JOBS
SERIES
Issue No. 30
COLOMBIA:
DIAGNÓSTICO
DE EMPLEO
E li an a C ar r an z a , W illi am W i s e m an ,
A n dr e a s E b e r h ar d ‑ R ui z y A n a L u c í a C ár d e n a s
Desafíos estructurales para la creación de nuevos,
mejores y más inclusivos empleos
COLOMBIA:
DIAGNÓSTICO
DE EMPLEO
E li an a C ar r an z a , W illi am W i s e m an ,
A n dr e a s E b e r h ar d ‑ R ui z y A n a L u c í a C ár d e n a s
Desafíos estructurales para la creación de nuevos,
mejores y más inclusivos empleos
© 2021 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial.
1818 H Street NW, Washington, DC 20433, EEUU
Teléfono: 202-473-1000; Internet: www.worldbank.org.
Algunos derechos reservados
Este trabajo es un producto del personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las hallazgos, las
interpretaciones y las conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco
Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por este. El Banco Mundial no garantiza la
exactitud de los datos incluidos en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás
datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial,
sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras.
Nada de lo aquí contenido constituirá ni podrá considerarse una limitación ni una renuncia de los privilegios y
las inmunidades del Banco Mundial, todos los cuales están específicamente reservados.
Derechos y Permisos
Esta publicación está disponible bajo la licencia Creative Commons Attribution 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO)
http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. Bajo la licencia Creative Commons Attribution se permite copiar,
distribuir, comunicar y adaptar la presente obra, incluso para fines comerciales, bajo las siguientes condiciones:
Atribución —Por favor, cite el trabajo de la siguiente manera: Eliana Carranza, William Wiseman, Andreas
Eberhard‑Ruiz y Ana Lucía Cárdenas. 2021. “Diagnóstico de Empleo de Colombia. Desafíos estructurales para
la creación de nuevos, mejores y más inclusivos empleos” Banco Mundial, Washington DC. Licencia: Creative
Commons Attribution CC BY 3.0 IGO.
Traducciones — En caso de traducirse la presente obra, la cita de la fuente deberá ir acompañada de la
siguiente nota de exención de responsabilidad:
La presente traducción no es obra del Banco Mundial y no deberá considerarse traducción oficial de éste. El
Banco Mundial no responderá por el contenido ni los errores de la traducción.
Adaptaciones — En caso de que se haga una adaptación de la presente publicación, la cita de la fuente
deberá ir acompañada de la siguiente nota de exención de responsabilidad:
Esta es una adaptación de un documento original del Banco Mundial. Los puntos de vista y las opiniones
expresadas en la adaptación son responsabilidad exclusiva del autor o autores de la adaptación y no están
respaldadas por el Banco Mundial.
Contenidos de terceros — El Banco Mundial no necesariamente es el propietario de todos los componen-
tes del contenido de la obra, por lo que no garantiza que el uso de algún componente individual propiedad
de terceros o de alguna parte contenida en el informe no viole los derechos de dichos terceros. El riesgo de
reclamos derivados de dicha violación será responsabilidad exclusiva del usuario. Si se desea reutilizar algún
componente de esta obra, es responsabilidad del usuario determinar si debe solicitar autorización y obtener
dicho permiso del propietario de los derechos de autor. Como ejemplos de componentes se puede mencio-
nar los cuadros, los gráficos y las imágenes, entre otros.
Todas las consultas sobre derechos y licencias deben dirigirse a las Publicaciones del Banco Mundial, el Grupo
del Banco Mundial, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, Estados Unidos; fax: 202-522-2625; correo
electrónico: pubrights@worldbank.org.
AGRADECIMIENTOS
Este reporte de diagnóstico de empleo para Colombia ha sido preparado por Eliana Carranza (co-TTL), William
Wiseman (co-TTL), Andreas Eberhard-Ruiz y Ana Lucía Cárdenas. Jossie Fahsbender brindó una excelente asistencia
de investigación, y junto con Diana Londoño y Mónica Parra contribuyeron en diferentes etapas de conceptual-
ización y elaboración del diagnóstico. El reporte se produjo bajo la dirección general de Ulrich Zachau, director
del Banco Mundial para Colombia; Ian Walker, manager del Grupo de Empleo, y Pablo Gottret, manager del
Grupo de Protección Social y Trabajo. Excelentes comentarios fueron proporcionados por Gabriel Demombynes,
Paolo Dudine, Thomas Haven, Dino Merotto, Truman Packard y Hernán Winkler del Banco Mundial.
El diagnóstico fue solicitado por el Gobierno de Colombia como un insumo para la Misión de Empleo, la cual
fue convocada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio del Trabajo. El trabajo fue
coordinado por Laura Pabón, directora de Desarrollo Social del DNP, y Martha Liliana Agudelo, directora de
Protección al Empleo y Subsidio Familiar del Ministerio de Trabajo; estuvo bajo la supervisión de Daniel Gómez,
subdirector general sectorial del DNP, y de Daniel Uribe, viceministro de Empleo y Pensiones del Ministerio del
Trabajo. Asimismo, el equipo agradece las discusiones sostenidas con los equipos técnicos, incluyendo a César
Merchán, Juan Sebastián Robledo, Miguel Obando y Carlos Sandoval, del DNP; Óscar Riomaña del Ministerio
de Trabajo; Darío Maldonado, Santiago Levy y numerosos participantes de grupos de trabajo de la Misión de
Empleo para Colombia.
v
TABLA DE CONTENIDO
AGRADECIMIENTOS v
LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS ix
RESUMEN EJECUTIVO 1
1. INTRODUCCIÓN 11
2. DESAFÍOS ESTRUCTURALES DEL MERCADO LABORAL 17
DESAFÍO 1: DESACELERACIÓN ECONÓMICA, DESVINCULACIÓN ENTRE EL EMPLEO Y EL
CRECIMIENTO ECONÓMICO, Y ESTANCAMIENTO EN LA GENERACIÓN DE
EMPLEO DE CALIDAD 17
DESAFÍO 2: INSUFICIENTE DIVERSIFICACIÓN SECTORIAL DEL EMPLEO Y ALTA
CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN EL SECTOR SERVICIOS 25
DESAFÍO 3: ALTA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN LAS ZONAS URBANAS, ESPECIALMENTE
EN ACTIVIDADES DE BAJA PRODUCTIVIDAD, Y POCO EMPLEO DE CALIDAD
DISPONIBLE EN LAS ZONAS RURALES 32
DESAFÍO 4: DESEMPLEO MÁS ALTO Y DURADERO PARA LOS TRABAJADORES DE MAYOR
CALIFICACIÓN Y DÉFICIT ESTRUCTURAL DE EMPLEO ASALARIADO PARA LOS
MENOS CALIFICADOS 39
DESAFÍO 5: LIMITADA CREACIÓN DE EMPLEO FORMAL, VINCULADA A UNA PÉRDIDA DE
COMPETITIVIDAD, Y FALTA DE DINAMISMO EN FIRMAS DE BIENES TRANSABLES 56
3. IMPLICACIONES PARA EL CONTEXTO ACTUAL 75
4. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA FORMULACIÓN DE RESPUESTAS DE POLÍTICA 85
4.1. LÍNEAS DE POLÍTICA PRIORITARIAS 87
4.2. ACCIONES COMPLEMENTARIAS 94
5. CONCLUSIÓN 101
vii
BIBLIOGRAFÍA 103
ANEXOS 111
ANEXO 1. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS Y RESPUESTAS DE POLÍTICA 111
ANEXO 2. RADIOGRAFÍA ECONÓMICA Y LABORA 114
ANEXO 3. COSTOS LABORALES 118
ANEXO 4. CONSIDERACIONES DEL CONTEXTO ACTUAL 120
ANEXO 5. METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE DESCOMPOSICIONES 123
ANEXO 6. ANÁLISIS DEL VÍNCULO ENTRE EL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y EL CRECIMIENTO
DE LAS VENTAS A NIVEL DE EMPRESA 125
ANEXO 7. EL IMPACTO DEL CRECIMIENTO DE LOS SALARIOS Y LA PRODUCCIÓN EN EL
EMPLEO DEL SECTOR MANUFACTURERO 126
ANEXO 8. DEFINICIONES EMPLEADAS EN EL DIAGNÓSTICO DE EMPLEO 129
viii
LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AFP Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías de Colombia
CMO Perspectivas de Mercados de Materias Primas (por su sigla en inglés: Commodity Markets Outlook)
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CVG Cadenas de valor globales
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP Departamento Nacional de Planeación
EAM Encuesta Anual Manufacturera
EAS Encuesta Anual de Servicios
GEIH Gran Encuesta Integrada de Hogares
GMF Gravamen a Movimientos Financieros
ICA Impuesto de Industria y Comercio
IPC Índice de Precios al Consumidor
I&D Investigación y Desarrollo
LPI Índice de Desempeño Logístico (por su sigla en inglés: Logistics Performance Index)
MPC Mecanismo de Protección al Cesante
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PAEF Programa de Apoyo al Empleo Formal
PEA Población económicamente activa
PET Población en edad de trabajar
PIB Producto Interno Bruto
PNB Producto Nacional Bruto
PNL Política Nacional Logística
PPS Piso de Protección Social
REIP Regiones Estratégicas de Internacionalización Prioritaria
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SIC Superintendencia de Industria y Comercio
SPE Servicio Público de Empleo
VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior
VUE Ventanilla Única Empresarial
WBES Encuesta Mundial de Ambiente Empresarial (por su sigla en inglés: World Business Environment Survey)
WDI Indicadores de Desarrollo Mundial (por su sigla en inglés: World Development Indicators)
WTS Estadísticas de Comercio Exterior (por su sigla en inglés: World Trade Statistics)
ZESE Zonas Económicas y Sociales Especiales
ix
RESUMEN EJECUTIVO
La pandemia por el COVID-19 ha sumergido a Colombia en una de las crisis económicas y sociales más
profundas de su historia. Colombia ha sido uno de los países más afectados por la pandemia en América
Latina, con casi 5 millones de personas infectadas y más de 120 mil muertes por esta enfermedad, confirmadas
al cierre de agosto de 2021. A estas cifras devastadoras se le unen los efectos económicos ocasionados por la
pandemia, que demuestran el profundo alcance de la crisis. Según los datos del Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE), la economía colombiana sufrió en 2020 el mayor desplome desde que se tiene
registro, con una caída del 6.8 por ciento en el Producto Interno Bruto (PIB). Asimismo, el índice nacional de
pobreza monetaria subió del 35.7 por ciento en 2019 al 45.5 en 2020, lo que implica que más de 3.6 millones
de personas ingresaron a una situación de pobreza a lo largo del último año.
El mercado laboral ha sido uno de los principales propagadores de los efectos económicos de la crisis
en la población. El deterioro de los resultados laborales en Colombia, como consecuencia de la crisis sanitaria
y el confinamiento requerido por los esfuerzos de contención de la pandemia, es uno de los más pronunciados
dentro de América Latina. Al cierre de 2020, la tasa de ocupación había caído en 6.8 puntos porcentuales (del
56.6 al 49.8 por ciento), mientras que la tasa de desempleo había aumentado en 5.4 puntos porcentuales (del
10.5 al 15.9 por ciento). Estas cifras esconden el todavía mayor esfuerzo que tuvieron que sufragar los hogares en
los primeros meses de la pandemia, donde se llegó a una pérdida de 5.3 millones de trabajos y una disminución
de los ingresos medios del hogar del 40 por ciento durante esos primeros meses. Aunque el mercado laboral se
ha venido recuperando de manera importante desde entonces, la crisis no sólo ha aumentado la vulnerabilidad
frente a nuevos choques de ingreso, sino que también ha dejado a muchos hogares al borde de la subsistencia.
Colombia corre el peligro de revertir muchos de los avances económicos y sociales logrados a lo largo
de las últimas décadas. Desde comienzos del siglo, el país ha dado pasos firmes en la lucha contra la pobreza y
la promoción de una prosperidad compartida. Entre los años 2000 y 2019, Colombia creció a un ritmo acelerado,
de casi el 4 por ciento anual, y pasó de tener un 17 por ciento de la población viviendo por debajo del umbral
de pobreza extrema del Banco Mundial a sólo un 5 por ciento dos décadas más tarde. Varios estudios del Banco
Mundial, anteriores al presente informe, constatan además que estos avances han estado acompañados por
mejoras tangibles en el acceso a servicios básicos en educación, salud, cuidado infantil y vivienda para la mayoría
de la población. Los principales motores de esta transformación económica se han dado a través de una caída
en la tasa de desempleo, una mejor integración de la mujer en el ámbito laboral y un aumento generalizado de
los ingresos laborales. El hecho de que el impacto de la crisis recaiga precisamente sobre estos factores hace que
exista un serio riesgo de que se reviertan muchos de los avances logrados antes de la crisis.
Un factor agravante es que la pandemia ha golpeado la economía en Colombia en un momento en
que el crecimiento del producto y el mercado laboral venían ya experimentando un deterioro. A lo
largo de la última década, la economía en Colombia tuvo una marcada desaceleración. Mientras que durante
los primeros años de la década, entre 2009 y 2014, se crecía por encima del 5 por ciento anual, producto de
la recuperación económica tras la crisis financiera y el auge del sector extractivo apuntalado por un precio del
petróleo en aumento, la economía colombiana pasó a crecer a un ritmo de 2.2 por ciento entre 2014 y 2019. El
cambio de ciclo coincidió con la caída en los precios internacionales del petróleo y de minerales a partir del año
2014, pero también con el impacto de la crisis política en Venezuela, que hasta 2009 era el principal destino de
1
las exportaciones manufactureras del país, y la desaceleración económica de China, segundo socio comercial
de Colombia y principal comprador de petróleo en el mundo. El mercado laboral ha seguido de cerca el ciclo
económico. Entre 2009 y 2014, la participación laboral aumentó del 70 al 74 por ciento en respuesta a una
mayor participación de la mujer, mientras que la tasa de desempleo cayó del 12 al 9 por ciento y los ingresos
del trabajo crecieron un 14 por ciento en términos reales. Coincidiendo con el cambio de ciclo post 2014, la
participación laboral dejó de aumentar, la tasa de desempleo volvió a subir, llegando a un 11 por ciento en
2014, y los ingresos se estancaron.
Pero más allá de los efectos cíclicos a nivel agregado, la pandemia ha expuesto las debilidades
estructurales de la economía colombiana, que dan forma a muchos de los impactos de la crisis actual.
Con más del 60 por ciento del empleo concentrado en el sector servicios, la economía sufre de una insuficiente
diversificación sectorial y una alta exposición a fluctuaciones de la demanda interna. La menor disponibilidad
de empleo en el sector industrial y la mayor en el sector servicios, en comparación con países con un nivel
similar de desarrollo, refleja una creciente debilidad de sectores de bienes transables, como la manufactura,
que son fuente clave para la generación de empleos asalariados destinados a trabajadores con calificaciones
más bajas. Colombia sufre además de un déficit estructural de empleo asalariado y una falta de oportunidades
afuera de las ciudades. Sólo el 48 por ciento del empleo en Colombia es asalariado; un nivel muy inferior al
que normalmente se observa al nivel de desarrollo de Colombia (alrededor del 70 por ciento). El porcentaje
es todavía menor, 18 por ciento, si se consideran sólo aquellos empleos asalariados formales (con contrato y
seguridad social). Si bien la creación de empleo asalariado formal creció con fuerza en la última década, sobre
todo durante los años de mayor crecimiento, este aumento sólo benefició a trabajadores con calificaciones
altas, mientras que apenas se crearon puestos de trabajo para trabajadores con menos de educación secundaria.
Asimismo, las oportunidades laborales en el campo continúan siendo muy limitadas. Este país exhibe una alta
tasa de urbanización para su nivel de desarrollo, al tiempo que la productividad del sector agrícola sigue siendo
baja en una comparativa internacional. También se observa una persistente brecha rural-urbana en los ingresos
del trabajo y unos menores retornos a la educación en zonas rurales. En ausencia de suficientes fuentes de
empleo, muchos trabajadores colombianos se ven obligados a aceptar empleos de menos calidad, en actividades
FIGURA 0.1
Desafíos de empleo en Colombia
Desempleo más alto y duradero para
trabajadores de mayor calificación, y
déficit estructural de empleo
asalariado para los menos calificados
Limitada creación de empleo formal Desaceleración económica,
vinculada a una pérdida de
competitividad, y falta de dinamismo
en firmas de bienes transables
5 desvinculación entre el empleo y el
crecimiento económico, y estancamiento
en la generación de empleo de calidad
DESAFÍOS
LABORALES EN
COLOMBIA
Alta concentración del empleo en las Insuficiente diversificación
zonas urbanas, en actividades de baja sectorial del empleo y alta
productividad, y poco empleo de concentración del empleo en
calidad disponible en las zonas rurales el sector servicios
Fuente: Elaboración propia.
2
menos productivas, con una alta prevalencia del autoempleo y la informalidad. Son precisamente este tipo de
empleos más precarios sobre los cuales los efectos de la pandemia han sido particularmente nefastos.
Con este telón de fondo, el presente diagnóstico ofrece una caracterización redondeada de los
resultados de empleo en Colombia para el período 2009–2019 y de las debilidades estructurales que
impiden al país mejorar el desempeño laboral de su economía. Para ello se analizan cinco desafíos que
Colombia enfrenta y que son sintomáticos de impedimentos a la creación y acceso adecuado a más y mejores
empleos (Figura 0.1). Estos se resumen a continuación.
Desafío 1: El diagnóstico empieza por poner al descubierto que el mercado laboral de Colombia es altamente
vulnerable a la desaceleración del crecimiento agregado de la economía. La economía colombiana exhibió
una marcada desaceleración a lo largo de la década, coincidiendo con la caída en los precios internacionales
del petróleo y de minerales, el impacto de la crisis política en Venezuela y la desaceleración de la economía
china. Como se mencionó anteriormente, el mercado laboral colombiano siguió de cerca la evolución del ciclo
económico del país. Mientras que en la primera mitad de la década el empleo creció más que la población
en edad de trabajar y la fuerza laboral, aunando una mejora en la participación laboral y el desempleo, esta
relación se invirtió en los años posteriores, lo que contribuyó a un empeoramiento en el mercado laboral
(Figura 0.2). Se observa además que la tasa de crecimiento del empleo cae con más fuerza que el crecimiento
de la economía en general, lo que implica que se crea cada vez menos empleo por cada punto porcentual de
crecimiento (Figura 0.3). Parte del ajuste de la desaceleración también recayó en una moderación de las mejoras
en la calidad del empleo, a través de un estancamiento en la creación de empleo asalariado—en particular, con
contrato—, y del crecimiento en los salarios de los trabajadores.
FIGURA 0.2 FIGURA 0.3
Tasa de crecimiento de indicadores clave Elasticidad del empleo con respecto al PIB
6 1
Tasa de crecimiento, porcentaje
Elasticidad del empleo con
respecto al PIB, porcentaje
4 0.5
2
0
0
−0.5
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Producto interno bruto (PIB)
Empleo Nota: Tendencias de crecimiento estimadas, aplicando estimación
Población económicamente activa semiparamétrica de Lowes.
