدن‪ .‬ونتيجة لذلك‪ ،‬توقف نظام الدفع بين المصارف عمليا ً‪،‬‬ ‫(‪)13‬‬ ‫كما حرم االقتصاد إلى حد كبير من قطاعه المالي‪ ،‬مما يزيد أيضا ً من تكلفة تنفيذ المساعدات اإلنسانية‪.‬‬ ‫تمر مؤسسات الدولة المركزية بأشد أزماتها نتيجة للتراجع الكبير في إيرادات الدولة‪:‬‬ ‫بلغ العجز المالي الذي تم تقييمه حوالي ‪ ٪14‬من الناتج المحلي اإلجمالي في عام ‪2016‬م‪ ،‬ومن المتوقع أن يكون أعلى‬ ‫•‬ ‫بكثير في العام ‪2017‬م إذا لم يتم الجنوح إلى السلم على المدى القريب‪ .‬فحتى شهر أغسطس ‪2016‬م‪ ،‬كانت الموارد المالية‬ ‫المتاحة تغطي بشكل أساسي مرتبات وأجور القطاع العام فقط (بلغت في عام ‪2014‬م‪ %10 :‬من الناتج المحلي اإلجمالي)‪،‬‬ ‫ولم تتمكن المالية العامة‪ ،‬والتي تتعرض لضغط شديد‪ ،‬من الحفاظ على جزء كبير من مهامها منذ أغسطس ‪2016‬م‪ .‬ومنذ‬ ‫ذلك الحين‪ ،‬لم يتم دفع الرواتب لمعظم موظفي الخدمة المدنية‪ .‬وباإلضافة إلى ارتفاع متأخرات المرتبات‪ ،‬تتراكم متأخرات‬ ‫الموردين أيضا ً‪ .‬وعلى الرغم من أن معدل تحصيل الضرائب المتأتية من القطاعات غير النفطية في عام ‪2015‬م ظل إلى‬ ‫حد كبير عند المستوى الذي كان عليه قبل اندالع الصراع والبالغ حوالي ‪ %10‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬إال أنه شهد‬ ‫انخفاضا ً كبيرا ً خالل عام ‪2016‬م‪ .‬وفي المستقبل‪ ،‬يمكن أن تتحقق مخاطر ارتفاع مستوى التضخم كأحد السبل لتمكين الدولة‬ ‫من خصم القيمة الحقيقية للمتأخرات المتراكمة‪ ،‬األمر الذي يضاف إلى حالة عدم اليقين‪.‬‬ ‫إن التعافي المالي الكمي ال يكشف بسهولة التسوية المالية اإلجبارية الذي اضطرت الحكومة المركزية أن تنفذها منذ عام‬ ‫•‬ ‫‪2015‬م‪ .‬وفي حين شهد الناتج المحلي اإلجمالي انكماشا ً بنحو ‪ %40‬منذ مطلع عام ‪2015‬م‪ ،‬فقد تقلص حجم الموارد المالية‬ ‫المتاحة‪ ،‬بما في ذلك تمويل العجز‪ ،‬إلى أقل من نصف النسبة للناتج المحلي اإلجمالي من ‪ %23,6‬في العام ‪2014‬م إلى‬ ‫‪ %11‬من الناتج المحلي اإلجمالي في نهاية عام ‪2016‬م (يرجى االطالع أيضا ً على الملحق ‪ .)5‬ونتيجة لذلك‪ ،‬خفضت‬ ‫المؤسسات والخدمات وظائفها ونطاقها وعمقها تدريجيا ً خالل هذه الفترة‪ ،‬إن لم تكن توقفت كليا ً عن العمل‪.‬‬ ‫استندت شرعية أي برنامج لإلنفاق العام في عامي ‪2015‬م و‪2016‬م – إلى حد كبير – على موازنة عام ‪2014‬م وهي‬ ‫•‬ ‫الموازنة األخيرة التي أقرها البرلمان‪ ،‬والتي كانت بمثابة المرجع الرسمي لميزانيتي ‪2015‬م و‪2016‬م‪ ،‬بحسب قانون‬ ‫الموازنة العامة‪ .‬وبالنسبة للتوتر بين من يطالب بالتمسك بإطار يشبه الشرعية والمطالبة اليوم بدفع المبالغ المالية وتقديم‬ ‫الخدمات في ظل حالة من الصراع‪ ،‬في الوقت الذي كانت فيه اإليرادات تتضاءل‪ ،‬فقد حسم إلى حد كبير لصالح اعتبارات‬ ‫قصيرة األجل وضرورات الصراع‪ ،‬مع ما يترتب على ذلك من أثر مدمر على تقديم الخدمات‪ ،‬والمصداقية (دفع الرواتب‬ ‫المتأخرة) وفعالية الحكومة المركزية‪ ،‬مما يقوض تماما ً مصداقية نظام الموازنة وإدارة المالية العامة الضعيف أصالً‪ .‬ومنذ‬ ‫(‪)12‬‬ ‫انظر ايضا مذكرة السياسة المنفصلة رقم ‪ 3‬لنفس الموضوع‪.‬‬ ‫(‪)13‬‬ ‫انظر ايضا المذكرة رقم ‪ 3‬حول القطاع الخاص في اليمن بما في ذلك القطاع المالي‪.‬‬ ‫‪6‬‬ ‫شهر أغسطس ‪2016‬م‪ ،‬لم يتم دفع سوى جزء من مرتبات الجهاز اإلداري للدولة‪ ،‬األمر الذي يعكس مدى اإلجهاد المالي‬ ‫إضافة إلى اضمحالل قدرة الدولة المركزية تدريجيا ً وتراجع شرعيتها‪.‬‬ ‫ساعد البنك المركزي اليمني االقتصاد في المقام األول على مواجهة الظروف الصعبة لعملية االنتقال الهشة في اليمن منذ‬ ‫•‬ ‫عام ‪2011‬م‪ ،‬واستمر في ذلك عندما تأزم الوضع في اليمن في بداية العام ‪2015‬م‪ .‬وقد قام البنك المركزي بهذا العمل من‬ ‫خالل إدارة االستقرار النسبي لسعر الصرف للريال اليمني وفق مسارات السياسة النقدية االقتصادية المحافظة منذ فترة‬ ‫طويلة‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬لم يتمكن البنك المركزي من الحفاظ على استقرار أسعار الصرف في نهاية المطاف إال على حساب‬ ‫تراجع احتياطاته من العملة األجنبية‪ .‬وانتهت هذه السياسة إلى حد كبير في مارس ‪2016‬م مع تراجع احتياطيات النقد‬ ‫األجنبي إلى ما دون المستوى المطلوب لتغطية شهر واحد من الواردات‪ .‬وبذلك تم تعديل سعر الصرف الرسمي ليصل إلى‬ ‫‪ 250‬لاير للدوالر الواحد (من ‪ 215‬لاير)‪ ،‬في حين ارتفع حاليا ً سعر الصرف في السوق من حوالي ‪ 330‬رياالً ليصل إلى‬ ‫‪ 360‬رياالً للدوالر الواحد‪ ،‬بحسب حجم ونوع العملية المالية المطلوبة (نقدية أم غير نقدية‪ ،‬انظر أعاله)‪ .‬ولم تتأثر التعامالت‬ ‫المالية وفق السعر الرسمي منذ سبتمبر بسعر الصرف في السوق‪.‬‬ ‫تسبب الجانب المالي من هذا الصراع في تراكم الديون العامة والمتأخرات على نطاق واسع محليا وخارجيا‪ ،‬وأضعف القطاع‬ ‫المالي‪ .‬فقد كان إجمالي الدين العام منخفض نسبيا ً قبل عام ‪2015‬م‪ ،‬لكن العجز المالي المتزايد الممول من خالل السحب على‬ ‫المكشوف من قبل البنك المركزي اليمني زاد من الدين المحلي بنحو ‪ %30‬ليصل إلى ‪ %65‬من الناتج المحلي اإلجمالي بحلول نهاية‬ ‫عام ‪2016‬م‪ .‬وقد استنفدت القيود التماثلية للبنوك المحلية التي تشتري ديون الدولة‪ ،‬ونشأت ديون محلية إضافية نتيجة لتراكم متأخرات‬ ‫السداد عند مستويات مجهولة حالياً‪ ،‬كما أن عدم دفع مرتبات موظفي الخدمة المدنية يعتبر أحد المصادر لتراكم المتأخرات‪ .‬وفي‬ ‫المستقبل‪ ،‬فإن القطاع المالي الضعيف لن يكون في وضع يمكنه من أن يمثل مصدرا ً هاما ً للتمويل المحلي العام‪ ،‬مما يحد من خيارات‬ ‫التمويل المحلي للحكومة المقبلة وللتعافي‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن معالجة مسألة تراكم متأخرات المدفوعات المحلية ستعيق القطاع المالي‬ ‫وبقية القطاع الخاص من المساهمة في عملية التعافي‪ ،‬وتعتمد مساحة التمويل خالل مرحلة ما بعد الصراع األولية إلى حد كبير على‬ ‫(‪)14‬‬ ‫المصادر الخارجية‪.‬‬ ‫تتأثر البنية التحتية والقدرات المؤسسية ونظم تقديم الخدمات تأثرا سلبيا بالصراع والذي بدوره أعاق تقديم المساعدة اإلنسانية‬ ‫الفعالة‪ .‬إن تقديم الخدمة وعلى وجه السرعة للعديد من اليمنيين في مرحلة ما بعد الصراع لن تكون فاعلة من دون استعادة النظم‬ ‫األساسية االجتماعية واالقتصادية والخاصة (مثل األسواق المالية ونظام الدفع وسلسلة إمداد الخدمات‪ ،‬وما إلى ذلك) فضالً عن‬ ‫ء ألضرار مادية (في البنية التحتية) أو‬ ‫القطاع العام (الموازنة وأنظمة إدارة المالية العامة)‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فقد تعرضت تلك النظم سوا ً‬ ‫بسبب األضرار السياسية الناجمة عن الصراع أو من االنخفاض العام في القدرات المؤسسية (القدرات اإلدارية وإنفاذ القوانين‪ ،‬الخ‪.).‬‬ ‫ومن المتوقع أن يستغرق استعادة هذا النسيج االقتصادي والمؤسسي وكذا نظم التسليم المزيد من الوقت‪ ،‬وبالتالي فإن الدمار الذي‬ ‫حدث حتى اآلن سيكون له أثر موروث على سرعة التعافي مستقبال‪.‬‬ ‫ينتشر الفقر والبؤس حاليا على نطاق واسع في اليمن‪ ،‬ويمثالن تحديا أمام بناء مجتمع أكثر شموال بعد انتهاء الصراع‪ .‬فالتقديرات‬ ‫األولية لديناميكيات الفقر تشير إلى أن نسبة اليمنيين الذين يعيشون تحت خط الفقر الوطني شهدت زيادة بمعدل ‪ %14‬لتصل إلى‬ ‫‪ %78‬مقارنة بـ ‪ %48‬في عام ‪2014‬م‪)16( /)15(.‬وتشير التقديرات إلى أن حوالي ‪ 19,4‬مليون يمني يفتقرون إلى مياه الشرب النظيفة‬ ‫والصرف الصحي‪ ،‬حيث يواجه نحو ‪ 8‬ماليين شخص نقصا ً حادا ً‪ ،‬في حين أن هناك ‪ 14.1‬مليون شخص ال يستطيعون الحصول‬ ‫على الرعاية الصحية الكافية‪ ،‬ويواجه األطفال والبالغون ضغوطا ً نفسية كبيرة‪ ،‬كما أن انعدام األمن الغذائي الشديد يؤثر على ‪8,1‬‬ ‫مليون شخص‪ ،‬ويقدر عدد المصابين بسوء التغذية الحاد بـ ‪ 3,3‬مليون نسمة‪ ،‬منهم ‪ 2,1‬مليون طفل‪ .‬وهناك ما يقدر بحوالي ‪ 2‬مليون‬ ‫(‪ )14‬حالة التمويل الخارجي الهشة في اليمن‪ :‬ماذا يمكن للجهات المانحة أن تفعل؟ صندوق النقد الدولي‪ ،‬غير منشور‪ 23 ،‬مايو ‪2016‬م‪.‬‬ ‫(‪ )15‬يعتمد عدد الفقراء على خط الفقر الوطني البالغ ‪ 10,913‬رياال للفرد في الشهر بحسب أسعار عام ‪2014‬م‪ .‬وفيما يتعلق بتعادل القوة الشرائية لعام ‪2011‬م‪ ،‬فإن خط الفقر‬ ‫الوطني يعادل حوالي ‪ 3.52‬دوالر أمريكي للشخص الواحد في اليوم بناء على أسعار ‪2014‬م‪.‬‬ ‫(‪ )16‬يتضح أن األسر االشد فقرا أكثر تأثرا بانعدام األمن من األسر ميسورة الحال ‪ -‬انظر نتائج مسح ميزانية األسرة لعام ‪2014‬م‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫طفل لم يلتحقوا بالمدارس بسبب القتال وانعدام األمن‪ ،‬وقد ارتفع العدد اإلجمالي للنازحين داخليا ً إلى أكثر من ‪ 3‬ماليين شخص‪ ،‬في‬ ‫حين ظل ‪ 2‬مليون من النازحين مشردين في الداخل لمدة تزيد عن ‪ 6‬أشهر‪ .‬وتشكل آفاق األسر التي تعولها نساء والتي تمثل ‪%52‬‬ ‫من مجتمع النازحين تحديا ً خاصا ً‪ )17(.‬وتشكل هذه النتائج ذات الصلة بالصراع مخاطر خطيرة على مستقبل التنمية البشرية في اليمن‪.‬‬ ‫كما تتطلب عملية التعافي واستعادة النمو وخلق فرص عمل وجود ثقة في الترتيبات النهائية للسالم‪ .‬كما أن الدعم السريع الخارجي‬ ‫والكبير وكذلك التعافي المبكر لسبل العيش والبنية التحتية واالقتصاد النفطي من شأنه أن يؤدي إلى توليد طفرة في عملية التعافي‬ ‫وعكس التراجع االقتصادي منذ العام ‪2014‬م اعتمادا ً على‪ )1( :‬ما إذا كان االتفاق السياسي النهائي المتوقع إلنهاء الصراع واستئناف‬ ‫المرحلة االنتقالية في اليمن هو بين جميع الشركاء السياسيين الرئيسين في البالد‪ ،‬وما اذا كان االتفاق يتمتع بالمصداقية‪ )2( ،‬ما إذا‬ ‫كانت الموارد الخارجية التي قد تتاح من قبل شركاء اليمن يمكن أن تؤدي إلى إعادة اإلعمار واالستثمار في اليمن‪ ،‬مما سيؤدي في‬ ‫نهاية المطاف إلى تحقيق التنمية‪ .‬بيد أن الشرط الثاني يتطلب مشاركة مستمرة من أصحاب المصلحة في اليمن والرغبة في تحقيق‬ ‫تحول في المنهجيات التقليدية (انظر أعاله)‪ ،‬بما في ذلك الحوكمة‪ ،‬األمر الذي يتطلب بدوره درجة حاسمة من الشفافية والتواصل‬ ‫حول الخطط وتسلسل العمل‪ ،‬وأخيرا ً تحقيق نتائج ملموسة وعاجلة في التعافي‪ .‬ففي الماضي كانت المساعدات المالية متاحة بشكل‬ ‫كبير لليمن‪ ،‬لكن المساعدات المالية بعد انتهاء الصراع لن تحقق التعافي المتوقع (وإصالح الخلل في الدورات السابقة) ما لم يتم‬ ‫إطالق عملية سالم في اليمن تهدف إلى ضم جميع اليمنيين بمختلف مستوياتها‪ ،‬وتصل إلى مختلف المناطق وتساعد على تحديد الهدف‬ ‫الوطني‪ ،‬وتسمح بإجراء حوار واسع ومستمر داخل اليمن وكذلك مع شركائها اإلقليميين والدوليين‪.‬‬ ‫‪ .1‬توصيات باتخاذ إجراءات فورية بعد انتهاء الصراع‬ ‫إن استقرار االقتصاد الكلي يعتبر أمرا اساسيا لتحقيق السالم وجني ثماره‪ .‬فالسالم ال يمكن أن يتحقق إذا استمر االقتصاد في التدهور‬ ‫السيما إذا سادت اقتصاديات الحرب‪ .‬وبالتالي سيكون من األهمية بمكان تحقيق االستقرار االقتصادي وخلق أفاق ذات مصداقية‬ ‫للتعافي وإعادة اإلعمار‪ .‬إضافة لذلك‪ ،‬فإن تحقيق التوازن في االقتصاد الكلي‪ ،‬وبصورة أساسية القيم اإلجمالية االقتصادية الخارجية‬ ‫والمحلية‪ ،‬سيمثل الخطوة األولى‪ .‬كما أن استقرار االقتصاد الكلي في البداية – بعيدا ً عن التخطيط االستراتيجي‪ - ،‬سوف يتطلب تعافي‬ ‫األرصدة األساسية لالقتصاد الكلي‪ ،‬مع وجود حد أدنى من رصيد االحتياطيات األجنبية يسمح بتغطية الواردات وتحقيق التعافي‪ ،‬بما‬ ‫في ذلك تعافي القطاع الخاص‪ ،‬إضافة إلى حد أدنى من الموارد المالية للبدء في إعادة بناء الخدمات العامة والمؤسسات ذات العالقة‪،‬‬ ‫وفي نهاية المطاف إعادة بناء الدولة المركزية‪ .‬وسيتطلب ذلك أيضا ً منح الدولة‪ ،‬وتحديدا ً الحكومة اليمنية الجديدة المقبلة‪ ،‬موارد أولية‬ ‫تسمح بدفع المرتبات وسداد المتأخرات المتراكمة والبدء في تقديم الخدمات‪ )18(.‬وسيكون لهذه األخيرة أهمية خاصة في استعادة‬ ‫المصداقية بين المواطنين اليمنيين‪.‬‬ ‫إن استعادة الحد األدنى من رصيد االحتياطيات األجنبية يعتبر أولوية لتمكين القطاع الخاص من التعافي وتحقيق االنتعاش‬ ‫االقتصادي‪ .‬وبالتالي ينبغي أن يصل الحد األدنى من أرصدة االحتياطيات األجنبية المتاحة في البداية بما يتناسب مع استعادة االستقرار‬ ‫الكلي إلى ما يقرب من تغطية واردات البالد لمدة ‪ 3‬أشهر(‪ ،)19‬والمقدرة بمبلغ ‪ 4.5‬مليار دوالر خالل الفترة التي سبقت اندالع‬ ‫الصراع‪ )20(.‬وسوف تمثل عملية استعادة االحتياطيات إلى هذا المستوى أولوية قصوى‪ .‬هذا وقد بلغت االحتياطيات المعروفة (يناير‬ ‫‪2017‬م) ما ال يقل عن المبلغ المطلوب لتغطية واردات السلع لشهر واحد‪ )21(.‬ومن المقدر كذلك أيضا ً (انظر أدناه) أن إمكانات‬ ‫عائدات تصدير النفط والغاز ستبلغ خالل السنتين األولى ‪ %50‬كحد أقصى من عائدات التصدير في الفترة الذي سبقت اندالع‬ ‫الصراع‪ ،‬ألن األمر سيستغرق وقتا ً للوصول إلى حجم اإلنتاج في فترة ما قبل الصراع‪ ،‬كما أن األسعار قد انخفضت منذ ذلك الحين‬ ‫ء من عام‬‫بمقدار النصف(‪ .)22‬ومن المتوقع أن تحقق تلك الصادرات حوالي ‪ 3‬مليار دوالر سنويا ً كعائدات لتصدير النفط والغاز‪ ،‬ابتدا ً‬ ‫(‪ )17‬المنظمة الدولية للهجرة ‪2015‬م‪ ،‬فرقة العمل المعني بحركة السكان في اليمن‪ :‬اللوحة السادسة‪.‬‬ ‫(‪ .)18‬يمكن أن يكون لطريقة الدعم أشكال كثيرة‪ ،‬ولكن ينبغي أن يركز الدعم الخارجي واألولي على دعم واستعادة أداء نظام الموازنة الوطنية‪.‬‬ ‫(‪ .)19‬وتعتبر ثالثة أشهر من تغطية الواردات من المستويات الدنيا للبلدان التي تستوفي معايير االستقرار االقتصادي الكلي‪.‬‬ ‫(‪ .)20‬أي ما يعادل حوالي ‪ 10‬في المئة من الصراع انخفض إجمالي الناتج المحلي اإلجمالي بحلول نهاية عام ‪.2016‬‬ ‫(‪ .)21‬ال تتوافر اإلحصاءات الفعلية عن االحتياطيات‪ ،‬ويشير التقييم الذي أجري في نهاية عام ‪ 2016‬إلى أن االحتياطيات قد انخفضت إلى ما دون المستوى الحرج‪ .‬إال أن‬ ‫المستوى الذي تم تقييمه آنذاك يعكس البعد االقتصادي لخطوط الصراع المتقلبة في اليمن‪ ،‬مما يترجم عدم ثقة الوكالء االقتصاديين تجاه هذه المؤسسة وقدرتها على جذب‬ ‫االحتياطيات‪ .‬إن النظر في الموازنة العمومية للبنك المركزي فقط من شأنه أن يقلل من المستوى الفعلي لالحتياطيات المتاحة في االقتصاد‪.‬‬ ‫(‪ .)22‬ولن يتم تحديد مدى تعقيد استعادة قطاع الهيدروكربونات من خالل استعادة البنية التحتية والعق ود المادية فحسب‪ ،‬بما في ذلك العقود المبرمة مع المشغلين الوطنيين‬ ‫واألجانب‪ .‬إن استيعاب االقتصاد السياسي لهذا القطاع وتحقيق التوازن فيه‪ ،‬والذي له أيضا بعد محلي وإقليمي‪ ،‬سيكون مضيعة للوقت ومكلفا‪.‬‬ ‫‪8‬‬ ‫‪2018‬م في أقرب وقت ممكن‪ ،‬وذلك في حال تحقيق السالم بحلول منتصف العام ‪2017‬م‪ .‬ومن المرجح أن تستغرق إمكانية التصدير‬ ‫بعد انتهاء الصراع ستة أشهر على األقل للبزوغ مجددا ً‪ ،‬حيث لن تكون متاحة على المدى القصير (انظر أيضا ً الجزء رقم ‪2.2.1‬‬ ‫أدناه بشأن تعافي قطاع النفط والغاز)‪ .‬كما أن التحويالت المالية – والتي بلغت قبل عام ‪2015‬م حوالي ‪ 3‬مليار دوالر سنويا ً – سوف‬ ‫تمثل في البداية المصدر األكثر أهمية وثقة لتعافي أرصدة االحتياطيات األجنبية أكثر من قطاع النفط والغاز‪ .‬وبينما تستمر التحويالت‬ ‫المالية في التدفق إلى اليمن (عبر القنوات الخاصة) فإن جذب هذه التدفقات إلى البنك المركزي من خالل إعادة بناء الثقة في هذه‬ ‫المؤسسة وسياساتها سوف تمثل المهمة المباشرة‪ .‬وإذا استطاع البنك المركزي اليمني بعد انتهاء الصراع أن يستقطب ثلث إلى نصف‬ ‫التدفقات الحالية للتحويالت‪ ،‬فإن ذلك يمكن أن يصل إلى ‪ 750‬مليون دوالر كحد أقصى‪ .‬ولذلك من األهمية بمكان أن يمنح البنك‬ ‫المركزي وفي وقت مبكر مستوى كاف من احتياطي النقد األ جنبي إلعادة بناء الثقة في هذه المؤسسة‪ .‬ومن شأن تلك الثقة في‬ ‫االحتياطي األجنبي األولي أن تساعد البنك المركزي اليمني في المدى القصير استئناف ممارسة السياسات المعروفة‪ ،‬بما في ذلك‬ ‫سياسات إدارة سعر الصرف‪ ،‬التي من شأنها أن تزرع الثقة وتؤثر إيجابا ً على قدرته على جذب تدفقات العملة من االقتصاد‪ .‬وتتراوح‬ ‫الفجوة المقدرة في االحتياطي األجنبي لألشهر الستة األولى بين ‪ 2‬إلى ‪ 3‬مليار دوالر‪ ،‬مع مراعاة الحاجة إلى استيراد متطلبات‬ ‫التعافي‪.‬‬ ‫إن استعادة عمليات البنك المركزي على الفور يعتبر شرطا ال غنى عنه للتعافي االقتصادي واستعادة االستقرار الكلي‪ .‬ففي حين أن‬ ‫النقاش الحالي بشأن البنك المركزي اليمني يركز كثيرا ً على قدرته على خدمة دفع الرواتب العامة‪ ،‬ووظيفته المالية الفعلية ليكون‬ ‫بمثابة المقرض والمالذ األخير للنظام المالي اليمني‪ ،‬لتحقيق التوازن بين القطاع الخاص المحلي بقدر سوق الدين العام‪ ،‬وتسهيل‬ ‫التجارة الدولية‪ ،‬وضمان بقاء ومصداقية النظام المالي اليمني(‪ ،)23‬إال أن ذلك لم يخضع بعد لمثل تلك النقاشات‪ .‬فميزانيات البنك اليمني‬ ‫مجمدة في الوقت الحالي‪ ،‬وقد وصل معدل القروض المتعثرة للبنوك إلى مستويات تبعث على القلق (انظر أيضا ً مذكرة السياسة رقم‬ ‫‪ 3‬المتعلقة بالقطاع الخاص)‪ .‬ومن شأن تقديم مبلغ ‪ 2‬إلى ‪ 3‬مليار دوالر لسد الفجوة في االحتياطيات األجنبية ‪ -‬والذي تم اعتبارها‬ ‫أعاله كمساعدة أولى سريعة وعاجلة لتحقيق االستقرار في االقتصاد ‪ -‬أن يساعد أيضا ً بشكل غير مباشر وكخطوة أولى على إحياء‬ ‫وإحياء خدمات القطاع المالي حيث يمكن إحياء نشاط االستيراد‪ ،‬وهو المجال التجاري الذي يعتبر من الناحية التقليدية هاما ً بالنسبة‬ ‫للبنوك اليمنية‪ .‬إن توفر المبلغ العاجل من النقد األجنبي سوف يساعد البنك المركزي على دعم السياسات التي من شانها أن تعيد إحياء‬ ‫وإنعاش االقتصاد وفي نفس الوقت مواجهة ضغوط التضخم من خالل تعزيز االحتياطي‪ ،‬وهو موقف يتلق بالتخطيط تبعه بعض‬ ‫النجاح في العام ‪2015‬م (وما قبل)‪ .‬ومن المؤكد أنه ستكون هناك حاجة للمزيد من الموارد واإلجراءات السياسية بمرور الوقت (بعد‬ ‫‪ 6‬أشهر أو أقل من ذلك) للمضي قدما ً في هذا الطريق ومعالجة المزيد من القضايا الهيكلية فيما يتعلق بمحفظة أصول القطاع المصرفي‬ ‫(انظر أيضا ً مذكرة السياسة رقم ‪ 3‬بشأن تعافي القطاع الخاص)‪ .‬ومن غير الواضح مدى سرعة واستجابة االقتصاد لهذه المساعدة‪،‬‬ ‫(‪)24‬‬ ‫إال أنه يمكن القول بناء على الخبرة السابقة (‪2012‬م إلى ‪2013‬م) أن التأثير يمكن أن يكون كبيرا ً في المقام األول‪.‬‬ ‫إن استئناف التجارة بكامل إمكاناتها وإحياء قطاع النفط والغاز يتطلب تسوية أوضاع الديون الخارجية لتمكين المستثمرين من‬ ‫الوصول إلى التدفقات النقدية‪ .‬فالمتأخرات المتراكمة على التزامات الديون الخارجية ستمثل عقبة أمام استئناف األنشطة التجارية‬ ‫العادية‪ ،‬وإحياء القطاع الخاص بصفة عامة‪ ،‬والدخول في معامالت مالية معقدة الستعادة قطاع النفط والغاز‪ ،‬حيث سيصر الدائنون‬ ‫على ضرورة الوفاء بمطالباتهم قبل أن يتمكن المستثمرون الجدد من المطالبة بشأن تدفق العمالت األجنبية‪ .‬وسيتعين تسوية التزامات‬ ‫الديون الخارجية‪ ،‬كما يتعين على وجه التحديد إعادة جدولة متأخرات الديون الخارجية‪ ،‬وربما الديون المستحقة (مستقبالً)‪ .‬بلغت‬ ‫نسبة الديون الخارجية المستحقة حوالي ‪ %21‬من الناتج المحلي اإلجمالي بنهاية عام ‪2016‬م‪ ،‬كما بلغت المتأخرات المتراكمة على‬ ‫التزامات الدين الخارجي حوالي ‪ %2‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ .‬وكال المعيارين ‪-‬أي مجموع رصيد الديون غير المسددة والمتأخرات‬ ‫المتراكمة ال تزال منخفضة نسبيا ً من خالل المقارنة على المستوى الدولي ومن الطبيعي أن تستطيع اليمن تحملها (‪ ،)25‬أو فيما يتعلق‬ ‫(‪ )23‬ويعاني النظام المالي اليمني بشدة من تأثير ما يسمى بـ "التخف يف من المخاطر" الذي يصف اتجاها بأن المصارف والمؤسسات المالية الموجودة في أسواق مالية‬ ‫ورأسمالية أكبر تخضع لإلشراف الجيد تميل إلى "إلغاء الربط" عن البنوك الصغيرة أو األسواق المالية الصغيرة أو الهامشية خوفا من التعرض لمخاطر تعرضها لعمليات‬ ‫غسل األموال وتمويل ا إلرهابيين المحتملين‪ .‬والجانب المعاكس لهذا االتجاه هو أن المصارف اليمنية محرومة من بنوكها المراسلة في هذه األسواق المالية الكبيرة‪ ،‬وأي معاملة‬ ‫بالعملة األجنبية تصبح أكثر تكلفة‪ ،‬إن لم تكن ممكنة أو متاحة على اإلطالق‪.‬‬ ‫(‪ )24‬حوالي ‪ ٪1‬من إجمالي الناتج المحلي في شكل دعم خارجي (‪ 1‬مليار دوالر) قد يشتري ‪ ٪ 3‬من النمو في الجولة األولى‪ ،‬والماضي هو الدليل‪ .‬وما إذا كان من الممكن‬ ‫الحفاظ على األثر المضاعف بناء على مصداقية ترتيبات السالم وما إذا كان من الممكن إحياء قطاع الهيدروكربونات بسرعة (بعد ‪ 6‬أشهر من اتفاق سالم) من شأنه أن يخدم‬ ‫استقرار النمو االقتصادي‪.‬‬ ‫(‪ .)25‬وفي ظل الظروف االقتصادية العادية‪ ،‬ستكون حالة الديون الخارجية قابلة للتحمل‪ ،‬كما كان الحال قبل عام ‪.2015‬‬ ‫‪9‬‬ ‫بالمتأخرات الخارجية‪ ،‬والتي يمكن حلها‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬إذا ما تركت المتأخرات دون حل‪ ،‬فإنها سوف تؤثر سلبا ً على جهود التعافي‪،‬‬ ‫(‪)26‬‬ ‫لذلك سيكون من األهمية بمكان تسوية أوضاع الديون مع الدائنين الخارجيين لليمن‪.‬‬ ‫وعلى غرار وضع الدين الخارجي‪ ،‬فإن احتواء الدين المحلي ومعالجة مسألة المتأخرات (مثل مستحقات الموردين والمرتبات)‪،‬‬ ‫وربما إعادة هيكلة الدين المحلي سوف تمثل أهمية (‪ )1‬لبناء األساس الستقرار االقتصاد الكلي‪ )2( ،‬إيجاد حيز مالي لنفقات التعافي‬ ‫و(‪ )3‬بناء الثقة في اإلدارة االقتصادية للدولة المركزية (تعزز التوصية المذكورة أعاله)‪ .‬لقد تضاعف الدين الداخلي كنسبة من‬ ‫الناتج المحلي اإلجمالي تقريبا ً خالل العامين (نهاية ‪2014‬م إلى نهاية ‪2016‬م من ‪ %34‬إلى ‪ .)%65‬ومعظم هذا الدين المحلي إما‬ ‫للبنك المركزي (قروض لتمويل االحتياجات المالية)‪ ،‬أو للموردين الذين لم يتم تسديد مستحقاتهم أو لموظفي الدولة الذين لم يحصلوا‬ ‫على مرتباتهم‪ .‬وقد ذهبت نصف النفقات العامة تقريبا ً في عام ‪2016‬م لتغطية الرواتب‪ ،‬وثلثها لسداد أسعار الفائدة‪ .‬كما أن مسار‬ ‫اإلنفاق والديون ليس ثابتا ً ومن شأنه أن يعرض عملية التعافي للخطر‪ ،‬كما أن من شأنه أيضا ً أن يضغط على االحتياجات االئتمانية‬ ‫الخاصة (انظر أيضا ً أعاله ‪ -‬الحاجة إلى إعادة هيكلة القطاع المالي‪ ،‬أو مذكرة السياسة رقم ‪ 3‬بشأن تعافي القطاع الخاص)‪ .‬وتقدر‬ ‫المتأخرات المحلية المتراكمة بما يتراوح بين ‪ %3,5‬إلى ‪ %4‬من الناتج المحلي اإلجمالي (بما يعادل ‪ 1,3‬مليار دوالر) بحلول نهاية‬ ‫عام ‪2016‬م‪ .‬ومن المرجح أن يكون العجز المالي في عام ‪2017‬م في حدود عام ‪2016‬م‪ ،‬أي ما يقارب ‪ %13‬من الناتج المحلي‬ ‫اإلجمالي‪ ،‬مع عجز أولي يقدر بنحو ‪ %8‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬وهوما يساوي على نطاق واسع مستوى التزامات فوائد الدين‬ ‫المحلي‪ ،‬أي ثلث مجموع النفقات على التوالي (انظر أيضا ً جدول المؤشرات الكلية في الملحق ‪ .)5‬وعلى الرغم من أن الوزن النسبي‬ ‫للديون المحلية يعكس الوضع المالي غير المستقر الناتج عن عدة أسباب من بينها الصراع الجاري وحالة الركود االقتصادي المترتبة‬ ‫على ذلك‪ ،‬فإن الحصة الهائلة للفوائد الدين المحلي ‪ -‬أي ثلث مجموع النفقات (بالحد األدنى) – تعتبر مؤشرا ً على أن الدولة المركزية‬ ‫من الناحية المالية في طريقها إلى حدودها المالية‪ .‬إن عدم معالجة هذه المشكلة من شأنه أن يقوض بناء السالم ويغذي عوامل الصراع‪،‬‬ ‫ويزيد بالتأكيد من مخاطر التضخم‪ .‬كما أن معالجة هذه المشكلة ليست مجرد مسألة موارد‪ ،‬أو سداد دين لمرة واحدة (العقود غير‬ ‫المسددة والرواتب‪ ،‬الخ‪ ،).‬بل تتطلب أيضا ً معالجة ضعف الشرعية المالية للدولة التي تعيق زيادة الموارد المالية المطلوبة على المدى‬ ‫القصير‪ .‬وبالتالي فإن ضخ الموارد المالية على المدى القصير بالتزامن مع اتخاذ تدابير لدعم الشرعية المالية للدولة من شأنه أن يحقق‬ ‫بعض الثقة األولية لصالح بناء السالم‪ ،‬وبناء القدرات المؤسسية‪ ،‬وبالتالي تسهيل التعافي على المدى المتوسط‪ .‬ومن شأن كل هذه‬ ‫العوامل مجتمعة أن تساعد على تحويل وعكس مسار الدين‪ .‬وفي هذا الصدد‪ ،‬ستعطى األولوية على المدى الفوري لتغطية المدفوعات‬ ‫السابقة األولى (العقود والرواتب)‪ ،‬وذلك بسبب (‪ )1‬تأثيرها االقتصادي (المضاعف)‪ ،‬و(‪ )2‬بسبب إعادة تأكيد سلطة الدولة‪ .‬وثانيا ً‪،‬‬ ‫ينبغي معالجة مسألة تسوية المتأخرات مع القطاع الخاص بصورة متوازية‪ .‬ومن شأن هذه الخطوة أن تساعد وبشكل واضح على‬ ‫توفير السيولة للقطاع الخاص‪ ،‬بل أنها ستؤدي أيضا ً إلى خلق أثر إيجابي على القطاع المالي‪ ،‬وهذا من شأنه أن يرسل إشارة للتعافي‪.‬‬ ‫ثالثا ً‪ ،‬من شأن إعادة التمويل الخارجي المحايد للتضخم مدفوعات أسعار الفائدة المحلية على األقل لمدة ‪ 6‬أشهر مبدئيا ً (حوالي ‪%4‬‬ ‫من الناتج المحلي اإلجمالي) أن يؤثر إيجابا ً على استقرار االقتصاد الكلي‪ ،‬وأن يساعد القطاع المصرفي من خالل طريقتين‪)1( :‬‬ ‫الحصول على السيولة التي تشتد الحاجة إليها‪ ،‬و(‪ )2‬تخفيف العجز في النقد األجنبي‪ ،‬والذي من شأنه أن يدعم الواردات‪ .‬وكلتاهما‬ ‫تعتبران سمتان أساسيتان للتعافي االقتصادي في اليمن‪ ،‬فضالً عن تعافي القطاع المالي فيها (انظر أيضا ً مذكرة السياسة رقم ‪ 3‬بشأن‬ ‫تعافي القطاع الخاص)‪.‬‬ ‫تحديد الخطوات الالزمة نحو التعافي الشامل‪ :‬من المرجح أن يستغرق تعافي االقتصاد اليمني والنسيج االجتماعي بعض الوقت كما‬ ‫هو الحال بالنسبة لبناء السالم‪ ،‬غير أن كال البعدين (التعافي وبناء السالم) يدعم كل منهما اآلخر‪ .‬ولذا‪ ،‬فإن التعافي االقتصادي هو‬ ‫أيضا ً جزء مهم لكسب وتحقيق السالم‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن الدولة المركزية‪ ،‬ومؤسساتها‪ ،‬والحكومة اليمنية المستقبلية سوف تجد صعوبة‬ ‫في تلبية التوقعات المتعلقة باستعادة الخدمات العامة‪ ،‬والتغطية الشاملة للسياسات ودمج جميع األقاليم واستعادة المصداقية‪ ،‬وبالتالي‬ ‫فإن أن المهمة الفعلية تبدو شاقة‪ .‬وعلى الرغم من ذلك‪ ،‬يجب أن تظهر جهود تحقيق االستقرار المبكر على أقل تقدير القدرة على‪:‬‬ ‫(‪ )1‬وقف التدهور االقتصادي‪ )2( ،‬خلق وتهيئة بيئة للتعافي تجمع بين األمن واتخاذ خطوات واضحة نحو استعادة النظام اإلنتاجي‬ ‫والتجاري والمالي في اليمن‪ )3( ،‬بيان كيف سيستفيد المواطنين في جميع أنحاء اليمن من السالم والتعافي‪ .‬وفي حين أن التوصيات‬ ‫المذكورة أعاله إضافة إلى التوصيات السابقة فيما يتعلق بفترة ما بعد الصراع ستؤدي إلى التعافي االقتصادي الذي سيستفيد منه‬ ‫(‪ .)26‬وسيعمل نادي باريس عادة بوصفه المؤسسة الدولية المشار إليها للمساعدة في إيجاد حل‪.‬‬ ‫‪10‬‬ ‫المواطنين والمؤسسات ولو بوتيرة مختلفة‪ ،‬إال أن العديد من اليمنيين الفقراء‪ ،‬الذين يقدر بأن أعدادهم قد تضاعفت في الوقت الحالي‬ ‫لتصل إلى ‪ % 78‬من السكان مقارنة بالعام ‪2005‬م(‪ ،)27‬سوف يكونوا بحاجة أيضا ً إلى تلقي الدعم والمساعدات اإلغاثية‪ .‬وفي حين‬ ‫أن المساعدات اإلنسانية ستظل ضرورية بعد التوصل إلى اتفاق سالم بل سيتوجب زيادتها لتشمل المناطق التي يصعب الوصول‬ ‫إليها‪ ،‬فإنه سيكون من األهمية بمكان استئناف تقديم مساعدات الضمان االجتماعي ألكثر الفئات اليمنية ضعفا ً وعوزاً‪ )28(.‬ولذلك‪ ،‬فإن‬ ‫دعم صندوق الرعاية االجتماعية وغيره من المؤسسات(‪ )29‬التي تقدم الدعم لسبل عيش العديد من اليمنيين وينبغي أن تكون أيضا ً‬ ‫ضمن أولويات تحقيق االستقرار االقتصادي واالجتماعي في وقت مبكر‪ .‬كما سيكون من المفيد أن يترافق تقديم المنح النقدية للفقراء‬ ‫مع القسائم الغذائية ودعم تعليم األطفال من أجل خلق حوافز اجتماعية مناسبة نحو استعادة الخدمات التعليمية ومكافحة سوء التغذية‬ ‫بين األطفال (انظر أيضا ً مذكرة السياسات قم ‪ .)4‬ويقدر مبلغ التمويل المطلوب لصندوق الرعاية االجتماعية لسنة كاملة بنحو ‪40‬‬ ‫مليون دوالر‪ ،‬دون احتساب األسر التي أصبحت حديثا ً مستحقة لمساعدة الصندوق والقسائم اإلضافية‪ .‬ومن شأن التمويل الخارجي‬ ‫لهذا الدعم أن يساعد البنك المركزي أيضا ً على استعادة أرصدته من االحتياطيات األجنبية وبالتالي استعادة القدرة على االستيراد‪.‬‬ ‫ضرورة تقديم مساعدة مالية خارجية ضخمة لألشهر الستة األولى لدعم بناء السالم (انظر أعاله)‪ .‬فبغض النظر عن استعداد القيادة‬ ‫السياسية اليمنية لبناء السالم وتصميم السياسات التي تدعم جهود تحقيق االستقرار المذكورة أعاله‪ ،‬فإنه يلزم تقديم مساعدة مالية‬ ‫خارجية ضخمة لألشهر الستة األولى على األقل دعما ً الستعادة النظم االجتماعية واالقتصادية الوطنية‪ .‬وبالنظر إلى الترابط بين بناء‬ ‫السالم وتقديم الخدمات والقدرات المؤسسية وخلق فرص العمل والتعافي بصفة عامة‪ ،‬بما في ذلك القطاع الخاص‪ ،‬فإن تسوية‬ ‫المتأخرات واستعادة مستوى االحتياطي من العملة األجنبية بحيث يغطي واردات البالد لمدة ثالثة أشهر(‪ )30‬يعتبر أولوية قصوى‪.‬‬ ‫باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬هناك حاجة للدعم المالي األولي بعد التوصل إلى اتفاق سالم لمدة ‪ 6‬أشهر على األقل لتعويض النقص في اإليرادات‬ ‫المالية التي يقدر أنها شحيحة (انظر أيضا ً القسم الخاص بتعافي عائدات النفط أدناه)‪ .‬ولتسريع عملية التعافي وتعويض النقص األولي‬ ‫في الموارد المالية‪ ،‬فإنه سيكون من المهم للغاية في المرحلة األولى تقديم التمويل الخارجي على مراحل (دفعات) مقابل اتفاقيات‬ ‫شفافة (انظر أيضا ً مذكرة السياسة رقم ‪ 5‬بشأن تنسيق المعونات) تصل قيمتها إلى ‪ 5‬مليار دوالر(‪ .)31‬ومن شأن هذا المستوى من‬ ‫الدعم الخارجي أن يكون بمثابة إشارة قوية للدعم‪ ،‬وأن يساعد على إعادة توازن الحوافز االقتصادية من الصراع نحو السالم‪ ،‬وخلق‬ ‫افاق للمواطنين وتسهيل بناء الثقة األولية في مختلف المؤسسات اليمنية وشرائح المجتمع اليمني‪.‬‬ ‫‪ .2‬األولويات التي يتعين معالجتها لكسب زخم السالم ‪ -‬على المدى المتوسط (‪ 24 – 6‬شهرا)‬ ‫على المدى المتوسط‪ ،‬ال يمكن إحراز أي تقدم في تحقيق األهداف الشاملة إلعادة اإلعمار والتنمية في البلد بدون ضمان استقرار‬ ‫االقتصاد الكلي والمسار المالي واستخدام موارد البلد بطريقة مستدامة وشاملة‪ .‬كما أن إعادة بناء القاعدة المؤسسية للبلد والتمويل‬ ‫فضالً عن توفير الخدمات العامة التي تساعد على إيجاد مجتمع أكثر شمولية ومساعدة القطاع الخاص على استئناف أنشطته أو توسيع‬ ‫نطاقها‪ ،‬يتطلب العمل على إعادة بناء الموارد المالية المتاحة محليا ً‪ .‬ومن ثم فإن التركيز على الموارد المالية المحلية وإدارتها يعتبر‬ ‫أمرا ً ضروريا ً لكنه ال يعتبر معيارا ً كافيا ً للتحول االقتصادي في اليمن وبدء دورة جيدة من التنمية في نهاية المطاف‪.‬‬ ‫(‪ .)27‬سنة آخر مسح للميزانية األسرية قبل عام ‪ ،2014‬وهو آخر مسح متوفر‪.‬‬ ‫(‪ .)28‬ولالطالع على لمحة عامة عن مؤسسات وسياسات الحماية االجتماعية في اليمن‪ ،‬يرجى االطالع على التقييم االقتصادي االجتماعي المشترك (‪ )JSEA‬لجمهورية‬ ‫اليمن‪ ، 2012 ،‬وتقييم الفقر المقبل بشأن اليمن‪ :‬السقوط الحر ‪ -‬مستويات المعيشة خالل أوقات الصراع في اليمن ( الفصل ‪.)4‬‬ ‫(‪ .)29‬عانى صندوق الرعاية االجتماعية بشكل مؤسسي منذ نهاية عام ‪ ، 2015‬وكان نظام االستهداف يتحسن ولكن لم يستطع تلبية جميع التوقعات قبل عام ‪ .2015‬ومع ذلك‪،‬‬ ‫ونظرا لدوره المركزي في الوصول إلى اليمنيين األكثر ضعفا‪ ،‬فإن الشركاء يعملون مع صندوق الرعاية االجتماعية وغيرهم من أصحاب المصلحة منذ أواخر عام ‪2016‬‬ ‫لتصميم وتحديث وتحسين نظام االستهداف‪ ،‬باستخدام أحدث البيانات عن تأثير الصراع والتشرد‪.‬‬ ‫(‪ )30‬تعتبر تغطية الواردات لمدة ثالثة أشهر حد أدنى للبلدان‪.‬‬ ‫(‪ )31‬تحكمها المعرفة الحاضرة – فبراير ‪2017‬م‪.‬‬ ‫‪11‬‬ ‫‪ .2.1‬إيجاد قاعدة لإليرادات الحكومية بغية الوصول إلى عقد اجتماعي منقح‬ ‫تحتاج اليمن إلى إعادة تأهيل قاعدة اإليرادات المالية من اليوم األول‪ .‬فمسار إعادة اإلعمار واالستقرار والتنمية في اليمن من اللحظة‬ ‫األولى على المدى المتوسط إلى البعيد مرهون ب قدرة حكومته المستقبلية على زيادة اإليرادات المحلية لتمويل برنامج اإلنفاق العام‪.‬‬ ‫يؤدي توافر الموارد الخارجية دورا ً هاما ً في تحقيق االستقرار المبكر وتعافي سبل العيش فضالً عن النسيج االجتماعي والمؤسسي‪.‬‬ ‫ومع ذلك‪ ،‬يتطلب التعافي المستدام إيجاد موارد خاصة‪ .‬ومن شأن تقديم المساعدات الخارجية‪ ،‬إذا تم التخطيط لها بشكل جيد‪ ،‬وفي‬ ‫أحسن األحوال أن تعمل على تسريع االستثمار والتعافي للدولة وبرنامجها التنموي‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن استدامة قدرة البلد على تحقيق‬ ‫التعافي والنمو الشاملين بمساعدة هذه االستثمارات تعتمد في نهاية المطاف على ما إذا كان بإمكان اليمن استعادة أنظمته الخاصة‬ ‫وترميم نسيجه المؤسسي‪ ،‬وما إذا كان قادرا ً على توجيه دفة القيادة‪ .‬ثمة شرط أساسي لتحقيق هذا الهدف يتمثل في الحصول على‬ ‫(‪)32‬‬ ‫المستوى المطلوب من التمويل الخاص‪.‬‬ ‫تعتبر زيادة اإليرادات المالية وإعادة تشكيل العقد االجتماعي في اليمن أمران متداخالن مع بعضهما البعض‪ .‬فالقدرة على جمع‬ ‫الموارد ليست مهمة لتمويل النفقات العامة فحسب بل تعتبر أيضا ً بمثابة اختبار لشرعية ترتيبات السالم في مرحلة ما بعد الصراع‬ ‫وترتيبات الحكم االنتقالي‪ ،‬التي سيتم على أساسها استعادة المؤسسات الحكومية‪ ،‬المركزية منها أو المحلية‪ ،‬لتقديم الخدمات المطلوبة‪.‬‬ ‫وسيشكل تقديم تلك الخدمات عنصرا ً جوهريا ً ومركزيا ً واختباراً لقدرة الحكومة االنتقالية على إعادة تشكيل العقد االجتماعي بين‬ ‫(‪)33‬‬ ‫المواطنين والدولة‪.‬‬ ‫يعتبر تصميم النظام الضريبي أكثر أهمية من معدل الضريبة‪ .‬إن زيادة اإليرادات الضريبية ليست بمسألة رفع معدالت الضرائب ‪-‬‬ ‫خاصة بالنسبة لدولة خارجة من صراع مثل اليمن ‪ -‬لكنها مسألة تصميم نظام ضريبي يحد من االختالالت في النشاط االقتصادي‪،‬‬ ‫ء على ذلك‪ ،‬فإن إيجاد‬ ‫ويساهم في الحد من التفاوت في الدخل ويتضمن عنصرا ً من عناصر التشارك أو التكافل االجتماعي‪ .‬وبنا ً‬ ‫(‪)34‬‬ ‫أوعية لإليرادات المحلية والنظام الضريبي األساسي هو جزء من المكونات التي تعزز المساءلة المتبادلة بين المواطنين والدولة‪.‬‬ ‫إن تحقيق اليمن لضريبة بنسبة ‪ %15‬من إجمالي الناتج المحلي (باستثناء إيرادات النفط والغاز) على المدى المتوسط يعتبر أمرا‬ ‫بالغ األهمية‪ ،‬وفق التقديرات المستمدة من الخبرة الدولية‪ .‬فقبل الصراع‪ ،‬كانت نسبة الضرائب غير النفطية إلى الناتج المحلي‬ ‫اإلجمالي حوالي ‪ 8‬إلى ‪ ،%10‬وقد قدرت نسبة الضرائب إلى الناتج المحلي اإلجمالي بمعدل ‪ %15‬بمثابة سقف حيث ثبت أن أقل‬ ‫من هذه النسبة ال تستطيع أن توفر للدولة الموارد والمشروعية لبناء وتشغيل المؤسسات العامة (والمتعاملين في أنشطة القطاع‬ ‫الخاص)‪ ،‬وتقديم الخدمات المطلوبة للحفاظ على العقد االجتماعي بين المواطنين والدولة‪ )35(.‬وينبغي أن يكون الهدف هو تحقيق هذا‬ ‫المستوى دون االستفادة من قطاع النفط والغاز الذي يتوقع أن يحقق في المستقبل أعلى مستوى من اإليرادات بنسبة تبلغ ‪ %6‬من‬ ‫الناتج المحلي اإلجمالي وفق األسعار السائدة حاليا ً ومستوى إنتاج ما قبل عام ‪2015‬م‪.‬‬ ‫تلعب الضرائب التجارية و االستهالك دورا هاما على المدى القصير في تعافي الموارد المالية‪ .‬يتسم النظام الضريبي في اليمن نسبيا ً‬ ‫بالبساطة (انظر الملحق ‪ )1‬وال يمثل مسبقا ً عقبة أمام الجهود الرامية إلى تعزيز تحصيل اإليرادات‪ ،‬إال أن مرحلة ما بعد الصراع‬ ‫تتطلب بعض "االستجابة الطارئة" األولية قصيرة األمد لتمويل ودعم جهود البناء واإلعمار‪ .‬وفي هذا السياق‪ ،‬سيكون من األهمية‬ ‫(‪ )32‬انظر أيضا ً خطة عمل أديس أبابا‪ ،‬وتحديدا مبادرة أديس أبابا الضريبية (‪ .) ATI‬تعتبر الموارد العامة المحلية مصدر دخل أكثر استقرارا واستدامة‪ ،‬كما أنها تعزز لعالقة‬ ‫مشروعة بين المواطنين والدولة وكذلك تعزز الحكم الرشيد "(إعالن مبادرة أديس أبابا الضريبية‪https://www.addistaxinitiative.net/documents/Addis-Tax - ،‬‬ ‫‪ .)Initiative_Declaration_EN.pdf‬كما تعتبر مبادرة أديس ابابا الضريبية المعلنة في يوليو ‪ 2015‬بمثابة أساس أجندة الضرائب العالمية المتطورة التي تهدف إلى تعزيز‬ ‫قدرات البلدان على جمع موارد الموازنة بطريق ة تتماشى مع األهداف الشاملة لتعزيز التنمية االجتماعية واالقتصادية وتحسين مناخ األعمال‪ .‬وفي هذه المرحلة‪ ،‬مبادرة الضرائب‬ ‫ألديس والتي من خاللها يتوقع مضاعفة الدعم الدولي والمتعدد األطراف للتعاون التقني خالل السنوات القليلة القادمة تسعى إلى دعم جهود الحكومات المشابهة من خالل العمل‬ ‫التشخيصي والخبرة العالمية واالتصال الفعال بالمناقشة الضريبية العالمية‪ .‬ويمثل هذا التركيز اإلنمائي مرساة هامة للجهود الرامية إلى تحقيق أهداف التنمية المستدامة ذات‬ ‫الصلة‪.‬‬ ‫(‪ )33‬البنك الدولي‪ ،‬المؤسسة الدولية للتنمية ‪ ،18‬موضوع خاص‪ :‬الحوكمة والمؤسسات‪ ،‬المؤسسة الدولية للتنمية‪ ،‬واشنطن العاصمة‪2016( ،‬م)‪ ،‬غير منشور‪.‬‬ ‫(‪ )34‬ركزت البحوث التي أجراها األكاديميون والمنظمات الدولية على اآلليات بين الضرائب (الفعالة وغير التمييزية) والحكومات الفاعلة الخاضعة للمساءلة والمستجيبة والشاملة‪.‬‬ ‫وقد أوضحت منظمة التعاون والتنمية في الميدان االقتصادي (‪ )2008‬وعلى مر التاريخ أن تشكيل الدول الخاضعة للمساءلة والفاعلية يرتبط ارتباطا وثيقا بظهور النظم الضريبية‬ ‫سواء في أوروبا أو أمريكا الشمالية أو شرق آسيا أو بين رواد الحكم الرشيد في أمريكا الالتينية وأفريقيا (مثل كوستاريكا وموريشيوس)‪" :‬إن مفهوم" العقد االجتماعي المالي"‬ ‫هو أمر أساسي لتفسيرات كيفية ظهور الحكومة والديمقراطية التمثيلية في أوروبا الغربية والواليات المتحدة‪ .‬حيث التزم المواطنون بدفع الضرائب مقابل الحقوق المتمثلة في‬ ‫عملية صنع القرار حول كيفية جمع المال العام وإنفاقه (منظمة التعاون والتنمية ‪.)2008:7‬‬ ‫(‪ )35‬الحوكمة والمؤسسات‪ ،‬البنك الدولي‪ ،‬إدارة تعبئة الموارد التابعة للمؤسسة الدولية للتنمية‪ ،‬مايو ‪ ،2016‬غير منشور‪.