Población en edad de trabajar
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
Nota: Tendencias de crecimiento estimadas, aplicando estimación
semiparamétrica de Lowes.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
Desafío 2: El diagnóstico muestra cómo el crecimiento económico en Colombia estuvo muy ligado al sector
servicios y argumenta que esto refleja una creciente debilidad del crecimiento en el sector industrial. La
desaceleración económica en el período posterior al año 2014 acentuó la predominancia del sector servicios y
el menor papel del sector industrial. Los servicios y la industria pasaron de contribuir el 66 y el 28 por ciento del
3
crecimiento del PIB durante período 2009–2014 al 83 y 8 por ciento, respectivamente, en el período 2014–2019
(Figura 0.4). Además, para 2018, un 63.3 y 19.9 por ciento del empleo se concentraba en los servicios y la
industria, correspondientemente. En contraste, el nivel medio observado entre países que tienen o que, en el
algún momento de su historia reciente, tuvieron un nivel de desarrollo similar al de Colombia se sitúa en un 56.4
y 26 por ciento, respectivamente (Figura 0.5). El diagnóstico presenta evidencia de que la creciente debilidad del
sector industrial es fruto de un proceso de desindustrialización prematura ligada a una pérdida de competitividad
en los sectores de bienes transables, como la manufactura. En sólo una década el sector manufacturero pasó de
contribuir el 24 por ciento del empleo formal (con contrato y seguridad social) en 2009 a sólo un 18 por ciento
en 2019. Para el mercado laboral este proceso tiene dos consecuencias fundamentales. Primero, favorece a una
mayor dependencia de sectores de bienes no transables y, por lo tanto, a una mayor exposición a fluctuaciones
de la demanda interna. Segundo, priva a la economía de una fuente importante de creación de mejores empleos,
sobre todo para trabajadores de calificación baja y media.
FIGURA 0.4 FIGURA 0.5
Descomposición del crecimiento del PIB Comparativa entre pares estructurales de la
por sector proporción del empleo por sectores
80
2009−2019 0.2 0.8 2.7
60
Empleo, porcentaje
2009−2014 0.2 1.4 3.3
40
20
2014−2019 0.2 2.0
0.2
0
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 Agricultura Industria Servicios
Crecimiento anual del PIB per cápita
2009−2019, porcentaje Colombia
Agricultura Industria Servicios
Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas
combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia
en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
Desafío 3: La alta urbanización de Colombia es un síntoma de que este proceso ha respondido principalmente a
condiciones rurales adversas y no a una demanda relativamente mayor a la oferta laboral de las ciudades. La tasa
de urbanización se situó en 80 por ciento en 2018—usual para América Latina, pero muy por encima de la media
alcanzada históricamente por otros países del mismo nivel de ingreso per cápita—. Aún más sobresaliente es la
baja productividad laboral en el sector agrícola, dado el nivel de desarrollo y urbanización del país (Figura 0.6).
En años recientes, el débil desempeño en la agricultura y la insuficiente integración del sector en las cadenas de
valor de agro procesamiento parecieran responder a una pérdida de competitividad por el aumento de costos de
actividades no transables, como intermediación financiera, transporte o bienes raíces, coincidente con el boom
en la exportación de productos extractivos. A esto se suman factores institucionales, como un salario mínimo
no diferenciado entre zonas geográficas, que inciden de manera negativa en el empleo asalariado en industrias
manufactureras asociadas al sector agrícola, equivalente a sólo el 2.2 por ciento de la población económicamente
activa (PEA) rural en 2019 (Figura 0.7). La falta de empleos remunerativos y de calidad en zonas rurales, además
de un menor retorno al capital humano en la producción rural, habrían exacerbado el flujo del campo a la ciudad,
ya de por sí alto como consecuencia del conflicto histórico colombiano.
4
FIGURA 0.6
Relación entre productividad agrícola y tasa de urbanización
150
agricultura, 2018 (en 1000 de US$ a PPP)
Productividad laboral del sector
100
50
Colombia
0
20 40 60 80 100
Tasa de urbanización
Nota: Comparativo global.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018.
FIGURA 0.7
Empleo asalariado por industria en zonas rurales
2.5
Empleo asalariado en industria como proporción de la PEA
0.0
0.0
0.1
0.1 0.0
2 0.2
0.1 0.2
0.1
0.0 0.0 0.1 0.1
0.1 0.0 0.2
0.2 0.1
0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
0.0 0.0 0.1 0.1
1.5 0.0 0.0 0.0
0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2
0.0 0.2 0.2
0.0 0.0 0.1 0.0
rural (%)
0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2
0.1 0.1 0.1
0.1 0.1
0.0 0.1 0.1 0.1 0.3 0.1
0.1 0.2 0.1 0.1
0.2 0.1 0.1
1 0.1 0.1
0.1 0.1
0.0
1.5
1.3
1.2
0.5 1.0 1.0 1.1 1.1
1.0 0.9 0.9 0.9
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Otros Papel y publicaciones Metales Químicos y plásticos
Maquinaria y equipo Madera y muebles Textiles y prendas de vestir Alimentos
Fuente: Elaboración propia. Datos de Cuentas Nacionales 2009–2019.
5
Desafío 4: Asociado a la reciente desaceleración de la economía y a los procesos de desindustrialización y
urbanización descritos, Colombia enfrenta un doble reto: una creciente fuerza laboral educada que exige una
expansión más rápida de la demanda por mano de obra calificada del sector privado, y una alta proporción de
la población en edad de trabajar que es poco calificada y no tiene suficiente acceso a empleo asalariado formal.
Durante la expansión económica, hasta 2014, el crecimiento de la demanda laboral por trabajadores calificados
fue mayor que el crecimiento de la población en edad de trabajar calificada. Posteriormente, la desaceleración
de la economía implicó un incremento menos rápido en la demanda, mientras que la oferta de trabajadores
calificados siguió creciendo. Esta evolución contribuyó a que la desaceleración resultara en un fuerte aumento
en la tasa desempleo y un efecto de cola de desempleo, con un número creciente de trabajadores dispuestos a
esperar por un trabajo mejor (Figuras 0.8 y 0.9). Por otra parte, el mercado laboral sufre de un déficit estructural
FIGURA 0.8
Desempleo por nivel de educación
14
12
Pobl. econ. activa, porcentaje
2.8 3.1
10 3.0
3.1 3.6
8 3.1 3.3 3.5
3.8 3.1 3.1 3.5
3.6
6 3.5 3.2
3.0 2.8 3.8
2.8 3.0 3.3 3.4
4 4.1 3.9
3.5 3.3 2.8 2.7 2.5 2.4 2.7
2 2.4 2.4
1.2 1.2 0.9 0.9 0.8 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5
0
0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
11
12
13
14
15
16
17
18
19
09
10
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Más de secundaria Secundaria completa Primaria completa
Algo de primaria Sin educación
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 0.9
Desempleo de larga duración por nivel de educación
14
12 0.7 0.7
Pobl. econ. activa, porcentaje
1.5 1.5 0.6
0.5 0.6
10 1.2 0.4 0.5
1.0 0.3 0.4 1.2
1.8 1.7 0.9 0.5 0.4 0.8 1.0
1.5 1.3 0.9 0.8
0.7 1.5
8 1.2 1.3 1.3 1.4
1.1 1.1
2.3 2.3 2.0 1.9 1.8 1.6 1.6 1.8 1.9 1.9 2.1
6
4
5.9 5.9 5.9 5.9 5.6 5.3 5.4 5.4 5.3
5.3 5.2
2
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<3 3−6 6−12 12−24 >24
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
6
de demanda de trabajadores menos calificados. En 2019, casi 14 millones de personas en edad de trabajar (es
decir, el 44 por ciento de la población en edad de trabajar) no habían completado la educación secundaria. Sin
embargo, sólo un 23 por ciento de estos trabajadores disponía de un trabajo asalariado en el sector privado, cayendo
esta cifra hasta un 7 por ciento, considerando únicamente a los trabajos asalariados con contrato y seguridad
social (Figura 0.10). El diagnóstico argumenta que esta falta de demanda podría deberse al encarecimiento de
la mano de obra menos calificada, la cual se explica por un fuerte aumento del salario mínimo al tener este una
mayor incidencia sobre los salarios de los trabajadores menos calificados.
FIGURA 0.10
Tipo de empleo por nivel de calificación
100
Pobl. en edad de trabajo, porcentaje
80
59 59 59 57 57 56 55 56 56 57 57
60 77 77 77 77 77 77 76 77 77 78 77
40 12 12 12 11
12 12 12 12 12 11 12
20
29 29 30 31 31 32 33 33 33 32 31 17 17 17 17 17 17 17 16 15 15 15
6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 7
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Calificados No calificados
Otros Asalariados informales Asalariados formales
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
Desafío 5: El diagnóstico describe cómo la desaceleración de la demanda agregada y los incrementos en
los costos laborales, debido al aumento del salario mínimo, tuvieron efectos importantes en el desempeño
empresarial del sector privado, que a su vez afectaron la dinámica de contratación en las empresas formales.
El salario mínimo resultó en un encarecimiento relativo de la mano de obra menos calificada. Dentro de las
empresas, este encarecimiento tuvo como consecuencia que las firmas favorecieran la contratación de mano
de obra calificada sobre la no calificada. También contribuyó a que la producción se volviera más intensiva
en capital, lo que sugiere que la generación de empleo no sólo se vio impactada por una sustitución entre
diferentes tipos de trabajadores. Más allá de afectar la utilización de diferentes factores de producción dentro
de las empresas, el análisis también muestra que el encarecimiento de la mano de obra de baja calificación tuvo
fuertes efectos distribucionales por sectores y tamaño de empresa. En el sector manufacturero las empresas
más pequeñas e intensivas en mano de obra poco calificada tendieron a disminuir en número y experimentaron
caídas en su rentabilidad operativa (Figuras 0.11 y 0.12). Por el contrario, la distribución de firmas dentro del
sector servicios no se vio afectada por los efectos derivados del aumento de los costos salariales, el cual fue
contrarrestado por un incremento en los precios de venta de los servicios. Este acrecentamiento de los precios
de venta no se dio en el sector manufacturero, dada su mayor exposición a la competencia proveniente de
las importaciones. Por lo tanto, los aumentos del salario mínimo, que buscaban mejorar el poder adquisitivo
de los trabajadores menos calificados y de bajos ingresos, aceleraron el cambio del empleo hacia el sector
de servicios, lo que se documenta a lo largo de este informe, y contribuyeron a una menor contratación de
trabajadores poco calificados.
Ante estos importantes desafíos será crucial que la recuperación no sólo se traduzca en un alto crecimiento
del empleo, sino que también establezca la piedra angular de una estrategia para un mercado laboral
7
FIGURA 0.11 FIGURA 0.12
Márgenes operativos medianos por tamaño de Costos salariales medianos como porcentaje de la
empresa en el sector manufacturero, 2008–2018 producción total por tamaño de firma, 2008–2018
.10 .22
porcentaje de la producción total
Costo laboral (salarios), como
Margen operativo mediano
.20
.08
.18
.06
.16
.04
.14
.02 .12
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<51 empl. 51–100 empl. >100 empl. <51 empl. 51−100 empl. >100 empl.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
más resiliente y capaz de generar empleos de calidad. La respuesta política a los desafíos del mercado
laboral debe abordar los problemas estructurales de forma directa y establecer una estrategia articulada para un
mercado laboral más resiliente a los ciclos económicos y capaz de generar los empleos nuevos y de calidad que
Colombia necesita. Los principales desafíos laborales del país sugieren la existencia de mayores restricciones por
el lado de la demanda de trabajo que de la oferta y se caracterizan por ser transversales a varios sectores de la
economía. De ahí que la estrategia deba priorizar acciones para impulsar la demanda de trabajo, sin dejar de lado
medidas de apoyo a la fuerza laboral para asegurar que los beneficios sean compartidos equitativamente entre
empresas y trabajadores. Además de esto, intervenciones a nivel de sectores, políticas regionales, regulaciones
y políticas de competencia son dimensiones complementarias de importancia.
Con base en este diagnóstico y mediante un proceso participativo, se identificaron cinco acciones
prioritarias que contribuirían en mayor magnitud a la resolución de los desafíos laborales, permitiendo
abordar las barreras más vinculantes para la generación de más, mejores y más inclusivos empleos.
El diagnóstico identificó cinco áreas de política prioritarias para guiar a la Misión de Empleo 2020–2021 sobre
el camino que debería seguir Colombia en aras a que el crecimiento del producto y la demanda laboral estén
sintonizados con la dotación de mano de obra. El proceso de priorización tuvo en cuenta criterios tales como
el potencial de creación de empleos, el potencial para mejorar la calidad de los empleos y el potencial para
generar condiciones de empleo más inclusivas. Otras políticas complementarias también fueron consideradas
a fin de maximizar los impactos positivos de las medidas prioritarias sobre el empleo. A su vez, cada línea de
política consideró posibles acciones específicas que ayudarían a su cumplimiento. Sin embargo, la intención
de este ejercicio no es proveer una estrategia de empleo detallada, sino organizar las líneas de política que
merecen especial atención para resolver o mitigar los desafíos laborales de Colombia y estimular la discusión
sobre cómo abordar cada una de estas áreas para una implementación integral y articulada. Las cinco áreas
de política prioritarias y las posibles acciones específicas se resumen en la Tabla 0.1, mientras que el Anexo 1
presenta la lista completa de líneas de política prioritarias y complementarias para mejorar las condiciones del
mercado laboral colombiano.
8
TABLA 0.1
Prioridades estratégicas para la creación de más, mejores y más inclusivos empleos en Colombia
Línea de política Posibles acciones específicas
1. Limitar el crecimiento del salario 1.1. En el corto plazo, mantener los incrementos al salario mínimo al mismo nivel de la inflación
mínimo y reformar los criterios del año anterior y no por encima de este indicador.
para su determinación
1.2. Crear una unidad de expertos independientes a la Comisión Permanente de Concertación
de Políticas Salariales y Laborales para informar la toma de decisiones sobre el salario
mínimo a través de análisis económico y de impacto social, y de procesos de consulta con
actores relevantes. Esta unidad independiente podría valorar la pertinencia y viabilidad de
implementar salarios mínimos diferenciados para ámbitos urbano y rural, por grupo etario u
otros que sean pertinentes.
1.3. En la medida de lo posible, impulsar acciones orientadas a mejorar la productividad de los
trabajadores y de las empresas.
1.4. Considerar cambios en la regulación para permitir que los ajustes salariales sean inferiores
al nivel de inflación del año anterior, cuando exista riesgo de un efecto negativo sobre el
crecimiento de la economía, la productividad o el empleo.
2. Modernizar y mejorar la 2.1. Impulsar y acelerar la implementación de los planes de fortalecimiento a la infraestructura
eficiencia de la infraestructura logística, energética y de telecomunicaciones existentes.
2.2. Asegurar la articulación entre proyectos, explotar sinergias y definir estrategias de
priorización y secuenciación de proyectos.
2.3. Tener un adecuado control y competencia en las licitaciones, así como sanciones efectivas
ante obras pobremente ejecutadas.
2.4. Incrementar las opciones de financiamiento privado y diseñar esquemas para movilizar e
incentivar una mayor cantidad de fondos de capital de riesgo y atraer a un mayor número
de inversionistas institucionales.
2.5. Ajustar el régimen de inversión de las Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías
(AFP) para flexibilizar los límites actuales de inversión en fondos de capital privado.
2.6. Promover componentes verdes y sociales para atraer inversión de alto impacto orientada al
desarrollo de proyectos de infraestructura.
3. Ampliar el alcance del 3.1. Reducir la dispersión de tarifas, particularmente para bienes industriales que podrían ser
comercio exterior, revisando utilizados como insumos del sector productivo.
tarifas y reduciendo costos no
arancelarios 3.2. Agilizar los trámites para la exportación de bienes.
3.3. Integrar las Ventanillas Únicas de Comercio Exterior (VUCE) con las Ventanillas Únicas
Empresariales (VUE) para acercar los procedimientos de comercio exterior a empresas que
aún no participan en el mercado global.
3.4. Incorporar a las ventanillas programas de capacitación y asistencia técnica sobre
exportaciones, información de clientes potenciales en el exterior y programas de
transferencia de conocimientos.
4. Revisar la carga fiscal que 4.1. Disminuir las exenciones fiscales para dejar sólo aquellas que demuestren tener un impacto
enfrentan las empresas en productividad o equidad.
4.2. Fomentar una mejor coordinación de la política fiscal entre la nación y los gobiernos locales.
4.3. Considerar la eliminación o reducción de la carga aplicada por el impuesto de industria y
comercio (ICA), buscando compensar con impuestos más simples, eficientes y progresivos.
9
Línea de política Posibles acciones específicas
5. Impulsar y mejorar la inversión 5.1. Incrementar el monto y la eficiencia del gasto público en innovación para la producción de
en Ciencia, Tecnología e bienes, servicios y mejoramiento de procesos.
Innovación (CTI)
5.2. Diseñar mecanismos para la promoción de alianzas público-privadas y la atracción de capital
extranjero para nuevos emprendimientos.
5.3. Mejorar la articulación de la oferta programática en materia de innovación.
5.4. Desarrollar instrumentos de acompañamiento a la inversión en CTI, como promoción de
redes de innovación, programas de mentores, asesoría técnica y programas de desarrollo de
capital humano.
5.5. Implementar acciones para promover la adopción de tecnología por parte de las empresas,
incluyendo programas para desarrollar capacidades gerenciales y digitales, programas de
sensibilización con respecto al uso y beneficios de la tecnología y apoyos para acceder a
fuentes de financiamiento para estas acciones.
Fuente: Elaboración propia.
1. INTRODUCCIÓN
1.1. Durante la última década, Colombia mostró un crecimiento sólido, mejores resultados en el
mercado laboral y fuertes disminuciones de la pobreza. Entre 2009 y 2019, el crecimiento de la economía
colombiana fue de casi 3.5 por ciento anual. Este crecimiento estuvo acompañado de una mayor participación en
la fuerza laboral—en gran parte debido a una mejor integración de mujeres al ámbito laboral—, una disminución
de las tasas de desempleo y un aumento generalizado de los ingresos laborales. Estos importantes avances se
tradujeron en mejoras significativas en cuanto a reducción de la pobreza monetaria, la cual disminuyó en poco
más de 5 puntos porcentuales entre 2012 y 2019.1
1.2. La mayor parte del progreso en resultados económicos y laborales tuvo lugar en la primera mitad
de la década, mientras que en la segunda mitad, Colombia experimentó un detrimento en indicadores
clave. Durante los primeros años de la década, entre 2009 y 2014, la economía crecía por encima del 5 por
ciento anual, producto de la recuperación tras la crisis financiera y el auge del sector extractivo apuntalado por un
precio del petróleo en aumento. En este período, la participación laboral se incrementó del 70 al 74 por ciento,
al tiempo que la tasa de desempleo cayó del 12 al 9 por ciento y los ingresos del trabajo crecieron un 14 por
ciento en términos reales. En cambio, en la segunda mitad del período, la economía colombiana pasó a crecer a
un ritmo de 2.2 por ciento. El cambio de ciclo coincidió con la caída en los precios internacionales del petróleo y
de minerales a partir de 2014, pero también con el impacto de la crisis política en Venezuela, que hasta 2009 era
el principal destino de las exportaciones manufactureras colombianas, y la desaceleración económica de China,
segundo socio comercial del país y principal comprador de petróleo del mundo. El deterioro de los resultados
laborales en Colombia como consecuencia de esta desaceleración llevó a un estancamiento en el crecimiento
de la participación laboral y de los ingresos, y a un aumento de la tasa de desempleo al 11 por ciento en 2014.