‬‬ ‫‪12‬‬ ‫بمكان أن يتم (‪ )1‬ترتيب إعادة إنشاء اإلدارات الضريبية والجمركية بشكل مناسب‪ ،‬و(‪ )2‬الحد من التعقيدات اإلدارية بما يتيح للحكومة‬ ‫إعادة االضطالع بوظائفها األساسية دون إعاقة المؤشرات األولية لتعافي القطاع الخاص‪ .‬كما ينبغي توجيه االهتمام بتحصيل‬ ‫الضرائب التالية على سبيل األولوية‪:‬‬ ‫الضرائب التجارية‪ :‬سوف يزداد مستوى اعتماد اليمن على الواردات‪ ،‬ليس أقلها في سياق الجهود الوطنية إلعادة البناء‬ ‫•‬ ‫واإلعمار‪ .‬هناك منافذ دخول محدودة (الموانئ والمطارات والمنافذ البرية الحدودية الرئيسية) والتي تمر من خاللها أغلبية‬ ‫السلع المستوردة إلى البالد‪ .‬ولهذه األسباب‪ ،‬سيكون بمقدور اليمن ضمان تدفق كبير نسبيا ً من اإليرادات التي يمكن تنظيمها‬ ‫من الناحية اإلدارية‪ .‬ولذلك‪ ،‬ينبغي أن تبدأ الجهود المتعلقة بزيادة تحصيل الضرائب واإليرادات بالجمارك والتدفقات‬ ‫التجارية‪.‬‬ ‫تستطيع البالد أن تستفيد من إبرام عقود إدارية محددة زمنيا مع شركات متخصصة من القطاع الخاص لتصميم وتنفيذ االستثمارات‬ ‫األكثر إلحاحا ً واالستثمار في تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت‪ ،‬مع ضمان خفض الرسوم الجمركية على جميع التجار بطريقة‬ ‫موحدة وبدون تمييز‪ .‬وتتمثل األهداف في‪ )1( :‬تزويد الحكومة بمصدر دخل مضمون (‪ )2‬تحسين الحكم (الحد من التهريب)‪ ،‬وبذلك‬ ‫تستطيع تحقيق المصداقية إزاء القطاع الخاص‪ ،‬و(‪ )3‬السماح بتنفيذ مشاريع البنية التحتية والتأهيل السليم الذي من شأنه ان يسمح‬ ‫للسلطات اليمنية باستعادة المسؤوليات بصورة تدريجية‪ .‬ويمكن أن تكون التجربة بمثابة قاعدة لمزيد من اإلصالحات بعد مرحلة أولية‬ ‫من التعافي‪.‬‬ ‫أثبتت التجارب في عدد من البلدان في مرحلة ما بعد الصراع أن التعاقد على أجزاء من مهام اإلدارة الجمركية يعتبر أمرا ً فعاالً من‬ ‫حيث التكلفة ويؤدي إلى تحقيق تقدم كبير في زيادة اإليرادات‪ .‬ومن خالل وضع خطة تضمن الشفافية والتزامات المسائلة فإن مثل‬ ‫هذه األدوات تسهم في أجندة اإلصالحات الشاملة للبالد وإعادة بناء الثقة األساسية بين القطاع الخاص والحكومة‪.‬‬ ‫ضرائب االستهالك‪ :‬تغطي االولوية الثانية في سياسة الضرائب غير المباشرة ألسباب تتعلق على حد سواء بالسياسة‬ ‫•‬ ‫الضريبة (تعتبر نسبة الضريبة العامة على المبيعات في اليمن منخفضة بشكل خاص) واإلدارة الضريبية‪ .‬وفي ضوء‬ ‫الحاجة إلى إجراء استثمارات مؤسسية هامة في إدارة الضرائب‪ ،‬قد تحتاج اليمن في أن تستفيد من الوضع وأن تنظر في‬ ‫استبدال الضريبة العامة للمبيعات بضريبة القيمة المضافة الحديثة(‪ ،)36‬والتي يمكن أن تقترن بضرائب غير مباشرة انتقائية‬ ‫للسلع الخاضعة حاليا ً للضريبة بنسب أعلى (بكثير) من النسبة العامة البالغ ‪ .%5‬وفي معظم البلدان‪ ،‬بما في ذلك البلدان‬ ‫التي تمر بمرحلة ما بعد الصراع‪ ،‬فقد أثبتت ضريبة القيمة المضافة الحديثة غير المعقدة إداريا ً فعاليتها في تزويد السلطات‬ ‫بوعاء إيرادي مستقر‪ ،‬مع تفادي االختالالت في النمو التي تحول دون حدوث تأثيرات سلبية على االستثمارات األجنبية‬ ‫المباشرة والتجارة الخارجية‪ .‬إن حالة استبدال ضريبة السلع والخدمات في اليمن ‪ -‬التي تتسم بنسبة قياسية منخفضة للغاية‬ ‫(‪ )%5‬وسقف عال ووعاء ضيق – تعتبر أقوى في ضوء التحديات الكبيرة المتعلقة باالمتثال الضريبي‪ )37(.‬ويمكن لهذه‬ ‫الضريبة ‪ ،‬على وجه الخصوص‪ ،‬أن تسمح ببعض الزيادات‪ ،‬خاصة إذا كان يتعين تقاسم العائدات في نهاية المطاف بين‬ ‫الحكومات المركزية والمحلية‪.‬‬ ‫وقد شرعت بلدان مجلس التعاون الخليجي مؤخرا ً في إصالح ضريبة القيمة المضافة أو إدخال نظام ضريبة القيمة المضافة كاستجابة‬ ‫لتراجع اإليرادات المتأتية من الصادرات النفطية‪ .‬وهناك مجموعة متنوعة من سبل تطبيق ضريبة القيمة المضافة في الدول األعضاء‬ ‫في مجلس التعاون الخليجي‪ ،‬علما ً بأن االستفادة منها سيكون لصالح اليمن‪.‬‬ ‫(‪ )36‬أكثر من ثالثة أرباع البلدان في جميع أنحاء العالم اعتمدت حاليا ً ضريبة القيمة المضافة (‪ )VAT‬وبنجاح جيد بشكل عام‪ .‬وفي مايو ‪2015‬م‪ ،‬وافق وزراء مالية الدول‬ ‫األعضاء في مجلس التعاون الخليجي‪ ،‬من حيث المبدأ‪ ،‬على إدخال ضريبة القيمة المضافة في بلدانهم األعضاء والنظر في أولويات إصالح السياسة الضريبية ذات الصلة التي‬ ‫سيتم دعمها بشكل فاعل من قبل شركاء التنمية الدوليين‪ ،‬انظر‪ ،‬على سبيل المثال‪ ،‬صندوق النقد الدولي (‪2015‬م)‪.‬‬ ‫(‪ )37‬سيكون هذا اإلصالح أكثر بعدا وطموحا ً من التدابير المتفق عليها بين حكومة الجمهورية اليمنية وصندوق النقد الدولي في عام ‪2014‬م‪ .‬ففي الفقرة ‪ 25‬من مذكرة السياسات‬ ‫االقتصادية والمالية‪ ،‬المؤرخة في ‪ 1‬يوليو ‪2014‬م‪ ،‬أعلنت اليمن عن عزمها زيادة نسبة الضريبة العامة على المبيعات "من ‪ %5‬إلى ‪ ،"%10‬وتوحيد ‪ %90‬من جميع منتجات‬ ‫التبغ‪ ،‬مع توسيع تغطية الضريبة العامة للمبيعات "لتشمل جميع السيارات المستوردة وقطع الغيار" (صندوق النقد الدولي‪2014 ،‬م)‪.‬‬ ‫‪13‬‬ ‫ضرائب الدخل‪ :‬وعلى النقيض من دول مجلس التعاون الخليجي المجاورة‪ ،‬فرضت اليمن ضريبة على الدخل الشخصي‬ ‫•‬ ‫مع التميز بين المقيمين وغير المقيمين‪ .‬وحتى لو كانت فعالة كأداة للتقدم الضريبي (الضمني) إال أن التوازن الكامن في‬ ‫التكلفة‪/‬الفائدة لمتطلبات التطبيق اإلداري ذات الصلة من جانب سلطات اإليرادات ‪ -‬وخاصة فيما يتعلق بالموارد والقدرات‬ ‫الالزمة لتقييم "الدخل العالمي" للمقيمين – من غير المرجح أن يضمن هذا التعقيد‪ .‬وفي المرحلة األولى من إعادة اإلعمار‬ ‫في فترة ما بعد الصراع في اليمن‪ ،‬قد ترغب السلطات في النظر في ما يلي‪ )1( :‬حصر الوعاء الضريبي على الدخل‬ ‫المحلي‪ ،‬و(‪ )2‬تطبيق نسبة موحدة للضرائب‪ .‬وألسباب مماثلة‪ ،‬فإن التمايز في تطبيق ضريبة دخل الشركات حسب‬ ‫القطاعات (بغض النظر عن الصناعات االستخراجية) من شأنه أن يضيف تعقيدا ً إداريا ً ليس له لزوم وينبغي إعادة النظر‬ ‫فيه‪.‬‬ ‫استخدام اإلصالح الضريبي كعامل إلعادة تشكيل العقد االجتماعي وتسريع التنمية (انظر المرفق ‪ .)2‬وضعت اليمن بالفعل ركائز‬ ‫هامة لتحريك اإلصالحات الضريبية كإحدى مخرجات مؤتمر الحوار الوطني‪ .‬وإذا ما أعيد التأكيد على اتفاق المصالحة في مرحلة‬ ‫ما بعد انتهاء الصراع‪ ،‬فإن لدى اليمن عناصر رئيسية لتبدأ بها جدول أعمال اإلصالح الضريبي‪ ،‬ليس أقلها مشروع الدستور‪ ،‬مع‬ ‫نصوص محددة للغاية لمباشرة عملية الالمركزية اإلدارية والمالية‪ )38(.‬وفي هذه العملية‪ ،‬سيكون من الضروري تحديد قواعد‬ ‫وإجراءات صريحة سواء في القانون أوفي الدستور‪ ،‬بحيث تواكب وتوجه العملية نحو الالمركزية‪ ،‬وكذلك تسلسل المسؤوليات المالية‬ ‫المسندة وتوزيعها على جوانب اإلنفاق واإليرادات وآليات أو صيغ "للموارد المشتركة" مثل إيرادات النفط والغاز‪ .‬وإذا ما تم القيام‬ ‫بذلك بشكل صحيح‪ ،‬فإن السلطات بمختلف مناطق اختصاصها ستكون مجهزة لتقديم الخدمات العامة بصورة أكثر مباشرة وفعالية‪،‬‬ ‫وكسب شرعيتها ومصداقيتها‪ ،‬وستسهم بذلك في زيادة االمتثال وااللتزام الضريبي بصورة تدريجية‪ .‬إن عملية اإلصالح الضريبي‬ ‫الناجحة تهدف إلى‪ )1( :‬زيادة كفاءة التحصيل (‪ )2‬تسهيل وتسريع وإضفاء الطابع االحترافي على التفاعل المطلوب من القطاع‬ ‫الخاص مع السلطات الضريبية و(‪ )3‬جعل الضرائب تدريجيا ً كـ "سعر عادل" للتنمية االجتماعية واالقتصادية‪.‬‬ ‫‪ .2.2‬عملية تحقيق االستقرار وبناء السالم تتطلب استعادة القطاعات غير النفطي‬ ‫تعتمد وتيرة تعافي اإليرادات المالية وتحصيل الصادرات على المدى المتوسط (بعد ‪ 12-6‬شهرا) على سرعة ومدى المستوى الذي‬ ‫يمكن استعادة قطاع النفط والغاز إليه‪ .‬على الرغم من أن إنتاج النفط الخام يشهد تراجعا ً تدريجيا منذ عام ‪2000‬م‪ ،‬حيث وصل إنتاج‬ ‫النفط إلى ‪ 175‬ألف برميل و‪ 156‬ألف برميل يوميا في عامي ‪2013‬م و‪2014‬م على التوالي‪ .‬كما بلغ إنتاج الغاز الذي بدأ في عام‬ ‫‪2009‬م ما يعادل تقريبا ً ‪ 190,000‬و‪ 167,000‬برميل من النفط في اليوم خالل عامي ‪2013‬م و‪2014‬م على التوالي‪ .‬وإلى ما قبل‬ ‫الصراع‪ ،‬بلغت إيرادات قطاع النفط والغاز في اليمن ما بين ‪ 50‬و‪ %60‬من إيرادات الدولة وما يصل إلى ‪ %85‬من عائدات التصدير‪،‬‬ ‫وحوالي ‪ %50‬من االحتياطيات األجنبية‪ .‬كما بلغت حصة القطاع من الناتج المحلي اإلجمالي ما بين ‪ ،%9-8‬وأهميته بالنسبة للتوظيف‬ ‫المباشر ال تذكر‪ .‬وقد تمثل الدور االقتصادي لقطاع النفط والغاز في الماضي في تمويل الحكومة والواردات‪ .‬لذلك فإن استعادة قطاع‬ ‫النفط والغاز يمثل ضرورة أساسية لتحقيق التعافي االقتصادي واالستقرار االقتصادي المستدام في اليمن‪.‬‬ ‫تأثرت الطاقة اإلنتاجية لقطاع النفط والغاز بالصراع على مستوى البنية التحتية واالستثمار والخدمات اللوجستية للقطاع‪ .‬فقد أدى‬ ‫الصراع الدائر إلى تعرض البنية التحتية لقطاع النفط والغاز إلى دمار هائل نتج إما بصورة مباشرة عن تدمير البنى التحتية اإلنتاجية‬ ‫أو مرافق النقل مثل خط األنابيب الذي يربط حقول النفط في مأرب بميناء التصدير على البحر األحمر ومرافق المصفاة في عدن‪ ،‬أو‬ ‫بشكل غير مباشر من خالل وقف اإلنتاج ومغادرة الشركات األجنبية والمحلية المشغلة‪ ،‬بما في ذلك الشركات التي تقدم الخدمات‬ ‫النفطية‪ ،‬فضالً عن توقف عمليات الصيانة‪ .‬ويقتصر اإلنتاج الحالي على ما يقدر بنحو ‪ %10‬من القدرة التي تعتمد على اإلنتاج من‬ ‫القطاع ‪ 18‬في مأرب حيث يتم تحويل النفط الخام المنتج من هذا القطاع بشكل رئيسي إلى غاز منزلي (معبأ في أسطوانات) لبيعها‬ ‫(‪ )38‬تشكل الالمركزية المالية برنامجا ً إصالحيا أكثر هيكلة وأطول أجال عندما يتعلق األمر بالت نفيذ‪ .‬وبالنظر إلى أهمية الموضوع في بداية الصراع الحالي في اليمن‪ ،‬ونظرا‬ ‫للقدرة المحدودة في اليمن‪ ،‬فضالً عن سياساته المجزأة في مرحلة ما بعد الصراع‪ ،‬فإن نقل السلطة المالية سوف يمثل الخطوة األولى نحو تشكيل الالمركزية‪.‬‬ ‫‪14‬‬ ‫محلياً‪ .‬وتدير هذه العمليات شركة صافر(‪ )39‬المملوكة للدولة‪ ،‬والتي تعمل حاليا ً على مستوى حوالي ‪ 200‬مليون دوالر من حيث قيمة‬ ‫التداول‪.‬‬ ‫تعتمد سرعة استعادة القدرة اإلنتاجية السابقة على (‪ )1‬سرعة إعادة إشراك المستثمرين (‪ )2‬االستخدام األمثل لالستثمارات‬ ‫المقدمة (‪ )3‬ظروف االستثمار المستقبلية المتاحة للقطاع‪ ،‬والمدعومة في نهاية المطاف باتفاقية تسوية الصراع‪ .‬فعلى الرغم من‬ ‫أن إنتاج النفط كان اخذً في االنخفاض منذ أوائل العقد الماضي إال أن عائدات النفط كانت ذات قيمة كبيرة بسبب تعويض الخسارة في‬ ‫اإلنتاج من خالل االرتفاع المتوسط لألسعار الدولية للمنتجات النفطية منذ العام ‪2010‬م وحتى منتصف العام ‪2014‬م‪ .‬ومن المفترض‬ ‫أن تتمحور األسعار المستقبلية في حدود ‪ 50‬دوالر تقريبا ً للبرميل‪ ،‬أي تقريبا ً نصف األسعار السابقة‪ .‬كما أن تحقيق المستوى السابق‬ ‫للعائدات النفطية أي ما قبل عام ‪2014‬م من حيث الميزان المالي والخارجي لليمن في المستقبل سوف يتطلب زيادة كبيرة في اإلنتاج‬ ‫السنوي‪ .‬وهناك إمكانية لعكس تراجع اإلنتاج ‪ -‬كما لوحظ منذ عام ‪2002‬م – إذا ما سمح المناخ االستثماري في القطاع باستدامة‬ ‫مسار االستكشاف والتنقيب واإلنتاج‪ .‬كما أنه لم يعد يعمل حاليا ً سوى ‪ 12‬قطاع فقط‪ ،‬في حين لم يتم استكشاف سوى ‪ 86‬قطاعا ً بريا ً‬ ‫ً (‪)40‬‬ ‫و‪ 29‬قطاعا ً بحريا‪.‬‬ ‫‪ .2.2.1‬نظرة عامة على استعادة إنتاج قطاع النفط والغاز في اليمن‬ ‫تعافي قطاع النفط‬ ‫يعتمد التعافي األولي لإلنتاج بعد انتهاء الصراع على قطاعات إنتاج النفط المملوكة للدولة‪ .‬فحتى عام ‪2014‬م‪ ،‬كانت الدولة تعمل‬ ‫على تشغيل قطاعين من أصل ‪ 12‬قطاعا ً نشطا ً تمثل حوالي ‪ %42‬من إجمالي إنتاج البالد لعام ‪2014‬م (القطاع ‪ 18‬والذي تشغله‬ ‫شركة صافر والقطاع ‪ 14‬وتشغله شركة بترومسيلة)‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬وبعد انتهاء اتفاقية المشاركة في اإلنتاج في عام ‪2015‬م الخاصة‬ ‫بقطاع توتال رقم ‪ 10‬في حضرموت وتسليمه من شركة توتال إلى شركة بترومسيلة المملوكة للدولة‪ ،‬ارتفعت حصة الشركات‬ ‫المملوكة للدولة في اإلنتاج الوطني إلى حوالي ‪ %65‬من إجمالي اإلنتاج الحالي إلى حوالي (‪ 156,000‬برميل في اليوم في عام‬ ‫‪2014‬م)‪.‬‬ ‫وستكون حصة الحكومة من عائدات إنتاج النفط في المستقبل أقل بالمقارنة مع ما كانت عليه قبل الصراع‪ .‬فقد بلغت حصة الحكومة‬ ‫اليمنية من إنتاج النفط حوالي ‪ %60‬خالل الفترة من ‪2000‬م – ‪2014‬م‪ ،‬وشهدت حصة الحكومة في إنتاج النفط تحسنا ً حتى عام‬ ‫‪2011‬م‪ ،‬لكنها أخذت في االنخفاض منذ ذلك الحين مع األخذ باالعتبار الظروف التشغيلية الصعبة منذ عام ‪2011‬م مما أدى إلى زيادة‬ ‫تكاليف التشغيل‪ ،‬وهي بدورها جزء من ترتيبات استرداد التكاليف بين الشركات المشغلة‪ ،‬بما في ذلك المملوكة للدولة وكذا الحكومة‪.‬‬ ‫وخالل الفترة من ‪2000‬م – ‪2014‬م بلغ متوسط استرداد التكاليف ‪ %17.6‬من صافي اإلنتاج‪ .‬وفي مرحلة ما بعد الصراع‪ ،‬ستزيد‬ ‫هذه الحصة بسبب احتياجات التعويض وإصالح األضرار وتراكم أعمال الصيانة ووجود بيئة تشغيلية عالية التكلفة نظراً الستمرار‬ ‫ظروف انعدام األمن‪ .‬وبالتالي‪ ،‬فإن صافي إيرادات الدولة من إنتاج النفط بعد انتهاء الصراع سينخفض نسبيا ً إلى ما كان عليه الحال‬ ‫قبل الصراع في السنوات األولى‪ .‬وفي نهاية المطاف‪ ،‬إذا تحسنت الظروف وخاصة الظروف العامة لالستثمار فإنه يمكن أن تتحسن‬ ‫النسبة مرة أخرى لصالح حصة الحكومة‪.‬‬ ‫إن استعادة إنتاج النفط من القطاعات التسعة العاملة بشكل خاص قد يستغرق وقتا أطول‪ .‬هناك تسعة مواقع من أصل ‪ 13‬موقعا ً‬ ‫إلنتاج النفط في البالد يتم تشغيلها من قبل شركات أجنبية وخاصة‪ ،‬منها موقعان فقط هما (القطاع رقم ‪ – 5‬جنة هنت والقطاع ‪– S2‬‬ ‫شركة أو إم في (‪ ))OMV‬اللذان لديهما إمكانات أكبر لإلنتاج‪ ،‬وبالتالي فإن الحوافز االقتصادية لشرعة استعادتهما وتعافيهما ستكون‬ ‫أكبر‪ .‬وبالنسبة للمواقع االخرى فهي عبارة عن قطاعات صغيرة كان يتم تشغيلها من قبل شركات خاصة صغيرة ومتوسطة الحجم‪،‬‬ ‫وال يتوقع أن يتم استئناف تشغيل هذه القطاعات خالل السنة األولى من انتهاء الصراع بسبب ضعف الحوافز االقتصادية (أي انخفاض‬ ‫أسعار النفط العالمية مقابل األمن) وأيضا ً بسبب إلغاء أو انتهاء العقود والتي تتطلب إعادة التفاوض بشأنها‪ ،‬وكذلك بسبب البنية التحتية‬ ‫(‪)39‬‬ ‫شركة صافر هي شركة مملوكة للدولة‪ ،‬وتشغل القطاع رقم ‪ 18‬في محافظة مأرب‬ ‫(‪)40‬‬ ‫وزارة النفط والمعادن اليمنية‪.‬‬ ‫‪15‬‬ ‫المتضررة‪ ،‬الخ‪ .‬ومن ناحية أخرى‪ ،‬فإن نجاح الشركات الوطنية المشغلة أو الشركات المشغلة الكبرى في استعادة القطاع والمتطلبات‬ ‫اللوجستية لتشغيلية من شأنه أن يوفر حوافز كبيرة (تأثير إضافي) ودافع للشركات المشغلة األخرى األصغر حجما ً الستعادة إنتاجية‬ ‫المواقع األصغر حجما‪.‬‬ ‫الجدول ‪ :1‬توقعات األسعار المستقبلية للغاز والنفط‬ ‫‪2020‬م‬ ‫‪2019‬م‬ ‫‪2018‬م‬ ‫‪2017‬م‬ ‫‪2016‬م‬ ‫‪2015‬م‬ ‫‪2014‬م‬ ‫‪68‬‬ ‫‪67‬‬ ‫‪66‬‬ ‫‪30‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪22‬‬ ‫‪57‬‬ ‫صافي إنتاج النفط (مليون برميل ‪ /‬سنة)‬ ‫‪61‬‬ ‫‪61‬‬ ‫‪61‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪24‬‬ ‫‪61‬‬ ‫صافي إنتاج الغاز الطبيعي المسال (مليون برميل ‪ /‬سنة) *‬ ‫‪56‬‬ ‫‪56‬‬ ‫‪56‬‬ ‫‪55‬‬ ‫‪43‬‬ ‫‪51‬‬ ‫‪96‬‬ ‫مستقبل التوقعات االقتصادية العالمية دوالر‪/‬برميل‬ ‫‪54‬‬ ‫‪54‬‬ ‫‪54‬‬ ‫‪53‬‬ ‫‪41‬‬ ‫‪49‬‬ ‫‪95‬‬ ‫سعر اليمن دوالر‪/‬برميل (التوقعات االقتصادية العالمية – ‪ 3‬دوالر)‬ ‫‪496‬‬ ‫‪497‬‬ ‫‪499‬‬ ‫‪503‬‬ ‫‪431‬‬ ‫‪650‬‬ ‫‪513‬‬ ‫الغاز الطبيعي المسال في اليمن دوالر‪ /‬طن متري (سعر العقد)‬ ‫مذكرة‬ ‫‪585‬‬ ‫‪578‬‬ ‫‪554‬‬ ‫‪530‬‬ ‫‪509‬‬ ‫‪498‬‬ ‫‪493‬‬ ‫سعر شركة قطر للغاز الطبيعي المسال دوالر‪ /‬طن متري‬ ‫‪223‬‬ ‫‪223‬‬ ‫‪224‬‬ ‫‪226‬‬ ‫‪193‬‬ ‫‪291‬‬ ‫‪436‬‬ ‫سعر هنري هاب دوالر ‪ /‬طن متري‬ ‫‪82‬‬ ‫‪82‬‬ ‫‪82‬‬ ‫‪83‬‬ ‫‪71‬‬ ‫‪107‬‬ ‫‪160‬‬ ‫مؤشر التوقعات االقتصادية العالمية للغاز الطبيعي المسال‬ ‫* ما يعادل برميل نفط‬ ‫المصدر‪ :‬صندوق النقد الدولي وحسابات الموظفين – يناير ‪2017‬م‬ ‫استعادة إنتاج النفط‪ :‬ثالثة سيناريوهات لما بعد الصراع (‪2017‬م‪2018-‬م)‪ :‬إذا تم التوصل إلى تسوية سالم‪ ،‬وكان باإلمكان استعادة‬ ‫‪ /‬صيانة البنية التحتية لخط األنابيب فسيكون باإلمكان استعادة إنتاج البالد من النفط في فترة ما بعد الصراع (‪2017‬م‪2019-‬م)‬ ‫تدريجيا إلى حوالي ‪ 130‬ألف برميل يوميا ً خالل الفترة (‪2017‬م‪2018/‬م) مقارنة بالمستوى الذي كان سائدا ً قبل الصراع من ‪156‬‬ ‫ألف برميل في اليوم عام ‪2014‬م و‪ 59‬ألف برميل في عام ‪2015‬م‪ .‬ويستند سيناريو استعادة اإلنتاج على (‪ )1‬اإلشراك الكامل‬ ‫للشركات الوطنية المشغلة المملوكة للدولة (القطاعات ‪ 18‬و‪ 10‬و‪ )14‬والتي ستؤمن ‪ %65‬من اإلنتاج اليومي المقدر (‪ )2‬الوضع‬ ‫الراهن للبنية التحتية النفطية كما كانت عليه في نهاية العام ‪2016‬م (عدم اعرضها لمزيد من األضرار أو تدهور إضافي) (‪ )3‬سرعة‬ ‫عودة الشركات األجنبية الكبيرة المشغلة واستعادة طاقتها اإلنتاجية‪ .‬وهناك إمكانية ألن تتجاوز عائدات الدولة من صادرات اإلنتاج‬ ‫(‪)41‬‬ ‫المسترد مليار دوالر في عام ‪2017‬م‪.‬‬ ‫التعافي الكامل إلنتاج النفط‪ :‬يعتمد التعافي الكامل على سرعة عودة الشركات األجنبية المشغلة‪ ،‬والتي تمثل حوالي ‪%35‬‬ ‫•‬ ‫من إجمالي اإلنتاج‪ .‬وإذا أمكن استعادة إنتاج الشركتين الحكوميتين وإنتاج جميع الشركات المشغلة األجنبية بشكل كامل‬ ‫خالل النصف الثاني من عام ‪2017‬م‪ ،‬فإن إجمالي إنتاج النفط المقدر في هذا السيناريو سيكون نحو‪ 30‬مليون برميل في‬ ‫عام ‪2017‬م و‪ 65‬مليون برميل في عام ‪2018‬م‪ ،‬مما سيوفر حصة صافية للدولة قدرها حوالي ‪ 17‬مليون في العام‬ ‫‪2017‬م‪ ،‬و ‪ 37.5‬مليون برميل في عام ‪2018‬م‪ ،‬والتي ستوفر إيرادات للدولة حوالي ‪ 0.9‬مليار دوالر في عام ‪2017‬م‬ ‫وكذا ‪ 2‬مليار دوالر في عام ‪2018‬م على أساس توقعات أسعار النفط الحالية‪.‬‬ ‫التعافي الجزئي إلنتاج النفط‪ :‬استئناف الشركتين الحكوميتين وشركتين من كبريات الشركات األجنبية المشغلة (عدم‬ ‫•‬ ‫عودة معظم الشركات األجنبية المشغلة)‪ :‬بالنظر إلى المصلحة المكتسبة والجدوى التجارية المحتملة فيما يتعلق بأكبر‬ ‫خمسة قطاعات إنتاجية (القطاعات‪ 5 ،14 ،10 ،18 :‬وقطاع ‪ )S2‬في اليمن‪ ،‬من المرجح أن تنضم أكبر شركتين‬ ‫استثماريتين من القطاع الخاص وهما (شركة جنة هنت وشركة أو إم في) إلى الشركتين الحكوميتين من اجل استعادة‬ ‫اإلنتاجية‪ .‬وفي هذا السيناريو‪ ،‬باإلمكان أن تصل حصة إنتاج الدولة إلى ‪ 14‬مليون برميل في عام ‪2017‬م‪ ،‬و‪ 30‬مليون‬ ‫برميل في عام ‪2018‬م‪ ،‬مما يعني تحقيق إيرادات صافية للدولة تقدر بـ ‪ 0.7‬مليار دوالر في عام ‪2017‬م و ‪ 1,6‬مليار‬ ‫دوالر في عام ‪2018‬م‪.‬‬ ‫(‪ )41‬استنادا إلى الحصة المقدرة للدولة من اإلنتاج في عام ‪2017‬م على أساس توقعات أسعار توقعات ‪2017‬م ألسعار النفط المستقبلية‪.