1.3. Ha sido bajo ese contexto de debilidad que la pandemia ocasionada por el COVID-19 ha sumergido
a Colombia en una de las peores crisis económicas y sociales en su historia. Proyectada como la recesión
económica más severa registrada en la historia de la región, el deterioro de los resultados laborales en Colombia
es uno de los más pronunciados dentro de América Latina. Estos resultados están vinculados a características
estructurales de los mercados de producto y de trabajo en el país, las cuales se destacan en el presente diagnóstico
de empleo. Al igual que en el pasado, la mayor parte de los efectos de la pandemia en este ámbito se derivan
de su alta vulnerabilidad a los choques de demanda y la disminución en el crecimiento del PIB. El confinamiento
requerido por los esfuerzos de contención del contagio de la enfermedad ha afectado desproporcionadamente
los sectores de más baja productividad laboral, con consecuencias especialmente negativas para trabajadores
por cuenta propia y con salarios bajos, e implicaciones para la recomposición sectorial del empleo durante la
fase de recuperación. La segmentación laboral contribuye a que diferentes grupos poblacionales se vean más
perjudicados por la pandemia. En particular, los trabajadores menos calificados han sufrido persistentes pérdidas
de ingresos, mientras que los trabajadores calificados han exhibido impactos de muy corta duración en sus
salarios y empleos. En un comienzo, el empleo mostró un deterioro más pronunciado en las áreas urbanas; sin
embargo, fue en estas zonas donde luego se recuperó más rápidamente, acompañado de un mayor crecimiento
en la tasa de empleo no asalariado e informalidad, un desafío que, por su parte, ya se observaba para el período
1 De hecho, el 43 por ciento de la reducción en pobreza observada en Colombia entre 2002 y 2013 se explica por el aumento del
ingreso laboral (Banco Mundial 2015).
11
prepandemia. Igualmente, se ha registrado una mayor mortalidad de empresas en aquellos sectores que tenían
más participación de empresas pequeñas y una mayor proporción de trabajadores que reciben un salario mínimo,
lo cual está asociado a una menor concentración de mercado y menos productividad.
1.4. En respuesta al deterioro de los indicadores de empleo en la última década y las cambiantes
condiciones económicas y del mercado laboral, el Gobierno de Colombia ha lanzado una Misión de
Empleo 2020–2021. Esta Misión, convocada por el DNP y el Ministerio de Trabajo, reúne a representantes de
la Presidencia, el Congreso de la República, sindicatos, universidades, think tanks y organismos internacionales
para, de forma independiente, desarrollar una estrategia de empleo para el país. Dos misiones como esta se
han llevado a cabo previamente en Colombia, en 1970 y 1986 (DNP 2020). Desde entonces, Colombia ha
experimentado cambios sustanciales en la economía en general y en las instituciones laborales. La nueva Misión
de Empleo busca entonces proponer nuevas estrategias a corto, mediano y largo plazo a los actuales desafíos
laborales del país.
1.5. Es así como el presente diagnóstico proporciona las bases analíticas e identifica las prioridades
estratégicas para consideración de la Misión de Empleo de Colombia. El diagnóstico ofrece un análisis
actualizado y completo del comportamiento del mercado laboral y efectúa un balance de la evidencia, en aras
de comprender las barreras que limitan el desempeño laboral de la economía colombiana. Si bien el énfasis
del estudio está en los últimos diez años, el diagnóstico pone en relieve los principales retos que Colombia
enfrentará en cuanto a la creación y el adecuado acceso a más y mejores empleos en el futuro, dadas las
recientes tendencias de crecimiento económico, transformación estructural y transición demográfica del país.
Los hallazgos del diagnóstico dan cuenta de las causas fundamentales de los resultados sintomáticos y sugieren
posibles puntos de entrada y espacios de política para mejorar la creación, calidad y acceso al empleo.
1.6. El diagnóstico de empleo interpreta la evolución de los resultados del mercado laboral a la luz
de las fuerzas seculares de crecimiento, los cambios sectoriales y la demografía que actúan en el
trascurso del desarrollo económico. El desempeño laboral de una economía depende en primera instancia
del nexo entre el empleo y el crecimiento del PIB. El crecimiento es esencial, mas no suficiente para generar
empleos nuevos, mejor remunerados y más inclusivos. Para ello, el crecimiento debe incrementar la demanda
de los tipos de mano de obra que la fuerza laboral ofrece. La conexión entre empleo y crecimiento es mediada
por un proceso continuo de transformación estructural caracterizado por distintos modelos de comportamiento,
resultados y desafíos laborales en diferentes momentos del desarrollo económico. Esta transformación, a su vez,
depende de las inversiones en capital físico y humano y de la movilidad de los factores entre sectores económicos,
ubicaciones geográficas y ocupaciones.2 Asimismo, la fuerza laboral y la etapa de la transición demográfica en
que se encuentra una economía contribuyen a los resultados laborales, moderando o intensificando los impactos
de las tendencias de crecimiento y la transformación estructural.3 En lugar de centrarse en los efectos de choques
económicos idiosincrásicos y sistémicos, transitorios (por ejemplo, por el COVID-19) o permanentes (cambios
tecnológicos), el diagnóstico considera el rol de factores estructurales en el ajuste de los mercados laborales
como respuesta a estos choques.
1.7. Este diagnóstico comienza con una investigación estandarizada de resultados y tendencias de
mercado laboral. Los análisis que sustentan este reporte utilizan el marco conceptual y la metodología desarrollados
por el Banco Mundial para diagnósticos de empleo.4 La investigación estandarizada documenta y analiza los
2 Algunas referencias más específicas sobre el proceso de transformación estructural y su relación con el crecimiento económico
incluyen a Lewis 1954; Hirschman 1958; Kuznets 1973; Caselli y Coleman 2001; Herrendorf, Rogerson y Valentinyi 2014, y Gollin 2014.
3 Las economías que recién están comenzando la transición demográfica, con una población muy joven y una menor proporción de
población en edad de trabajar, enfrentan un desafío mayor en términos de creación de empleo. Dichas economías también cuentan
con una mayor oportunidad en forma de dividendos demográficos. A medida que aumenta la proporción de la población en edad de
trabajar y los índices de dependencia decrecen, se incrementa el ingreso per cápita. Hacia el final de la transición demográfica, cuando
el crecimiento de la población desciende hacia un nuevo nivel, el desafío no es crear más empleos, sino aumentar la productividad de
los empleos existentes.
4 Una descripción detallada del marco conceptual y la metodología para Diagnósticos de Mercado Laboral y las herramientas utilizadas
por el Banco Mundial se puede encontrar en https://datatopics.worldbank.org/JobsDiagnostics/jobs-tools.html
12
resultados del mercado laboral en Colombia tanto a nivel macro como micro, con base en datos de cuentas
nacionales, población y encuestas de hogares y empresas para el período 2009–2019 (Tabla 1.1).5 Para permitir
la comparabilidad a lo largo del tiempo y en relación con otros países, se adopta una definición uniforme de los
indicadores de mercado laboral, la cual puede diferir de la definición oficial utilizada por entidades nacionales6
(Anexo 8). Siguiendo la metodología para diagnósticos de empleo del Banco Mundial (Merotto 2020), se utiliza
un amplio conjunto de herramientas y técnicas para evaluar los resultados del empleo desde una perspectiva
de la economía agregada, la oferta y la demanda, con un enfoque en la evolución de tendencias a mediano
y largo plazo. Las fluctuaciones a corto plazo durante el ciclo económico, que resultan en cambios anuales o
trimestrales en los resultados del mercado laboral, no son parte de este estudio.
TABLA 1.1
Datos utilizados para la elaboración del diagnóstico de empleo
Fuente Período
World Development Indicators (WDI) 1991–2019
Cuentas Nacionales 2009–2019
Gran Encuesta Integrada Hogares (GEIH) 2009–2020
Encuesta Anual de Servicios (EAS) 2009–2017
Encuesta Anual Manufacturera (EAM) 2008–2018
World Trade Statistics (WTS) 2009–2018
Encuesta Mundial de Ambiente Empresarial (WBES) 2006–2017
Commodity Markets Outlook (CMO) 2009–2019
1.8. Un elemento central de la investigación estandarizada es la identificación de síntomas o anomalías
del mercado laboral que pudieran indicar impedimentos a las transiciones esperadas dado el crecimiento
del producto, la transformación estructural y la transición demográfica. La identificación de resultados
laborales sintomáticos o anormales requiere localizar quiebres de tendencias en los resultados del empleo a
lo largo del tiempo, y evaluar dichos resultados frente a los observados en: (i) pares estructurales o países en
etapas históricamente similares de transformación económica; (ii) pares regionales o países en la misma región
con características y condiciones contemporáneamente semejantes, y (ii) pares avanzados o países actualmente
miembros de la OCDE, a cuyos estándares busca adecuarse Colombia desde su incorporación (Cuadro 1.1).
Estos ejercicios buscan determinar si los resultados laborales están evolucionando como debería esperarse a
medida que se desarrolla la economía o si, por el contrario, una economía exhibe peores resultados laborales
que referentes normales y saludables.
5 El período de análisis del diagnóstico abarca desde 2009 hasta 2019. Aunque para el análisis de empresas manufactureras se
utilizan datos del rango de tiempo 2008–2018 (no hay disponibles para 2019), y para el análisis de empresas de servicios se usan datos
del período 2009–2017 (cambio posterior en metodología de la encuesta). La sección 3 del reporte incorpora algunos análisis de la
GEIH para 2020.
6 Por ejemplo, la población en edad de trabajar (PET) se define como la población de entre 15 y 64 años, mientras que el DANE la
define como “personas de 12 años y más en las zonas urbanas y 10 años y más en las zonas rurales.” Por consiguiente, la definición de
población económicamente activa (PEA) también difiere entre este diagnóstico y la definición oficial, puesto que está en función de la
PET. A lo largo del documento se presenta la forma de cálculo de cada indicador.
13
CUADRO 1.1. COMPARACIONES INTERNACIONALES
El diagnóstico de empleo compara el desempeño laboral de Colombia frente a tres tipos de países:
• Pares estructurales
Países que tienen o que, en el algún momento de su historia reciente, tuvieron un nivel de desarrollo
similar al que se encontraba Colombia en 2018. Combinaciones año-país que reportaron un
Producto Nacional Bruto (PNB) per cápita semejante (en dólares y precios constantes de 2011):
Argentina (1993), Botsuana (2012), Brasil (1991), Bulgaria (2011), Chile (1993), China (2017), Costa
Rica (2006), Eslovaquia (1993), Estonia (1995), Irán (2017), Kazajistán (2005), Letonia (2000),
Líbano (2009), Libia (2002), Lituania (2000), Malasia (1997), Maldivas (2007), Mauricio (2007),
México (1991), Montenegro (2008), Panamá (2007), Polonia (1996), República Dominicana (2016),
Rumania (2006), Rusia (2002), Santa Lucía (1991), Serbia (2019), Sudáfrica (2006), Surinam (2006),
Trinidad y Tobago (1996), Turkmenistán (2016), Turquía (1992), Uruguay (1991).
• Pares regionales
Países de la región América Latina y el Caribe con características y condiciones contemporáneamente
semejantes a Colombia en 2018. Economías con crecimiento por encima del promedio en los últimos
quince años, similares en tamaño y con nivel de desarrollo parecido: Argentina, Brasil, Chile, Costa
Rica, Ecuador, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Los comparativos se realizan dentro del mismo
año para diferentes países.
• Pares avanzados
Países integrantes de la OCDE, a la cual Colombia se adhirió en el año 2020. La OCDE fija estándares
para el desempeño de sus países miembros, así como para la orientación de sus instrumentos
legales, prácticas y políticas laborales, de inversión y comercio. Actualmente son parte de la ella:
Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Colombia, Corea del Sur, Dinamarca, Eslovaquia,
Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia,
Israel, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Luxemburgo, México, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos,
Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza y Turquía. Los comparativos se
realizan dentro del mismo año para todos los países miembros de la Organización para los cuales
se disponga de datos.
1.9. Enseguida, el diagnóstico interpreta estos síntomas e indaga en los factores agregados, de
oferta, demanda e institucionales que los explican, con la finalidad de ofrecer una caracterización de
los desafíos claves del mercado laboral. A partir de los síntomas u anomalías identificados, el diagnóstico
establece los aparentes desafíos para la mejoría de resultados de empleo. Como los síntomas u anomalías
pueden ser indicativos de más de un desafío de empleo, un estudio cuidadoso requiere la interpretación
de los síntomas. Para esto, investiga si estos síntomas reflejan barreras relacionadas a la oferta y demanda
agregadas de productos; a la oferta laboral, como género, ubicación, edad, estado civil o nivel de educación
del trabajador; a la demanda laboral, como patrones de productividad, intensidad de uso de mano de
obra, empleo y salarios en el sector privado formal e informal, o a las barreras institucionales que pueden
estar limitando los resultados laborales. Esta indagación más profunda, enfocada en las anomalías, ayuda a
determinar si un desafío se presenta a nivel nacional o si es exclusivo de un dominio o sector y se manifiesta
para un grupo específico de trabajadores o firmas.
1.10. Los hallazgos del presente diagnóstico muestran en conjunto cinco principales desafíos laborales
que enfrenta Colombia para la creación de más, mejores y más inclusivos empleos (Figura 1.1):
14
• Desafío 1: Desaceleración económica, desvinculación entre el empleo y el crecimiento económico,
y estancamiento en la generación de empleo de calidad. El diagnóstico revela que el mercado laboral
de Colombia es altamente vulnerable a la desaceleración del crecimiento agregado de la economía, en
tanto que el empleo parece cada vez menos capaz de responder a los repuntes de la actividad económica.
• Desafío 2: Insuficiente diversificación sectorial del empleo y alta concentración del empleo
en el sector servicios. El diagnóstico sustenta que la composición sectorial del empleo en el país, la
debilidad de sectores de bienes transables y la dependencia de los servicios y otros sectores no transables
como motor del crecimiento del empleo dejan al país expuesto a fluctuaciones de demanda interna.
• Desafío 3: Alta concentración del empleo en las zonas urbanas, especialmente en actividades
de baja productividad, y poco empleo de calidad disponible en las zonas rurales. El diagnóstico
examina la dualidad urbano-rural del empleo, la fuerte aglomeración de los empleos en servicios de
baja productividad en las ciudades y la falta de oportunidades laborales en zonas rurales.
• Desafío 4: Desempleo más alto y duradero para los trabajadores de mayor calificación y déficit
estructural de empleo asalariado para los menos calificados. El diagnóstico postula el doble reto
de Colombia en cuanto a su mano de obra: una población en edad de trabajar (PET) que aún en su
mayoría es poco calificada y con insuficiente acceso a empleo asalariado formal, y una fuerza laboral
cada vez más educada pero subutilizada.
• Desafío 5: Limitada creación de empleo formal, vinculada a una pérdida de competitividad, y
falta de dinamismo en firmas de bienes transables. El diagnóstico estudia cómo la desaceleración
de la demanda agregada y los fuertes incrementos en los costos laborales, debido al aumento del salario
mínimo, tuvieron efectos importantes en el desempeño empresarial del sector privado, que a su vez
afectaron la dinámica de contratación en las empresas formales.
FIGURA 1.1
Desafíos de empleo en Colombia
Desempleo más alto y duradero para
trabajadores de mayor calificación, y
déficit estructural de empleo
asalariado para los menos calificados
Limitada creación de empleo formal Desaceleración económica,
vinculada a una pérdida de
competitividad, y falta de dinamismo
en firmas de bienes transables
5 desvinculación entre el empleo y el
crecimiento económico, y estancamiento
en la generación de empleo de calidad
DESAFÍOS
LABORALES EN
COLOMBIA
Alta concentración del empleo en las Insuficiente diversificación
zonas urbanas, en actividades de baja sectorial del empleo y alta
productividad, y poco empleo de concentración del empleo en
calidad disponible en las zonas rurales el sector servicios
Fuente: Elaboración propia.
15
1.11. Este reporte se organiza de la siguiente manera: la sección 2 proporciona el detalle del diagnóstico
de los principales desafíos para la creación de nuevos, mejores y más inclusivos empleos en el país. La sección
3 discute las implicaciones de dichos desafíos estructurales para el empleo en el contexto actual colombiano,
durante y después de la pandemia por el COVID-19. La sección 4 propone un conjunto de prioridades estratégicas
para la formulación de respuestas de política, correspondientes a los síntomas y las barreras cuya eliminación
mejoraría los resultados de empleo. La sección 5 concluye.
2. DESAFÍOS ESTRUCTURALES DEL
MERCADO LABORAL
2.1. Los desafíos del mercado laboral colombiano que se presentan a continuación esbozan un amplio
panorama, tanto de los retos como de sus síntomas y las aparentes causas que los explican. Una adecuada
comprensión de los desafíos del mercado laboral y de las barreras que impiden a Colombia alcanzar su potencial
en materia de empleo requiere articular las tendencias agregadas de crecimiento, transformación económica y
transición demográfica, con las de oferta, demanda e instituciones laborales que determinan el desempeño de
empleo de la economía y los resultados del mercado de trabajo. Por ende, en lugar de estructurar el diagnóstico
alrededor de cada uno de estos ejes por separado, la presente sección describe cinco grandes desafíos laborales
que agrupan los síntomas documentados y sus aparentes causas. Teniendo en cuenta que algunos síntomas y
causas son compartidos por más de un desafío laboral, estos son interpretados en torno a diferentes modelos
de mercado laboral, los cuales permiten de una mejor manera representar su funcionamiento. Así pues, dichos
retos ofrecen en conjunto una caracterización redondeada, desde perspectivas complementarias, de las dinámicas
y los resultados de empleo en Colombia.
DESAFÍO 1: DESACELERACIÓN ECONÓMICA, DESVINCULACIÓN ENTRE EL EMPLEO Y EL
CRECIMIENTO ECONÓMICO, Y ESTANCAMIENTO EN LA GENERACIÓN DE EMPLEO DE CALIDAD
2.2. La economía colombiana creció consistentemente entre 2009 y 2019, permitiendo cerrar la brecha
en ingreso per cápita con las economías más avanzadas. El crecimiento económico de Colombia entre 2009
y 2019 mostró una evolución general positiva, con un incremento promedio anual del PIB de 3.7 por ciento
y de 2.5 por ciento en el PIB per cápita. Esto implica que el crecimiento del país apenas estuvo por encima de
la media alcanzada entre sus pares regionales, los cuales crecieron un promedio anual de 3.3 por ciento en el
PIB y de 2.1 por ciento en el PIB per cápita (Figura 2.1). Sí se observa, sin embargo, una diferencia mayor en el
crecimiento económico con respecto a la OCDE, que creció en promedio un 2.2 por ciento anual en el PIB y 1.7
por ciento en el PIB per cápita durante la década. Esto permitió acortar diferencias en el PNB per cápita con las
economías más avanzadas a nivel global (Figura 2.2).
2.3. A pesar del crecimiento positivo, se advierte también una marcada desaceleración a lo largo de
la década. Mientras que durante los primeros años de la década se crecía por encima del 5 por ciento anual,
producto de la recuperación económica tras la crisis financiera y el auge del sector extractivo, motivado por un
precio del petróleo en aumento, la economía colombiana pasó a crecer a un ritmo mucho más moderado durante
la segunda mitad de la década (Figura 2.3 y Figura 2.4). Este cambio en el ciclo concordó con la caída en los
precios internacionales del petróleo y de minerales, desde el año 2014 (Figura 2.5), pero también con el impacto
de la crisis política en Venezuela (que hasta 2009 era el principal destino de las exportaciones manufactureras
colombianas) y la desaceleración económica de China, quien es el segundo socio comercial de Colombia y el
principal comprador de petróleo del mundo. También se percata una ligera mejora en la tasa de crecimiento en
los dos últimos años de la década en estudio después de tocar fondo en 2017, aunque sin llegar a la tasa de
principios de la década.