‬‬ ‫‪16‬‬ ‫بطء تعافي إنتاج النفط (عدم عودة الشركات األجنبية المشغلة)‪ :‬إذا تعذر استعادة الطاقة اإلنتاجية للشركات األجنبية‬ ‫•‬ ‫المشغلة خالل الفترة األولية في مرحلة ما بعد الصراع (‪2017‬م – ‪2018‬م)‪ ،‬فإن الناتج المتوقع للدولة من قبل مشغليها‬ ‫الحكوميين (القطاعات‪ )14 ،18 ،10 :‬سوف يبلغ حوالي ‪ 25‬مليون برميل إلجمالي الفترة‪ ،‬أي حوالي مليار دوالر من‬ ‫اإليرادات للدولة‪.‬‬ ‫الجدول (‪ :)2‬اليمن‪ :‬الحصة المقدرة لليمن من إنتاج النفط‪2017 ،‬م و ‪2018‬م‬ ‫(‪ 1000‬برميل)‬ ‫‪2019‬م‬ ‫‪2018‬م‬ ‫‪2017‬م‬ ‫الشركة المشغلة‬ ‫القطاع‬ ‫الشركات الوطنية المشغلة‬ ‫‪2,177‬‬ ‫‪2,233‬‬ ‫‪1,826‬‬ ‫صافر‬ ‫مارب ‪ -‬قطاع ‪18‬‬ ‫‪4,256‬‬ ‫‪5,225‬‬ ‫‪2,948‬‬ ‫بترومسيلة‬ ‫المسيلة – قطاع ‪14‬‬ ‫‪9,435‬‬ ‫‪8,278‬‬ ‫‪3,753‬‬ ‫بترومسيلة (سابقا توتال)‬ ‫إي‪ .‬شبوة (قطاع ‪)10‬‬ ‫‪15,868‬‬ ‫‪15,735‬‬ ‫‪8,527‬‬ ‫اإلجمالي‬ ‫الشركات األجنبية المشغلة‬ ‫‪10,798‬‬ ‫‪9,535‬‬ ‫‪4,279‬‬ ‫جنة هنت‬ ‫جنة ‪5‬‬ ‫‪2,868‬‬ ‫‪5,031‬‬ ‫‪1,368‬‬ ‫شركة أو إم في (‪)OMV‬‬ ‫العقلة (قطاع ‪)S2‬‬ ‫‪13,666‬‬ ‫‪14,566‬‬ ‫‪5,647‬‬ ‫اإلجمالي‬ ‫‪29,534‬‬ ‫‪30,301‬‬ ‫‪14,174‬‬ ‫اإلجمالي العام‬ ‫المصدر‪ :‬حسابات الموظفين – يناير ‪2017‬م‬ ‫تعافي إنتاج الغاز‬ ‫لعب قطاع الغاز في اليمن دورا اقتصاديا حيويا منذ بداية ظهوره في عام ‪2009‬م‪ .‬ويبلغ حجم احتياطي الغاز المؤكد في الجمهورية‬ ‫اليمنية ‪ 430‬مليار متر مكعب‪ ،‬وخاصة في حوض مأرب‪ ،‬حيث تم تخصيص ثلثي هذه االحتياطيات (‪ 288‬مليار متر مكعب) في‬ ‫عام ‪ 2007‬إلى ائتالف الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال بموجب اتفاقية‪ ،‬ليتم بموجبها تصدير ‪ %90‬من هذه الكمية واستخدام‬ ‫النسبة المتبقية البالغة ‪ %10‬لتوليد الطاقة ولالستهالك المنزلي في اليمن‪ .‬ولم يتم بعد اعتماد الثلث المتبقي من االحتياطيات (‪142‬‬ ‫مليار متر مكعب)‪ .‬ومن هذه الكمية المتبقية‪ ،‬هناك حوالي ‪ %40‬يطلق عليه "غاز المدى القريب" الذي يمكن تعبئته‪ .‬وحتى اآلن‪،‬‬ ‫اقتصر إنتاج الغاز على قطاع رقم ‪ 18‬في مأرب‪ ،‬غير أن أجزاء ومناطق كبيرة في البالد لم يتم استكشافها بعد بسبب نقص الموارد‪،‬‬ ‫األمر الذي يؤدي إلى توقعات غير واضحة بشأن األوضاع السياسية وظروف االستثمار وهذا يعيق مصلحة المستثمرين‪ .‬كما ال‬ ‫تتوفر البيانات عن الحجم المحتمل لالحتياطيات الممكنة والمحتملة أوعن التكلفة المحتملة للتطوير‪ .‬وتشير الدالئل إلى أن احتياطيات‬ ‫الغاز الكبيرة قد ال تزال موجودة في شرق البالد‪ ،‬بيد أنه يلزم اتخاذ تدابير وإجراءات استباقية لتشجيع االستكشاف والتطوير‪.‬‬ ‫تتولى الدولة بشكل مشترك مع القطاع الخاص إدارة إنتاج الغاز والبنية التحتية لتصديره‪ .‬فشركة "صافر" المملوكة للدولة تتولى‬ ‫إدارة إنتاج الغاز حيث تستخرج الغاز من القطاع ‪ 18‬في مأرب‪ ،‬وتعمل على توصيل الغاز إلى الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال‬ ‫وهي عبارة عن ائتالف خاص تبلغ ملكية الدولة فيها بنسبة ‪ ،)42(%21.7‬وتعمل شركة توتال على تشغيل الشركة اليمنية للغاز الطبيعي‬ ‫المسال‪ .‬وعلى الرغم من أن البنية التحتية لتصدير الغاز تدار من قبل الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال إال أن شركة صافر تقوم‬ ‫بإدارة نقل الغاز عن طريق خط أنابيب من القطاع ‪ 18‬إلى مرفق إسالة الغاز في الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال (بسعة ‪6.7‬‬ ‫مليون وحدة حرارية بريطانية في السنة) وكذلك إلى أرصفة التصدير في ميناء بلحاف بمحافظة شبوة‪.‬‬ ‫(‪ )42‬الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال‪ ،‬وهي ائتالف خاص يضم كل من توتال وكندين نيكسن والشركة الكورية للغاز وشركة هونداي كمساهمين من القطاع الخاص‬ ‫باإلضافة إلى الدولة التي تمتلك ‪ %21,7‬من الشركة من خالل الشركة اليمنية للغاز الهيئة العامة للتأمينات االجتماعية والمعاشات‪.‬‬ ‫‪17‬‬ ‫تتضمن عائدات الدولة المستمدة من قطاع الغاز مكونين وتساوي تقريبا ‪ %25‬من عائدات تصدير الغاز‪ .‬إن اإليرادات الحكومية‬ ‫من مشروع الغاز الطبيعي المسال مستمدة من مصدرين رئيسيين هما‪ )1( :‬الضرائب المباشرة والمنح واالمتيازات‪ ،‬و(‪ )2‬بشكل‬ ‫غير مباشر‪ ،‬من اتفاقية تقاسم األرباح التي وقتها االئتالف مع الشركتين الحكوميتين‪ ،‬الشركة اليمنية للغاز والهيئة العامة للتأمينات‬ ‫االجتماعية والمعاشات‪ ،‬وهما مساهمتان في الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال (بحوالي ‪ %25‬إجماالً)‪ .‬وقد تم إعادة التفاوض في‬ ‫العام ‪2013‬م بشأن سعر الغاز لصالح تدعيم صافي تدفق اإليرادات إلى الدولة‪ .‬ونتيجة لذلك‪ ،‬تضاعف نصيب الدولة من صادرات‬ ‫الغاز الطبيعي المسال في عام ‪2014‬م إلى نحو‪ 0.7‬مليار دوالر من ‪ 353‬مليون دوالر في السنوات السابقة‪.‬‬ ‫الشروط التي تحدد تعافي واستعادة إنتاج الغاز في اليمن هي أقل اعتمادا على عوامل البنية التحتية المادية وأكثر اعتمادا على‬ ‫االعتبارات القانونية أو التعاقدية‪ .‬وفي حين أن إعادة إعمار البنى التحتية لقطاع تصدير الغاز لن تشكل عائقا ً كبيراً(‪ ،)43‬فإن التحدي‬ ‫األكبر الذي يواجه عملية تعافي القطاع هو استعادة عقود البيع طويلة األجل التي تم إلغاؤها لتصدير الغاز الطبيعي المسال في اليمن‪.‬‬ ‫فمع تصاعد الصراع في بداية عام ‪2015‬م‪ ،‬أعلنت الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال في ‪ 7‬أبريل ‪2015‬م قرارها بوقف جميع‬ ‫عمليات اإلنتاج والتصدير وإجالء الموظفين من الموقع‪ .‬وباإلضافة إلى ذلك‪ ،‬أعلنت شركة توتال التي تشغل الشركة اليمنية للغاز‬ ‫الطبيعي المسال عن ظروف قاهرة(‪ )44‬فيما يتعلق بالمساهمين والعقود في اليمن‪ .‬وحتى اآلن‪ ،‬ليس من الواضح كيف أن وقف العمليات‬ ‫والوضع التعاقدي إلعالن "القوة القاهرة" من شأنه أن يؤثر على االتفاقيات القانونية التعاقدية مع المشترين الرئيسيين الثالثة للشركة‪،‬‬ ‫وجدوى إعادة عقود البيع الثالثة طويلة األجل‪ .‬وهناك أيضا ً تحول في ظروف سوق الغاز الدولية من خالل إنتاج الغاز الصخري‬ ‫والمنتجين التقليديين الذين يعتزمون الدخول مجددا ً إلى السوق العالمية للغاز‪ )45(.‬ونتيجة لذلك‪ ،‬من المرجح أن يكون اليمن بصفته‬ ‫منتجا ً صغيرا ً(‪ )46‬قد خفف من وضعه التنافسي النسبي لسيناريوهات إعادة المشاركة في المستقبل في حال لم يكن أفق بناء حجم أكبر‬ ‫ممكناً‪ .‬كما أنه سيكون من الصعب تقييم كيفية موازنة تلك العوامل ذات الحجم النسبي والبيئة االستثمارية المعقدة واإلرث القانوني‬ ‫وظهور فرص استثمارية أخرى (اإلمدادات) مع احتياجات اليمن لتعافي قطاع الغاز‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬من المرجح أن تلعب الحوافز المالية‬ ‫دورا ً هاما ً في التغلب على مطالبات التعويض من قبل الشركات المشغلة‪ ،‬وستقلل من توقعات اإليرادات من قطاع الغاز خالل الـ ‪12‬‬ ‫‪ 18-‬شهرا ً األولى‪.‬‬ ‫هناك سيناريوهان مؤقتان لتوضيح المسار المحتمل لتعافي قطاع الغاز‪ .‬تشير الفرضيات إلى أنه من المستبعد أن تسمح األمور‬ ‫القانونية والتعاقدية للقطاع باستئناف عملية اإلنتاج بصورة سريعة‪ ،‬على الرغم من أن االستعداد الفني سيكون من السهل نسبيا ً‬ ‫استعادته‪ .‬ونتيجة لذلك‪ ،‬لن يتم استئناف إنتاج الغاز إال في نهاية العام ‪2018‬م‪ ،‬في حال تحقق السالم في منتصف العام ‪2017‬م‪:‬‬ ‫استعادة القدرة الكاملة على تصدير الغاز الطبيعي المسال اعتبارا من عام ‪2018‬م‪ :‬على افتراض أنه باإلمكان استعادة‬ ‫•‬ ‫القدرة التصديرية "التعاقدية" الكاملة البالغة ‪ 6.7‬مليون وحدة حرارية بريطانية سنويا ً‪ ،‬وتسوية مطالبات التعويضات الواردة‬ ‫في العقود بشكل سريع بسبب الخسائر واألضرار جراء الصراع‪ ،‬وكذلك افتراض إمكانية تطبيق آلية تحديد أسعار التصدير‬ ‫بحسب ما تم إعادة التفاوض بشأنه في الفترة ‪2013-2012‬م‪ ،‬فإن االستئناف المتوقع لتصدير الغاز الطبيعي المسال يمكن‬ ‫أن يولد ما بين ‪ 3‬إلى ‪ 3.3‬مليار دوالر من عائدات التصدير السنوية ألول سنة بعد انتهاء الصراع (‪2018‬م) وما بعدها‪.‬‬ ‫وبالتالي‪ ،‬يمكن أن يصل إجمالي صافي حصة الحكومة المركزية من تصدير الغاز الطبيعي المسال إلى حوالي ‪ 1,07‬مليار‬ ‫دوالر للسنة األولى (‪2018‬م) مع زيادة تصل إلى ‪ 1.1‬مليار دوالر في السنة الثانية في ‪2019‬م‪.‬‬ ‫استعادة الطاقة اإلنتاجية بنسبة ‪ %75‬في السنة األولى بعد انتهاء الصراع في عام ‪2018‬م‪ :‬يتم االفتراض في هذا‬ ‫•‬ ‫السيناريو على عدم إمكانية تحقيق الصيانة الكاملة لخط أنابيب النقل إلى مرافق اإلسالة التابعة للشركة اليمنية للغاز الطبيعي‬ ‫المسال في بلحاف بحلول نهاية عام ‪2017‬م‪ .‬فقد استغرقت األعمال االنشائية الفنية األخرى واإلصالحات وقتا أطول كما‬ ‫هو الحال في السيناريو األول بحيث لم يتحدد اإلنتاج والصادرات إال بعد الربع األول من العام ‪2018‬م‪ ،‬وقد يصل إجمالي‬ ‫(‪ )43‬بحسب التقييم الذي أجري في منتصف ‪2016‬م والذي خلص إلى أنه تم توثيق ‪ /‬اإلبالغ غن أضرار طفيفة لحقت بمرافق الغاز الطبيعي المسال وأنبوب نقل الغاز من‬ ‫مأرب إلى بلحاف‪.‬‬ ‫(‪ )44‬القوة القاهرة هي شرط قانوني ويقصد بها الظروف التي تجعل من المستحيل الوفاء بااللتزامات التعاقدية‪.‬‬ ‫(‪ )45‬أعلنت إيران‪ ،‬وهي أحد كبار المنتجين‪ ،‬توسيع إنتاجها من الغاز بشكل كبير خالل األعوام القادمة‪.‬‬ ‫(‪ )46‬وصلت حصة اليمن من إنتاج الغاز العالمي في عام ‪2014‬م إلى ‪.%2.2‬‬ ‫‪18‬‬ ‫عائدات تصدير الغاز إلى نحو ‪ 2,5‬مليار دوالر في العام ‪2018‬م و‪ 3,3‬مليار دوالر لعام ‪2019‬م‪ .‬وبالتالي‪ ،‬فإن حصة‬ ‫الحكومة المركزية من صادرات الغاز الطبيعي المسال ستبلغ حوالي ‪ 0.8‬مليار دوالر في عام ‪2018‬م‪ ،‬وسترتفع إلى ‪1,1‬‬ ‫مليار دوالر في ‪2019‬م‪.‬‬ ‫غير أن حسابات التعويض عن الخسائر االقتصادية وتكاليف اإلصالح الفعلية لم تدخل في توقعات اإليرادات المذكورة أعاله‪ .‬ومن‬ ‫المرجح للغاية أن ال تتحصل الحكومة خالل العامين األولين بعد انتهاء الصراع على حصة كبيرة من مبلغ اإليرادات المتوقعة حيث‬ ‫ستطالب الشركات المشغلة للقطاع الحكومة بتعويضات الستئناف الخدمات‪ ،‬وسيتعين على الحكومة تمويل المطالبات المتعلقة باستعادة‬ ‫الخدمات والتعويضات‪ .‬كما أن المطالبات الكبيرة المفترضة من جانب الشركات المشغلة للقطاع سوف تحدد أيضا ً نهجها االستراتيجي‬ ‫نحو استعادة اإلطار القانوني لعملياتها‪ .‬وباختصار‪ ،‬سيكون من الصعب تسوية قضايا استعادة القطاع واعتباراته بمعزل عن غيرها‪.‬‬ ‫‪ .2.2.2‬التحديات السياسية والمؤسسية الرئيسية في اليمن بالنسبة لقطاع النفط والغاز‬ ‫تعتبر غالبية اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج التي وقعتها اليمن مع الشركات المشغلة منتهية وتتطلب إعادة التفاوض لتحفيز استغالل‬ ‫الموارد النفطية بشكل أكثر كفاءة‪ .‬لم يتم استغالل انتاج الغاز في القطاعات النشطة في البالد (باستثناء القطاع ‪ 18‬المملوك للدولة)‬ ‫بسبب عدم وجود شروط تعاقدية في اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج تسمح ببيع الغاز‪ .‬وحتى اآلن‪ ،‬أصدرت اليمن أربعة أجيال من‬ ‫اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج‪ ،‬ثالثة منها لم تتضمن أحكام وشروط تتعلق ببيع الغاز المصاحب‪ ،‬في حين تم تالفي هذا القصور جزئيا ً‬ ‫من خالل أحدث نسخة من اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج (الجيل الرابع) (‪ )47‬والتي أصدرتها اليمن خالل الجولة الرابعة لتقديم‬ ‫العطاءات في منتصف العام ‪2000‬م حيث تضمنت أحكاما ً تحدد مبيعات الغاز وتمنح أصحاب اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج الحق في‬ ‫التفاوض على تطوير حقول الغاز غير المرتبطة بها‪ .‬وسيتطلب استخدام موارد الغاز (‪ )1‬إعادة التفاوض بشأن اتفاقيات المشاركة‬ ‫في اإلنتاج التي يرجع تاريخها إلى ما قبل الجيل الرابع من االتفاقيات‪ ،‬أو (‪ )2‬االنتظار حتى انقضاء مدتها‪.‬‬ ‫سيتعين إعادة التوازن بين حوافز القطاعات والحكم لتقديم تنازل لصالح الرؤية االستثمارية على المدى الطويل‪ .‬وعلى الرغم من‬ ‫أن الجيل الجديد من اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج (الجيل الرابع) تسمح بمشاركة األرباح في تطوير الغاز‪ ،‬إال أنه لم يتحقق حتى‬ ‫اآلن سوى القليل من النجاح لجذب االستثمار إلى هذا القطاع‪ .‬وكان سجل ما قبل عام ‪2015‬م ضعيفا ً فيما يتعلق بهذا النوع من أنشطة‬ ‫االستكشاف‪ .‬إن ضعف قدرة الحكومة على االلتزام بشروط جاذبة لالستثمار‪ ،‬وانعدام األمن في اليمن مع المخاوف المرتبطة‬ ‫باالستثمارات ترك الجيل الرابع الحالي من اتفاقيات المشاركة في اإلنتاج دون فعالية‪ ،‬بحسب تقييم مراقبو هذا السوق‪ .‬عالوة على‬ ‫ذلك‪ ،‬فإن قرار الحكومة االستحواذ على امتيازات المسيلة ومارب في عامي ‪2011‬م و‪2005‬م على التوالي‪ ،‬دفع المستثمرين إلى‬ ‫التشكيك في قيمة االستثمار في اليمن‪ .‬كما أشارت شركات النفط إلى عدم وجود تأكيدات بأن الحكومات المستقبلية لن تحاول إعادة‬ ‫التفاوض على الصفقات (كما فعلت الحكومة بشأن عقود الشراء التي تم التفاوض عليها في عام ‪2005‬م لمشروعها الخاص بالغاز‬ ‫الطبيعي المسال) وضغطها لفرض شروط أقل جاذبية أو تغييرها ببساطة‪ .‬ونتيجة لذلك‪ ،‬فإن المستثمرين يفضلون عدم الخوض في‬ ‫المخاطر السلبية كما يرغبون دائما ً في االستثمار قصير االجل مفضلين سرعة استعادة االستثمارات‪ .‬وسيكون من المهم للغاية في‬ ‫حال الرغبة باستخدام الموارد النفطية اليمنية على نحو أكثر كفاءة واستدامة أن يتم تغيير هياكل الحوافز للمستثمرين وخلق مناخ‬ ‫استثماري يحبذ وجود رؤيا طويلة األمد توفر لهم العمل االمن على قاعدة " اعطي وخذ"‪ ،‬متأثرة ومدعومة باإلدارة العامة للقطاع‪.‬‬ ‫إن وضع آليات قائمة على األداء للشركات المشغلة وخاصة الشركات المشغلة الكبيرة والمملوكة للدولة (صافر وبترومسيلة) من‬ ‫شأنه أن يساعد على تحسين كفاءة واستثمارات هذه الشركات‪ )48(.‬فقد حالت الترتيبات المؤسسية التنافسية دون إنشاء حوافز قائمة‬ ‫على األداء تدعم االستثمار‪ ،‬أي عن طريق السماح للشركات العامة المشغلة بامتالك ‪ /‬أو الحصول على حصة من إيراداتهم أو تسويق‬ ‫جزء من المنتجات النفطية فضالً عن تحقيق أرباح مالية قصيرة األجل ومكاسب على المدى المتوسط أو البعيد وفق الجدوى المالية‬ ‫(‪ )47‬استمرت ميزانية دعم البرامج واإلدارة المحدثة في وضع جداول إنتاج مدتها ‪ 20‬عاما مع خيار تمديد اإلنتاج بمقدار ‪ 5‬سنوات في حين أن معدل فائدة قدرها من ‪%10-5‬‬ ‫تمنح لوزارة النفط‪ .‬وبموجب الصفقات الجديدة‪ ،‬ستقوم لجنة إدارة مشتركة باإلشراف على االستكشاف‪ ،‬وإذا كان من المقرر عمل االستكشاف فسوف تتفاوض على شروط‬ ‫شركة مشتركة إلدارة األصول‪ ،‬وستملك الدولة حصة بنسبة ‪ % 50‬منها‪ .‬وبإضافة الحصة المحملة‪ ،‬فإن الحكومة ستحصل في الواقع على حصة تتراوح بين ‪ 55‬و ‪ %60‬من‬ ‫األصول‪.‬‬ ‫(‪ )48‬أفادت التقارير أنه منذ عام ‪2010‬م لم تحصل شركة صافر على ميزانية رأسمالية من وزارة المالية لتمويل أنشطتها‪ ،‬والتي بقيت مستمرة بفضل مبالغ إنتاج الغاز التي تم‬ ‫دفعها "مباشرة" إلى صافر من قبل ائتالف الشركة اليمنية للغاز الطبيعي المسال‪.‬‬ ‫‪19‬‬ ‫والقدرة اإلنتاجية‪ .‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬أدى خفض المصروفات الرأسمالية للشركات المشغلة لقطاع النفط التي تديرها الدولة والتي‬ ‫أمرت بها وزارة المالية في الماضي القريب إلى تدهور حوافز الشركات المشغلة المملوكة للدولة وذلك من أجل تحسين أداء اإليرادات‬ ‫وكفاءة عمليات الشركات‪ ،‬مفضلة اعتبارات الربح قصيرة األجل‪ .‬إن خلق المزيد من النقاش والجدال العام حول هذه الخيارات‬ ‫ومقارنتها من شأنه أن يساعد على تغيير هذه السياسات السلبية‪.‬‬ ‫إن تعزيز الحكم والقدرة التنافسية للسوق المحلية لتوزيع الغاز البترولي المسال (غاز الطبخ) من شأنه أن يخفض اإليجار ويساعد‬ ‫على تلبية الطلب بدعم أقل‪ .‬فحتى اآلن‪ ،‬ال يوجد هناك إطار حكم واضح لتنظيم دور القطاع الخاص في التوزيع واإلنجاز في مراحل‬ ‫االستكشاف واإلنتاج أو التكرير والتصنيع‪ .‬ومنذ عام ‪2015‬م‪ ،‬شهد قطاع القطاع البترولي المسال أنشطة توسع كبيرة واهتمام متزايد‬ ‫من القطاع ال خاص المحلي عندما بدأ الطلب المحلي على مبيعات الغاز المسال يزداد بشكل كبير وذلك بسبب استخدامات إضافية‬ ‫لالستهالك مثل استخدام الغاز كوقود بديل للسيارات بالوقود أو توليد الكهرباء وخصوصا ً عندما انعدمت المشتقات النفطية في عام‬ ‫‪2015‬م وأصبحت مكلفة‪ .‬كما أن الترتيبات غير التنافسية تساعد أيضا ً على الحفاظ على دعم ضمني ألسطوانات الغاز المستخدمة‪.‬‬ ‫إقامة رابط قوي بين اإليرادات الهيدروكربونية ونفقات التنمية‪ .‬ينبغي أن تتم معالجة عدم الشفافية في اإلعداد المؤسسي لقطاع النفط‬ ‫والغاز في اليمن واالستحواذ على أنشطته من خالل الشركات المملوكة للدولة في حال أردنا أن يكون لمفهوم تقاسم الموارد الطبيعية‬ ‫مع جميع اليمنيين مغزى ومعنى‪ .‬ويمكن البدء في إنشاء مجلس مكون من وزارات النفط والمعادن والمالية والتخطيط والتعاون الدولي‬ ‫وأيضا ً البنك المركزي اليمني‪ .‬ومن ثم سيكلف هذا المجلس بإبالغ الجمهور في اليمن عن وضع اإلنتاج والمبيعات واألسعار التي يتم‬ ‫الحصول عليها‪ ،‬باإلضافة إلى اإليرادات التي يتم الحصول عليها من العمليات‪ .‬ومن شأن ذلك أن يعتمد على مبادرة الشفافية في مجال‬ ‫الصناعات االستخراجية والتي شارك فيها اليمن في العام ‪2011‬م‪.‬‬ ‫يعتبر إقامة نظام إداري جديد كليا للقطاع على المدى المتوسط أمرا ال مفر منه لخلق فرص استثمارية واسعة النطاق‪ ،‬وتعزيز‬ ‫الشفافية‪ .‬يوصى بعمل مراجعة للهيكل التنظيمي للقطاع مما من شأنه أن يساعد على إعادة تحديد رسم الرقابة السياسية للقطاع‬ ‫وعملياته عبر مجموعة من المؤسسات والكيانات والشركات المملوكة للدولة‪ .‬وينبغي إيالء االعتبار لدعوة الكيانات العامة (كالوزارات‬ ‫مثالً) إلى تولي مسؤوليات الرقابة الجماعية من أجل توسيع نطاق الطلب على الشفافية ومواءمة المصالح خدمةً للشفافية‪ .‬ومن‬ ‫المفترض أن يخدم الهيكل التنظيمي واإلداري المستقبلي التنمية المستدامة للقطاع ويوفر المزيد من الضمانات للمستثمرين المحليين‬ ‫أو األجانب‪ ،‬إضافة إلى تحقيق التوازن بين حصص األقاليم اليمنية فيما يتعلق بالفوائد المالية لالستكشافات المرتبطة بهذه الموارد‬ ‫الوطنية‪ .‬ثمة طريقة مستقبلية تتمثل في إنشاء شركة نفطية وطنية قابضة تكلف بالتعامل وفق معايير تجارية مع المورد الوطنية‬ ‫كمستثمر ومشغل باالشتراك مع مستثمرين آخرين أو بمفردها‪ .‬ويمكن للشركة القابضة أن تسمح لمستثمرين أجانب سواء كمستثمر‬ ‫(‪)49‬‬ ‫استراتيجي أو مستثمر في الحوافظ المالية بالمشاركة في تقديم حوافز للقطاع الخاص لتحسين حوكمة القطاع وإدارته بشكل عام‪.‬‬ ‫وكوجهة نظر إضافية‪ ،‬فإن أصول القطاعات يمكن أيضا ً أن تشكل‪ ،‬على طول المسار المذكور أعاله‪ ،‬نواة من األصول الخاصة‬ ‫المتداولة في بورصة األوراق المالية في اليمن أوفي أي مكان آخر‪ ،‬إضافة إلى الحوافز المقدمة لإلدارة القائمة على القطاع الخاص‪،‬‬ ‫واستخدام القطاع كذلك كمدخل إلصالح قطاع الشركات الكبيرة المملوكة للدولة في اليمن‪.