17
FIGURA 2.1 FIGURA 2.2
Comparativa regional del crecimiento del PIB Comparativa internacional del PNB per cápita
entre 2009 y 2019
100
88.5 90.4 91.5
Ingreso Nacional Bruto per cápita
4
Tasa de crecimiento 2009−2019
colombiano, porcentaje (en US$
constantes de 2017 en PPP)
80
anualizado, porcentaje
3
60
2 42.4
40 37.7
33.7
1 20
0 0
09
14
19
a
il
r
o
ile
ca
a
ay
rú
a
do
tin
bi
an
as
ic
20
20
20
Ri
Pe
gu
Ch
éx
m
Br
ua
ic
en
a
ra
lo
M
in
Relativo a la media de pares regionales
st
Ec
rg
Co
Pa
om
Co
A
Relativo a la media de pares de la OCDE
D
p.
Re
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. Nota: La media regional y de la OCDE se calculan mediante una
media simple.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
FIGURA 2.3 FIGURA 2.4
Crecimiento anual del PIB y del PIB per cápita Evolución de las tasas de crecimiento del PIB y
del PIB per cápita
8,000 7
Tasa de crecimiento, porcentaje
PIB per cápita, en US$ a precios
6
7,500 5
constantes del 2010
4
7,000
3
2
6,500
1
0
6,000
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
PIB PIB per cápita
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. Nota: Las líneas punteadas muestran las tasas de crecimiento
reales y las continuas expresan la tendencia aplicando la
estimación semiparamétrica de Lowes.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
18
FIGURA 2.5
Evolución de los precios extractivos
160
extractivo de Colombia (2009 = 100)
100
Precio del petróleo, US$/barril
Índice de precios del sector
140
80
120
60
100
40 80
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Precio del petróleo, eje izdo. Índice de precios del sector extractivo, eje dcho.
Fuente: Elaboración propia. Datos Cuentas Nacionales y CMO 2009–2019.
2.4. La evolución de la economía estuvo muy ligada al crecimiento de la demanda interna, mientras
que la contribución de las exportaciones fue limitada. La descomposición del crecimiento del PIB por
componente de gasto da cuenta de que el crecimiento en Colombia durante la última década estuvo ligado
más al consumo interno que para sus pares regionales, los cuales en promedio exhibieron un crecimiento más
equilibrado con una mayor aportación de las exportaciones (Figura 2.6). En la Figura 2.7 se observa también
que en los años de mayor crecimiento (2009–2014), el consumo interno y la inversión lideraban la demanda
agregada, contribuyendo 4.8 y 1.9 puntos porcentuales al crecimiento del PIB, respectivamente, mientras que
durante la desaceleración económica (2014–2019) aportaron únicamente 2.4 y 0.3 puntos porcentuales. El
ajuste externo a la desaceleración en los años posteriores a 2014 fue moderado. Si bien las exportaciones netas
tuvieron una mejora durante dichos años, esto se debió a una caída en las importaciones y no a un incremento
en las exportaciones (véase desafío 2)7.
FIGURA 2.6 FIGURA 2.7
Comparativa regional de una descomposición Descomposición del crecimiento anual del
del crecimiento anual del PIB por componente PIB por componente de gasto para Colombia
de gasto, 2009–2019 por períodos
Colombia −1.4 3.6 1.0 0.5 2009−2014 −2.5 4.8 1.9 0.8
0.3
Pares Regionales −1.4 2.8 0.7 1.1 2014−2019 −0.5 2.4 0.2
−2 0 2 4 6 8 −2 0 2 4 6 8
Crecimiento anual del PIB, porcentaje Crecimiento anual del PIB, porcentaje
Consumo Inversión Consumo Inversión
Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones
Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta
en el Anexo 5. en el Anexo 5.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
7 En general, el comercio exterior de Colombia como porcentaje del PIB (38 por ciento) se encuentra por debajo del promedio de
América Latina (46 por ciento) y de países miembros de la OCDE (61 por ciento) (Banco Mundial 2018b).
19
2.5. El mejoramiento en el mercado laboral es clave a la hora de explicar el mayor desempeño de
la economía colombiana en comparación con otros países de la región a lo largo de la década. En la
Figura 2.8 se descompone el crecimiento del PIB per cápita en cuatro mecanismos claves: efectos demográficos,
participación laboral, cantidad de empleo y calidad del empleo medida según la productividad laboral. En
Colombia, la mayor contribución al crecimiento del PIB per cápita a lo largo de la década de estudio la hizo la
productividad laboral, aportando el 60 por ciento del crecimiento anual entre 2009 y 2019. Sin embargo, si se
comparan la contribución de los diferentes componentes entre el país y sus pares regionales, se nota que es
el mejoramiento en el mercado laboral lo que distingue el mayor crecimiento del PIB per cápita en Colombia
frente a sus pares regionales. Como queda explícito en esta figura, sin el crecimiento del empleo, la tasa de
crecimiento del PIB se sitúa en un nivel casi idéntico al de la región.
FIGURA 2.8
Comparativa regional de una descomposición del crecimiento del PIB per cápita, 2009–2019
Colombia 1.4 0.3 0.3 0.4
Pares Regionales −0.0 1.5 0.3 0.3
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5
Crecimiento anual del PIB per cápita 2009−2018, porcentaje
Productividad laboral media Empleo
Poblacion económicamente activa (PEA) Población en edad de trabajar (PET)
Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
2.6. A pesar de su buen desempeño a lo largo de la década, el mercado laboral colombiano ha seguido
la evolución del ciclo económico y ha comenzado a dar señas de desvinculación en los últimos años,
creando cada vez menos empleo por cada punto porcentual de crecimiento. El crecimiento del PIB
mostró una desaceleración en los años comprendidos entre 2012 y 2017, con una ligera recuperación en los
dos últimos años. No obstante, la recuperación económica a partir de 2017 no se vio reflejada en el crecimiento
del empleo, el cual ha mantenido una tendencia a la desaceleración durante la última década. En cuanto al
crecimiento de la PEA también se percibe una tendencia a la baja entre 2009 y 2019, mientras que la tasa de
crecimiento de la PET se ha mantenido relativamente constante durante dichos años (Figura 2.9). Aunando a
lo anterior, la Figura 2.10 muestra que a partir de 2014 la elasticidad del empleo con respecto al crecimiento
ha disminuido, lo que sugiere una desvinculación entre el crecimiento del PIB y el crecimiento del empleo. Esta
tendencia se aceleró en 2016, situándose la elasticidad alrededor del valor cero, lo cual indica que la creación
de empleo deja de responder al crecimiento económico.
2.7. Parte del ajuste de la desaceleración recayó en una moderación de las mejoras en la calidad del
empleo a través de un menor crecimiento de la productividad. Si se tienen en cuenta los períodos de
mayor y menor crecimiento por separado (2009–2014 y 2014–2019) y se aplica la misma descomposición del
crecimiento del PIB per cápita explicada anteriormente, se vislumbra que la mayor parte de la desaceleración
del PIB per cápita recayó en un ajuste del empleo y la participación laboral, los cuales pasaron de contribuir
1.5 puntos porcentuales al crecimiento entre 2009 y 2014 a un valor negativo de −0.3 puntos porcentuales
entre 2014 y 2019 (Figura 2.11). Esto revela que, obviando el componente demográfico, el ajuste en el mercado
laboral aporta dos tercios a la caída en el crecimiento del PIB per cápita. La productividad laboral por sí sola
contribuiría un tercio del ajuste, sugiriendo así que, aparte del estancamiento en la generación de empleo, la
desaceleración también afectó por una ralentización en la creación del empleo de calidad.
20
FIGURA 2.9 FIGURA 2.10
Tasa de crecimiento de indicadores claves Elasticidad del empleo con respecto al PIB
6 1
Tasa de crecimiento, porcentaje
Elasticidad del empleo con
respecto al PIB, porcentaje
4 0.5
2
0
0
−0.5
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Producto interno bruto (PIB)
Empleo Nota: La línea punteada muestra las elasticidades reales y la
Población económicamente activa continua da cuenta de la tendencia aplicando la estimación
Población en edad de trabajar semiparamétrica de Lowes.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
Nota: Tendencias de crecimiento estimadas aplicando la estimación
semiparamétrica de Lowes.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.11
Descomposición del crecimiento anual del PIB per cápita
2009−2019 1.4 0.3 0.3 0.4
2009−2014 1.9 0.8 0.7 0.6
2014−2019 −0.0 −0.3 1.0 0.3
−0.5 0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0
Crecimiento anual del PIB per cápita, porcentaje
Productividad laboral media Empleo
Poblacion económicamente activa (PEA) Población en edad de trabajar (PET)
Nota: Decomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
2.8. Un menor crecimiento de la productividad implica que se crea menos empleo de calidad, lo cual
se manifiesta través de tres síntomas:
• Un ligero retroceso en la reasignación de mano de obra hacia sectores más productivos. Una
descomposición del crecimiento de la productividad sugiere que las ganancias en productividad en
el período 2009–2019 estuvieron primordialmente ligadas a mejoras en productividad dentro de los
21
sectores, mientras que la reasignación de mano FIGURA 2.12
de obra hacia sectores más productivos tuvo Descomposición del crecimiento de la
un papel mucho menos relevante (Figura 2.12). productividad laboral
Sin embargo, si de nuevo se consideran los
períodos de mayor y menor crecimiento por
separado, sí se pueden percatar algunas
ganancias en productividad por reasignación 2009−2019 1.3 0.1 0.0
de mano de obra hacia otros sectores durante
los años de expansión económica (2009–2014),
las cuales se detuvieron durante los años de 2009−2014 1.6 0.3 0.0
la desaceleración económica (2014–2019).
Este patrón se corrobora si se compara la
distribución del empleo por sectores según su
2014−2019 −0.0 −0.0 1.0
productividad laboral (Figura 2.13). Aunque
la distribución no sufrió grandes cambios a lo
largo de la década, entre 2009 y 2014 aumentó 0 0.4 0.8 1.2 1.6 2.0
ligeramente la presencia de trabajadores en Crecimiento de la productividad laboral,
los sectores más productivos y disminuyó porcentaje
en los sectores menos productivos. Esta Dentro del sector Reasignación sectorial
tendencia se interrumpió en el siguiente Dinámico
período, 2014–2019, con un estancamiento
en la proporción de trabajadores en sectores Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
de alta productividad y un ligero aumento
en la proporción de trabajadores en sectores
de baja productividad. Este comportamiento FIGURA 2.13
es similar al resto de países pares en América Distribución sectorial del empleo
Latina y el Caribe, lo cual explica el pobre
crecimiento de la productividad en la región 60
en los últimos años.8
Empleo sectorial, porcentaje
50
• Un estancamiento en la creación de empleo
asalariado, en general, y del empleo 40
asalariado formal, en particular. La creación
de empleos asalariados es un aspecto clave de la 30
transformación estructural y un catalizador del
desarrollo económico. Es además un indicador 20
primordial para medir si la economía genera
10
empleo de calidad.9 El porcentaje de empleo
asalariado tuvo una tendencia ascendente hasta
10
15
20
20
20
20
el año 2014 y un estancamiento a partir de
Prod. baja Prod. media Prod. alta
entonces (Figura 2.14). Asimismo, se observa
que su incremento durante el período de
Nota: Los sectores de productividad baja incluyen agricultura,
2009–2014 se debió sobre todo a un auge en la comercio y otros servicios; entre los sectores de productividad
contratación formal (con contrato y seguridad media se encuentran manufactura, construcción, y transportes
social), la cual pasó de contribuir un 52.2 por y comunicaciones; los sectores de productividad alta incluyen
ciento de los empleos asalariados en 2009 a utilidades públicas, servicios financieros y administrativos,
administración pública y minería.
58.2 por ciento en 2014 (Figura 2.15). A partir
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
8 McMillan, Rodrik y Verduzco-Gallo (2014) muestran que el cambio estructural en América Latina viene teniendo efectos negativos
sobre el crecimiento económico desde principios de la década de 1990.
9 A medida que las economías prosperan, los mercados laborales tienden a transitar del empleo a cuenta propia, trabajos agrícolas y
trabajos no remunerados hacia los empleos asalariados (Merotto, Weber y Aterido 2018). Esta transición está fuertemente vinculada al
incremento de los ingresos laborales y a la reducción de la pobreza y desigualdad (Bredemeier, Juessen y Winkler 2020).
22
FIGURA 2.14
Población con empleo asalariado según el tipo de vinculación
40
Población en edad detrabajar
(15−64 años), en porcenatje 30
14.0 14.1 13.4 12.9 12.6 13.1
14.5 14.4
14.5 14.4 14.4
20
10 18.3 19.5 20.1 20.5 21.0 20.8 20.8
15.9 16.1 16.7 17.5
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Asalariados formales Asalariados informales
Nota: Los asalariados formales incluyen todos los trabajadores asalariados que reportan tener contrato y seguridad social.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.15
Distribución del empleo asalariado según el tipo de vinculación
100
Asalariados, porcentaje
80 44.1 41.8 41.3 39.5 38.1 37.8 38.7
47.8 47.2 46.4 45.4
60
40
55.9 58.2 58.7 60.5 61.9 62.2 61.3
52.2 52.8 53.6 54.6
20
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Asalariados formales Asalariados informales
Nota: Los asalariados formales incluyen todos los trabajadores asalariados que reportan tener contrato y seguridad social.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
de entonces las mejoras en tipo de contratación se comenzaron a moderar, llegando incluso a aumentar
la proporción de asalariados informales en relación con el total de empleos asalariados en 2019.
• Una paralización del crecimiento en los salarios de los trabajadores. El salario medio por hora
trabajada aumentó un 17 por ciento en términos reales entre 2009 y 2014 (Figura 2.16). Desde entonces,
se observa una caída seguida por una ligera recuperación, pero sin que se llegue al mismo nivel de
salario alcanzado en 2014.
2.9. El estancamiento en el crecimiento del empleo de calidad cobra aún más relevancia si se tiene
en cuenta que la calidad del empleo de Colombia es más baja de lo que se esperaría a su nivel de
desarrollo. Una comparación del nivel de empleos asalariados en Colombia frente a lo que históricamente
se ha observado al nivel actual de desarrollo del país, demuestra que Colombia dispone de menos empleo
asalariado del que cabría esperar. Mientras que en 2018 el país exhibía una tasa de asalariados en relación
con la PET del 33.4 por ciento, esta se ha situado históricamente en un 41.8 por ciento al nivel de desarrollo
de la Colombia de hoy (Figura 2.17). Además, el trabajador medio colombiano percibe menos ingresos por
23
hora trabajada que trabajadores en los países pares regionales (con la excepción de México) (Figura 2.18).10 Por
lo tanto, los efectos de la desaceleración económica se entrelazaron con un mercado laboral que ya de por sí
sufría un déficit estructural de empleo de calidad. La siguiente sección analiza cómo este déficit se sustenta en
parte por el modelo productivo de la última década, la cual ha resultado en una alta concentración de actividades
en el sector servicios y un deterioro en la contribución de la manufactura a la generación de empleo total.
FIGURA 2.16
Ingreso medio por hora trabajada
4,800 4,533
precios constantes de 2010
Ingresos medios por hora
4,377 4,368 4,391
4,280
trabajada, en pesos y a
4,400 4,151 4,135 4,244 4,247
4,039
4,000 3,863
3,600
3,200
2,800
2,400
2,000
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Nota: La estimación considera los ingresos laborales de todas las personas ocupadas y que reportan algún tipo de ingreso laboral en
edad de trabajar.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.17 FIGURA 2.18
Comparativa entre pares estructurales de la Comparativa entre pares regionales del ingreso
proporción de empleo y empleo asalariado medio por hora
10
1
Ingreso medio por hora trabajada,
9
en US$ a PPP corrientes
.8
8
7
.6
6
.4
5
.2 4
Empleados / Asalariados / Asalariados / 3
Pob. econ. activa Empleados Pob. en edad de
ico
a
r
il
ca
ile
a
do
as
bi
in
trabajar
Ri
Ch
éx
m
nt
Br
ua
a
lo
M
ge
st
Ec
Colombia
Co
Co
Ar
Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Fuente: Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales.
combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per Datos Base de Datos Laborales para América Latina y el Caribe
cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia (LABLAC) (CEDLAS y Banco Mundial 2018).
en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2018.
10 Es preciso tener en cuenta la diferenciación entre ingresos y salarios presente a lo largo de este documento. Los ingresos se refieren a los
ingresos laborables, independientemente del tipo de ocupación, mientras que los salarios sólo hacen referencia a los ingresos laborables de
los asalariados (véase Anexo 7, cuadro de definiciones).
24
DESAFÍO 2: INSUFICIENTE DIVERSIFICACIÓN SECTORIAL DEL EMPLEO Y ALTA
CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN EL SECTOR SERVICIOS
2.10. La evolución del crecimiento económico en Colombia estuvo muy ligada al sector servicios y refleja
una progresiva debilidad del crecimiento en el sector industrial. Esto se ajusta a un patrón generalizado
que se detecta en América Latina. Si se descompone el crecimiento económico según la contribución de sus
tres grandes sectores (agricultura, industria y servicios), se observa que el 73 por ciento del crecimiento entre
2009 y 2018 fue atribuido por el sector servicios, mientras que el sector industria tuvo un papel mucho menor
(Figura 2.19 panel a). La predominancia del sector servicios y la menor contribución del industrial al crecimiento
del PIB se aceleró particularmente durante los años de la desaceleración, pasando de contribuir 66 y 28 por
ciento, respectivamente, entre 2009 y 2014, a 83 y 8 por ciento en el período 2014–2018. Esto sugiere que
la desaceleración tuvo un efecto especialmente negativo sobre el sector industrial, exacerbando aún más la
FIGURA 2.19
Descomposición del crecimiento del PIB por sector
A. Colombia B. Pares regionales
2009−2019 0.2 0.8 2.7 2009−2019 0.3 0.7 2.3
2009−2014 0.2 1.4 3.3 2009−2014 0.3 1.2 2.9
2014−2019 0.2 2.0 2014−2019 0.3 1.7
0.2 0.2
0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5
Crecimiento anual del PIB per cápita Crecimiento anual del PIB per cápita
2009−2019, porcentaje 2009−2019, porcentaje
Agricultura Industria Servicios
Nota: Descomposición calculada según la metodología expuesta en el Anexo 5.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
FIGURA 2.20
Evolución de la contribución sectorial al PIB
A. Colombia B. Pares regionales
100 100
Valor agregado, porcentaje
Valor agregado, porcentaje
80 80
58.5 60.0 63.5 60.5 61.7 64.6
60 60
40 40
34.2 34.0 29.0 32.5 31.5
20 20 28.9
7.3 6.0 7.4 6.9 6.8 6.5
0 0
09
14
19
09
14
19
20
20
20
20
20
20
Agricultura Industria Servicios
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
25
dependencia de la economía al sector servicios (Figura 2.20 panel a). Cabe destacar, sin embargo, que este
comportamiento es muy similar al que se observó en el resto de la región (Figuras 2.19 y 2.20 panel b). Por
consiguiente, la evolución del crecimiento económico de Colombia durante la última década parece no distinguirse
de manera significativa de lo que se observa en la región en general.