‬‬ ‫‪ .2.3‬السياسات المالية لبناء السالم والتعافي وتحفيز النمو‬ ‫إن إعادة بناء الدولة بعد التوصل إلى اتفاقية السالم لن يكون ممكنا في ظل برنامج اإلنفاق المالي الذي تم تنفيذه في اليمن في‬ ‫الماضي ومن المحتمل أن يستمر المظروف المالي خالل السنتين القادمتين (انظر أيضا ً أعاله)‪ .‬بلغت البرامج المالية لإلنفاق في‬ ‫مرحلة ما قبل الصراع حوالي ‪ %28‬إلى ‪ %34‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬وقد خصصت الخدمة المدنية حوالي الثلث (ما يقارب‬ ‫‪ %10‬من الناتج المحلي اإلجمالي) فيما تم إنفاق الثلث االخر (تقريبا ً) خالل العقد الماضي على الضمان االجتماعي والدعم الذي‬ ‫تركز في معظمه على دعم المشتقات النفطية‪ .‬ولم يصل اإلنفاق الرأسمالي إلى ‪ %8‬من الناتج المحلي اإلجمالي إال في العام ‪2005‬م‪،‬‬ ‫ولكن منذ ذلك الحين تأرجح إلى حوالي ‪ %5-4‬من الناتج المحلي اإلجمالي نصفه بتمويل أجنبي‪ .‬ومن بين ما يقرب من ‪ 6‬إلى ‪%7‬‬ ‫(‪ )49‬انظر أيضا ً إصالح شركة أرامكو في المملكة العربية السعودية‪.‬‬ ‫‪20‬‬ ‫من الناتج المحلي اإلجمالي تم إنفاقه على بنود اإلنفاق االجتماعي وحوالي ثلثين تم إنفاقها على التعليم‪ .‬في حين تم إنفاق حوالي ‪%80‬‬ ‫من إجمالي اإلنفاق االجتماعي على األجور والمرتبات‪ .‬حيث ازدادت الضغوط على هيكل برنامج اإلنفاق منذ عام ‪2015‬م ليشمل‬ ‫فقط (‪ )1‬المرتبات (‪ )2‬مدفوعات أسعار الفائدة بسبب تراكم الدين العام (‪ )3‬بعض المواد االستهالكية مثل البنزين ‪ /‬الديزل ‪ /‬الطاقة‬ ‫‪ /‬بعض السلع‪ .‬ومع وصول معدل التعافي إلى ما يتراوح بين ‪ 5‬و‪ %10‬سنويا ً على مدى السنتين األولى من الفترة األولية التي ستعقب‬ ‫انتهاء الصراع‪ ،‬فإن مظروف الموارد المتاح لن يزيد في أحسن األحوال عن نصف تكاليف برنامج اإلنفاق بحده األدنى‪ ،‬مما يعني‬ ‫أنه ينبغي احتساب العجز المالي البالغ حوالي ‪ 10‬إلى ‪ %12‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ .‬ومن المرجح أن تغطي الزيادة في اإليرادات‬ ‫المحلية في أفضل األحوال المرتبات وأن تسمخ بدفع بعض األقساط المقدمة لتسوية الديون المحلية المتراكمة باإلضافة إلى إعادة‬ ‫الخدمات االجتماعية‪ .‬ومن غير المرجح أن يكون باإلمكان خالل السنتين األولى بعد انتهاء الصراع تمويل برامج التوظيف والتعافي‬ ‫من الموارد الخاصة‪ ،‬والسيما من المدخرات‪ .‬فخيارات اإلنفاق المحدودة في مثل هذا السيناريو من شأنها أن تجعل السالم على‬ ‫المحك‪ ،‬حيث أن الحكومة المستقبلية لن تكون قادرة على تحقيق التوقعات‪.‬‬ ‫تحتاج اليمن إلى المساعدات المالية األجنبية للتعافي واستعادة وبناء السالم‪ .‬فمع العجز المستقبلي المتوقع بحدود ‪ 10‬إلى ‪%12‬‬ ‫من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬سوف تكون هناك حاجة إلى توفير موارد إضافية تتراوح بين ‪ 5‬و ‪ %6‬من الناتج المحلي اإلجمالي كي‬ ‫تتم تسويتها بعجز فعال يبلغ حوالي ‪ %6-5‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬وهو المتوسط المحقق منذ العام ‪2000‬م‪ .‬وستتطلب معالجة‬ ‫هذا العجز تقديم المزيد من المساعدات الخارجية عما كان عليه الحال في الماضي‪ ،‬بل أنها ستتطلب كذلك وجود قدرة استيعابية أعلى‬ ‫وهي بالفعل كانت بمثابة عقبة في الماضي‪ .‬فخالل العقد األول من القرن الواحد والعشرين (‪2000‬م – ‪2010‬م) استوعبت اليمن‬ ‫سنويا ً من المساعدات الخارجية ما ال يزيد عن ‪ %1,5‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ .‬وحتى لو توفرت المعونة الخارجية على المستوى‬ ‫المطلوب بما يصل إلى ‪ %6‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬فإن قدرة البلد بعد انتهاء الصراع لن تصل على األرجح إلى تحقيق معدل‬ ‫االستيعاب العالي المطلوب لتلك المساعدات‪ .‬ولتسهيل تدفقات المساعدات في ظل التعقيدات الموجودة فإنه سيلزم النظر في تقديم‬ ‫المزيد من المساعدة الموجهة نحو الموازنة كما حدث في عام ‪2012‬م‪ ،‬ويمكن النظر في تعزيز االحتياطيات األجنبية كبديل جزئي‪.‬‬ ‫كما أن في تعزيز االحتياطيات يعتبر ميزة يستفيد منها القطاع الخاص من خالل تغطية الواردات‪ ،‬ويمكن أن تساعد االحتياطيات‬ ‫المعززة على استقرار سعر الصرف وكذلك التوقعات في وقت مبكر‪ .‬وعلى وجه الخصوص‪ ،‬فإن تحقيق االستقرار في التوقعات‬ ‫بوصفها مقياسا ً لبناء الثقة سيكون بمثابة منتج إيجابي هام (خارجيا ً) لتعزيز أرصدة احتياطي البالد من العملة األجنبية‪.‬‬ ‫تعتبر السياسات المالية أمرا أساسيا لدعم التعافي والنمو‪ .‬لقد كان األثر السابق لبرنامج اإلنفاق العام محدودا ً من حيث تأثيره على‬ ‫النمو‪ .‬وفي الحقيقة‪ ،‬فإن االستثمار العام كان منخفضا ً‪ ،‬في حين ذهبت نسبة كبيرة من النفقات لتغطية االستهالك أو النفقات الجارية‬ ‫(انظر أيضا ً أعاله) منذ مطلع األلفية‪ .‬فقد أظهر التقييم االقتصادي االجتماعي المشترك لعام ‪2012‬م (‪ )50‬أن دعم الصناعة وتطوير‬ ‫الخدمات من خالل اإلنفاق العام له تأثير كبير على النمو‪ ،‬وكذلك إذا استثمر هذا اإلنفاق على الكهرباء والمياه واألشغال العامة‬ ‫واإلسكان والطرق‪ )51(.‬وكان نمو اإلنتاجية في اليمن منخفضا ً بصورة ملحوظة خالل العقدين الماضيين‪ )52(،‬وهوما يترجم ‪ -‬من بين‬ ‫أمور أخرى – إلى النمو المنخفض لمعدل نصيب الفرد والمعدل المنخفض لدخل الفرد‪ ،‬األمر الذي يعتبر بصورة عامة مؤشراً على‬ ‫الركود النسبي لالقتصاد اليمني حتى العام ‪2012‬م‪ .‬ومن ثم فإن السياسات المالية المستقبلية في اليمن يجب أن تنظر في كيفية مساهمتها‬ ‫في تحفيز اإلنتاج‪ .‬وبصرف النظر عن إعادة توجيه برنامج االستثمار العام المشار إليه أعاله‪ ،‬فإن اإلطار التنظيمي وظروف السوق‬ ‫سوف تشكل مجاالً هاما ً للنظر فيها‪ ،‬وتحفيز االستثمارات الخاصة التي تعتبر البلد بأمس الحاجة إليها‪ )53(.‬كما سيمثل قطاع المؤسسات‬ ‫المملوكة للدولة وأداءها االجتماعي واالقتصادي مجاالً هاما ً آخر لتحقيق مكاسب على صعيد اإلنتاجية من خالل التدخالت‬ ‫واإلصالحات‪ .‬فالهدف لن يكون مجرد خصخصة بل هو في المقام األول استخدام أي وسيلة ممكنة لجعل القطاع المملوك للدولة أكثر‬ ‫ء من الناحية االقتصادية وأقل عبئا ً من الناحية المالية على الدولة وأكثر إنتاجية‪ .‬وعندئذ فقط يمكن أن يتحقق هدف التوظيف بطريقة‬ ‫أدا ً‬ ‫مستدامة وذات مصداقية‪.‬‬ ‫(‪ )50‬كانت (‪ ) JESA‬بمثابة تقييم مشترك قام به البنك الدولي واألمم المتحدة واالتحاد األوروبي والبنك اإلسالمي للتنمية من أجل تقييم االحتياجات ذات األولوية على نطاق‬ ‫واسع في اليمن لدعم اتفاق االنتقال في اليمن الذي تم التوقيع عليه في ‪ 23‬نوفمبر ‪.2011‬‬ ‫(‪ )51‬انظر التقييم االقتصادي واالجتماعي المشترك (‪ )JESA‬صفحة ‪ ،19‬الجدول ‪" 5‬اإلنفاق العام والمرونة"‪ .‬وانظر أيضا الجدول ‪" 7‬معدالت النمو المتوقعة حسب القطاع‪.‬‬ ‫(‪ )52‬انظر الجمهورية اليمنية‪ :‬فتح إمكانات النمو االقتصادي؛ مذكرة اقتصادية قطرية ‪ -‬البنك الدولي‪ ،‬واشنطن العاصمة‪.2015 ،‬‬ ‫(‪ )53‬انظر أيضا الملحق ‪.6‬‬ ‫‪21‬‬ ‫ينبغي للسياسات المالية أن تفسح المجال للنفقات االستثمارية وأن تتوقف عن دعم االستهالك الخاص (وفي مقدمته الدعم) بغض‬ ‫النظر عن فئات الدخل‪ .‬ومن أجل المضي قدما ً‪ ،‬ينبغي رفع الدعم المخصص الستهالك الطاقة‪ .‬ففي الماضي‪ ،‬تم إنفاق ما يصل إلى‬ ‫‪ %8‬من الناتج المحلي اإلجمالي‪ ،‬وهوما يصل إلى ثلث الغطاء المالي‪ ،‬على الدعم وفي مقدمته دعم الطاقة‪ .‬وهذا أكثر بكثير مما كان‬ ‫ينفق على التعليم أو الصحة‪ .‬وعلى الرغم من أن الدعم قد انخفض في منتصف عام ‪2014‬م‪ ،‬ولم يتبقى سوى الدعم المقدم ألسعار‬ ‫الديزل ألغراض توليد الكهرباء‪ ،‬إال أن البلد سيكون أفضل حاالً في حال تمكن من رفع جميع أشكال الدعم المقدم للطاقة بشكل واضح‬ ‫في ضوء تحول السياسات اإلقليمية العامة بعيدا ً عن دعم الطاقة‪ .‬وبصرف النظر عن تشويه النتائج االقتصادية على حساب خدمة‬ ‫العامة أو التعليم‪ ،‬فقد كان دعم الطاقة أيضا ً يمثل مجاالً مربحا ً لزيادة نصيب النافذين من الثروة‪ .‬وال يمكن قبول أي من هذه النتائج‬ ‫في المستقبل‪ .‬ومن ثم‪ ،‬فإن إلغاء جميع أشكال دعم الطاقة سيعزز على نحو أفضل الحكم الرشيد باعتبار أنه سيجفف مصدر كبير من‬ ‫توزيع الثروة على النافذين‪ ،‬وهو شرط أساسي آخر لدعم النمو المستدام‪ .‬وينبغي بدالً من ذلك أن يتم استخدام برنامج التحويالت‬ ‫النقدية لصندوق الرعاية االجتماعية لألسر الفقيرة لتعويض الفقراء عن فقدان الدخل أو دعم مصادر دخلهم‪ ،‬مع مساعدتهم أيضا ً على‬ ‫مكافحة الفقر من خالل برامج تعزيز اإلنتاجية التي يمكن ربطها ببرنامج التحويالت النقدية‪ .‬وعموما ً‪ ،‬ينبغي أن يركز برنامج اإلنفاق‬ ‫العام في المستقبل على االستثمار‪ ،‬بما في ذلك االستثمار في رأس المال البشري‪ ،‬بدالً من التركيز على االستهالك‪.‬‬ ‫ولن تكون أي من أولويات السياسة المالية تلك ناجحة أو ذات فعالية بدون إعادة بناء نظام إدارة المالية العامة‪.‬‬ ‫‪ .2.4‬إعادة إنشاء نظام إدارة المالية العامة‬ ‫تشكل إدارة المالية العامة الفاعلة شرطا مسبقا بالغ األهمية لإلدارة االقتصادية ودعم التعافي المستدام‪ .‬تعتبر إدارة المالية العامة‬ ‫بمثابة أداة أساسية بل ومركزية ايضا ً لخلق الثقة في الدولة وهدفها العام من خالل تطبيق معاييرها وأنظمتها وعملياتها بشكل صارم‬ ‫وبطريقة شفافة تخضع للمساءلة‪ .‬كما أنها تصب في صلب جهود الدولة إلعادة البناء‪ ،‬حيث أنها توازي بين الموارد المتاحة بصورة‬ ‫عامة مع تقديم الخدمات العامة‪ ،‬وهذا ما يأمله اليمنيون ويعولون عليه‪ .‬وبالتالي فإن إتقان نظام إدارة المالية العامة شرطا ً ال بد منه‬ ‫الستعادة الدولة المركزية‪ ،‬وفي حال تم إتقانها بشكل جيد وبطريقة شفافة وخاضعة للمساءلة فإنها ستساعد على المساهمة في إعادة‬ ‫بناء الشرعية‪ ،‬وهي ليست غاية في حد ذاتها‪ ،‬حيث أن المقصود هو تنفيذ السياسات والخدمات العامة التي يستطيع جميع اليمنيين‬ ‫االستفادة منها‪ .‬وإذا ساعد النظام على تقديم مثل هذه الخدمات بناء على سياسات متفق عليها (مثل الموازنة) فإن ذلك سيساعد أيضا ً‬ ‫على إعادة تركيز الحوار والنقاش السياسي في اليمن حول الموارد والخدمات التي تفتت قبل عام ‪2015‬م‪ ،‬لكنها بالتأكيد ستكون قد‬ ‫(‪)54‬‬ ‫تفتت بشكل أكبر في المرحلة التي ستلي انتهاء الصراع مباشرة‪.‬‬ ‫أظهرت التجربة في حاالت ما بعد الصراع أن إعادة بناء قدرات الحكومة الخاصة بإدارة المالية العامة يعتبر أمرا بالغ األهمية‬ ‫لتحقيق التعافي واالستقرار وتحقيق السالم في نهاية المطاف‪ .‬هناك ثالثة أسباب رئيسية وجوهرية تجعل التركيز على نظام إدارة‬ ‫المالية العامة في غاية األهمية وهي ‪ )1( :‬التدفق المنظم لإليرادات والنفقات للسماح بتوفير وتقديم خدمات القطاع العام‪ )2( ،‬يعتبر‬ ‫استخدام النظم الوطنية طريقة فعالة من حيث التكلفة واالستدامة الستيعاب المساعدات الخارجية‪ )3( ،‬إعادة بناء النظام الوطني إلدارة‬ ‫المالية العامة بطريقة مسئولة وشاملة يتيح الفرصة إلعادة بناء الثقة بين المواطنين والدولة (انظر أيضا ً أعاله)‪ ،‬حيث أن بناء نظام‬ ‫إدارة المالية العامة وإصالحه على مستوى الدولة له اثر كبير إذا ما تم اعتباره ركيزة بناء نحو تهيئة بيئة للمساءلة المحلية‪ ،‬واقتران‬ ‫ذلك بتطوير القدرات المستدامة والتركيز الواضح على دعم وتقديم الخدمات (جل ‪2015‬م)‪.‬‬ ‫ويؤكد استعراض أجراه البنك الدولي مؤخرا عن اإلصالحات إدارة المالية العامة في البلدان الخارجة من الصراعات على الدور‬ ‫المساعد الذي يلعبه نظام إدارة المالية العامة في خلق التعافي والثقة واالستقرار‪ .‬فعلى الرغم من وجود العديد من المعوقات الصعبة‬ ‫بما فيها القدرة الضعيفة للغاية وانعدام األمن المستمر وحاالت التنمية الفاشلة‪ ،‬فإن بناء أنظمة إلدارة المالية العامة يعتبر بمثابة المحرك‬ ‫الرئيسي للتغلب على تلك المعوقات‪ .‬وفي نفس الوقت‪ ،‬ال تزال هناك أيضا ً مخاطر كبيرة‪ :‬منها تفاوت التقدم المحرز عبر أبعاد دورة‬ ‫(‪ )54‬رسالة مؤرخة في ‪ 27‬يناير ‪ 2017‬موجهة من فريق الخبراء المعني باليمن إلى رئيس مجلس األمن؛ مجلس األمن التابع لألمم المتحدة‪ 31 ،‬يناير ‪2017‬؛ وثيقة رقم‪:‬‬ ‫‪.S/2017/81‬‬ ‫‪22‬‬ ‫الموازنة ‪ ،‬كما أن استدامة إصالحات إدارة المالية العامة ال تزال غير مؤكدة في كثير من األحيان بسبب تحديات القدرات واألسباب‬ ‫السياسية واألمنية (البنك الدولي ‪2012‬م)‪.‬‬ ‫وفي حين أنه من المهم أن تدعم أنظمة إدارة المالية العامة االحتياجات الفورية مثل استعادة الخدمات األساسية‪ ،‬فإنه ينبغي القيام‬ ‫بذلك دون المساس باألهداف طويلة المدى لبناء المؤسسات‪ .‬تتمثل إحدى التحديات الرئيسية في أوضاع ما بعد الصراع في إيجاد‬ ‫توازن صحيح بين األولويات الملحة اآلنية وبين معالجة تحديات اإلدارة على المدى المتوسط إلى الطويل (البنك الدولي ‪2016‬م)‪.‬‬ ‫‪ .2.4.1‬تحديات السياسات (التخطيط) الخاصة بنظام إدارة المالية العامة‬ ‫سوف تعمل مجموعة من المشاكل السياقية والهيكلية على تشكيل أولويات السياسات الخاصة بإدارة المالية العامة لمرحلة ما بعد‬ ‫الصراع‪ :‬منها عدم التوافق بين الموارد المالية المتاحة والضغوط على النفقات‪ ،‬عدم وجود موازنة معتمدة لفترة من الزمن‪ ،‬والحاجة‬ ‫إلى التوفيق بين اإلجراءات التي اتخذتها األطراف المتصارعة في صنعاء وفي عدن أثناء الحرب‪ ،‬وربما أيضا ً من قبل األطراف‬ ‫المحلية الفاعلة في مناطق أخرى في اليمن‪ ،‬والنقص الكبير في السيولة النقدية الذي يعطل تقديم الخدمات‪ ،‬ومحدودية أو توقف قنوات‬ ‫تدفق المعلومات فيما يخص تنفيذ الموازنة‪ ،‬واقتران ذلك بتآكل قدرة اإلدارة المالية العامة على كافة المستويات‪.‬‬ ‫فحتى قبل األزمة الحالية لم يتمكن البلد من إنشاء مركز مالي مستدام واعتمد على الدعم األجنبي‪ .‬وكنتيجة للتدهور الكبير في‬ ‫الوضع المالي في اليمن‪ ،‬وبدءا ً من مايو ‪2015‬م‪ ،‬نفذت وزارة المالية تدابير الحتواء اإلنفاق‪ ،‬مثل‪ )1( :‬تعليق المشاريع االستثمارية‬ ‫(البابين الرابع والخامس من الموازنة)‪ )2( ،‬تخفيض بعض النفقات المتكررة (البابين األول والثاني من الموازنة)‪ ،‬و(‪ )3‬تقليص‬ ‫ميزانيات الوحدات االقتصادية لتقتصر على المرتبات واألجور فقط ‪ -‬باستثناء األدوية وبعض النفقات التشغيلية للمستشفيات‪ .‬وعلى‬ ‫الرغم من تلك التدابير‪ ،‬حدثت زيادة كبيرة في عجز الموازنة والدين العام‪ )55(.‬فقد تجاوزت المرتبات واألجور اإليرادات‪ ،‬مما أدى‬ ‫إلى تمويلها مباشرة من البنك المركزي‪ ،‬إضافة إلى متأخرات المرتبات في اآلونة األخيرة‪.‬‬ ‫أدت األزمة السياسية إلى تفاقم التحديات المالية‪ ،‬مما أدى إلى وجود سلطتين منفصلتين (في صنعاء وعدن) تصدران تعليمات نتج‬ ‫عن ذلك إرباك في أنظمة إدارة المالية العامة‪ .‬وفي ظل غياب موازنة معتمدة في عامي ‪2015‬م و‪2016‬م‪ ،‬فقد تم تطبيق خطة لإلنفاق‬ ‫باستخدام سقوف موازنة عام ‪2014‬م على الرغم من أن الوضع المالي لعام ‪2014‬م قد تم تجاوزه إلى حد بعيد في عام ‪2015‬م‬ ‫فصاعداً‪ .‬وفي عام ‪2016‬م‪ ،‬اقتصرت النفقات على أجزاء محددة من الباب األول (المرتبات واألجور) والباب الرابع (فوائد الدين‬ ‫العام)‪ ،‬حيث تخضع العملية لرقابة البنك المركزي اليمني وتمول إلى حد كبير من قبله‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬بدء البنك المركزي اليمني يعاني‬ ‫من نفاد األصول القابلة للتداول‪ ،‬واألصول المحلية والخارجية (احتياطيات النقد األجنبي)‪ ،‬مما أدى إلى توقف وظيفته الرئيسية في‬ ‫تقديم الدعم‪ )56(.‬كما أن إدارة هادي أعدت ميزانيتها الخاصة‪ ،‬لكنها لم تصبح جاهزة للعمل‪.‬‬ ‫ال يمكن التحقق من نوعية المعلومات المالية‪ ،‬كما أن صحة السجالت المحاسبية الحكومية غير مؤكدة‪ .‬فقد استمرت وحدات اإلنفاق‬ ‫في بعض الوزارات بشكل واضح في استخدام نظام معلومات اإلدارة المالية اآللي إال أنه توقف في وزارات أخرى بسبب الصراع‬ ‫الدائر‪ .‬وكما يبدوا فإن الهيكل المؤسسي للجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة سليم وال يزال الموظفون مستمرون بالعمل فيه‪ .‬ومع‬ ‫ذلك‪ ،‬لم يتم إعداد أي بيانات مالية مدققة‪ ،‬كما أنه يظهر جليا ً أن قدرة إدارة المالية العامة التي كانت محدودة قبل الصراع قد تدهورت‬ ‫بدرجة كبيرة‪ .‬فعلى سبيل المثال‪ ،‬ال يزال هناك عدد قليل من الموظفين يعملون في مباني وزارة المالية تحت سلطة ال تعترف بها‬ ‫اإلدارة في المنفى‪.‬‬ ‫إن تناول خيارات وإجراءات إدارة المالية العامة يعتبر أمرا هاما بالنسبة لمرحلة ما بعد انتهاء الصراع للتأكد من أن تدابير السياسة‬ ‫تفي بالنتائج المرجوة‪ .‬تنصح الحكومة وشركاؤها في التنمية في مرحلة ما بعد الصراع بإيالء اهتمام فوري والتركيز على تنفيذ‬ ‫(‪ )55‬تقدر الفجوة التمويلية في الموازنة العامة بنحو ‪ 5,8‬مليار دوالر أمريكي في عام ‪ ،2016‬حتى دون األخذ باالعتبار في احتياجات إعادة األعمار (الحكومة اليمنية‬ ‫‪2016‬م)‪.‬‬ ‫(‪ )56‬في سبتمبر ‪2016‬م‪ ،‬أصدر الرئيس هادي مراسيم(قرارات) لنقل البنك المركزي اليمني من صنعاء إلى عدن‪ ،‬واستبدال محافظ البنك وتعديل مجلس اإلدارة‪ .‬وتزامن هذا‬ ‫التغير مع استنفاد السندات المصرفية الوطنية واالحتياطيات األجنبية‪ .‬ومنذ ذلك الحين‪ ،‬توقف البنك المركزي اليمني في صنعاء عن دفع الرواتب‪ .‬وقد توقفت فوائد الدين الخارجي‬ ‫بالفعل في وقت سابق‪ ،‬في أبريل ‪2016‬م‪ .‬ومنذ مارس ‪2016‬م ‪ ،‬قام البنك المركزي اليمني بترشيد إمكانية الحصول على احتياطيات أجنبية لصالح الواردات الغذائية المهمة‪،‬‬ ‫وهي سياسة توقفت في أعقاب القرارات التي اتخذتها القيادة السياسية في سبتمبر ‪ ،2016‬وكذلك بسبب نقص االحتياطيات األجنبية‪.‬‬ ‫‪23‬‬ ‫الموازنة الخاصة بجانب التسويق والتوزيع وخدمة العمالء‪ ،‬حيث يؤدي التمويل واإلنفاق إلى تحقيق النتائج المرجوة ومبدأ المساءلة‪.‬‬ ‫كما تعتبر الدول الهشة بشكل خاص ضعيفة في تدابير إدارة المالية العامة (في الواقع مقابل القانون) والتي تتطلب الشفافية في إعداد‬ ‫وتنفيذ الموازنة‪ ،‬بما في ذلك عمليات التخطيط البعدية المتمثلة في إدارة النقد والمشتريات ومراقبة كشوف المرتبات والرقابة الداخلية‬ ‫(بورتر وآخرون ‪2010‬م)‪ .‬ولذلك‪ ،‬فإن التركيز على تنفيذ الموازنة وعلى القدرة على التحقق والرفع بالتقارير عن المجاالت التي‬ ‫تنفق فيها الحكومة أموالها عبر المراحل الرئيسية لدورة الموازنة يعتبر أمرا ً بالغ األهمية على المدى القريب وأكثر أهمية على المدى‬ ‫اآلني من عمليات التطوير والتصميم (مثل تحديد أطر الموازنة متعددة السنوات أو الموازنة القائمة على البرامج‪ .‬ومن المرجح أن‬ ‫تؤتي األولى أيضا ً ثمارها في تحسين النتائج ومبدأ المساءلة في اإلنفاق الحكومي‪.‬‬ ‫سوف تتطور سياسات إدارة المالية العامة مع التسوية السياسية التي سيتم التوصل إليها في مرحلة ما بعد الصراع في اليمن‪،‬‬ ‫وسوف تحتاج إلى إعادة النظر فيها وتكييفها بصورة منتظمة‪ .‬كما ستعتمد التعديالت والضوابط والمتطلبات الدقيقة أيضا ً على‬ ‫شروط التسوية السياسية التي ال تزال غير معروفة في الوقت الحاضر‪ .