2.11. Aunque el patrón sectorial del crecimiento económico sea parecido al de sus pares en la región,
Colombia se distingue por tener una mayor concentración del empleo en el sector servicios de lo
que se supondría según su nivel de desarrollo. Para establecer si la distribución sectorial que presenta el
país es anómala para su nivel de desarrollo, se deduce un rango de referencia a través de una comparativa con
países que tienen o que, en algún momento de su historia reciente, tuvieron un nivel de desarrollo similar al de
Colombia hoy en día (véase Cuadro 1.1). Siguiendo esta metodología, se confirma que la estructura sectorial
por valor agregado en Colombia se alinea con lo que se observa en otras economías que están a su mismo nivel
de desarrollo actual (Figura 2.21). No obstante, es en la distribución sectorial del empleo donde se vislumbran
diferencias. En 2018 en Colombia, un 63.3 por ciento del empleo se concentraba en el sector servicios, mientras
que el nivel medio observado normalmente al nivel de desarrollo del país se situaba en un 56.4 por ciento
(Figura 2.22). En cuanto al sector industrial sucede a la inversa, con un 19.9 por ciento del empleo colombiano
asociado a este sector, tasa que está por debajo de lo que normalmente se halla en economías similarmente
desarrolladas (26.5 por ciento de media).
FIGURA 2.21 FIGURA 2.22
Comparativa entre pares estructurales del valor Comparativa entre pares estructurales de la
agregado por sectores proporción del empleo por sectores
80 80
Valor agregado, porcentaje
60 60
Empleo, porcentaje
40 40
20 20
0 0
Agricultura Industria Servicios Agricultura Industria Servicios
Colombia Colombia
Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas
combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per
cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia
en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+ del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar. dos veces la desviación estándar.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
2.12. La alta concentración de empleo en servicios puede indicar que este sector absorbe mano de
obra excedente por falta de empleos de calidad. En países de ingresos medios, como Colombia, el sector
servicios muchas veces tiende a ejercer una función de “colchón” para el empleo, dando trabajo a personas que
por una falta de redes de seguridad social no se pueden permitir quedar en el desempleo. En el día a día, esta
característica queda patente a través de un gran número de personas activas en oficios de poca productividad,
como, por ejemplo, vendedores ambulantes, limpiadores de zapatos a pie de calle o pequeños transportistas
empleados por su cuenta. Visto desde las diferentes etapas del proceso de desarrollo, esto ocurre sobre todo en
26
aquellas economías que ya han experimentado una transición de una estructura basada en la agricultura hacia
una más concentrada en las grandes urbes, pero que todavía han de lograr las economías de escala y de alcance
que se ven en los países más avanzados. De esto se desprende también las tasas de urbanización atípicamente
altas que hay en Colombia, las cuales se estudian en el siguiente desafío.
2.13. La existencia de un exceso estructural de mano de obra que no encuentra oportunidades de empleo
de calidad y que es absorbida por el sector servicios, explica por qué Colombia exhibe una productividad
laboral más baja en este sector del que se esperaría a su nivel de desarrollo. La productividad laboral del
sector servicios, medida según el valor agregado por trabajador del sector, es un 22 por ciento inferior al nivel
medio de productividad en este mismo sector en economías con un grado de desarrollo equivalente al colombiano
(Figura 2.23). Por el contrario, la productividad laboral en el sector industrial se sitúa ligeramente por encima de su
nivel de referencia. Este hecho, unido a que la contribución de la industria es la esperada en relación con el valor
agregado (Figura 2.21), pero inferior con respecto al empleo (Figura 2.22), sugiere que este sector crea insuficiente
empleo para el nivel de desarrollo de Colombia. En el caso del sector agrícola, se destaca que su aporte al PIB y al
empleo se alinean con los valores de referencia, aunque su productividad es baja. Esto sugiere que el problema
de este sector es que no ha conseguido desarrollar su potencial, posiblemente vinculado a una falta de inversión
y a una insuficiente integración del sector en las cadenas de valor de agroprocesamiento (como se discute bajo el
desafío 3 más adelante).11 Es importante resaltar de nuevo que estas diferencias en la productividad laboral por
medio de los sectores no se percatan si se compara a Colombia con los países de la región, pero sí lo hacen si se
la ve frente a aquellos de la OCDE (Figura 2.24). Es por esto que, como se indicaba anteriormente, los patrones
de productividad laboral a través de diferentes sectores no parecen aplicar de manera exclusiva a Colombia y
podrían señalar desafíos estructurales generalizados que atañen a toda la región de América Latina y el Caribe.
FIGURA 2.23 FIGURA 2.24
Comparativa entre pares estructurales del valor Productividad laboral por sectores relativa a
agregado por trabajador por sectores pares regionales y de la OCDE
12 100
89.8
en US$ a PPP constantes de 2017
87.2 87.4
Valor agregado por trabajador,
86.5
Colombia relativa, porcentaje
Productividad laboral de
80
11
(escala logarítmica)
60
10 47.1
40 35.5 36.4
30.1
9
20
8 0
Total Agricultura Industria Servicios Total Agricultura Industria Servicios
Colombia Pares regionales Pares OCDE
Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Nota: La gráfica muestra la media de la razón entre la
combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per productividad de Colombia y países dentro de los grupos de
cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia comparación, en USD a PPP de 2017.
en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2009–2019.
del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
11 De acuerdo con el Informe Nacional de Competitividad 2019–2020, la inversión pública en transporte férreo y fluvial en Colombia
representó sólo el 4 por ciento y el 0.37 por ciento de la inversión pública en transporte en 2018, en comparación con la inversión en
carreteras, la cual representó el 71 por ciento de la inversión (CPC 2019).
27
2.14. Sin embargo, el sector servicios no sólo ha desempeñado una función colchón para el excedente
de mano de obra, sino que también ha sido el motor del empleo en Colombia para la generación de
empleo de calidad en el sector privado. Aprovechando una desagregación sectorial más detallada exhibida
en la Figura 2.25, se nota que los servicios de baja productividad fueron los que más empleo de cuenta propia
generaron, lo cual confirma el desempeño de los servicios como colchón para la mano de obra excedente
que no consigue asegurarse en un trabajo asalariado. No obstante, se observa además que tanto los servicios
de productividad tanto baja como alta fueron los grandes motores de la creación de puestos de trabajo para
asalariados en el período 2009–2019, y que por lo tanto también contribuyeron de manera fundamental a
la creación de empleo de calidad. Un comportamiento similar, aunque en menor medida, se vislumbró en el
sector de construcción, que, seguido de los servicios de alta y baja productividad, fue el tercer sector que más
empleo generó.12 En su conjunto, servicios y construcción pasaron de contribuir de un 66 a un 70 por ciento del
empleo total del país entre 2009 y 2019 (Figura 2.26). Este aumento es aún mayor si sólo se tiene en cuenta el
empleo asalariado, en cuyo caso servicios y construcción pasaron a aportar de un 66 a un 72 por ciento de los
empleos asalariados informales y de un 67 a un 74 por ciento de los formales (con contrato y seguridad social)
(Figuras 2.27 y 2.28).
2.15. La contribución positiva de los sectores servicios y construcción a la creación de empleo, tanto
en términos de calidad como en cantidad, contrasta con una aportación mucho más limitada del sector
manufacturero. Este hecho cobra todavía más relevancia si se tiene en cuenta la importante contribución de
este sector al empleo asalariado formal (con contrato y seguridad social), como se observa en la Figura 2.28.
FIGURA 2.25 FIGURA 2.26
Creación neta de empleo por tipo de vinculación Descomposición del empleo por sector
laboral por sector económico
100
Agricultura 17.4 18.3 18.1
Empleo sectorial, porcentaje
80
Manufactura
Construcción 60 42.6 44.3 44.4
Minería y utilidades 1.4
40 1.6 1.5
5.7
6.5 7.4
Servicios prod. baja 14.4
13.0 12.6
20
Servicios prod. alta 18.5 16.3 16.1
0
0 500 1,000 1,500 2,000
09
14
19
20
20
20
Creación neta de empleos 2009−2019,
en miles de trabajos Servicios prod. alta Servicios prod. baja
Minería y utilidades Construcción
Autoempleo Asalariados infor. Asalariados form. Manufactura Agricultura
Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de
comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden
servicios de transporte y comunicaciones, financieros y servicios de transporte y comunicaciones, financieros y
administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores
asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. asalariados que reportan tener contrato y seguridad social.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
12 Cabe resaltar que el sector construcción también fue uno de los principales motores del empleo durante la desaceleración
económica, sobre todo a través de la generación de empleo de cuenta propia y trabajo asalariado informal; lo que sugiere que este
sector absorbió parte de la mano de obra que quedó remanente de otros sectores que se vieron afectados por la desaceleración.
28
FIGURA 2.27 FIGURA 2.28
Descomposición del empleo asalariado informal Descomposición del empleo asalariado formal
por sector económico por sector económico
100 100
8.9 9.4 7.3
25.7 26.3 25.9
Empleo sectorial, porcentaje
Empleo sectorial, porcentaje
80 80
47.3 50.5 52.2
60 60
38.9 39.7 40.9
1.0
1.2 0.9
40 8.6 40 2.9
9.7 9.8 3.5 3.2
11.2 2.9 4.8
10.4 10.1 7.0
20 20 24.2 20.7 17.8
23.0 18.8 19.8
5.5 5.0 5.3
0 0
09
14
19
09
14
19
20
20
20
20
20
20
Servicios prod. alta Servicios prod. baja Servicios prod. alta Servicios prod. baja
Minería y utilidades Construcción Minería y utilidades Construcción
Manufactura Agricultura Manufactura Agricultura
Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de Nota: Los servicios de productividad baja incluyen servicios de
comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden comercio y otros servicios; los de productividad alta comprenden
servicios de transporte y comunicaciones, financieros y servicios de transporte y comunicaciones, financieros y
administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores administrativos. Los asalariados formales son aquellos trabajadores
asalariados que reportan tener contrato y seguridad social. asalariados que reportan tener contrato y seguridad social.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
Mientras que este sector contribuía un 24 por ciento de los trabajos asalariados formales en 2009, en 2019
pasó a aportar sólo un 18 por ciento. El análisis del caso colombiano, al igual que para varios países de la región,
indica un proceso de desindustrialización prematura. Mientras que el sector industrial tiende a contraerse a altos
niveles de desarrollo, en el caso colombiano este proceso parece haber comenzado a destiempo y sin que se
hayan alcanzado aún los niveles de productividad y sofisticación de las economías más avanzadas.13
2.16. ¿Cómo se explica este proceso de desindustrialización prematura en el caso de Colombia? Los
sectores de servicios y construcción tienen en común que son sectores que tienden a producir bienes menos
transables que los sectores agrícola y manufacturero. Por lo tanto, lo que se observa en las Figura 2.25 a laFigura
2.28 corresponde a un desplazamiento de actividades enfocadas en la producción de bienes transables en favor
de las enfocadas en bienes menos transables. Un mejor desempeño de sectores de no-transables relativo al
de sectores de transables podría estar relacionado con pérdidas de competitividad de los segundos e indicar
que durante la última década Colombia sufrió lo que en la literatura se denomina la enfermedad holandesa.14
La existencia de esta enfermedad se diagnostica verificando la confluencia de cuatro factores, de los cuales el
primero y el segundo ya quedaron documentados anteriormente en este reporte:
(i) la existencia de un fuerte crecimiento de la demanda interna apuntalada por unas altas rentas generadas
por un sector extractivo que se ve beneficiado por un aumento en los precios de los productos del sector
(como el petróleo y el carbón, por ejemplo), documentado bajo el primer desafío;
(ii) el desempeño favorable de los sectores no-transables que contrasta con un deterioro de los sectores
transables, como se describió arriba;
13 Ver Castillo y Martins (2016) para un análisis más exhaustivo de este fenómeno en el contexto de América Latina.
14 Otros estudios recientes encuentran síntomas de enfermedad holandesa en Colombia, por ejemplo, Goda y Torres (2015); Poncela,
Senra y Sierra (2016); y Torres y López (2017).
29
FIGURA 2.29
Evolución del índice de precios por sector económico
160
Índice de precios (2010 = 100)
140
120
100
11
16
17
18
19
09
10
12
13
14
15
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Agricultura Manufactura Construcción
Minería y utilidades Servicios prod. baja Servicios prod. alta
Fuente: Elaboración propia. Datos de Cuentas Nacionales 2009–2019.
(iii) el aumento de los precios relativos de bienes no transables; y
(iv) el deterioro de las exportaciones netas, particularmente de aquellos productos en los que Colombia
goza tradicionalmente de una ventaja comparativa.
2.17. Los precios en sectores que producen bienes no-transables aumentaron notablemente más que
los sectores que producen bienes transables. En la Figura 2.29 se reportan las evoluciones en el tiempo de
los índices de precios en los diferentes grupos de sectores. En esta se observa claramente que tanto los servicios
de baja y alta productividad como la construcción experimentaron aumentos constantes durante la década
de estudio, coincidiendo con el empuje de la demanda interna. Este incremento se sitúo muy por encima de
la evolución de precios del sector manufacturero. En su total, los precios de servicios de baja productividad,
los de alta productividad y la construcción crecieron, respectivamente, un 25, 21 y 12 por ciento más que los
precios del sector manufacturero. La evolución de los precios en los sectores agrícola y minero exhibieron una
evolución mucho más volátil, respondiendo principalmente a la evolución de precios de materias primas en los
mercados internacionales.
2.18. El empuje de la demanda interna tuvo menor efecto sobre los precios de productos de manufactura
porque parte de la demanda fue satisfecha por medio de una mayor importación de productos de ese
sector. Como se mencionó anteriormente, en el primer desafío, las importaciones siguieron de cerca el ciclo
macroeconómico con un fuerte aumento durante la primera mitad de la década, seguido de un ajuste debido a
la desaceleración. Este aumento fue financiado en gran medida por el auge de las exportaciones de extractivos,
lo que permitió una evolución más moderada en los precios de manufactura, dado que el incremento de la
demanda interna fue satisfecho por una mayor oferta de productos del exterior.
2.19. El incremento de la importación no indica necesariamente un problema si no conlleva desequilibrios
macroeconómicos en la balanza de pagos. El inconveniente proviene del deterioro de la exportación, cuyo
hecho sugiere que Colombia afrontó pérdidas de competitividad en bienes transables. Coincidiendo con el
boom en la exportación de productos extractivos, las exportaciones de productos no extractivos empezaron a
tambalearse a partir del año 2011, cayendo del 23 por ciento del PIB, al 16 por ciento en 2016, y manteniéndose
más o menos estables desde entonces (Figura 2.30). Este deterioro resulta todavía más preocupante si se
investiga el desempeño comercial por productos más específicos, como se observa en la Figura 2.31. Sobresale
la fuerte acentuación en la importación de productos alimenticios desde 2014, así como la mayor importación
en relación con la exportación de madera, textiles y vestido, y la caída en la exportación de animales, cueros y
30
FIGURA 2.30
Balanza comercial por tipo de bien
A. Productos extractivos B. Productos no extractivos
12 35
10
30
Porcentaje PIB
Porcentaje PIB
8
25
6
4 20
2 15
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Importaciones Exportaciones
Fuente: Elaboración propia. Datos WTS 2009–2018.
FIGURA 2.31
Balanza comercial para productos seleccionados
A. Calzado B. Productos de madera C. Textiles y vestido
0.20 0.40
0.7
0.35
0.15 0.6
Porcentaje PIB
Porcentaje PIB
Porcentaje PIB
0.30 0.5
0.10
0.25 0.4
0.05
0.20 0.3
0 0.15 0.2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
17
18
20 9
20 0
20 1
20 2
18
20 9
20 0
11
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
18
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
20
20
20
20
20
D. Productos alimenticios E. Metales F. Plástico y caucho
0.9 1.4 1.2
0.8 1.2
Porcentaje PIB
Porcentaje PIB
Porcentaje PIB
1.0
0.7 1.0
0.8
0.6 0.8
0.5 0.6 0.6
0.4 0.4
0.4
20 9
20 0
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
18
11
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
18
18
0
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
1
20
20
20
20
Importaciones Exportaciones
Fuente: Elaboración propia. Datos WTS 2009–2018.
31
pieles—en los que se esperaría que Colombia fuera más competitiva a nivel internacional—. Este deterioro en
las exportaciones colombianas, unido a la subida de precios relativos a bienes transables son un firme indicio de
que el desempeño del sector manufacturero estuvo constreñido por un deterioro en su competitividad, lo que
ayudó a que el mercado laboral estuviera tan ligado al sector servicios.15
2.20. ¿Por qué afecta este proceso de desindustrialización prematura y de concentración del empleo en
el sector servicios de manera negativa al mercado laboral colombiano? Como se analizó anteriormente,
el sector servicios fue el motor del mejoramiento del mercado laboral observado a lo largo de la década. No sólo
contribuyó a la generación de empleo, sino que también auspició una mejora en la calidad media del trabajo
a través de más empleos asalariados y de una mayor formalización. Dado el desempeño positivo del sector
servicios, cabe plantear la pregunta de si las dificultades del sector manufacturero y la falta de empleo en este
sector fue necesariamente negativo para el mercado laboral, o si, por el contrario, es una consecuencia lógica
de una reorientación de la economía hacia los servicios. Existen al menos tres razones que justifican por qué el
proceso de desindustrialización y de concentración del empleo en este sector representan un desafío para el
mercado laboral colombiano.
• Primero, una economía altamente dependiente del sector servicios está más expuesta a cambios
cíclicos en el crecimiento de la demanda interna y limita la capacidad de la economía de absorber
las desaceleraciones a través del canal exportador (véase el desafío 1). Por el contrario, una mayor
diversificación de la economía y, por consiguiente, del empleo permite una mayor resiliencia a cambios
en la demanda interna.
• Segundo, un modelo productivo que se derive de fuertes aumentos en precios relativos de los servicios
puede contribuir a una mayor disociación de las zonas rurales del resto de la economía y a una falta de
demanda laboral en zonas rurales, pues aumentan los costos a lo largo de las cadenas de valor agrícolas
y se desincentiva una mayor inversión en el procesamiento de este sector (véase el desafío 3).
• Tercero, varios estudios demuestran que los procesos de desindustrialización suelen afectar sobre todo
a través de una menor contratación de trabajadores de calificación baja y media.16 Como ya se ha
documentado, en Colombia los sectores servicios y construcción absorben un excedente de mano de
obra en actividades de muy baja productividad que impacta en especial a trabajadores con calificaciones
bajas y que no se pueden permitir el desempleo. Por lo tanto, el proceso de desindustrialización y la
falta de empleo en el sector manufacturero podría estar contribuyendo directamente al excedente de
mano de obra que se observa en dichos sectores y a la falta de trabajo asalariado para trabajadores con
calificaciones más bajas (véase desafío 4).
DESAFÍO 3: ALTA CONCENTRACIÓN DEL EMPLEO EN LAS ZONAS URBANAS, ESPECIALMENTE
EN ACTIVIDADES DE BAJA PRODUCTIVIDAD, Y POCO EMPLEO DE CALIDAD DISPONIBLE EN
LAS ZONAS RURALES
2.21. Colombia exhibe una alta tasa de urbanización para su nivel de desarrollo, lo cual podría sugerir
un insuficiente desarrollo de las oportunidades en zonas rurales. Una de las ideas centrales de la literatura
sobre el desarrollo económico es que trae consigo cambios estructurales que fomentan la urbanización a través de
una reasignación de los factores de producción desde la agricultura tradicional hacia actividades más modernas
y productivas. Por norma general, en los países más avanzados este cambio estructural estuvo impulsado por
un cambio productivo que demandaba grandes cantidades de mano de obra en las ciudades. No obstante, en
países con procesos de cambio estructural más recientes se observa que el aumento de la urbanización no siempre
responde a una mayor demanda en el ámbito urbano, sino que es la consecuencia de una falta de oportunidades
15 Por otra parte, la apertura comercial y el incremento de la demanda internacional de productos de importación de China a partir de
la década de 1990 impactó negativamente a las exportaciones manufactureras de Colombia (Griffin 2015; Molina 2018).
16 Ver por ejemplo el estudio de Rodrik (2016), donde se analiza el efecto de la desindustrialización sobre el empleo de trabajadores con
diferentes niveles de educación.
32
en el ámbito rural.17 En el caso de Colombia, su tasa de urbanización fue del 80 por ciento en 2018. Como se
presenta en las Figura 2.32 y Figura 2.33, este valor está por encima de la media alcanzada históricamente por
otros países al nivel de ingreso per cápita de Colombia (63 por ciento) y de pares en la región, indicando con
esto que el proceso de urbanización colombiano ha respondido principalmente a condiciones rurales adversas
y no a una demanda relativamente mayor a la oferta laboral de las ciudades.
FIGURA 2.32 FIGURA 2.33
Comparativa entre pares estructurales de la tasa Comparativa entre pares regionales de la tasa
de urbanización de urbanización
90 100
90
80
Tasa de urbanización, 2018
80
Porcentaje
70
70
60
60
50
50
40 40
ay
r
rú
ca
o
a
a
il
ile
a
do
Población urbana / Población total
bi
an
tin
as
ic
Pe
Ri
gu
Ch
éx
m
Br
ua
ic
en
a
ra
lo
M
in
st
Ec
rg
Pa
Co
om
Co
Colombia
A
D
p.
Re
Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018.
combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per
cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia
en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar.
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
2.22. A pesar del alto grado de urbanización, la productividad en el sector agrícola sigue siendo baja.
Como se menciona en el segundo desafío, la productividad de este sector es baja para el nivel de desarrollo
del país y también lo es dentro de la región (Figura 2.34). De hecho, el bajo nivel de productividad laboral del
sector agrícola sobresale aún más si se considera el alto grado de urbanización colombiano, ya que este proceso
debería ofrecer oportunidades de economía de escala y permitir una utilización más eficiente de recursos en este
sector. Según se describe en la Figura 2.35, a nivel global, una tasa de urbanización del 80 por ciento, como la
de Colombia, se asocia normalmente con una productividad agrícola el doble de alta de la que presenta el país.
2.23. Por otra parte, el ámbito urbano exhibe un alto número de trabajadores autoempleados en
actividades de baja productividad. Este hecho, unido a la baja productividad agrícola, podría indicar
una falta de oportunidades de empleo de calidad en zonas rurales, lo que contribuye a un mayor
flujo del campo a la ciudad y a un exceso de mano de obra en zonas urbanas. Como se presenta en
el segundo desafío, una mayor PET en relación con los puestos de trabajo asalariados urbanos se traduce en
una alta proporción de trabajadores empleados por cuenta propia en actividades de baja productividad en el
sector servicios.18 En la Figura 2.36 se observa que en 2019 un 37 por ciento de los trabajadores urbanos eran
autoempleados, de los cuales un 75 por ciento pertenecían al sector servicios (Figura 2.37). Este hecho podría
17 Gollin, Jedwab y Vollrath (2016) encuentran que el vínculo entre urbanización e industrialización obedece en gran medida al modelo
productivo de la economía, con una asociación más tenue en economías dependientes del sector extractivo y del consumo interno.
18 Ver Fields (2004).
33
FIGURA 2.34
Comparativa entre pares regionales de la productividad laboral agrícola
30,000
agricultura, 2018 (en US$ a PPP)
Productividad laboral del sector
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
Perú Ecuador Colombia México Paraguay Costa Brasil Chile Rep.
Rica Dominicana
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018.
FIGURA 2.35
Relación entre productividad agrícola y tasa de urbanización
150
agricultura, 2018 (en 1000 de US$ a PPP)
Productividad laboral del sector
100
50
Colombia
0
20 40 60 80 100
Tasa de urbanización
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 2018.
estar vinculado a una insuficiente creación de empleo de calidad en zonas rurales, que contribuye a la existencia
de una excesiva concentración de trabajadores en áreas urbanas por lo que se ven forzados a aceptar trabajos de
baja productividad. Asimismo, una alta concentración del empleo en las ciudades fomenta una alta congestión
urbana. Este proceso limita los beneficios que traen los procesos de aglomeración en el país, ya que se generan
costos directos e indirectos que inciden de manera negativa a la competitividad global de la economía.19
2.24. Los niveles de empleo por cuenta propia en las zonas rurales son aún mayores que en las urbanas.
Las diferencias rural-urbanas que se observan en el caso colombiano se alinean con las características habituales
19 Un estudio reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) documenta los altos costes asociados a la congestión urbana
en América Latina (BID 2021). Estos costes afectan a la competitividad de sectores de bienes transables y contribuyen a una mayor
prevalencia de ciudades de consumo, en lugar de ciudades de producción (Gollin, Jedwab y Vollrath 2016). Se ha documentado esto en
el contexto latinoamericano (Jedwab, Loungani y Yezer 2021).
34
de un mercado laboral dual: mientras que para los sectores más avanzados de la economía una falta de demanda
laboral resulta en un mayor desempleo, la falta de demanda laboral en sectores tradicionales afuera de las
ciudades tiene una mayor incidencia sobre el autoempleo (Figura 2.36). En 2019, sólo un 6.6 por ciento de los
trabajadores en zonas rurales se encontraba en situación de desempleo, comparado con un 11.8 por ciento en
las áreas urbanas. Por el contrario, la proporción de trabajadores por cuenta propia es aún mayor que la que se
presenta en las ciudades. En 2019, el 52 por ciento de los trabajadores en zonas rurales eran autoempleados,
mientras que sólo el 34 por ciento eran asalariados. El alto número de trabajadores por cuenta propia en áreas
rurales son un indicio más de que las oportunidades de trabajo en esas zonas son escasas, obligando a la mayoría
de las personas en edad de trabajar a desempeñar oficios de baja productividad, asociados con la agricultura a
pequeña escala y destinados al autoconsumo, o a migrar a la ciudad.
FIGURA 2.36 FIGURA 2.37
Situación laboral de la población Distribución de trabajadores por cuenta propia
económicamente activa por dominio por sector y dominio
100 100
11.8 6.6 7.5
Población económicamente activa,
Autoempleo en el sector privado,
7.4 23.3 17.1
2.0
80 80 1.5
3.5
36.9 7.2
porcentaje
60 51.9 porcentaje 60
52.1
40 16.7 40
0.5 63.1
20 23.0 20 8.2
32.6
11.8
11.1 4.0
0 0
Urbano Rural Urbano Rural
Desempleados No remunerados y otros Servicios prod. alta Servicios prod. baja
Autoempleados Asalariados informales Minería y utilidades Construcción
Asalariados formales Manufactura Agricultura
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2019.
2.25. También se da cuenta de una persistente brecha rural-urbana en los ingresos del trabajo y unos
menores retornos a la educación en zonas rurales. La dualidad del mercado laboral también se observa
en una marcada y persistente brecha entre los ingresos del trabajador mediano rural y el trabajador mediano
urbano (Figura 2.38). Sin embargo, por sí sola, esta brecha en los ingresos no implica necesariamente una falta
de oportunidades en el campo, ya que puede ser un reflejo de las diferencias en los costos de vida entre ambas
áreas. Una forma alternativa de evaluar si las oportunidades en el ámbito rural son insuficientes, consiste en
contrastar cómo premia el mercado laboral un mayor nivel educativo en estas zonas comparado con las urbanas.
En la Figura 2.39 se confirma que durante la última década los retornos a la educación fueron mucho menores
en las áreas rurales que en las urbanas para todos los niveles educativos. Este hecho puede estar detrás de un
alto grado de urbanización en Colombia, pero también es consistente con la existencia de fricciones del mercado
laboral, que restringen a los trabajadores con menos recursos a migrar a zonas urbanas, lo cual hace que la
brecha rural-urbano sean más persistente en el tiempo.20
2.26. En Colombia, los menores retornos a la educación en zonas rurales parecen explicarse principalmente
por el aprovechamiento diferenciado del capital humano y su menor retorno en la producción rural. Las
20 Estas fricciones suelen ser consecuencia de un bajo grado de integración territorial, conectividad física y calidad de la infraestructura
de transporte, o de mayores costos en la búsqueda de empleo en zonas urbanas para migrantes rurales (Lagakos 2020).
35
FIGURA 2.38 discrepancias geográficas en los retornos a la educación
también pueden estar explicadas por diferencias en el
Ingreso laboral mediano por dominio
desarrollo de los sistemas educativos. Sin embargo,
3500 este razonamiento no pareciera darse en Colombia,
donde no se encuentran diferencias en retornos a la
hora, pesos constantes de 2010
educación entre quienes fueron educados en zonas
Ingreso laboral mediano por
3000 rurales y migraron a trabajar a las ciudades, y quienes
fueron educados y trabajan en zonas urbanas.21 Por lo
tanto, la discordancia en los retornos a la educación
2500 no pareciera ser explicada por las diferencias en la
calidad y la relevancia de la oferta educativa. En cambio,
parecieran responder a diferencias en las condiciones
2000
de la demanda laboral entre zonas urbanas y rurales.
1500 2.27. Una fuente para la creación de empleo de
calidad en zonas rurales son las industrias de
agroprocesamiento asociadas al sector agrícola.
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
En Colombia, sin embargo, su presencia en estas zonas
Urbano Rural es limitada. Esto podría estar relacionado con una falta
de integración territorial y a un marco institucional y
Nota: Se excluyen los trabajadores ocupados que no percibieron regulatorio inadecuado. Aunque se ha experimentado un
ingresos laborales.
ligero aumento en los últimos años, el empleo asalariado
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
en actividades manufactureras asociadas al sector agrícola
representaba sólo el 2.2 por ciento de la población rural
FIGURA 2.39 económicamente activa en 2019 (Figura 2.40). Esto
podría apuntar a una falta de integración territorial
Prima de ingresos por nivel educativo y dominio como consecuencia de la escasa conectividad física y
la baja calidad de la infraestructura de transporte que
16.2 limitan la articulación productiva y laboral de las regiones
Algo de primaria de bajos recursos con los centros urbanos.22 A estas
6.9
barreras se les une un marco institucional y regulatorio
41.7 que no han favorecido el correcto aprovechamiento
Primaria completa
19.5 y desarrollo tanto de empresas como de trabajadores
en zonas rurales. Cabe destacar sobre todo el impacto
73.1
Secundaria completa de un salario mínimo que, al no diferenciar por zonas
30.1
geográficas, resulta en una amplísima brecha entre los
233.2 ingresos medianos de trabajadores asalariados formales y
Más de secundaria los del resto de trabajadores en las zonas rurales. Como
117.7
se aprecia en la Figura 2.41, esta fue mucho más alta que
0 50 100 150 200 250 en zonas urbanas a lo largo de la década. Por un lado,
Prima de ingresos relativa al esto desincentiva el establecimiento de firmas formales
trabajo sin educación
en zonas rurales, y además, como se muestra en el
Urbano Rural quinto desafío, el alto salario mínimo incidió de manera
negativa en el desempeño de industrias manufactureras
Nota: Prima estimada mediante un modelo de regresión que generalmente tienen vínculos estrechos con el
minceriano, controlando por género, edad, sector, dominio rural/ sector agrícola, como la industria de alimentos, textiles
urbano y departamento. o la fabricación de productos de madera, ya que estas
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. tienden a depender de mano de obra menos calificada
para la cual el salario mínimo es más vinculante.
Vargas-Urrutia (2013) estudia las diferencias en los retornos de la educación a través de la geografía colombiana.
21
Una de las hipótesis más robustas sobre el desaprovechamiento del sector rural apunta a la falta de integración territorial (Banco
22
Mundial 2015).
36
FIGURA 2.40
Empleo asalariado por industria
2.5
Empleo asalariado en industria como proporción de la PEA
0.0
0.0
0.1
0.1 0.0
2 0.2
0.1 0.2
0.1
0.0 0.0 0.1 0.1
0.1 0.0 0.2
0.2 0.1
0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
0.0 0.0 0.1 0.1
1.5 0.0 0.0 0.0
0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2
0.0 0.2 0.2
0.0 0.0 0.1 0.0
rural (%)
0.1 0.2 0.1 0.1 0.1 0.2
0.1 0.1 0.1
0.1 0.1
0.0 0.1 0.1 0.1 0.3 0.1
0.1 0.2 0.1 0.1
0.2 0.1 0.1
1 0.1 0.1
0.1 0.1
0.0
1.5
1.3
1.2
0.5 1.0 1.0 1.1 1.1
1.0 0.9 0.9 0.9
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Otros Papel y publicaciones Metales Químicos y plásticos
Maquinaria y equipo Madera y muebles Textiles y prendas de vestir Alimentos
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.41
Razón del salario mínimo al ingreso laboral mediano mensual por dominio
1.8
Salario mínimo / ingreso laboral mediano
1.6
1.4
1.2
1.0
.8
.6
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Urbano Rural
Nota: Se excluyen aquellos trabajadores ocupados que no percibieron ingresos laborales y se normalizan los ingresos a una jornada
laboral de 48 horas semanales.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
37
CUADRO 2.1. EL SECTOR INFORMAL
Al considerar las múltiples dimensiones que definen el empleo, la separación entre empleos formales
e informales no es clara. Existen empleos informales con capacidad de generar ingresos elevados, así
como empleos formales con bajos ingresos y bajos niveles de estabilidad. Por otro lado, las economías
formal e informal son diferentes tanto en su estructura y funcionamiento como en su incidencia en los
diferentes sectores. En el sector informal predominan las unidades productivas de menor escala, con
actividades y procesos poco capitalizados, bajo nivel tecnológico y mano de obra poco especializada,
por lo cual las barreras de entrada son más bajas (Tokman 1978). A pesar de los distintos grados de
incidencia, la informalidad se encuentra extendida en diversas industrias y guarda una interdependencia
con el sector formal.
Ambos sectores coexisten en la economía y guardan estrechos vínculos económicos y laborales en
diferentes eslabones de la cadena de producción. Los vínculos entre el sector formal y el informal se
hacen evidentes en ciertas etapas de producción intensivas en mano de obra, donde empresas del sector
formal subcontratan personal de manera informal (Arvin-Rad, Basu y Willumsen 2010). Por ejemplo, la
actividad manufacturera requiere el uso intensivo de bienes primarios producidos por el sector agrícola,
el cual está caracterizado por la generación de empleo altamente estacional y con bajo nivel de presta-
ciones sociales. De hecho, hay evidencia que señala que el tamaño del sector agrícola está asociado con
el nivel de informalidad (Vuletín 2008). A lo largo de las cadenas de suministros, las economías formal
e informal están interrelacionadas también por medio de las transacciones económicas y los pago a
proveedores (Kedir, Williams y Altinay 2018). Esto ocurre, por ejemplo, en los servicios de turismo, vía
plataformas digitales, o los de transporte. Así pues, la coexistencia de economías formales e informales y
la incidencia de la informalidad en determinados sectores se explica en buena medida por componentes
idiosincráticos a los sectores económicos.
Si bien un sector informal extenso es visto como una barrera importante para el desarrollo de la economía,
no hay un consenso definitivo sobre la dirección del impacto de la informalidad, pues también supone
una alternativa de generación de ingresos para individuos excluidos del mercado laboral formal y una
reducción de costos para los productores formales. La importancia del sector informal en la actividad
económica implica que las dinámicas de crecimiento y desarrollo económico no son independientes de
este sector. Por un lado, la informalidad puede suponer un freno al desarrollo si es consecuencia de la
baja productividad de las unidades de producción y está asociada a la falta de seguridad social para los
trabajadores. Por otro lado, el sector informal genera empleo que no es absorbido por el sector formal
y alivia el impacto de choques económicos sobre hogares vulnerables (Docquier, Ozden y Peri 2014).
De este modo, la informalidad se podría considerar un componente dinamizador de empleo, capaz de
generar crecimiento en ingresos ante circunstancias adversas en la economía (Hart 1973).
En Colombia, los sectores comercio, servicios y construcción presentan las mayores tasas de informalidad
(LaboUR 2018). Existe evidencia de que el comercio y los servicios personales son particularmente vulner-
ables a la informalidad, ya que se caracterizan por tener unidades productivas pequeñas, bajos niveles
de capital y dificultades de acceso a financiamiento. Estos factores están estrechamente relacionados
con bajos niveles de productividad y, por ende, baja capacidad de generación de ingresos y de asumir
los costos de la formalidad, como por ejemplo, la inscripción en registros mercantiles y los pagos de
impuestos y obligaciones de seguridad social. En el caso de la construcción, esta tiene como base empresas
con elevados niveles de capital, pero el empleo es altamente estacional y en muchos casos tercerizado
(Wells 2007). Características de los sectores, como las que se han mencionado, son parámetros cruciales
para el diseño y la implementación de políticas de formalización.
38
DESAFÍO 4: DESEMPLEO MÁS ALTO Y DURADERO PARA LOS TRABAJADORES DE MAYOR
CALIFICACIÓN Y DÉFICIT ESTRUCTURAL DE EMPLEO ASALARIADO PARA LOS
MENOS CALIFICADOS
2.28. El mercado laboral siguió de cerca el ciclo económico con marcadas mejoras en los indicadores
laborales durante los años de mayor crecimiento, seguidos por un deterioro a partir de 2015. Durante
el período de análisis, los indicadores del mercado laboral fueron un fiel reflejo del desempeño macroeconómico.
Coincidiendo con el cambio en el ciclo económico a mitad de la última década, como se describe en el primer
desafío, el mercado laboral experimentó un punto de inflexión en el año 2015, a partir del cual se invirtieron las
mejoras que se habían logrado en términos de desempleo (Figura 2.42), el cual pasó de caer 0.5 puntos porcentuales
de media anual entre 2009 y 2015 a aumentar 0.4 puntos porcentuales de media anual entre 2015 y 2019.
2.29. En promedio, la participación laboral
respondió en menor medida a la evolución del FIGURA 2.42
producto, pero con importantes diferencias entre Evolución de indicadores laborales
distintos grupos poblacionales. La participación
laboral también experimentó un cambio de tendencia
75 13
Pobl. en edad de trabajar, %
a partir de 2015, como se observa en la Figura 2.42.
Pobl. económic. activa, %
No obstante, la evolución global esconde importantes
12
diferencias por grupos poblacionales. Mientras que la 70
participación masculina apenas tuvo cambios a lo largo
11
de la década, la de la mujer aumentó de un 59 por
ciento en 2009 a un 64 por ciento en 2015, mostrando 65
10
un ligero retroceso a partir de entonces (Figura 2.43).