‬وعلى أية حال‪ ،‬هناك حاجة إلى االنتقائية لتفادي وضع مطالب‬ ‫تتجاوز القدرة اإلدارية الضعيفة‪ ،‬األمر الذي سيتطلب على المدى القصير إعادة تشكيل مجموعة أساسية من الخبراء المحليين إلدارة‬ ‫الموازنة وبدعم من خبراء دوليين‪ .‬ومن الواضح أن درجة االلتزام السياسي ستكون عامالً هاما ً وحاسما ً لنجاح تدابير إدارة المالية‬ ‫العامة واستدامتها على المدى البعيد‪ .‬فالخبرة المكتسبة في مجال إصالحات إدارة المالية العامة في بيئات ما بعد الصراع تبين أن أكبر‬ ‫قدر من التقدم يتحقق في حال الموائمة بين عاملين مهمين‪ )1( :‬إقامة عالقة وثيقة بين السلطات الوطنية والمجتمع الدولي و(‪ )2‬التزام‬ ‫محلي تجاه بناء الدولة‪( .‬البنك الدولي ‪2012‬م)‪.‬‬ ‫تتمثل متطلبات نظام إدارة المالية العامة على المدى القصير في دعم االستقرار المالي واستعادة تقديم الخدمات وإعادة اإلعمار‬ ‫وبناء الثقة‪ .‬ومثل هذه المطالب تستدعي استعادة عمليات الموازنة بصورة سريعة وضمان نزاهة عمليات مراقبة الموازنة في أقرب‬ ‫وقت ممكن وتوفير معلومات بشأن القنوات التي تتدفق فيها األموال بطريقة شفافة‪ ،‬وإطالق موازنة جديدة‪.‬‬ ‫وفي موازاة ذلك‪ ،‬تنصح الحكومة ببدء مداوالت بشأن االستراتيجية متوسطة المدى التي ينبغي أن تشمل المزيد من اإلصالحات‬ ‫االستراتيجية إلدارة المالية العامة‪ :‬وسيتعين على تلك اإلصالحات تعزيز المبادئ األساسية لمؤسسات ونظم إدارة المالية العامة في‬ ‫اليمن وتكييفها حسب الحاجة وفق الهيكل اإلداري الناشئ للقطاع العام‪ ،‬والذي من المرجح أن يشمل نطاق أوسع لتقاسم السلطة بين‬ ‫كافة األقاليم‪.‬‬ ‫‪ .2.5‬توصيات السياسات الخاصة بنظام إدارة المالية العامة‬ ‫‪ .2.5.1‬استعادة عمليات الموازنة‬ ‫إن الشرعية وبناء الثقة وفعالية أي برنامج إنفاق تتطلب استعادة عمليات الموازنة العادية‪ .‬سوف تكون هناك حاجة إلى استئناف‬ ‫عمليات الموازنة العادية من أجل دعم الهيكل اإلداري للدولة وتوفير قدر معين من تقديم الخدمات‪ .‬وسيشمل ذلك أيضا ً وضع ترتيبات‬ ‫للتفويض فضالً عن إعادة تشغيل عمليات الخزانة‪.‬‬ ‫(‪ )1‬كنقطة بداية‪ ،‬سيتعين إعداد "ميزانية طوارئ" للسنة المالية بعد انتهاء الصراع‪ )57(.‬قد تخضع الموافقة المبدئية عليها‬ ‫والتعديالت الالحقة إلجراءات اعتماد مؤقتة كما سيتم توضيحها في التسوية السياسية بعد انتهاء الصراع‪ ،‬على سبيل المثال‬ ‫من قبل "لجنة للسياسات المالية" تمثل فيها وزارات المالية والتخطيط‪ ،‬والنفط‪ ،‬والبنك المركزي اليمني‪ ،‬ومكتب رئيس‬ ‫(‪)58‬‬ ‫الوزراء‪ ،‬ثم تقوم لجنة االعتماد بعد ذلك بتحديد سياسة وإجراءات اإليرادات والنفقات‪.‬‬ ‫(‪ )2‬من أجل بناء أ رصدة نقدية لتنفيذ الموازنة‪ ،‬سيتعين على وزارة المالية والبنك المركزي اليمني تنفيذ ما أمكن من توحيد‬ ‫الخزانة‪ ،‬أي بمعنى الرقابة على تدفقات إيرادات الحكومة المركزية (من قطاع النفط والغاز والضرائب والمعونات غير‬ ‫(‪)57‬‬ ‫قد تكون هناك حاجة إلى ميزانيات طوارئ حتى بعد السنة المالية األولى بعد انتهاء الصراع‪.‬‬ ‫(‪)58‬‬ ‫كجزء من إعداد ميزانية الطوارئ‪ ،‬ستكون هناك حاجة إلى استعراض أثر القرارات واإلجراءات الرئيسية التي اتخذتها اإلدارتان خالل الصراع‪.‬‬ ‫‪24‬‬ ‫المقيدة من المانحين وما إلى ذلك) من خالل الحساب المالي الموحد‪ )59(.‬كما ينبغي عدم تشجيع حيازة "اإليرادات الخاصة"‬ ‫من جانب الجهات الحكومية المركزية‪ .‬وبالمثل‪ ،‬ينبغي تقييد تكوين أموال من خارج الموازنة‪.‬‬ ‫(‪ )3‬وفي حين أن مبدأ توحيد الخزانة سيتطلب متابعة بشكل أقوى‪ ،‬إال أنه من المحتمل أن يحتاج شركاء التنمية في أعقاب‬ ‫الصراع إلى آليات خاصة لتدفق األموال من أجل التخفيف من المخاطر االئتمانية‪ ،‬ويمكن أن تشمل تلك اآلليات استخدام‬ ‫الوكاالت المالية الوسيطة (بما في ذلك وكاالت األمم المتحدة) للمشاريع االستثمارية‪ ،‬ووضع إجراءات للتكاليف المتكررة‬ ‫لتوفير االحتياجات الفورية لتحقيق االستقرار والتعمير(‪ ،)60‬وتعيين وكالء مستقلين للرصد لتوفير مستويات إضافية من‬ ‫الضوابط االئتمانية‪ .‬ويمكن لهذه اآلليات أن تثبت قيمتها على المدى القصير‪ ،‬شريطة أال تضر بالنظم الوطنية الرسمية‬ ‫إلدارة المالية العامة‪ .‬وعلى وجه الخصوص‪ ،‬ينبغي أال تكون آليات التمويل تلك خارج الموازنة تماما ً‪ ،‬أي أنه ينبغي النظر‬ ‫فيها عند تخطيط ميزانية الطوارئ‪ ،‬وإعداد برامج التدفقات النقدية‪ ،‬وتقارير تنفيذ الموازنة‪ .‬وباإلضافة إلى ذلك‪ ،‬ينبغي أن‬ ‫تخضع ألحكام واضحة تتماشى مع استراتيجية وخطة عمل إدارة المالية العامة (انظر الجزء ‪.)2.5.5‬‬ ‫(‪ )4‬يتعين عمل حصر لاللتزامات ومتأخرات النفقات (المرتبات‪ ،‬االستحقاقات والدين المحلي والموردين وما إلى ذلك) وتحقيقها‬ ‫وتصنيفها من أجل المساعدة في توجيه قرارات تحديد أولويات اإلنفاق‪ ،‬بما في ذلك تحديد مصادر التمويل وجدول زمني‬ ‫للتصفية (صندوق النقد الدولي ‪2014‬ب)‪ .‬كما ينبغي إبالغ لجنة االعتماد بهذه القرارات بطريقة شفافة‪.‬‬ ‫(‪ )5‬بناء على توقعات اإليرادات والنفقات ذات األولوية‪ ،‬سيتعين إعداد وإدارة برنامج بسيط للتدفقات النقدية‪ .‬كما يلزم إعادة‬ ‫تفعيل الترتيبات المتعلقة بالمدفوعات المركزية للخزانة بين وزارة المالية والبنك المركزي اليمني‪ ،‬كما كانت قبل اندالع‬ ‫الصراع‪.‬‬ ‫‪ .2.5.2‬ضمان نزاهة الميزانية‬ ‫لن تكون هناك شرعية بدون استعادة نزاهة الميزانية‪ .‬ومن أجل بناء الثقة بين أصحاب المصلحة واستخدام الموارد المحدودة‬ ‫استخداما ً فعاالً‪ ،‬فإنه سيكون من المهم ضمان وجود ضوابط أساسية لمنع تسرب األموال‪.‬‬ ‫(‪ )1‬وفي ظل االفتراض بأن أولوية اإلنفاق ستكون في البداية لدفع مرتبات موظفي الخدمة المدنية‪ ،‬فإن ضمان نزاهة وصحة‬ ‫بيانات كشوف المرتبات وضوابطها سيكون أمرا ً ضروريا ً وهاما ً‪ .‬وقد يتيح الوضع المترتب بعد انتهاء الصراع في الواقع‬ ‫فرصة لتوحيد كشوفات المرتبات بحيث ترتبط مباشرة بقاعدة بيانات الموظفين (يتم إدخالها في الحاسوب في الوقت‬ ‫المناسب)‪ ،‬وتقديم كشف بجميع الموظفين الذين ستمول مرتباتهم من الموازنة‪ .‬وينبغي مطابقة الكشوفات مع المؤسسات‬ ‫ذات العالقة والسجالت المعتمدة للموظفين‪ )61(.‬كما يجب التحقق من النظام المستخدم لحسابات الرواتب‪ ،‬وينبغي إجراء‬ ‫التعديالت الالحقة لقواعد بيانات سجالت المرتبات والموظفين بطريقة معتمدة وفي الوقت المناسب‪ ،‬وتوثيقها من خالل‬ ‫تقرير تسوية شهرية‪ .‬كما ينبغي االحتفاظ بمراجعة حسابات جميع معامالت واعتمادات كشوف المرتبات‪.‬‬ ‫(‪ )2‬سيتعين على وزارة المالية أيضا ً أن تستأنف تفعيل الضوابط األساسية األخرى لتنفيذ الميزانية بخصوص االلتزامات المترتبة‬ ‫(حيث ستكون مهمة لمنع تراكم متأخرات جديدة)‪ ،‬والتحقق من استالم السلع والخدمات وإعداد أوامر الدفع وصرف المبالغ‪.‬‬ ‫(‪ )3‬باإلضافة إلى ذلك‪ ،‬ستحتاج وزارة المالية إلى ممارسة األداء الصارم للحدود القصوى العتمادات الميزانية‪ .‬حيث ينبغي‬ ‫على نظام المرتبات المركزي المقترح أعاله أن يقدم المساعدة في هذا الخصوص‪ .‬وكقيد عام معقد للموازنة‪ ،‬فإنه ينبغي‬ ‫عدم السماح بأي تجاوزات في الميزانية قبل أن توافق لجنة الموافقة على أي تحويل ما بين االعتمادات أو داخلها‪ ،‬بما في‬ ‫(‪ )59‬هذه المذكرة ال تتناول سياسة الالمركزية المالية‪ ،‬بما في ذلك ترتيبات تقاسم اإليرادات‪.‬‬ ‫(‪ )60‬ومن األمثلة التي يدعمها البنك الدولي‪ :‬الصندوق االئتماني إلعادة إعمار أفغانستان ومشروع تمويل التكاليف المتكررة واإلصالح في الصومال‪.‬‬ ‫(‪ )61‬ففي حالة جمهورية أفريق يا الوسطى‪ ،‬على سبيل المثال‪ ،‬تم استكمال حصر موظفي الخدمة المدنية بعد انتهاء الصراع خالل شهرين تقريبا‪.‬‬ ‫‪25‬‬ ‫ذلك استخدام احتياطي الطوارئ‪ .‬وفي ظل غياب نظام معلومات اإلدارة المالية والمحاسبية قيد االستخدام‪ ،‬فإن هيكل الحساب‬ ‫الفرعي المستخدم سابقا ً لحساب الخزينة الواحد الذي يعكس سقوف أبواب وفصول الموازنة بإمكانه أن يسهل الرقابة الفعالة‬ ‫على الموازنة‪.‬‬ ‫‪ .2.5.3‬تقديم معلومات حول " جوانب إنفاق أموال الحكومة"‬ ‫إن االلتزام بالشفافية المالية والعمل بها سوف يمثل أحد التدابير الهامة لبناء الثقة‪ .‬ومن شأن توفير معلومات موثوق بها في الوقت‬ ‫المناسب فيما يخص الموازنة وتنفيذها (كبداية) أن يساعد على فتح األبواب للنقاش العام‪ ،‬كما أنها ستسهل للمواطنين وأيضا ً لشركاء‬ ‫التنمية مبدأ المساءلة بخصوص استخدام الموارد العامة‪ .‬كما سيكون من المهم للغاية للحكومة وبشكل خاص أن تبرهن وبصورة‬ ‫سريعة أن اإلنفاق يذهب لدعم إعادة اإلعمار واستعادة الخدمات في مختلف مناطق البالد‪.‬‬ ‫(‪ )1‬ستحتاج الحكومة إلى إتاحة المعلومات المتعلقة بالموازنة للجمهور‪ ،‬بمعنى إتاحة الوصول إليها واالطالع على مجموعة‬ ‫أساسية من وثائق الموازنة دون قيد وخالل فترة زمنية معقولة ودون الحاجة إلى التسجيل وبشكل مجاني‪ .‬وكبداية يمكن‬ ‫إتاحة الوثائق التالية‪:‬‬ ‫الموازنة المعتمدة والوثائق الداعمة‪ ،‬خالل أسبوعين من سنها‪.‬‬ ‫•‬ ‫التقارير الشهرية لتنفيذ الموازنة وبصيغة تتفق مع صيغة الموازنة المعتمدة‪ ،‬خالل شهر واحد من إصدارها‪.‬‬ ‫•‬ ‫التقارير السنوية لتنفيذ الموازنة‪ ،‬خالل ستة أشهر من نهاية السنة المالية‪.‬‬ ‫•‬ ‫القوائم المالية السنوية المدققة‪ ،‬مرفق بها تقرير المحاسب القانوني للجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة‪ ،‬خالل اثني‬ ‫•‬ ‫(‪)62‬‬ ‫عشر شهرا ً من نهاية السنة المالية‪.‬‬ ‫(‪ )2‬إن إعداد وإصدار تقارير المراجعة للجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة ونشرها من شأنه أن يشكل عنصراً هاما ً من عناصر‬ ‫االلتزام المبكر بالمساءلة المالية‪ .‬وعند أخذ هذا الهدف في االعتبار‪ ،‬وسيحتاج الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة إلى‬ ‫وضع برنامج تدقيق مالي أساسي يسمح له بإصدار رأيه بشأن البيانات المالية السنوية (أو على األقل تقرير تنفيذ الموازنة)‬ ‫بعد نهاية السنة المالية مباشرة ً‪ .‬وعالوة ً على ذلك‪ ،‬سيحتاج إلى وضع برنامج لمراجعة امتثال الحسابات يركز على تنفيذ‬ ‫الموازنة ويمكن أن يوفر الحد األدنى من الضمانات الخارجية ‪ -‬حتى قبل إغالق الحسابات السنوية‪ .‬ومن خالل تنفيذ تلك‬ ‫األنشطة سوف يستفيد الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة منها من حيث التعاون مع الهيئات الرقابية األخرى مثل الهيئة‬ ‫الوطنية العليا لمكافحة الفساد واللجنة العليا للمناقصات‪.‬‬ ‫‪ .2.5.4‬بدء األعمال التحضيرية للموازنة الجديدة‬ ‫تواجه أول عملية لصياغة ميزانيات ما بعد الطوارئ بعض التعقيدات بسبب محدودية القدرات المتاحة‪ .‬إن كان هناك أمر إيجابي‬ ‫يمكن أن ينشأ عن غياب العمليات الفاعلة لتخطيط االستثمارات العامة ووضع الميزانيات خالل الصراع فهو يتمثل في الفرصة لتحقيق‬ ‫التكامل الذي طال انتظاره لرأس المال والميزانيات المتكررة في إطار توقعات مستدامة ماليا ً‪.‬‬ ‫(‪ )1‬ستحتاج عملية صياغة الموازنة الجديدة إلى النظر في إعداد توقعات مالية أساسية لتحديد أسقف الموازنة‪ .‬وستضع هذه‬ ‫السقوف إلى جانب تصفية المتأخرات وبرنامج تحديد أولويات النفقات قيود صارمة على الموازنة للتفاوض مع جهات‬ ‫اإلنفاق‪.‬‬ ‫(‪ )62‬وباإلضافة إلى الوثائق ذات األولوية التي تم تحديدها ‪ ،‬سيلزم إضافة عناصر أخرى في الوقت المناسب‪ ،‬وعلى وجه التحديد‪ )1( :‬وثائق الموازنة التنفيذية المقترحة التي‬ ‫ستتاح للجمهور في غضون أسبوع واحد من تقديم السلطة التنفيذية إلى السلطة التشريعية؛ (‪ ) 2‬التنبؤات االقتصادية الكلية‪ ،‬في غضون أسبوع واحد من إقرارها؛ (‪ )3‬بيان ما‬ ‫قبل الموازنة‪ ،‬بما في ذلك المعايير العامة القتراح الموازنة التنفيذية المتعلقة بالنفقات واإليرادات المقررة والديون‪ ،‬قبل أربعة أشهر على األقل من بدء السنة المالية؛ (‪ )4‬تقارير‬ ‫خارجية أخرى غير سرية عن مراجعة حسابات الكيانات الحكومية المركزية‪ ،‬في غضون ستة أشهر من تقديمها؛ و (‪ )5‬موازنة المواطن ‪ ،‬في غضون أسبوعين من تقديم‬ ‫الموازنة المقترحة إلى السلطة التشريعية وفي غضون شهر واحد من إقرار الموازنة ( تم إعداد الموازنة األولى للمواطن في اليمن في العام ‪2013‬م‪ ( .‬معدلة من إطار اإلنفاق‬ ‫العام والمساءلة المالية لعام ‪2016‬م)‪.‬‬ ‫‪26‬‬ ‫(‪ )2‬سيكون هناك ضرورة لتوحيد الموازنة‪ .‬فعلى الرغم من إمكانية إنشاء "إجراءات حماية" مشتركة بين الجهات للموافقة على‬ ‫المشاريع الرأسمالية (انظر النقطة التالية)‪ ،‬إال أن وزارة المالية ستقود عملية واحدة الصياغة ميزانيات االستثمار الرأسمالي‬ ‫والنفقات المتكررة‪ )63(.‬عالوة على ذلك‪ ،‬سيتم دمج االستثمارات التي يمولها المانحون في الموازنة الرئيسية‪ ،‬حتى لو طلب‬ ‫(‪)64‬‬ ‫المانحون آليات تنفيذ خاصة‪.‬‬ ‫(‪ )3‬سيكون هناك حاجة إلى وضع آلية بسيطة الختيار وتخصيص المبالغ المالية للمشاريع االستثمارية الرأسمالية إلعادة اإلعمار‬ ‫ومواصلة تطويرها مع مرور الوقت‪ .‬وفي حين أن هذه االستثمارات ستحظى إلى حد كبير بدعم شركاء التنمية على أساس‬ ‫تقييم الحتياجات التعافي وبناء السالم‪ ،‬فإنه يمكن وضع األسس لعملية "مراقبة" للمشروع المؤسسي في وقت مبكر‪ ،‬باستخدام‬ ‫آليات التقييم المسبق األساسية‪ )65(،‬وإشراك وزارة المالية ووزارة التخطيط والتعاون الدولي وأخيرا ً مجلس الوزراء‪ .‬ويتم‬ ‫بناء قاعدة بيانات "نظيفة وواضحة" من الصفر لبرنامج االستثمار العام من أجل التخطيط والرصد‪ ،‬مع تطور منصة نظام‬ ‫المعلومات األساسية بمرور الوقت‪.‬‬ ‫(‪ )4‬كما سيتعين القيام بإجراءات الموافقة على الموازنة‪ ،‬والتخلص التدريجي من لجنة االعتماد والموافقة المشكلة لغرض محدد‬ ‫بعد انتهاء الصراع وذلك بمجرد إعادة تشكيل الهيئة التشريعية الجديدة‪ )66(.‬وباإلمكان أيضا ً أن تكون عملية الموافقة على‬ ‫الموازنة الجديدة وسيلة لتشجيع المزيد من النقاش العام حول السياسات العامة الواردة في الموازنة‪ ،‬بما في ذلك برنامج‬ ‫االستثمار العام‪.‬‬ ‫‪ .2.5.5‬وضع األسس الرئيسية إلعادة بناء مؤسسات وأنظمة إدارة المالية العامة‬ ‫في حين أن تدابير السياسة المقترحة السابقة ستتم في فترة ما بعد انتهاء الصراع مباشرة‪ ،‬فإنه سيكون من الضروري بذل جهود‬ ‫موازية لتشكيل مؤسسات ونظم إدارة المالية العامة على المدى المتوسط والبعيد‪.‬‬ ‫(‪ )1‬وخالل الفترة المباشرة‪ ،‬ينبغي أن يتم إيالء األولوية لمعالجة المشاكل الملموسة في إدارة المالية العامة‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬وبمجرد‬ ‫أن تكون الظروف على أرض الواقع مواتية‪ ،‬سيلزم إجراء تقييم واسع قائم على األدلة ألداء نظام اإلدارة المالية العامة‬ ‫والموارد المرتبطة به‪ .‬وتحقيقا ً لهذه الغاية‪ ،‬يوصى باستخدام أداتين‪ )1( :‬إطار المساءلة واإلنفاق العام القائم على المؤشرات‬ ‫المتعارف عليه على مستوى العالم لتقييم أداء إدارة المالية العامة (اإلنفاق العام والمساءلة المالية ‪2016‬م)‪ ،‬و (‪ )2‬تقييم‬ ‫احتياجات القدرات لتحديد وقياس القيود التي تواجه إصالح اإلدارة المالية العامة‪ ،‬مثل الموارد الشحيحة وتدني مهارات‬ ‫الموظفين والقيود المتعلقة باالختصاص والنظم غير المتطورة‪ ،‬من بين جملة أمور أخرى‪.‬‬ ‫(‪ )2‬باستخدام تقييم كل من أداء إدارة المالية العامة وتقييم القدرات‪ ،‬سيتعين إعداد استراتيجية وخطة عمل إلدارة المالية العامة‪،‬‬ ‫بحيث تشمل الخطة إدارة اإليرادات ودورة الموازنة والرقابة الداخلية وإدارة االستثمارات العامة ونظم المعلومات اإلدارية‬ ‫والشفافية المالية‪ .‬وسيلزم القيام بمهمة مماثلة لتعزيز مهام المساءلة‪ ،‬مثل المراجعة الخارجية من قبل الجهاز المركزي‬ ‫للرقابة والمحاسبة ومراقبة الموازنة من قبل البرلمان‪ .‬وسوف تحتاج إلى أن تكون متسلسلة بعناية‪ ،‬وبدالً من ذلك‪ ،‬ينبغي‬ ‫أن تسعى إلى تحديد مسار اإلصالح مع السماح باالستفادة من الدروس والتكيف (ويليامسون ‪2015‬م)‪ .‬ويتوجب على‬ ‫الحكومة وضع الخطة بطريقة تتسم بالشمول (وكما هو مبين أدناه‪ ،‬ينبغي على شركاء التنمية تنسيق مبادراتهم حول الخطة)‬ ‫(‪)63‬وباعتبارها أحد الركائز اإلصالحية في إطار عمل المساءلة المتبادلة لعام ‪ ،2012‬قامت وزارة المالية ووزارة التخطيط والتعاون الدولي بأول محاولة مشتركة لدمج الموازنة‬ ‫من خالل "الخطة التنفيذية لتنسيق برامج االستثمار والموازنة العامة‪( .‬الحكومة اليمنية ‪ .) 2012‬هدفت الخطة إلى حل المشاكل الناجمة عن الموازنة المزدوجة وعدم مواءمة‬ ‫الموازنة مع األولويات االقتصادية للح كومة‪ ،‬وتحديدا األولويات واألهداف الواردة في برنامج الحكومة االنتقالية لألمن والتنمية للفترة ‪ ،2014-2012‬وكذلك مع خطط التنمية‬ ‫المستقبلية وبرامجها بشكل عام‪.‬‬ ‫(‪ .)64‬وإلتاحة آليات تنفيذ خاصة‪ ،‬يتوجب على الحكومة وشركاؤها في التنمية عدم السماح بظهور ترتيبات من النوع المحصور‪ ،‬تتفق بموجبها جهة مانحة مع وزارة بشأن‬ ‫االستثمارات في القطاع دون الرجوع إلى برنامج إعادة اإلعمار الشامل وأهداف التنمية واالستدامة المالية المنعكسة في الموازنة (األمم المتحدة والبنك الدولي‪ ،‬في المتناول)‪.‬‬ ‫(‪ )65‬تتطلب أولويات االستثمار في أوضاع ما بع د الصراع في العادة التمييز بين المشاريع التي ينبغي تحديدها وتنفيذها في إطار طرق خاصة تناسب أهدافها السياسية ‪/‬‬ ‫االجتماعية؛ ومشاريع أخرى مصممة خصيصا لألهداف اإلنسانية أو أهداف مكافحة األضرار؛ والمشاريع التي ينبغي أن تفي بالقواعد الموحدة للتقييم االقتصادي‪( .‬األمم المتحدة‬ ‫والبنك الدولي‪ ،‬قريبا ً)‪.‬‬ ‫(‪ )66‬قبل الصراع‪ ،‬اتسمت اليمن بإشراف برلماني جيد التنظيم ومفعم بالحياة على عملية الموافقة على تقديرات الموازنة الحكومية التي تناولت كل من السياسة المالية وتفاصيل‬ ‫تقديرات اإليرادات والنفقات (آريا ‪2010‬م)‪.‬‬ ‫‪27‬‬ ‫مع إيالء االهتمام الالزم لتمكين مجموعات القيادات للعمل ضمن ائتالفات حول المشاكل الرئيسية إلدارة المالية العامة‬ ‫(بورتر وآخرون ‪2010‬م)‪ .‬وبما أن إصالح إدارة المالية العامة يشمل القطاع العام بأسره‪ ،‬فيقترح مناقشة استراتيجية خطة‬ ‫عمل إدارة المالية العامة مع مجلس الوزراء والموافقة عليها‪.‬‬ ‫(‪ )3‬سيتوجب دعم استراتيجية وخطة عمل إدارة المالية العامة من خالل برامج كبيرة لبناء القدرات‪ ،‬باستخدام مجموعة من‬ ‫المنهجيات‪ .‬وبالنسبة لمعظم الموظفين المسئولين عن الوظائف الروتينية إلدارة المالية العامة‪ ،‬بما فيهم العاملين لدى هيئات‬ ‫التمويل المركزية والوزارات المرتبطة باإلنفاق‪ ،‬فإنه سيكون من األنسب واألمثل إخضاعهم آلليات بناء القدرات من خالل‬ ‫تنمية المهارات‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن المكاسب ستكون بطيئة ومتزايدة بالنظر إلى القدرة االستيعابية المحدودة التي تفاقمت بسبب‬ ‫الصراع‪ .‬وبالنسبة لبعض الوظائف المتخصصة في إدارة المالية العامة‪ ،‬فيمكن دمج بعض اإلضافات أو البدائل والتي‬ ‫يدعمها شركاء التنمية كتدبير من قصير األجل إلى متوسط األجل‪ ،‬مع آليات مدمجة لالنتقال مع مرور الوقت من خاللها‪.‬‬ ‫ومن أجل تنسيق بناء قدرات إدارة المالية العامة‪ ،‬يمكن إنشاء وحدة مركزية في وزارة المالية إلدارة األنشطة وما يرتبط‬ ‫بها من تمويل من المانحين‪ ،‬وترتبط أيضا ً بالوزارات التنفيذية (مثال‪ :‬وحدة ليبريا إلدارة المالية العامة)‪.