Algo similar ocurrió para los jóvenes, cuya participación
60 9
amentó de un 52 a un 56 por ciento entre 2009 y
2012. Sin embargo, disminuyó de manera mucho más
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
marcada a partir de entonces, cayendo a los niveles de
Tasa de participación, eje izquierdo
principios de la década en 2019. Por lo tanto, el ciclo Tasa de ocupación, eje izquierdo
económico parece tener un impacto mayor sobre la Tasa de desempleo, eje derecho
participación de las mujeres y los jóvenes, que de los
hombres. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
2.30. Mientras que el comportamiento procíclico
del mercado laboral es de esperar, llama la atención FIGURA 2.43
el fuerte aumento del desempleo a partir del año Tasa de participación en la fuerza laboral por
2015, el cual contrasta con una desaceleración género y grupo de edad
relativamente moderada. Como se muestra en la
Figura 2.43, la tasa de desempleo en 2018 se situaba
Tasa de participación laboral, %
90
en un punto similar al que se percibe históricamente 85
según el nivel de desarrollo de Colombia (10 por ciento 80
en ambos casos), y ligeramente por encima de la media 75
de sus pares regionales (Figura 2.44). Mientras que 70
el nivel de desempleo podría considerarse “normal”
65
para el nivel de desarrollo colombiano, sorprende el
60
fuerte cambio de tendencia que experimentó la tasa
55
de desempleo a partir de 2015. Este aumento llama
50
la atención aun teniendo en cuenta la desaceleración
económica durante la segunda mitad de la década,
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
pues la tasa de crecimiento nunca llegó a caer por Total Hombres
debajo del 2 por ciento anual durante esta etapa de Mujeres Jóvenes (15−24 años)
menos crecimiento.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
39
2.31. ¿Cómo se entiende el fuerte punto de FIGURA 2.44
inflexión que sufre el mercado laboral colombiano
Evolución de indicadores laborales
a partir de 2015, y cómo se explica el fuerte
aumento del desempleo y el descenso en la
.20
participación laboral para ciertos subgrupos
poblacionales? Para interpretar la evolución del .15
mercado laboral es clave considerar la interacción
entre varios factores estructurales, efectos cíclicos y .10
cambios en la composición de la oferta laboral, que se
resumen a continuación antes de entrar a un análisis .05
más exhaustivo en lo que resta de la sección:
0
• En economías emergentes, como la Tasa de desempleo
colombiana, conviene entender el autoempleo Colombia
como desempleo encubierto, o dicho de otra
manera, como empleo de último recurso para Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas
aquellas personas que no encuentran empleos combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per
asalariados, pero que a su vez no pueden cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia
permitirse el desempleo. Como ya se ha en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
mencionado, en Colombia el nivel de empleo del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar.
por cuenta propia es estructuralmente alto, lo
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
cual sugiere que de por sí ya muchas personas
se encontraban en una situación de precariedad
laboral, incluso antes de la desaceleración.23
• La desaceleración desembocó en un menor crecimiento en el empleo asalariado, que a partir de 2015
ha crecido menos que la PEA. Esto implica que desde 2015 ha aumentado el número de personas que
no consiguen trabajo asalariado, con tres posibles mecanismos de ajuste sobre el mercado laboral: un
aumento en el autoempleo como empleo de último recurso, un aumento en el desempleo o una menor
participación laboral.
• Sin embargo, se observa que no se ha incrementado el empleo por cuenta propia y que casi todo el
ajuste de la desaceleración recayó sobre el desempleo. Esto sugiere que la menor demanda laboral de
trabajo asalariado generó un excedente de trabajadores que, por sus características, eran más reacios
a aceptar el autoempleo como alternativa al empleo asalariado.
• La razón principal por la que el trabajador medio es más renuente a aceptar el empleo por cuenta propia
como alternativa al asalariado pareciera ser que durante la década aumentó el nivel educativo de la
PET. Como se ha documentado en otros contextos, un mayor nivel educativo medio incrementa las
expectativas laborables, lo que contribuye a que muchos trabajadores prefieran mantenerse a la espera
hasta conseguir un trabajo asalariado. Esto genera efectos de cola cuando la generación de empleo es
insuficiente y lleva a un aumento en la duración del desempleo.
2.32. La evolución de la tasa de desempleo estuvo muy ligada a los cambios en la demanda efectiva
de trabajadores asalariados a lo largo de la década, mientras que el autoempleo no pareció
responder de la misma manera a los cambios de demanda. En Colombia se observa que el crecimiento
del empleo asalariado estuvo muy vinculado al aumento del número de desempleados. Como muestran las
Figura 2.45 y 2.46, el desempleo cae cuando el diferencial entre la tasa de crecimiento del trabajo asalariado
y la del crecimiento de la PET es positivo, al tiempo que tiende a aumentar en años con tasas de crecimiento
similares o negativas. Cabe resaltar también que la poca creación de trabajo asalariado a partir de 2015 no
23 Esto no quiere decir que el autoempleo de calidad sea inexistente. En economías avanzadas se observa que una mayor flexibilzación
en la contratación y la existencia de nuevas formas de trabajo a través de plataformas digitales está contribuyendo a un aumento en el
trabajo por cuenta propia. En Colombia un número importante de autoempleados son contratados por las administraciones públicas y
reportan altos niveles de ingresos. Sin embargo, estos mecanismos de contratación contribuyen menos del 3 por ciento del empleo total
y no reflejan la precariedad generalizada asociada con el empleo por cuenta propia en economías emergentes.
40
desembocó en un mayor crecimiento en el número de autoempleados como válvula de ajuste a la desaceleración
(Figura 2.47). Esto explicaría por qué los efectos de la desaceleración no afectaron tanto a la productividad
laboral, tal y como se documenta en el primer desafío, ya que el empleo por cuenta propia en promedio tiende
a ser mucho menos productivo.
2.33. Un factor clave para interpretar la evolución del mercado laboral es que el nivel educativo
medio de la PET creció rápidamente en los últimos años. Mientras que el número de trabajadores con
educación secundaria o superior (trabajadores calificados de aquí en adelante) creció a un ritmo de un 4 por
FIGURA 2.45 FIGURA 2.46
Evolución del número de asalariados, Tasa de crecimiento anual en el número de
autoempleados y desempleados en relación asalariados en relación con el crecimiento de
con la PET la PET
130
4
Tasa de crecimiento, porcentaje
120
Índice (2009 = 200)
3
110
2
100
90 1
80 0
13
14
09
10
11
12
15
16
17
18
19
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Población en edad de trabajar Asalariados PET Asalariados
Autoempleados Desempleados
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.47
Tasa de crecimiento anual en el número de autoempleados en relación con el crecimiento de la PET
6
Tasa de crecimiento, porcentaje
4
2
0
−2
−4
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
PET Autoempleados
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
41
FIGURA 2.48 ciento anual, el número de trabajadores que no había
Evolución de la fuerza laboral por nivel de completado la educación secundaria (trabajadores no
escolaridad calificados de aquí en adelante) menguó a un ritmo
de 1 por ciento cada año (Figura 2.48). Esto derivó en
una importante recomposición de la fuerza laboral por
10,000
el lado de la oferta a lo largo de la década, durante la
Número de personas en edad
cual los trabajadores calificados pasaron de contribuir el
8,000
42 por ciento de la fuerza laboral en 2009 a contribuir
de trabajar, miles
6,000 el 56 por ciento en 2019 (Figura 2.49).
4,000 2.34. ¿Cómo incidieron las mejoras en educación
en el desempleo? Los cambios en la composición de
2,000 la oferta laboral por nivel educativo explican por qué
los efectos de la desaceleración impactaron más sobre
0 el desempleo que en el autoempleo. La respuesta
del mercado laboral a una desaceleración o recesión
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
económica en países de ingresos medios, como
Más de secundaria Secundaria completa Colombia, tiende a comprender dos efectos. Por un lado,
Primaria completa Algo de primaria
la menor creación o la destrucción de empleo empuja a
Sin educación
un mayor número de empleados al desempleo. Por el
otro, no todos los trabajadores que pierden su empleo
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
pueden permitirse quedarse desempleados y buscan
alternativas en el autoempleo en actividades de baja
productividad (véase desafío 2). Esto implica que parte del ajuste recae en un deterioro de la productividad laboral.
En el caso colombiano, el fuerte aumento en el nivel educativo medio a lo largo de la década probablemente
contribuyó a que el mecanismo de ajuste durante la desaceleración se viera reflejado más en el primer efecto que
en el segundo. Esto se debe a que, generalmente, las personas con más educación tienden a ser más reticentes
a aceptar el empleo por cuenta propia como alternativa al empleo asalariado, y prefieren esperar por un trabajo
FIGURA 2.49
Composición de la fuerza laboral por nivel de escolaridad
100
20.2 21.4 22.1 23.0 25.1 26.2 25.9 26.5 26.6 27.2 27.2
80
Población en edad de
trabajar, porcentaje
22.0 22.0 22.6
60 22.9 23.0 23.1 24.5 25.6 26.7 27.4 28.7
40
38.5 37.9 37.5 36.9 35.4 35.0 34.7 33.8 33.0
20 32.4 32.1
14.6 14.0 13.3 12.8 12.3 11.7 11.2
0 10.5 10.1 9.5 8.8
4.8 4.7 4.4 4.4 4.1 3.9 3.7 3.7 3.6 3.4 3.2
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Más de secundaria Secundaria completa Primaria completa
Algo de primaria Sin educación
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
42
mejor remunerado cuando pierden el suyo.24 Varios FIGURA 2.50
indicadores corroboran esta interpretación de los hechos: Tasa de desempleo por nivel de calificación
• Primero, como muestra la Figura 2.50, la tasa 14
Pobl. Econ. Activa, porcentaje
de desempleo es estructuralmente mayor para
trabajadores con calificaciones altas frente a los
de calificaciones más bajas. Una fuerza laboral 12
cada vez más educada hace más probable que
una desaceleración recaiga en mayor medida
sobre el desempleo. 10
• Segundo, la Figura 2.51 demuestra que el
desempleo de trabajadores de baja calificación
no favoreció el aumento en la tasa global 8
de desempleo global desde 2014. Fue el
desempleo de trabajadores con alto nivel
educativo el que contribuyó casi la totalidad
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
del aumento en la tasa.
Desempleados, calificación alta
• Tercero, en la Figura 2.52 se vislumbra que la Desempleados, calificación baja
duración de desempleo se incrementó con la
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
desaceleración, sugiriendo un mayor impacto
de los efectos de cola.
2.35. Por lo tanto, mientras que la desaceleración macroeconómica resultó en un crecimiento del
empleo asalariado más gradual, el número de trabajadores con cada vez mejores calificaciones continuó
creciendo con fuerza. Esto exacerbó los efectos de la desaceleración sobre el mercado laboral, y explica la alta
exposición del mercado laboral a los cambios en el ciclo económico en Colombia, documentada bajo el primer
FIGURA 2.51
Desagregación de la tasa de desempleo por nivel de escolaridad
14
12
Pobl. econ. activa, porcentaje
2.8 3.1
10 3.0
3.1 3.6
8 3.1 3.3 3.5
3.8 3.1 3.1 3.5
3.6
6 3.5 3.2
3.0 2.8 3.8
2.8 3.0 3.3 3.4
4 4.1 3.9
3.5 3.3 2.8 2.7 2.5 2.4 2.7
2 2.4 2.4
1.2 1.2 0.9 0.9 0.8 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5
0
0.3 0.3 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
13
14
15
16
17
18
19
09
10
11
12
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Más de secundaria Secundaria completa Primaria completa
Algo de primaria Sin educación
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
24 Mercados laborales duales, donde un sector primario con salarios altos y trabajos escasos coexiste con un sector secundario con
salarios más bajos, pueden presentar “desempleo de espera.” A diferencia del desempleo forzado por largos períodos de búsqueda, los
trabajadores más educados preferirían voluntariamente esperar por un empleo remunerativo en el sector primario de la economía, donde
suelen tener fuertes lazos (Van de Klundert 1990).
43
FIGURA 2.52
Desagregación de la tasa de desempleo por duración del desempleo (según meses de desempleo)
14
12 0.7 0.7
Pobl. econ. activa, porcentaje
1.5 1.5 0.6
0.5 0.6
10 1.2 0.4 0.5
1.0 0.3 0.4 1.2
1.8 1.7 0.9 0.5 0.4 0.8 1.0
1.5 1.3 0.9 0.8
0.7 1.5
8 1.2 1.3 1.3 1.4
1.1 1.1
2.3 2.3 2.0 1.9 1.8 1.6 1.6 1.8 1.9 1.9 2.1
6
4
5.9 5.9 5.9 5.9 5.6 5.3 5.4 5.4 5.3
5.3 5.2
2
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<3 3−6 6−12 12−24 >24
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
desafío. Durante los años de expansión, en la primera mitad de la última década, el crecimiento de la demanda
de asalariados calificados fue mayor que el crecimiento de la población calificada en edad de trabajar. Entre
2009 y 2014, la economía pasó de disponer 4.8 millones de puestos de trabajo para calificados a 6.5 millones
de puestos (Figura 2.53), lo que implica un crecimiento del 6 por ciento anual (Figura 2.54). La Figura 2.55 da
cuenta de que el crecimiento de la población de calificados durante este período fue menor (5 por ciento de
media), lo que permitió que la tasa de asalariados para los trabajadores calificados aumentara del 41 al 44 por
ciento en los años de la primera mitad de la década (Figura 2.56). Durante la desaceleración, entre 2014 y 2019,
el número de puestos de trabajo para asalariados calificados siguió incrementándose, llegando a 7.7 millones
de puestos en 2019. Sin embargo, el ritmo de crecimiento fue menor e insuficiente para contrastar la expansión
sostenida de la población calificada en edad de trabajar (Figuras 2.54 y 2.55), lo que llevó a una disminución de
la tasa de asalariados para los trabajadores calificados (Figura 2.56).
2.36. ¿Qué sucedió con los trabajadores menos calificados? Una observación clave para el presente
diagnóstico es que para los menos calificados la demanda laboral contractual se mantuvo mucho más
estática en los años de expansión que para los trabajadores con niveles educativos superiores. Como se
extrae de la Figura 2.53, los puestos de trabajo para asalariados de baja calificación se mantuvieron estancados
en 3.6 millones de empleos durante la primera mitad de la década, pero experimentaron un importante ajuste
a la baja con una pérdida neta de 300 mil empleos entre 2014 y 2019. Sin embargo, esta pérdida de empleo
apenas afectó la tasa de asalariados (Figuras 2.55 y 2.56), dado que el número total de personas no calificadas
en edad de trabajar también disminuyó.
2.37. Para los trabajadores con menos calificación el principal desafío es que, al margen de los efectos
cíclicos, la demanda laboral es estructuralmente baja. En 2019, casi 14 millones de personas en edad de
trabajar (es decir, el 44 por ciento de la PET) no habían completado la educación secundaria. No obstante, sólo
un 23 por ciento de estos trabajadores disponía de un trabajo asalariado, cayendo esta cifra hasta un 7 por
ciento si únicamente se consideran los trabajos asalariados formales (con contrato y seguridad social). Si bien el
número total de trabajadores con niveles de educación bajos disminuirá gradualmente con el tiempo, a medida
que las cohortes más jóvenes—en promedio, más educadas—ingresen al mercado laboral y las mayores—en
promedio, menos educadas—salgan a la jubilación, impulsar la demanda laboral de trabajo no calificado a corto
y mediano plazo es una necesidad. Esto permitirá garantizar que los beneficios del crecimiento económico se
compartan de manera equitativa entre la población y entre zonas rurales y urbanas (véase desafío 3).
44
FIGURA 2.53 FIGURA 2.54
Evolución de los empleos asalariados por nivel Crecimiento de los empleos asalariados por
de calificación nivel de calificación
8,000 10
Número de empleos, en miles
Número de empleos, tasa de
crecimiento, porcentaje
6,000 5
4,000 0
2,000 −5
0 −10
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Asalariados, calificación alta Asalariados, calificación alta
Asalariados, calificación baja Asalariados, calificación baja
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.55
Comparativa de la evolución del empleo asalariado y la PET por nivel de calificación
160
Índice (2009 = 100)
140
120
100
80
10
15
20
20
20
20
Asalariados, calific. alta Pobl. en edad de trabajar, calific. alta
Asalariados, calific. baja Pobl. en edad de trabajar, calific. baja
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
2.38. El déficit estructural de trabajo salarial para trabajadores poco calificados también podría explicar
por qué la participación laboral en Colombia despunta en una comparativa internacional. Como se
muestra en la Figura 2.57, la participación laboral en 2018 se situaba casi 10 puntos porcentuales por encima
de lo que se observa históricamente al nivel de desarrollo de Colombia (74 frente a 65 por ciento de la PET) y
refleja una alta participación en ambos géneros. Una tasa de participación relativamente alta también se deriva
de un comparativa regional (Figura 2.58). No obstante, la alta participación laboral en el país pareciera contrastar
con un alto grado de subempleo (Figura 2.59). La falta de una definición estandarizada para medir el subempleo
hace que comparativas internacionales sean difíciles de obtener. Sin embargo, en economías emergentes el
subempleo está muy vinculado con el empleo por cuenta propia, lo cual permite una primera aproximación al
45
FIGURA 2.56
Tipo de empleo por nivel de calificación
100
Pobl. en edad de trabajo, porcentaje
80
59 59 59 57 57 56 55 56 56 57 57
60 77 77 77 77 77 77 76 77 77 78 77
40 12 12 12 11
12 12 12 12 12 11 12
20
29 29 30 31 31 32 33 33 33 32 31 17 17 17 17 17 17 17 16 15 15 15
6 6 6 6 7 7 7 7 8 8 7
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Calificados No calificados
Otros Asalariados informales Asalariados formales
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
nivel de subempleo en una comparativa internacional. En Colombia, la tasa de autoempleo es casi el doble de
alta de lo que se percibe históricamente al nivel de desarrollo actual del país (Figura 2.60). También es más alta
con respecto a sus pares regionales, con excepción de Perú (Figura 2.61).
2.39. La alta prevalencia del subempleo sugiere que la elevada participación laboral en Colombia es,
al menos en parte, un reflejo de una falta de oportunidades de empleo de calidad para una parte
importante de la fuerza laboral. Economías emergentes que crean insuficiente empleo de calidad tienden a
mostrar altas tasas de participación laboral. Esto se explica por un efecto de ingreso que fuerza a los hogares a
suplir una mayor proporción de la mano de obra disponible para asegurarse unos recursos mínimos. Los bajos
ingresos, la alta concentración de empleos en actividades de baja productividad y la falta de oportunidades de
empleo asalariado para una gran parte de la población podrían estar obligando a un mayor número de personas
a participar en el mercado laboral de lo que normalmente se observa en el nivel de desarrollo de Colombia. No
obstante, para una correcta interpretación de este síntoma del mercado laboral, es importante distinguir entre
síntomas estructurales que conllevan a una participación laboral, que en su media es alta, y las mejoras en la
participación, las cuales, en el caso colombiano, se vienen observando para ciertos subgrupos poblacionales
que tienden a sufrir una mayor discriminación en el ámbito laboral. Por ejemplo, entre 2009 y 2015 tuvo
lugar un importante aumento en la participación laboral de la mujer. Sin embargo, este acrecentamiento no
resultó en un incremento en el subempleo subjetivo u objetivo (Figura 2.59).25 Esto sugiere que el aumento de
la participación se debió principalmente a mejoras en las oportunidades laborales, coincidiendo con el auge
económico de la primera mitad de la década, y no por un efecto de ingreso que pudiera haber resultado en
una mayor participación forzada.
2.40. ¿Cómo se explica que la demanda efectiva de trabajadores asalariados fuera tan baja para
personas menos educadas y que apenas se crearan empleos en empresas para este grupo de
trabajadores durante los años de expansión? El crecimiento de la demanda efectiva del sector privado de
trabajo no calificado en Colombia fue muy bajo, y contrasta con el alto crecimiento de la demanda de trabajo
calificado durante los años de expansión antes de 2014. Asimismo, sugiere que las empresas colombianas
25 El DANE define el subempleo subjetivo según a la proporción de la PEA que expresa un deseo de mejorar sus ingresos, el número de
horas trabajadas o tener una labor más propia de sus competencias personales. El subempleo objetivo se refiere a la proporción de la PEA
que además de expresar este deseo, haya hecho una gestión para materializar su aspiración y esté en disposición de efectuar el cambio.