‬‬ ‫(‪ )4‬ومن الجوانب الخاصة التي ينبغي معالجتها في مرحلة مبكرة من فترة اإلصالح بعد انتهاء الصراع‪ ،‬تصنيف موازنة جهات‬ ‫(‪)67‬‬ ‫القطاع العام‪ .‬وعلى وجه الخصوص‪ ،‬ينبغي أن يتم تمويل موازنات الدولة للوحدات االقتصادية بصورة أكثر شفافية‪،‬‬ ‫وأن يميز بين الجهات غير السوقية التي ينبغي أن تشكل جزءا من موازنة الحكومة المركزية وإجراءاتها‪ ،‬والمؤسسات‬ ‫(‪)68‬‬ ‫العامة الفعلية (منتجو السوق) التي تناسب التعريف وفقا للمعايير الدولية‪.‬‬ ‫(‪ )5‬ينبغي أن يتم تكييف أي استراتيجية إلدارة المالية العامة مع إطار الالمركزية المالية وإطار العالقات الحكومية البينية‬ ‫المتوقع أن تظهر بعد الصراع ‪ -‬بما في ذلك الصالحيات واألدوار والمسؤوليات لكل مستوى من المستويات الفرعية للهيكل‬ ‫الوطني وآليات رصد المخاطر المالية‪ ،‬والتماسك والروابط بين نظم اإلدارة المالية العامة المركزية والفرعية‪ .‬فعلى سبيل‬ ‫المثال‪ ،‬ينبغي أن يبقى مخطط الحسابات للقطاع العام وتصنيف الموازنة عبر اإلدارات الحكومية المركزية وعلى المستوى‬ ‫الفرعي موحدا ً‪ .‬وباإلضافة إلى ذلك‪ ،‬يمكن أن يشمل نظام التحويل حوافز مالية (مثل منح األداء) لالمتثال إلجراءات إدارة‬ ‫المالية العامة وتطوير مهارات إدارة المالية العامة ضمن اإلدارات المحلية‪ .‬كما يمكن أيضا ً تعزيز آليات المشاركة المحلية‬ ‫في تخطيط الموازنة والرقابة عليها‪.‬‬ ‫(‪ )6‬كما سيتوجب تحديث اإلطار القانوني إلدارة المالية العامة حسب الحاجة لتعزيز اإلصالحات‪ ،‬غير أن اإلصالح القانوني‬ ‫الشامل لن يكون ذا أهمية إذا لم تتوفر القدرة على التنفيذ‪ .‬ولذلك‪ ،‬ينبغي أن تكون التعديالت التي تم ادخالها على اإلطار‬ ‫(‪)69‬‬ ‫القانوني إلدارة المالية العامة موجهة بشكل جيد ومالئمة للسياق‪.‬‬ ‫(‪ )7‬سوف يحتاج شركاء التنمية وفي وقت مبكر إلى وضع آليات تنسيق فعالة للجهات المانحة من أجل الدعم التحليلي والتنفيذي‬ ‫للعناصر السابقة‪ .‬كما ينبغي توفير الموارد الالزمة لدعم التشخيص واإلصالح وبناء القدرات في اإلدارة المالية العامة‬ ‫بطريقة متماسكة مع تفادي التدخالت المكررة و‪ /‬أو المجزأة‪.‬‬ ‫‪ .3‬مالحظات ختامية‬ ‫هناك العديد من التحديات السياسية واالجتماعية واالقتصادية التي تواجهها اليمن في مرحلة ما بعد الصراع والتي ستحتاج إلى فترة‬ ‫من الزمن للتعافي منها ومعالجتها‪ .‬وعلى الرغم من أن المراقب والمتابع لحالة اليمن سيكون بإمكانه وبسهولة جدا أن يشير إلى‬ ‫المخاطر التي قد تواجهها عملية بناء السالم حيث ال يوجد مفر من التغلب على تلك التحديات‪ ،‬وعلى مراحل‪ ،‬واإلعالن عنها ومن‬ ‫خالل ممارسة النهج التشاركي المفتوح الذي تقترحه وتتطلبه التقاليد السياسية اليمنية‪ .‬وفي حين أن الدعم السياسي والمالي الخارجي‬ ‫لبناء السالم في اليمن أمرا ً بالغ األهمية للتغلب على حالة الصراع‪ ،‬فإن التزام القيادة السياسية الوطنية ببناء السالم هو أمر أكثر أهمية‬ ‫أيضا ً‪ .‬وفي الحقيقة فإن االستعداد والرغبة لبناء السالم ستولد دعما خارجيا ً وليس العكس‪.‬‬ ‫(‪ )67‬تمثل القروض االئتمانية والتجارية المشتركة بين المؤسسات مصدراً خفيا ً للمخاطر المالية‪ ،‬حيث تجمع عدد من الشركات المملوكة للدولة مبلغا كبيرا من متأخرات الدفع‬ ‫وتحمل ديونا قد تضطر الموازنة العامة إلى استيعابها في مرحلة الحقة ( ليبين ‪2014‬م)‪.‬‬ ‫(‪ )68‬انظر الفصل ‪ 2‬من دليل اإلحصاءات المالية الحكومية الصادر عن صندوق النقد الدولي (صندوق النقد الدولي ‪ 2014‬أ)‪.‬‬ ‫(‪ )69‬وفيما يتعلق بمهمة مراجعة الحسابات المستقلة للجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة‪ ،‬ناقش البنك الدولي قبل الصراع مع الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة مجموعة من‬ ‫التوصيات لجعل األحكام القانونية أقرب إلى المعايير الدولية (البنك الدولي ‪2013‬م)‪.‬‬ ‫‪28‬‬ ‫باإلضافة إلى إن فترة ما بعد الصراع‪ ،‬كما هي األمثلة في أوروبا وفي أفريقيا‪ ،‬وآسيا‪ ،‬باإلمكان أن تستغرق عقد أو عقدين من الزمن‪،‬‬ ‫اعتمادا على العوامل وعلى رغبة البلدان المجاورة أو مدى قدرة اإلقليم على مساعدة البلد ودمجه سياسيا واقتصاديا‪ .‬وال يمكن استثناء‬ ‫اليمن فيما يتعلق بهذا األمر‪.‬‬ ‫وقد بين واقع الصراع الكبير في جميع أنحاء العالم أن هناك حاجة دائما إلى تقديم الدعم الهائل بعد انتهاء الصراع من أجل بناء‬ ‫السالم‪ ،‬وال يمكن لهذا الدعم أن يقتصر فقط على دعم صندوق إعادة اإلعمار‪ ،‬على الرغم من أن هذا الصندوق دون أدنى شك مفيد‬ ‫ومهم للبلد‪ .‬يتوجب على القادة اإلقليميين التفكير في تزويد اليمن بالمنظور الالزم لالندماج في المؤسسات والخطط اإلقليمية‪ ،‬وبالتالي‬ ‫تقاسم الفرص االقتصادية والسياسية بشكل أفقي لليمن‪ .‬وينبغي أن يكون هناك اهتمام مشترك بين أصحاب المصلحة اإلقليميين من‬ ‫أجل بناء السالم بطريقة تفاؤلية من شأنها أن تعود بالفائدة على الجميع مع مرور الوقت سواء من حيث االستقرار أو تحقيق الرفاهية‪،‬‬ ‫أو ببساطة من خالل تعزيز الفرص االقتصادية في المستقبل‪ .‬كما يمكن أن تكون أوروبا وبنيتها التي تحققت بعد الحرب العالمية‬ ‫الثانية مثاالً إيجابيا ً في هده الحالة‪.‬‬ ‫وعلى المدى القصير‪ ،‬وبالرغم من أن التحديات الرئيسية تتمثل فيما يلي‪ )1( :‬إعادة بناء المؤسسات االقتصادية الوطنية المركزية‪،‬‬ ‫وأهمها النظام المالي بميزانيته ومرساة النظام المالي البنك المركزي‪ )2( ،‬استعادة قطاع النفط والغاز كونه العمود الفقري لالقتصاد‬ ‫والذي بدونه سيكون من الصعب تصور حالة االستقرار االقتصادي‪ ،‬و(‪ )3‬تأسيس شرعية المؤسسات المركزية وقيادتها‪ ،‬والتي هي‬ ‫في نهاية المطاف تمثلها الحكومة اليمنية‪ .‬حيث يمكن بناء هذه الشرعية عن طريق تقديم خدمات إعادة اإلعمار واستعادة الخدمات‬ ‫العامة‪ .‬وباإلمكان إعادة تأسيس الحكومة المركزية وشرعية الدولة المركزية وحكومتها وذلك في حالة واحدة فقط وهي أن يكون‬ ‫اليمنيون أنفسهم قادرين على االتفاق فيما بينهم من أن الغرض العام للحكومة المركزية من شأنه أن يحقق الكثير لهم من حيث األمن‬ ‫والرفاهية االقتصادية وتوفير وتقديم الخدمات (الصحة والتعليم‪ ،‬وما إلى ذلك)‪ .‬وكما هو مذكور أعاله فإن الثقة تعتبر بمثابة اللبنة‬ ‫الهامة للشرعية‪ ،‬ويمكن تحقيقها على أفضل وجه كيفما وأينما برزت أهميتها أي‪ :‬خالل الفترة األولية لعملية بناء السالم‪ ،‬وعند استخدام‬ ‫الموارد العامة الشحيحة سواء المحلية منها أو الخارجية‪ ،‬وذلك نحو استعادة وإعادة بناء الشرعية والتغلب على الصراع‪ .‬إن مسألة‬ ‫كيفية تسهيل العملية السياسية والخيارات التي سيتم اتخاذها على أفضل وجه‪ ،‬سواء بطريقة مركزية أوال مركزية‪ ،‬باإلمكان أن يتم‬ ‫تحدديها ووضعها مع مرور الوقت وفي حال وجود التصميم والمصداقية فمن شأنهما أن يضيفا المزيد نحو بناء الشرعية‪.‬‬ ‫كان ينظر إلى غياب الشمول لفترة طويلة على أنه أحد محركات الصراع في اليمن‪ .‬ولم تتفاقم المشكلة إال في الوقت الحاضر مع‬ ‫تزايد عدد األسر التي تقع تحت خط الفقر في اليمن‪ ،‬حيث كان معدل الفقر ‪ %48‬في عام ‪2014‬م‪ ،‬إال أنه وفي نهاية عام ‪2016‬م‬ ‫تشير التقديرات إلى أن معدل الفقر وصل إلى ‪ %70‬من السكان‪ .‬معالجة موضوع الشمولية في اليمن قد يتم التطرق والدخول إليها‬ ‫من خالل مداخل ونقاط متعددة من أبرزها تحقيق التعافي الناجح والتعافي حيث سيشكل ذلك األساس لتسهيل المزيد من تحقيق‬ ‫الشمولية‪.‬‬ ‫‪29‬‬ ‫الملحق ‪ 1‬ملخص نظام الضريبة الحالية في اليمن‬ ‫اإلعفاءات‬ ‫نسبة الضريبة‬ ‫الوعاء الضريبي‬ ‫الضرائب المباشرة‬ ‫‪15% - 10‬‬ ‫الدخل العالمي ( المقيمين )‬ ‫ضريبة الدخل الشخصي‬ ‫‪20%‬‬ ‫الدخل المحلي (غير المقيمين)‬ ‫قانون ضرائب الدخل رقم ‪17/2010‬م‬ ‫‪2.50%‬‬ ‫ضرائب على األصول الصافية‬ ‫المنشآت األصغر‬ ‫‪( % 20‬قياسي);‬ ‫الدخول الخاضعة للضريبة‬ ‫ضريبة دخل الشركات‬ ‫ألغى قانون ضريبة الدخل لسنة ‪2010‬م كافة الحوافر‬ ‫‪( % 50‬الهاتف المحمول);‬ ‫بما فيها رأس المال‬ ‫قانون ضرائب الدخل رقم (‪ )17‬لسنة ‪2010‬م‬ ‫واإلعفاءات‬ ‫‪( 35%‬االتصاالت الدولية ‪ ،‬والنفط والغاز‬ ‫باستثاء أرباح أسهم الشركات العامة‬ ‫والسجائر والمستوردين ‪%20-10‬‬ ‫خالل السنة االولى من االستخدام ‪%40‬‬ ‫‪( % 20‒10‬المنشآت الصغيرة والمتوسطة);‬ ‫نسب خاصة للنفط‪/‬الغاز ‪ ،‬والتعدين‬ ‫واالستثمارات‬ ‫(المشاريع االستثمارية)‬ ‫‪15%‬‬ ‫األرباح المدفوعة لألشخاص المقيمين‪،‬‬ ‫‪10%‬‬ ‫على المبالغ المدفوعة لألشخاص غير المقيمين‬ ‫ضريبة االستقطاع‬ ‫(عموالت ‪ ،‬رسوم براءات االختراع وتراخيص العالمات‬ ‫الفوائد الدفوعة للبنوك األجنبية‬ ‫‪3%‬‬ ‫التجارية وحقوق الطبع والنشر ) وعلى رسوم‬ ‫تحويل‪/‬استخدام التكنولوجيا‪/‬التراخيص‬ ‫(إذا وافق البنك المركزي اليمني)‬ ‫الرسوم المدفوعة لمزودي الخدمات المهنية والفنية المقيمين‬ ‫الضرائب غير المباشرة‬ ‫ايجار شهر واحد‬ ‫بناء على قيمة ايجار العقار‬ ‫ضرائب العقارات‬ ‫‪1%‬‬ ‫قيمة بيع األرض أو العقار المبني‬ ‫(قانون ضريبة الدخل رقم (‪ )17‬لسنة ‪2010‬م)‬ ‫) معدل عام( ‪5%‬‬ ‫ضريبة المبيعات العامة‬ ‫الخدمات (المالية ‪ ،‬التأمين ‪ ،‬الصحة ‪ ،‬التعليم ‪ ،‬غير‬ ‫‪0%‬‬ ‫الصادرات ‪ ،‬النقل الدولي ‪ ،‬حليب األطفال‬ ‫قانون الضريبة العامة المبيعات رقم (‪)19‬‬ ‫الربحية‪ ،‬النقل البري‪ ،‬التأجير‪ ،‬المياه‪ ،‬النظافة‪،‬‬ ‫‪2%‬‬ ‫الذهب ( النصف مصنعة )‬ ‫الخدمات التاريخية والدينية)‬ ‫‪3%‬‬ ‫المجوهرات والذهب‬ ‫‪10%‬‬ ‫االتصاالت‬ ‫‪20%‬‬ ‫القات‬ ‫‪90%‬‬ ‫السجائر ‪ ،‬السيجار ‪ ،‬االسلحة ‪ ،‬الذخائر‬ ‫‪ 9%‬من الراتب‬ ‫على الشركات‬ ‫الضمان االجتماعي‬ ‫‪ 6%‬من الراتب‬ ‫على الموظفين‬ ‫يخضع أكثر من نصف البنود‬ ‫رسوم قيمية‬ ‫القيمة المقدرة للواردات‬ ‫الجمارك‬ ‫المجدولة لضريبة بواقع ≤ ‪.%10‬‬ ‫‪ 15 ،10 ،5‬و ‪% 25‬‬ ‫بتطبيق سعر صرف البنك المركزي‬ ‫قانون رقم (‪ )13‬لسنة ‪1997‬م‬ ‫المصدر‪ :‬ديلويت ‪2016‬م الضريبة الدولية‪ :‬إضاءات الجمهورية اليمنية ‪2016‬م‪ .‬إم سي أو‪2013‬م‪ .‬ممارسة األعمال في اليمن‪ :‬الضريبة والدليل التجاري‬ ‫‪30‬‬ ‫الملحق ‪ :2‬اإلصالحات الضريبية كمحرك لدورا ًت التنمية الفاعلة‬ ‫جهود اإلصالح الضريبي وإعادة اإلعمار‬ ‫كان هناك عدد كبير من الدول(‪ )70‬على مدى العقود الماضية التي تمكنت من ترجمة مزاج شعبي مفاده " لن يحدث ذلك مطلقا ً" عند‬ ‫خروجها من الصراع وذلك إلى إصالحات جذرية وفرعية لمعالجة المشاكل المتأصلة في المجتمع والقضايا العالقة من الماضي التي‬ ‫لم تحل‪ ،‬بما فيها المتعلقة بإعادة هيكلة إيرادات الضرائب‪ .‬حيث يمكن استخالص مجموعة من الدروس المشتركة من التجارب‬ ‫الناجحة في إعادة إنشاء سلطات إيرادية حديثة وفعالة ومهنية وذات شفافية‪.‬‬ ‫الملكية والقيادة السياسية‪ :‬ليس هناك بديل عن التزام الحكومة بالنسيان التام للماضي والبدء بعملية التحول االقتصادي‬ ‫•‬ ‫واإلصالح المؤسسي والمساءلة العامة‪ .‬ومن خالل إعادة تحديد دور الدولة‪ ،‬وتغيير التوازن بين وعود تقديم الخدمات‬ ‫ووسائل التمويل‪ ،‬تسمح السلطات بإدراج المواطنين ضمن صياغة السياسات العامة وقبول واجباتهم المدنية‪ .‬وسواء أكان‬ ‫قرار ألمانيا الغربية بعد الحرب العالمية الثانية هو بناء اإلطار المؤسسي القتصاد السوق االجتماعي(‪ )71‬أو التزام رواندا‬ ‫بترسيخ أجندة اإلصالح الضريبي في استراتيجية الحد من الفقر لعام ‪2002‬م‪ ،‬فإن تلك السياسات الشاملة والشاملة للغاية قد‬ ‫تمكنت من إدارة الجهود المرتبطة بالضرائب (رواندا‪ ،‬في هذه الحالة) وبذلت محاوالت شاملة نحو" التحفيز المجتمعي"‬ ‫(‪ )70‬انظر‪ ،‬على سبيل المثال‪ ،‬مولر‪-‬أرماك (‪ )1956‬أللمانيا الغربية (ما بعد الحرب العالمية الثانية)‪ ،‬هاكبيوغلو (‪ )2009‬ألذربيجان (ما بعد االتحاد السوفييتي)‪ ،‬أو الند‬ ‫(‪ )2004‬لرواندا (ما بعد اإلبادة الجماعية)‪.‬‬ ‫(‪ )71‬نشأ مفهوم اقتصاد السوق االجتماعي في جمهورية ألمانيا االتحادية بعد الحرب العالمية الثانية – أي أنه خالل فترة من الزمن‪ ،‬كان البلد بحاجة إلى البحث عن بداية جديدة‪.‬‬ ‫تلك البداية ترتكز على االقتناع بدولة قوية‪ ،‬والمؤسسات العاملة‪ ،‬وإطار قانوني واضح المعالم يدعم ويوجه اقتصاد السوق (يدعى أوردنونسبوليتيك باللغة األلمانية)‪ .‬وينبغي أن‬ ‫تكون كفاءة نظام السوق متوازنة مع أهداف اجتماعية صريحة‪ .‬وفي ذلك الحين‪ ،‬استغرق األمر ثماني سنوات بعد إنشاء الدولة في عام ‪ 1949‬قبل أن يبدأ التوصل إلى توافق‬ ‫أساسي في اآلراء بشأن األولويات اإلنمائية‪ .‬ثم قام وزير االقتصاد لودفيغ إيرهارد (‪ )1957‬بنشر وولستاند فور الي (االزدهار للجميع)‪ ،‬وشرع المبادئ األساسية القتصاد السوق‬ ‫االجتماعي‪ ،‬ونجح في تأمين قبوله التدريجي باعتباره مرساة اقتصادية للبالد‪ .‬حيث تمت صياغته من قبل "مدرسة فرايبورغ" والتر يوكين وألفريد مولر أرماك (‪ ، )1956‬وفي‬ ‫مفهوم اقتصاد السوق االجتماعي يفترض أن توجه المنافسة و المبادرة الحرة من خالل تحديد القواعد وتطبيقها وااللتزام بها وصوال إلى تحقيق الهدف الشامل المتمثل في زيادة‬ ‫العدالة االجتماعية‪ ،‬مع الجمع بين كفاءة اقتصاد السوق الحرة والهدف االجتماعي الصريح الذي يتمثل في تقييد نتائج السوق وصوال إلى هدف توزيع الدخل‪.‬‬ ‫‪31‬‬ ‫إلثبات قدرتها وعملت على أن تصبح مجتمعا مزدهرا وآمنا وثقافيا (الند‪2004 ،‬م)‪ .‬وفي عام ‪2000‬م‪ ،‬ذهبت أذربيجان‬ ‫إلى حد إنشاء وزارة الضرائب‪ ،‬مع تحديد مهام واهداف واضحة لها‪ ،‬وعينت وزيرا التزم بتحقيق ثورة اإلدارة الضريبية‬ ‫في بالده من خالل إنشاء نظام على شبكة اإلنترنت للدولة (هاكبيوغلو‪ )2009 ،‬حولت سلطة اإليرادات إلى مؤسسة عامة‬ ‫تتسم بالكفاءة والشفافية وتقديم الخدمات‪ .‬وضمن هذه المساعي‪ ،‬فإنه يمكن لشركاء التنمية والمؤسسات المالية الدولية أن‬ ‫يقدموا الدعم الفني أو المالي‪ ،‬ولكن ينبغي أن ينبثق أوال تعريف االلتزام السياسي وااللتزام بجدول األعمال واألهداف من‬ ‫البلد نفسه بصفته القيادة السياسية التي ترسم السياسة ويتعين عليها أن تشارك في تمويل تلك الجهود‪.‬‬ ‫االختصاص السياسي واألهداف الواضحة‪ :‬إن فهم وإدراك الحاجة الملحة لإلصالحات ينبغي أن تترجم إلى اختصاصات‬ ‫•‬ ‫سياسية محددة بوضوح من قبل السلطة السياسية العليا للدولة (الرئيس‪ ،‬أو رئيس مجلس الوزراء‪ ،‬أو البرلمان) تصدرها‬ ‫إلى الجهة الرئيسية المنفذة (بالعادة تكون وزارة المالية) مع أهداف واضحة وقابلة للرصد‪ ،‬وبموارد مالية كافية واالستقالل‬ ‫السياسي واإلداري الالزم لتنفيذ برنامج إصالح مماثل‪.‬‬ ‫االعتماد على تكنولوجيا المعلومات واالتصاالت‪ :‬اتجهت اإلصالحات الضريبية الناجحة على نطاق العالم وبشكل متزايد‬ ‫•‬ ‫إلى االعتماد على إدراج عناصر شاملة لتكنولوجيا المعلومات واالتصاالت في جدول أعمال إصالح‪/‬إدارة السياسات‬ ‫الضريبية تهدف إلى‪ )1( :‬ضمان تفاعل فعال وشفاف وغير تمييزي مع (كبار) دافعي الضرائب‪ )2( ،‬تيسير المهام اإلدارية‬ ‫لسلطات اإليرادات وعمليات التفتيش والتدقيق‪ )3( ،‬إحداث تغيير في الثقافة مع سلطات اإليرادات لتفادي الفساد والتعسف‬ ‫المؤسسي‪ .‬ال يوجد أي بلد أكثر ابتكارا من "استونيا" من حيث بناء إدارة عامة حديثة من خالل تنفيذ جدول أعمال شامل‬ ‫لتكنولوجيا المعلومات واالتصاالت‪ ،‬حيث يقدم أكثر من ‪ %95‬من السكان إقراراتهم الضريبية عبر اإلنترنت (إستونيا‪،‬‬ ‫‪2014‬م)‪ ،‬بما يمنح هيئة اإليرادات الوسيلة الناجعة لمقاصد الجمع واالتصال والتدقيق‪ .‬وبالنسبة لألسر والشركات‪ ،‬فإن ذلك‬ ‫يعني ضمنيا (‪ )1‬أنه يمكن العثور على كافة المعلومات والنماذج المطلوبة عبر اإلنترنت‪ )2( ،‬عدم وجود تواصل شخصي‬ ‫مع مسئولي الضرائب (باستثناء الخطوط الساخنة) مما يحد من مخاطر الفساد‪ )3( ،‬خفض الوقت والجهد الالزمين لتقديم‬ ‫اإلقرار الضريبي المناسب إلى الحد األدنى‪ .‬وبطبيعة الحال‪ ،‬فإن إعادة بناء سلطة لإليرادات (بدالً من إصالحها) يجعل من‬ ‫السهل تنفيذ وقبول هذه األنواع من اإلصالحات األساسية‪.‬‬ ‫التعاون الدولي‪ :‬و في أعقاب االلتزام الدولي القوي بدعم جهود التسريح وإعادة اإلعمار‪ ،‬السيما في سياق المبادرة‪ ،‬فإنه‬ ‫•‬ ‫يمكن للحكومات الحصول على دعم فني و‪ /‬أو مالي شامل لتعزيز المكونات " المحسوسة " و"غير المحسوسة" للنظم‬ ‫الضريبية لكل منها‪ .‬وال ينبغي للوكاالت الرائدة أن تتردد في التعاون الوثيق مع البنك الدولي وصندوق النقد الدولي ومنظمة‬ ‫التعاون والتنمية في المجال االقتصادي والمؤسسات األخرى ذات الصلة في جهودها الرامية إلى بناء إدارات ضريبية فعالة‬ ‫وحديثة‪.‬‬ ‫االتصاالت‪ :‬وبصفة خاصة في سياق يقاوم فيه المواطنون (والمؤسسات المقيمة) االمتثال الضريبي على حساب السلع العامة‬ ‫•‬ ‫دون المستوى‪ ،‬ومن األهمية بمكان أن يتم التشاور مع جداول أعمال اإلصالح الضريبي وتوضيحها وإبالغها إلى العامة‪،‬‬ ‫ومن الناحية المثالية تكون في سياق خطة التنمية االجتماعية – االقتصادية ذات النطاق األوسع‪.‬‬ ‫‪32‬‬ ‫الملحق ‪ :3‬قطاع النفط والغاز‪ :‬الهيكل المؤسسي‬ ‫وزارة النفط والمعادن‬ ‫إدارة تسويــق النفــط الخــام‬ ‫هيئــة استكشاف‬ ‫شركــة صافر‬ ‫الشركة اليمنية للنفط‬ ‫لعمنليات االستكشاف‬ ‫بترومسيلة‬ ‫وإنتــاج البتــرول‬ ‫والغاز‬ ‫والتنقيب‬ ‫شركة مصفاة‬ ‫الشـركة‬ ‫الشركة اليمنية‬ ‫شركة النفط‬ ‫الشركة اليمنية‬ ‫عدن‬ ‫اليمنيــة لتكرير‬ ‫لالستثمار في‬ ‫اليمنية‬ ‫للغاز‬ ‫النفط‬ ‫النفط والمعادن‬ ‫المصدر‪ :‬الحكومة اليمنية‬ ‫‪33‬‬ ‫الملحق ‪ :4‬البنية التحتية للنفط والغاز الطبيعي‬ ‫‪34‬‬ ‫الملحق ‪ :5‬الجمهورية اليمنية‪ :‬مؤشرات اقتصادية مختارة ‪2010‬م– ‪2017‬م‬ ‫‪2017‬م‬ ‫‪2016‬م‬ ‫‪2015‬م‬ ‫‪2014‬م‬ ‫‪2013‬م‬ ‫‪2012‬م‬ ‫‪2011‬م‬ ‫‪2010‬م‬ ‫‪.Proj‬‬ ‫‪.Prel‬‬ ‫‪.Prel‬‬ ‫التغير بالنسبة المئوية ‪ ،‬ما لم يتم تحديد خالف ذلك‬ ‫الدخل القومي واألسعار‬ ‫‪9,812.0 7,648.9 8,108.6‬‬ ‫‪9,289.3‬‬ ‫‪8,462.7‬‬ ‫‪6,785.8‬‬ ‫‪6,480.5‬‬ ‫‪6,219.3‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي االسمي ‪ ،‬أسعار السوق ( مليار لاير يمني )‬ ‫‪5.0‬‬ ‫‪9.8-‬‬ ‫‪28.1-‬‬ ‫‪0.2-‬‬ ‫‪4.8‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪12.7-‬‬ ‫‪7.7‬‬ ‫النمو الفعلي إلجمالي الناتج المحلي‬ ‫‪447.4‬‬ ‫‪87.0-‬‬ ‫‪61.0-‬‬ ‫‪11.3-‬‬ ‫‪13.2‬‬ ‫‪11.5-‬‬ ‫‪14.5-‬‬ ‫‪46.9‬‬ ‫نمو القطاع النفطي‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪6.0-‬‬ ‫‪25.0-‬‬ ‫‪1.0‬‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪12.5-‬‬ ‫‪4.4‬‬ ‫نمو القطاع غير النفطي‬ ‫‪20.0‬‬ ‫‪5.0‬‬ ‫‪39.4‬‬ ‫‪8.2‬‬ ‫‪11.0‬‬ ‫‪9.9‬‬ ‫‪19.5‬‬ ‫‪11.2‬‬ ‫مؤشر أسعار المستهلك ( متوسط الفترة )‬ ‫‪90‬‬ ‫‪16‬‬ ‫‪126‬‬ ‫‪324‬‬ ‫‪365‬‬ ‫‪322‬‬ ‫‪364‬‬ ‫‪426‬‬ ‫إنتاج القطاع النفطي ( الف برميل في اليوم الواحد)‬ ‫‪90‬‬ ‫‪16‬‬ ‫‪59‬‬ ‫‪156‬‬ ‫‪175‬‬ ‫‪155‬‬ ‫‪197‬‬ ‫‪264‬‬ ‫النفط الخام‬ ‫‪0‬‬ ‫‪0‬‬ ‫‪67‬‬ ‫‪167‬‬ ‫‪190‬‬ ‫‪167‬‬ ‫‪167‬‬ ‫‪162‬‬ ‫الغاز الطبيعي المسال ( مكافئ النفط)‬ ‫بالنسبة المئوية للناتج المحلي اإلجمالي‬ ‫التمويالت المركزية الحكومية‬ ‫‪18.6‬‬ ‫‪10.8‬‬ ‫‪12.9‬‬ ‫‪23.6‬‬ ‫‪23.9‬‬ ‫‪29.9‬‬ ‫‪25.3‬‬ ‫‪26.1‬‬ ‫العائدات والمنح‬ ‫‪6.2‬‬ ‫‪2.3‬‬ ‫‪2.9‬‬ ‫‪10.6‬‬ ‫‪12.8‬‬ ‫‪14.1‬‬ ‫‪16.5‬‬ ‫‪16.5‬‬ ‫منها إيرادات قطاع النفط والغاز‬ ‫‪3.7‬‬ ‫‪0.0‬‬ ‫‪0.5‬‬ ‫‪2.7‬‬ ‫‪0.9‬‬ ‫‪6.1‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫‪1.2‬‬ ‫منها المنح‬ ‫‪24.6‬‬ ‫‪24.4‬‬ ‫‪23.5‬‬ ‫‪27.8‬‬ ‫‪30.8‬‬ ‫‪36.2‬‬ ‫‪29.8‬‬ ‫‪30.2‬‬ ‫النفقات وصافي اإلقراض‬ ‫‪22.8‬‬ ‫‪23.8‬‬ ‫‪23.5‬‬ ‫‪26.9‬‬ ‫‪28.4‬‬ ‫‪32.5‬‬ ‫‪27.8‬‬ ‫‪25.5‬‬ ‫الجارية ‪ ،‬ومنها ‪:‬‬ ‫‪10.2‬‬ ‫‪11.4‬‬ ‫‪11.3‬‬ ‫‪10.0‬‬ ‫‪10.2‬‬ ‫‪11.1‬‬ ‫‪10.0‬‬ ‫‪8.7‬‬ ‫األجور والمرتبات‬ ‫‪1.4‬‬ ‫‪0.9‬‬ ‫‪0.7‬‬ ‫‪5.6‬‬ ‫‪7.2‬‬ ‫‪9.3‬‬ ‫‪8.1‬‬ ‫‪8.7‬‬ ‫المعونات المالية‬ ‫‪1.9‬‬ ‫‪0.5‬‬ ‫‪0.8‬‬ ‫‪1.8‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪3.7‬‬ ‫‪2.0‬‬ ‫‪4.7‬‬ ‫رأس المال‬ ‫‪9.7-‬‬ ‫‪13.6-‬‬ ‫‪11.1-‬‬ ‫‪6.9-‬‬ ‫‪7.8-‬‬ ‫‪12.4-‬‬ ‫‪5.7-‬‬ ‫‪5.3-‬‬ ‫الرصيد المالي العام ( باستثناء المنح )‬ ‫‪8.7-‬‬ ‫‪7.6-‬‬ ‫‪6.5-‬‬ ‫‪12.3-‬‬ ‫‪15.2-‬‬ ‫‪21.1-‬‬ ‫‪17.9-‬‬ ‫‪19.4-‬‬ ‫الرصيد المالي األساسي لغير النفط‬ ‫الرصيد المالي األساسي غير النفطي‬ ‫باستثناء المنح‬ ‫‪75.8‬‬ ‫‪83.8‬‬ ‫‪66.7‬‬ ‫‪48.7‬‬ ‫‪48.2‬‬ ‫‪47.3‬‬ ‫‪45.7‬‬ ‫‪42.9‬‬ ‫إجمالي ديون القطاع العام‬ ‫‪56.2‬‬ ‫‪63.6‬‬ ‫‪51.2‬‬ ‫‪34.5‬‬ ‫‪33.0‬‬ ‫‪29.9‬‬ ‫‪27.1‬‬ ‫‪23.0‬‬ ‫الدين المحلي‬ ‫‪19.6‬‬ ‫‪20.3‬‬ ‫‪15.5‬‬ ‫‪14.3‬‬ ‫‪15.2‬‬ ‫‪17.4‬‬ ‫‪18.6‬‬ ‫‪19.9‬‬ ‫الدين الخارجي‬ ‫معدل النمو السنوي في نهاية الفترة‬ ‫البيانات النقدية‬ ‫‪18.2‬‬ ‫‪13.0‬‬ ‫‪3.1‬‬ ‫‪0.2‬‬ ‫‪12.5‬‬ ‫‪21.5‬‬ ‫‪0.0‬‬ ‫‪9.2‬‬ ‫النقود بالمعنى الواسع‬ ‫‪10.7‬‬ ‫‪23.8‬‬ ‫‪27.4‬‬ ‫‪1.4‬‬ ‫‪1.9‬‬ ‫‪12.9‬‬ ‫‪15.8‬‬ ‫‪7.7‬‬ ‫اإلحتياطي‬ ‫‪15.7‬‬ ‫‪1.3‬‬ ‫‪-22.3‬‬ ‫‪2.6‬‬ ‫‪38.9‬‬ ‫‪-0.6‬‬ ‫‪-16.9‬‬ ‫‪8.2‬‬ ‫الدين للقطاع الخاص‬ ‫‪15.0‬‬ ‫‪15.0‬‬ ‫‪15.0‬‬ ‫‪15.0‬‬ ‫‪15.0‬‬ ‫‪18.0‬‬ ‫‪20.0‬‬ ‫‪20.0‬‬ ‫المعدل المرجعي للفائدة على الودائع ( نسبة مئوية)‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫‪2.3‬‬ ‫‪2.4‬‬ ‫سرعة الدوران ( الناتج المحلي اإلجمالي غير النفطي‪)M2 /‬‬ ‫ذلك )‬ ‫مليون دوالر أمريكي ‪ ،‬ما لم يتم تحديد خالف‬ ‫القطاع الخارج ي‬ ‫‪2,749‬‬ ‫‪898‬‬ ‫‪3,864‬‬ ‫‪9,287‬‬ ‫‪9,037‬‬ ‫‪8,802‬‬ ‫‪9,929‬‬ ‫‪9,271‬‬ ‫الصادرات ( السلع والخدمات )‬ ‫‪1,755‬‬ ‫‪248‬‬ ‫‪2,440‬‬ ‫‪6,774‬‬ ‫‪6,537‬‬ ‫‪6,332‬‬ ‫‪7,731‬‬ ‫‪6,279‬‬ ‫منها قطاع الهيدروكربونات ( الغاز والنفط)‬ ‫‪219‬‬ ‫‪125‬‬ ‫‪501‬‬ ‫‪1,132‬‬ ‫‪1,102‬‬ ‫‪1,017‬‬ ‫‪931‬‬ ‫‪1,369‬‬ ‫القطاع غير النفطي‬ ‫‪775‬‬ ‫‪524‬‬ ‫‪923‬‬ ‫‪1,390‬‬ ‫‪1,398‬‬ ‫‪1,453‬‬ ‫‪1,267‬‬ ‫‪1,622‬‬ ‫الخدمات‬ ‫‪8,420‬‬ ‫‪6,855‬‬ ‫‪8,485‬‬ ‫‪12,257‬‬ ‫‪12,186‬‬ ‫‪12,921‬‬ ‫‪10,708‬‬ ‫‪10,629‬‬ ‫الواردات ( السلع والخدمات )‬ ‫‪1,711‬‬ ‫‪1,373‬‬ ‫‪1,278‬‬ ‫‪3,094‬‬ ‫‪3,265‬‬ ‫‪3,840‬‬ ‫‪2,578‬‬ ‫‪2,073‬‬ ‫منها القطاع النفطي‬ ‫‪1,740‬‬ ‫‪1,450‬‬ ‫‪1,859‬‬ ‫‪2,645‬‬ ‫‪2,701‬‬ ‫‪2,692‬‬ ‫‪2,725‬‬ ‫‪2,476‬‬ ‫منها للغذاء‬ ‫‪1,738‬‬ ‫‪1,339‬‬ ‫‪1,896‬‬ ‫‪2,525‬‬ ‫‪2,294‬‬ ‫‪2,680‬‬ ‫‪2,165‬‬ ‫‪2,156‬‬ ‫منها للخدمات‬ ‫‪-4.2‬‬ ‫‪-6.1‬‬ ‫‪-5.5‬‬ ‫‪-1.7‬‬ ‫‪-3.1‬‬ ‫‪-1.7‬‬ ‫‪-3.0‬‬ ‫‪-3.4‬‬ ‫رصيد الحساب الحالي ( نسبة مئوية من الناتج المحلي اإلجمالي)‬ ‫اإلحتياطيات‬ ‫‪1.1‬‬ ‫‪0.6‬‬ ‫‪1.5‬‬ ‫‪4.1‬‬ ‫‪4.8‬‬ ‫‪5.6‬‬ ‫‪4.0‬‬ ‫‪5.1‬‬ ‫إجمالي إحتياطات البنك المركزي ( مليار دوالر في نهاية الفترة )‬ ‫‪1.2‬‬ ‫‪0.9‬‬ ‫‪2.6‬‬ ‫‪5.7‬‬ ‫‪4.7‬‬ ‫‪5.5‬‬ ‫‪3.7‬‬ ‫‪5.7‬‬ ‫إجمالي إحتياطات البنك المركزي ( بعدد أشهر الواردات)‬ ‫سعر الصرف‬ ‫…‬ ‫‪250.0‬‬ ‫‪214.9‬‬ ‫‪214.9‬‬ ‫‪214.9‬‬ ‫‪214.3‬‬ ‫‪213.8‬‬ ‫‪219.6‬‬ ‫سعر الصرف ( للدوالر الواحد ‪ ،‬السعر الرسمي )‬ ‫بنود الحساب‬ ‫‪27.2‬‬ ‫‪27.3‬‬ ‫‪37.7‬‬ ‫‪43.2‬‬ ‫‪40.4‬‬ ‫‪35.4‬‬ ‫‪32.7‬‬ ‫‪30.9‬‬ ‫إجمالي الناتج المحلي اإلسمي (مليار لاير)‬ ‫‪28.2‬‬ ‫‪27.5‬‬ ‫‪26.8‬‬ ‫‪26.2‬‬ ‫‪25.5‬‬ ‫‪24.9‬‬ ‫‪24.2‬‬ ‫‪23.6‬‬ ‫السكان ( بالمليون )‬ ‫‪964‬‬ ‫‪993‬‬ ‫‪1,406‬‬ ‫‪1,651‬‬ ‫‪1,583‬‬ ‫‪1,423‬‬ ‫‪1,350‬‬ ‫‪1,310‬‬ ‫الناتج المحلي اإلجمالي اإلسمي للفرد ( بالدوالر األمريكي)‬ ‫المصدر‪ :‬وزارة المالية‪ ،‬البنك المركزي اليمني‪ ،‬صندوق النقد الدولي وتقديرات الموظفين‬ ‫‪35‬‬ ‫الملحق ‪ :6‬الجمهورية اليمنية‪ :‬شجرة تشخيص النمو‬ ‫‪-‬الفشل في تمرير النظام‪ ،‬االستثمار لبناء شبكة كهرباء كافية يمكن االعتماد عليها‬ ‫‪ -‬ضعف القدرة الفنية للحكومة اليمنية‬ ‫‪-‬الفساد‪ ،‬والمشاكل المتعلقة بالمشتريات‪ ،‬وقدرات المسئولين‪ ،‬وتعرض إنجاز‬ ‫‪ -‬وجود مستويات متفاوتة (القوى السياسية واالقتصادية‪ ،‬واالحتكار‬ ‫عرقلة العائدات‬ ‫االجتماعية‪ ،‬عن‬ ‫البنية التحتية للخطر‪ /‬زيادة تكاليف االستثمار في البنية التحتية‬ ‫والتمييز ضد أصحاب المشاريع الخاصة)‬ ‫‪-‬غير قادر على المساهمة في تعزيز رأس المال البشري نتيجة القصور في‬ ‫طريق اختناق عملية‬ ‫‪ -‬اقتصاد غير متنوع ؛ لذا هناك انعدام في جذب األنشطة الجديدة بسبب عدم‬ ‫مجال الصحة وسياسة التعليم‬ ‫تراكم المدخالت‬ ‫تفعيل السياسة‬ ‫اإلنتاجية‬ ‫‪-‬مشاكل ندرة المياه‪ ،‬ارتفاع تكلفة المياه‪ ،‬والتي تفاقمت بسبب اإلدارة غير الفعالة للموارد‬ ‫‪ -‬الفساد‪ ،‬والروتين مما يؤدي إلى ارتفاع تكلفة ممارسة األعمال التجارية‬ ‫‪ -‬التهديدات األمنية المرتبطة بمجموعات السلطة القائمة‪.‬‬ ‫‪ -‬عدم القدرة على خفض الدعم الهائل للنفط‬ ‫خفض فعالية توفير‬ ‫يعرض‬ ‫والغاز ‪ /‬أو القضاء على ذلك الدعم‬ ‫السلع العامة‪،‬‬ ‫حكومة عاطلة؛‬ ‫اإليرادات‬ ‫‪ -‬يحد من الوصول إلى الموارد وإلى مشغلي قطاعي‬ ‫وتعزيز بيئة‬ ‫الحكومية‬ ‫األعمال ومعالجة‬ ‫شبكات الرعاية‬ ‫والتمويل العام‬ ‫النفط والغاز الرئيسين لتنفيذ العمليات واالستثمار‬ ‫إخفاقات السوق‬ ‫للخطر‬ ‫‪ -‬يفتح الباب أمام التمويل التضخمي للعجز العام‬ ‫‪ -‬تمثل إدارة الضريبة أداة للمساومة مع النخبة‬ ‫والتعاون معهم‪ ،‬كما أن فساد موظفي الضرائب يؤثر أيضا على عملية‬ ‫التحصيل بين المشاريع الصغيرة والمتوسطة الحجم‬ ‫‪ -‬المخاوف السياسية واالقتصادية تحد من الحوافز لتوفير االئتمان للقطاع الخاص؛‬ ‫تخفيف الوساطة‬ ‫وعدم احتمال المخاطر؛ المصارف ذات سيولة‪ ،‬وتستثمر حصرا على الدين‬ ‫المالية‪ ،‬والحصول على‬ ‫الحكومي‬ ‫الموارد‪ ،‬السيما‬ ‫‪ -‬إساءة استخدام الشبكة القائمة لتمويل المشاريع الصغيرة والمتوسطة الحجم‪،‬‬ ‫للمشاريع الصغيرة‬ ‫وإمكانات غير مدركة لتوسيع نطاق الوساطة‬ ‫والمتوسطة الحجم‬ ‫‪ -‬مشاكل تمرير القوانين واللوائح لتيسير الحصول على التمويل‪ ،‬وتشجيع االستثمار‬ ‫‪ -‬عدم قدرة الحكومة على تطبيق حقوق الملكية يؤدي إلى قيود على اإلقراض‬ ‫(ضمانات عالية‪ ،‬والتمييز ضد أصحاب المشاريع الصغيرة)‬ ‫‪36‬‬ ‫الملحق ‪ :7‬معلومات أساسية موجزة عن نظام إدارة المالية العامة في اليمن‬ ‫تتكون السلطة التنفيذية في اليمن من الرئيس ومجلس الوزراء‪ ،‬مع وجود السلطة التنفيذية في مكتب الرئيس‪ ،‬حيث يعتبر رئيس‬ ‫الوزراء هو المسئول عن اإلدارة اليومية لشؤون الحكومة‪ ،‬وتتولى وزارة المالية مسؤولية إدارة المالية العامة‪ ،‬وكذلك تتولى المسئولية‬ ‫مع وزارة التخطيط والتعاون الدولي في مهمة إعداد الموازنة االستثمارية‪ .‬يقوم وزير المالية بتعيين الموظفين الماليين لكل وزارة‬ ‫وإدارة تتولى مسؤولية حماية استخدام األموال في الموازنة المعتمدة وعلى النحو الذي يحدده البرلمان‪ .‬كما أن وزارة المالية هي‬ ‫المسئولة عن االحتفاظ بالسجالت المالية والضوابط الداخلية وفقا للقانون المالي واللوائح المالية‪ ،‬وكذلك تقديم السجالت المالية‬ ‫والمحاسبية إلى الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة وهي المؤسسة العليا لمراجعة الحسابات‪ .‬ويقوم البنك المركزي اليمني بإدارة‬ ‫حساب الخزينة الموحد (‪.)TSA‬‬ ‫يصوت البرلمان المتعدد األحزاب على الموازنة وليست له السلطة على تعديل بنود الموازنة بشكل مباشر‪ ،‬ويتولى الجهاز المركزي‬ ‫للرقابة والمحاسبة مسؤولية إجراء المراجعة الخارجية والتحقيقات الخاصة لمجلس الوزراء ووزير المالية ولجنة الحسابات العامة‬ ‫في البرلمان‪ .‬وتتولى الوزارات التنفيذية من جانبها مسؤولية صياغة ميزانياتها والتفاوض بشأنها وتنفيذها‪ .‬وهناك نوعان رئيسيان‬ ‫من الحكومة على المستويات الوطنية في اليمن‪ :‬األولى هي على مستوى المحافظة (‪ 22‬محافظة)‪ ،‬ولكل منها مكتب تنفيذي يرأسه‬ ‫محافظ‪ .‬وهناك مجلس محلي يتم انتخاب أعضائه من قبل المديريات‪ .‬ويتألف المستوى الثاني من مجالس المديريات (‪ )303‬يترأسها‬ ‫رؤساء المجالس‪ .‬وكال المستويان لهما الصالحية والسلطة في زيادة اإليرادات (آريا ‪2010‬م)‪.‬‬ ‫تتسم الموازنة الحكومية في اليمن بمصداقيتها المحدودة‪ ،‬وهي مشكلة تفاقمت بتجزئتها إلى أربعة عناصر مستقلة إلى حد كبير‪:‬‬ ‫الموازنة التشغيلية‪ ،‬وموازنة الدعم‪ ،‬وموازنة االستثمار‪ ،‬وموازنة الكيانات االقتصادية‪ :‬تستند موازنة االستثمار إلى خطط االستثمار‬ ‫العام متعددة السنوات ( ‪ )PIPs‬بما في ذلك المشاريع الجارية التي لم توثق بشكل صحيح أو التي لم يتم رصدها بشكل سليم‪ .‬وفي هذا‬ ‫السياق‪ ،‬يجري إعداد خطط االستثمار العام متعددة السنوات دون النظر إلى اإلطار المالي المتوسط األجل لوزارة المالية‪ .‬أما موازنة‬ ‫الكيانات االقتصادية فهي موازنة يفترض أنها ممولة ذاتيا‪ ،‬وهي ليست كذلك عمليا‪ .‬ويميل مفهوم الكيانات االقتصادية إلى تجميع‬ ‫المشاريع المملوكة للدولة مع عدد من كيانات الموازنة غير السوقية التي لديها مع ذلك حجم كبير من اإليرادات الذاتية المصدر (ليبين‬ ‫‪2014‬م)‪ .‬وبعض الميزانيات غير مصنفة (على سبيل المثال‪ ،‬وزارات العدل والداخلية والدفاع) وال تزال بعض األموال خارج‬ ‫الموازنة والحسابات الخاصة‪ .‬والتقارير المالية تستند إلى النقد ولكنها ال تتفق مع المعايير الدولية ذات الصلة‪.‬‬ ‫كشف تقييم اإلنفاق العام والمساءلة المالية للعام ‪2008‬م أن خطط إصالح اإلدارة المالية العامة السابقة لم تفعل شيئا يذكر لمعالجة‬ ‫االستدامة المالية ومصداقية الموازنة‪ :‬ويعكس ضعف مطابقة أرقام اإلنفاق إلى تقديرات الموازنة عدم وجود انضباط مالي صارم‬ ‫يتم العمل به لتنفيذ الموازنة‪ .‬وقد ساهمت عوامل عدة في تقويض قدرة اليمن على إدارة المالية العامة من حيث تحسين مصداقية‬ ‫الموازنة وتحقيق االنضباط المالي‪ .‬وتشمل تلك العوامل ما يلي‪ )1( :‬عدم القدرة على التنبؤ في إصدارات الموازنة‪ )2( ،‬ضعف نظام‬ ‫إدارة النقد ‪ -‬على الرغم من وجود العديد من العناصر الالزمة لإلدارة النقدية السليمة (بما في ذلك حساب الخزينة الموحد والمدفوعات‬ ‫المركزية)‪ )3( ،‬عدم توحيد عملية أو إجراءات تنفيذ ضوابط االلتزام (‪ )4‬ضوابط اإلنفاق غير الفعالة بشكل كامل‪ )5( ،‬عدم تحقيق‬ ‫القيمة مقابل المال في المشتريات‪ )6( ،‬موافقة البرلمان المسبقة على الموازنة التكميلية‪ )7(،‬تراكم المتأخرات دون تتبع سليم وشامل‪،‬‬ ‫(‪ )8‬المعلومات غير المكتملة عن المشاريع الممولة من الجهات المانحة‪( .‬البنك الدولي ‪2008‬م)‪.‬‬ ‫وفي أعقاب اإلنفاق العام والمساءلة المالية‪ ،‬نفذت الحكومة مشروعا لتحديث إدارة المالية العامة بتمويل من البنك الدولي منذ عام‬ ‫‪ :2009‬شمل المشروع تحسين التنظيم الوظيفي لوزارة المالية‪ ،‬وتنفيذ نظام آلي للمعلومات اإلدارية المالية‪ ،‬وبناء قدرات مؤسسات‬ ‫المشتريات‪ ،‬والجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة‪ .‬وفي عام ‪2012‬م‪ ،‬قرر أصحاب المصلحة من المانحين والحكومات متابعة خطة‬ ‫عمل وسيطة جديدة مدتها سنتان لإلدارة المالية العامة من أجل توفير التوجيه االستراتيجي والحد من تجزئة المانحين‪ .‬وكان الهدف‬ ‫من خطة العمل الجديدة‪ ،‬التي ستنفذ في الفترة ‪2014‬م‪2015-‬م تحديد أولويات الحكومة والسماح للمانحين بمواءمة مساعدتهم استنادا‬ ‫إلى هذه األولويات‪ ،‬بما في ذلك‪ )1( :‬إصالح الموازنة العامة‪ )2( ،‬تعزيز إدارة اإليرادات‪ )3( ،‬تعزيز الرقابة والمساءلة‪ )4( ،‬تعزيز‬ ‫قدرات المؤسسة المالية لتصبح بمثابة مؤسسة إقليمية متخصصة في المالية العامة‪ )5( ،‬إدارة الدين العام‪ ،‬و(‪ )6‬إعادة الهيكلة المؤسسية‬ ‫(‪)72‬‬ ‫لوزارة المالية‪.‬‬ ‫(‪ )72‬فريق مبادرة إصالح إدارة المالية العامة‪ ،‬مسودة خطة عمل مشروع إصالح إدارة المالية العامة في اليمن ‪2014‬م – ‪2015‬م‪.‬‬ ‫‪37‬‬ ‫وقد تم تعليق أنشطة تحديث إدارة المالية العامة منذ بداية العام ‪2015‬م بسبب األزمة السياسية واألمنية‪ :‬وفي حين أن نظام‬ ‫معلومات اإلدارة المالية والمحاسبية سهل تقديم التقارير عن تنفيذ الموازنة ومتابعتها‪ ،‬إال أن النظام لم يعزز آليات مراقبة تنفيذ الموازنة‬ ‫بما فيه الكفاية‪ .‬وعلى وجه الخصوص فإن المهام الكبيرة للضوابط المتعلقة بالتزامات النفقات(‪ )73‬وإدارة النقد ال زالت غير متطورة‪،‬‬ ‫كما تم اعتبار إجراء تقييم شامل لجميع متأخرات مدفوعات موازنة الدولة أمرا ً ضروريا ً ال مناص منه‪ .‬وتم نشر النظام اآللي لمعلومات‬ ‫اإلدارة المالية والمحاسبية في ‪ 35‬وزارة وهيئة مركزية‪ ،‬ولكن ليس في المحافظات أو القطاع األمني (وزارة الدفاع والداخلية‬ ‫والوكاالت ذات الصلة بها)‪ .‬وفي المقابل‪ ،‬تم طرح نظام معلومات إدارة القروض والمنح (‪ )LGMIS‬لإلدارة المالية للمساعدات‬ ‫الخارجية إلى ‪ 38‬وحدة لتنفيذ المشاريع (‪ )74(.)PIUs‬كما تم إعداد خطة استراتيجية لتطوير للجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة‬ ‫(‪)75‬‬ ‫وإنشاء مركز للتدريب‪.‬‬ ‫(‪ )73‬تم وضع نظام يدوي تجريبي لمراقبة االلتزام في ‪ 15‬وحدة إنفاق‪ ،‬ولكن ست وحدات فقط استخدمت النظام‪.‬‬ ‫(‪ )74‬تتولى إدارة المعونة الخارجية والمنح بوزارة المالية مسؤولية مراجعة طلبات الصرف المقدمة إلى الجهات المانحة والموافقة عليها وأوامر الدفع إلى البنك المركزي اليمني‬ ‫لتسديد المدفوعات للموردين والمستفيدين‪ .‬وقد تم تسهيل عم لية الرقابة الداخلية من قبل نظام إدارة المعلومات والرقابة المالية والتي من بين مزايا أخرى طورت فترات المعالجة‪.‬‬ ‫(‪ .)75‬تم تدريب موظفي الجهاز المركزي للرقابة والمحاسبة على عدة مواضيع مثل عمليات التدقيق القائمة على تكنولوجيا المعلومات وقوانين وإجراءات الشراء وتصنيف‬ ‫الموازنة وإعدادها وتنفيذها‪.‬‬ ‫‪38‬‬ ‫المراجع‬ Arya, Arun. (2010) PFM Reform in MENA: Yemen Country Case. Washington, DC: World Bank. Collier, Paul, V. Lani Elliott, Håvard Hegre, Anke Hoeffler, Marta Reynal-Querol, and Nicholas Sambanis, (2003). Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy. Washington, DC: World Bank. Devarajan, Shanta, and Lili Mottaghi. (January, 2016) The Economic Effects of War and PeaceI. Middle East and North Africa Quarterly Economic Brief, Washington, DC: World Bank. Gill, Simon. (2015). Public Financial Management in Fragile States. GSDRC Professional Development. Reading Pack no. 18, Birmingham: University of Birmingham. Government of Yemen. 2012, “Alignment of the Investment Program and the State General Budgets with the Objectives and Plans of Development Programs”, Implementation Plan 2013-2014, Budget Harmonization Alignment Team. Government of Yemen. (2016). Yemen Socio-economic Update Issue 13, Ministry of Planning and International Cooperation (MOPIC). IMF. (2014a). Government Finance Statistics Manual. Washington, DC: IMF. IMF. (2014b). Prevention and Management of Government Expenditure Arrears. Prepared by Suzanne Flynn and Mario Pessoa. Fiscal Affairs Department, Washington, DC. Lepain, Jean-Marc. (2014). PFM Reforms in Yemen: Background and Way Forward. European Union. PEFA. (2016). Framework for Assessing Public Financial Management. Washington, DC: PEFA Secretariat. Porter, Doug, Matt Andrews, Joel Turkewitz and Clay Wescott. (2010). Managing Public Finance and Procurement in Fragile and Conflicted Settings. Background Paper for World Development Report 2011. Washington, DC: World Bank. United Nations, (January 27, 2017) Letter from the Panel of Experts on Yemen addressed to the President of the Security Council; United Nations Security Council, January 31st, 2017; document no. S/2017/81. United Nations and World Bank. (Forthcoming). (Re)Building the State: Establishing Core Government Functions in the Immediate Aftermath of Conflict. Williamson, T. (2015). Change in challenging contexts – how does it happen? Overseas Development Institute. 39 World Bank. (2008). Yemen: Public Expenditure Financial Accountability (PEFA) Assessment. Washington, DC: World Bank. World Bank, United Nations, European Union, Islamic Development Bank. (2012). Joint Social and Economic Assessment for the Republic of Yemen 2012. (joint publication produced in collaboration with the Government of Yemen), Washington, DC: World Bank. World Bank. (2012). Public Financial Management Reforms in Post-Conflict Countries: Synthesis Report. Washington, DC: World Bank. World Bank. (2013). “Comments on Draft Law of the Central Organization for Control and Auditing (COCA). Washington, DC: World Bank. World Bank. (2015). The Republic of Yemen – Unlocking the Potential for Economic Growth. A Country Economic Memorandum. Report No.102151-YE, Washington, DC: World Bank. World Bank. (2016). Informal Note: Scaling-up IDA in Fragile, Conflicted and Violent States. A Contribution from the Global Governance Practice, Washington, DC: World Bank. World Bank. (2017). Free Falling– Living Standards during Times of Conflict in Yemen. A Poverty assessment for Yemen; Report forthcoming, Washington, DC: World Bank. SEMC. (October, 2016). Economic Indicators Report- Black Market for Selling Humanitarian Supplies. Periodic Report issued by SEMC. Sana’a: SEMC. Economist Intelligence Unit. (December 13, 2016). Yemen. Country Report. Generated on December 13th, 2016. Economist Intelligence Unit: United Kingdom. Organization for Economic Co-operation and Development. (2007). Tax Incentives for Investment – A Global Perspective: Experiences in MENA and non-MENA countries. Paris: MENA-OECD Investment Programme. Organization for Economic Co-operation and Development. (2008). Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practice. Report No. DCD/DAC/GOVNET (2007)3/FINAL. Paris: OECD. 40