46
FIGURA 2.57 FIGURA 2.58
Comparativa entre pares estructurales de la Comparativa entre pares regionales de la tasa
tasa de participación laboral de participación laboral
1 80
Tasa de participación laboral 2018,
75
.8
70
porcentaje
.6 65
60
.4
55
.2 50
Tasa de Tasa de Tasa de
o
a
ca
a
ile
il
r
a
ay
rú
do
an
tin
bi
as
ic
Ri
Pe
participación participación participación
gu
Ch
éx
m
Br
ua
ic
en
a
ra
lo
M
in
laboral total laboral masculina laboral femenina
st
Ec
rg
Co
Pa
om
Co
A
D
p.
Colombia
Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas Re
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per
cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia
en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
dos veces la desviación estándar.
FIGURA 2.59
Comparativa entre pares estructurales de la tasa de participación laboral
15
12.6
11.9 12.0
11.4
10.9 10.7 10.7 10.7
10.5 10.3
10.1 10.1 9.7 9.8
10 9.2 9.4
Tasa de subempleo
8.9 8.9 9.1
8.6 8.3
8.2
6.7 6.6 6.5 6.4
6.1 6.2 6.1
5.8 5.9 5.6 5.5
5 4.7 4.6 4.5
4.3 4.0
3.9 3.9 3.9 3.9
3.6 3.6
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Tasa subempleo por insuficiencia de horas Tasa subempleo por competencias inadecuadas
Tasa subempleo por ingresos inadecuados Tasa subempleo objetivo total
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
47
prefirieron contratar más trabajadores calificados que FIGURA 2.60
no calificados en años con alto crecimiento general
Comparativa entre pares regionales de la tasa
del empleo, y tendieron a deshacerse de aquellos no
de participación laboral
calificados y a mantener a los calificados en años con
un crecimiento general del empleo estancado (véase
.5
desafío 5). Para explicar este fenómeno conviene
revisar la evolución de los ingresos laborales según .4
el nivel educativo alcanzado. .3
2.41. Un factor sorprendente es que, a pesar de .2
que la creación de empleo asalariado beneficiara .1
primordialmente a trabajadores con calificación
alta, fueron los asalariados con calificaciones 0
más bajas los que experimentaron los mayores Autoempleo / empleo total
aumentos en los salarios. Los ingresos reales de Colombia
asalariados con educación superior a la secundaria se
mantuvieron más o menos constantes a lo largo de la Nota: La gráfica compara características estructurales para aquellas
década. Esto contrasta con la evolución de los ingresos combinaciones año-país desde 1991 que reportan un PNB per
cápita (en USD a PPP constantes de 2017) similar al de Colombia
reales para los trabajadores con educación inferior a en 2018. El rectángulo azul muestra el rango intercuartil dentro
este nivel educativo (Figura 2.62). Esto contribuyó del grupo de comparación y los extremos representan la media −/+
a una contracción de la distribución salarial de los dos veces la desviación estándar.
trabajadores asalariados y derivó en una caída en los Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
retornos a la educación, como se observa en la Figura
2.63. Mientras que en 2009 un trabajador asalariado
con educación superior ganaba 240 por ciento de lo que un trabajador asalariado sin ningún tipo de calificación
escolar, esta brecha había caído al 162 por ciento en 2019. Esto sugiere que el sector privado no creó puestos
de trabajo para los menos educados por un encarecimiento relativo de la mano de obra menos calificada, tal
y como se plantea con más detalle en el siguiente desafío.
2.42. El encarecimiento de la mano de obra menos calificada se explica por un fuerte aumento del
salario mínimo al tener este una mayor incidencia sobre los salarios de los trabajadores menos
calificados. En Colombia, el salario mínimo representa uno de los instrumentos claves de intervención en el
mercado laboral, como se discute en el Cuadro 2.3. La evolución de la distribución salarial de los trabajadores
FIGURA 2.61
Comparativa entre pares regionales de la tasa de autoempleo
60
laboral 2018, porcentaje
Tasa de participación
50
40
30
20
Costa Rica Argentina Chile México Brasil Paraguay Rep. Ecuador Colombia Perú
Dominicana
Fuente: Elaboración propia. Datos WDI 1991–2019.
48
FIGURA 2.62
Evolución de los ingresos medianos por hora y por nivel de escolaridad para trabajadores asalariados
Índice de salarios medianos por 130
hora a precios constantes
120
110
100
90
09
10
13
14
15
16
17
11
12
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Sin educación Algo de primaria Primaria completa
Secundaria completa Más de secundaria
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
FIGURA 2.63
Prima salarial por nivel de escolaridad para trabajadores asalariados
14.2
2009 39.7
77.4
239.5
11.1
30.1
2014
55.5
179.0
11.3
27.2
2019
50.6
161.8
0 50 100 150 200 250
Prima salarial relativa al trabajo sin educación, porcentaje
Algo de primaria Primaria completa Secundaria completa Más de secundaria
Nota: Prima estimada mediante un modelo de regresión minceriano controlando por género, edad, sector, dominio rural/urbano y departamento.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
49
FIGURA 2.64 FIGURA 2.65
Evolución del salario mínimo Distribución de densidad de salarios para
trabajadores asalariados
180 .0025
Índice del salario mínimo, (2009 = 100)
Sal. mínimo Sal. mínimo
2009 2018
.002
160
.0015
Densidad
140
.001
120
.0005
100 0
0 500 1,000 1,500 2,000
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20 Salario mensual en miles de pesos
Real Nominal 2009 2018
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
asalariados estuvo altamente influenciada por los FIGURA 2.66
aumentos del salario mínimo. Entre 2009 y 2019 el
Distribución de densidad de ingresos para
salario mínimo aumentó un 67 por ciento en términos
trabajadores por cuenta propia
nominales y un 16 por ciento en términos reales (Figura
2.64). Cabe destacar que el salario mínimo tiende a .0025
incidir sobre los salarios desde la parte inferior de la Sal. mínimo Sal. mínimo
2009 2018
distribución salarial, que es donde se concentra la .002
mayoría del empleo asalariado menos calificado. Este
hecho se observa en la Figura 2.65, la cual muestra
.0015
Densidad
cómo el aumento del salario mínimo ejerció presión
al alza desde la parte inferior de la distribución. En
cambio, la evolución de los ingresos mensuales de los .001
trabajadores por cuenta propia estuvo mucho menos
impactada por los aumentos del salario mínimo (Figura .0005
2.66, Figura 2.74). Esto explica por qué la caída en
los retornos a la educación, de la que hablaba en el 0
párrafo anterior, se dieron en menor medida en el
0 500 1,000 1,500 2,000
caso de los autoempleados (Figura 2.67).
Ingresos mensuales en miles de pesos
2009 2018
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
50
FIGURA 2.67
Prima de ingresos por nivel de escolaridad para trabajadores por cuenta propia
6.8
29.5
2009 54.0
178.5
2.0
23.6
2014
41.5
151.7
15.3
23.3
2019
41.7
136.3
0 50 100 150 200
Prima de ingresos relativa al trabajo sin educación, porcentaje
Algo de primaria Primaria completa Secundaria completa Más de secundaria
Nota: Prima estimada mediante un modelo de regresión minceriano controlando por género, edad, sector, dominio rural/urbano y
departamento.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
CUADRO 2.2. LA MIGRACIÓN VENEZOLANA Y SU EFECTO SOBRE EL MERCADO
LABORAL COLOMBIANO
Colombia ha venido enfrentando un crecimiento migratorio sostenido sin precedentes desde Venezuela.
Según cifras oficiales de Migración Colombia, en 2015 se registraban 31,471 venezolanos residentes
en el país. Tan sólo cinco años más tarde, en 2019, los migrantes venezolanos en Colombia ya eran
cerca de 1.7 millones. Al 2020, representan el 3.6 por ciento de la población del país y el 7.2 por ciento
de la fuerza laboral (Santamaria 2020). De estos, el 43.5 por ciento son migrantes regulares; es decir,
portadores de algún tipo de permiso oficial, como visa, cédula de extranjería, permisos especiales de
permanencia o para trabajar, entre otros. El 56.5 por ciento restante son, en cambio, migrantes irregu-
lares, que ingresaron al país sin autorización o cuyo permiso de permanencia está fuera del tiempo de
ley establecido (Migración Colombia 2021).
Las existentes barreras a la inclusión laboral no han representado un obstáculo insuperable para la
participación de los migrantes venezolanos en el mercado de trabajo colombiano, aunque sí han sido
el principal determinante para la obtención de un empleo asalariado, bien remunerado y en el sector
formal de la economía. A pesar de los obstáculos que encuentran para integrarse al mercado laboral,
tanto la tasa de participación como de ocupación de los migrantes venezolanos (64.3 y 61.5 por ciento,
respectivamente, en 2019) fueron sobresalientes con respecto a las menores tasas registradas entre los
nacionales colombianos (62.9 y 56.4 por ciento, correspondiente); esto se explica en gran medida por
los escasos recursos económicos que obligan a la población migrante a insertarse rápidamente en el
mercado de trabajo en empleos precarios y de alta rotación.
51
El choque de oferta laboral inducido por la migración venezolana ha generado una presión sobre el
mercado de trabajo en Colombia, aunque concentrada en regiones, grupos demográficos y sectores
específicos. Se ve una predominancia de los trabajadores venezolanos en zonas urbanas. Bogotá (21.4
por ciento), Antioquia (11.7 por ciento), Atlántico (9.3 por ciento), Norte de Santander (8.7 por ciento),
Valle del Cauca (8.6 por ciento), Santander (5.7 por ciento) y La Guajira (5.6 por ciento) exhiben el mayor
número de migrantes venezolanos. Esta población es más joven que sus pares colombianos: cerca del 70
por ciento de venezolanos que se encuentra empleado tiene entre 19 y 35 años, comparado con solo 39.5
por ciento de los trabajadores colombianos con ese rango de edad. En su mayoría, ellos compiten con
trabajadores nacionales en ocupaciones de bajo nivel de calificación y en el sector informal. El 74.2 por
ciento tiene un nivel de educación básica y secundaria, y el 91 por ciento de migrantes venezolanos realiza
trabajos informales (empleados por cuenta propia o asalariados sin contrato ni ningún tipo de prestación).
Siguiendo esta línea, estudios recientes no encuentran efectos en la tasa de empleo y sólo modestas
reducciones de salarios—de hasta 5 centavos por dólar, por cada punto porcentual de incremento en la
oferta laboral migrante—, en los sectores ocupacionales donde los migrantes ingresan desproporciona-
damente, que en su mayoría, son trabajos de baja calificación (Santamaria 2020). Asimismo, la entrega
del Permiso Temporal de Permanencia (PTP) a migrantes venezolanos desde 2018 sólo resulta en una
pequeña reducción en el empleo formal—de 0.1 puntos porcentuales, sin ningún efecto significativo en
otros indicadores laborales—(Bahar, Ibáñez y Rozo 2021).
Sin embargo, hay otra forma en que la afluencia de migrantes venezolanos ha contribuido a las cifras de
desempleo y al empleo precario en Colombia. Desde 2016, cuando este movimiento migratorio empezó a
acelerarse, el aumento en el desempleo tuvo una elevada proporción venezolana. Los migrantes venezolanos
representaban el 75 por ciento y 32 por ciento de todos los desempleados en Colombia en 2018 y 2019,
respectivamente (Figura C.2.1). Por su parte, la tasa de desempleo entre los migrantes se ubicó en 15.2 por
ciento, 4.9 puntos porcentuales por encima de los nacionales. Por otro lado, mientras que la variación en el
número de trabajadores colombianos sin contrato ha sido a la baja, el número de trabajadores venezolanos
sin contrato ha venido aumentando, especialmente en los años 2018 y 2019 (Figura C.2.2). El 44.8 por
FIGURE C.2.1 FIGURE C.2.2
Cambio en desempleo, por nacionalidad Cambio en trabajadores sin contrato, por
nacionalidad
.2 0.06 1.5
Cambio en trabajadores sin contrato,
Cambio en desempleo, millones
millones de personas
0.11 1.0
0.01
.1
de personas
0.02 0.06
0.13 1.21
0.10 .5
0.05 0.01
0.00 0.02
0 0.26 0.08 0.30 0.33
0.01 0.02
−0.01 −0.01 0
−0.03 −0.01 −0.11 −0.03
−0.09 −0.31
−0.57
−.5
−.1 −0.01
13
14
15
16
17
18
19
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Nacionales Migrantes Nacionales Migrantes
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2013–2019. Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2013–2019.
52
ciento de los venezolanos empleados tiene un trabajo asalariado y el 45.3 por ciento trabaja por cuenta
propia. Dada las altas tasas de informalidad, las condiciones de contratación entre los asalariados son
en el 79.8 por ciento de los casos vía verbal, sin contrato ni prestaciones. A pesar de trabajar más horas
al día (12 por ciento adicional con respecto a los nacionales), los ingresos laborales de los trabajadores
venezolanos son en promedio inferiores al salario mínimo y son casi la mitad de los salarios que reciben
sus pares colombianos (COP 775,800 versus COP 1,398,000 mensuales).
CUADRO 2.3. EL SALARIO MÍNIMO EN COLOMBIA Y ALGUNAS REFERENCIAS
INTERNACIONALES
El salario mínimo es probablemente el instrumento más importante de Colombia para intervenir en
el mercado laboral. Este se fija por la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Sociales y
Laborales reglamentada en la Ley 278 de 1996 e integrada por el gobierno nacional, sindicatos de
trabajadores y pensionados, y asociaciones empresariales. A través de un proceso de conciliación
definido en dicha Ley, año tras año la Comisión define el reajuste salarial, el cual, de acuerdo con la
Sentencia 815 de 1999 de la Corte Constitucional, nunca podrá ser inferior al nivel de inflación del año
que expira, con la finalidad de mantener el poder adquisitivo y “garantizar un mínimo vital y móvil”
para los trabajadores. Asimismo, la normatividad en torno al ajuste del salario mínimo establece que
otros parámetros también deberán ser considerados, incluyendo entre ellos el nivel de productividad
acordado por el Comité Tripartito de Productividad que coordina el Ministerio del Trabajo, la contribu-
ción de los salarios al ingreso nacional y el incremento del PIB. No obstante, la regulación no precisa
una fórmula técnica para la determinación del nivel adecuado del salario mínimo ni permite ajustes
negativos o nulos bajo ninguna circunstancia. Ante un choque económico, estas disposiciones impiden
que el ajuste del mercado laboral ocurra a través de los salarios, por lo que se afecta principalmente a
la cantidad de empleo. Esto implica que las caídas en el empleo son más elevadas de lo que podrían
haber sido ante un salario mínimo más flexible o bajo.
El salario mínimo ha sido efectivo para establecer un piso salarial para el trabajo poco calificado y parece
haber estado detrás del mejoramiento en las cifras de pobreza observadas en la última década. El nivel
de cumplimiento entre los trabajos del sector formal es muy alto, con tan sólo alrededor del 2 al 3 por
ciento de los empleados asalariados con contrato y seguridad social reportando ingresos mensuales de
menos del 95 por ciento del salario mínimo, según datos recientes. Incluso entre los trabajadores sin
contratos formales, el salario mínimo parece desempeñar un importante papel de señalización en las
negociaciones salariales, ya que la distribución de los ingresos de estos trabajadores muestra su punto
más alto cerca del salario mínimo (Figura C.3.1). Sin embargo, numerosos estudios han documentado
pronunciados efectos adversos del salario mínimo en Colombia. Entre los principales resultados se
destacan el desajuste entre el salario mínimo y la productividad a nivel regional (Arango et ál. 2008), y
su correlación con mayor informalidad laboral, desempleo y sustitución de trabajadores de baja califi-
cación por aquellos de mayor escolaridad (por ejemplo, Mondragón et ál. 2010; Arango y Flórez 2017
y 2018; Rivera 2019). Adicional a esto, el quinto desafío de este diagnóstico ha analizado el impacto
negativo que ha tenido el salario mínimo sobre la demanda de trabajo—particularmente en el sector
manufacturero—, y cómo este se ha transferido a los consumidores a través de precios de los servicios
más elevados.
Contar con un salario mínimo único implica que, en las zonas rurales y en algunos departamentos
donde la productividad laboral es menor, este se vuelva mucho más oneroso y pueda favorecer a los
altos niveles de trabajo asalariado sin contrato y al autoempleo (véanse desafíos 3 y 4). Operar y hacer
53
cumplir un único salario mínimo a nivel nacional es relativamente más sencillo que hacerlo para esquemas
más complejos con múltiples salarios mínimos; sin embargo, estos últimos pueden ajustarse mejor a
las circunstancias locales. Alrededor de la mitad de los países con un salario mínimo legal, al igual que
Colombia, han establecido un nivel único de salario mínimo, mientras que el resto ha definido salarios
diferenciados por región, sector, ocupación, edad o mixtos (OIT 2021). En algunos casos, esta diferenci-
ación parece haber sido beneficiosa (ver por ejemplo, las discusiones en Del Carpio et ál.—2019—para
Tailandia y Siregar—2021—para Indonesia), aunque aún se requieren más análisis con respecto a las
implicaciones de esta medida.
Por otro lado, en Colombia la relación del salario mínimo frente al ingreso laboral mediano y medio ha
sido relativamente estable y se ha mantenido por encima de 0.80 y 0.65, respectivamente, entre 2009 y
2019 (Figura C.3.2). Ambos indicadores sobresalen cuando se comparan con economías desarrolladas y
emergentes (Figura C.3.3 y C.3.4). En países desarrollados, el salario mínimo representa el 55 por ciento
del salario mediano, mientras que en economías emergentes este representa el 67 por ciento (OIT 2021).
Si bien no existe un consenso sobre el nivel óptimo de la relación salario mínimo a salario mediano o
medio, cuando esta es demasiado elevada (relativo al contexto local) puede suponer la existencia de
efectos nocivos sobre el mercado laboral, similares a los documentados en Colombia. Por el contrario,
cuando esta relación es demasiado baja (referente al ámbito local), puede significar una importante
desprotección hacia los trabajadores. Ante este último escenario, un número creciente de gobiernos
alrededor del mundo han desarrollado sistemas de protección social más robustos para compensar
las limitaciones de un bajo salario mínimo, aliviando así la carga que recae sobre el sector productivo.
FIGURE C.3.1 FIGURE C.3.2
Distribución del salario mensual por tipo de Evolución de la relación salario mínimo e
contrato, 2019 ingreso mediano y medio para Colombia
.002 1
Sal. mínimo
2019
Salario mínimo / ingreso laboral
.9
.0015
Densidad
.8
.001
.7
.0005
.6
0
.5
0 500 1,000 1,500 2,000
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Salario mensual en miles de pesos
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Con contrato Sin contrato Salario mínimo / ingreso laboral mediano
Cuenta propia Salario mínimo / ingreso laboral medio
Nota: La línea punteada roja corresponde al valor del salario Nota: Se excluyen los trabajadores ocupados que no
mínimo en el año 2019. percibieron ingresos laborales y se normalizan los ingresos a
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019. una jornada laboral de 48 horas semanales.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
54
FIGURE C.3.3 FIGURE C.3.4
Comparativa con miembros de la OCDE de la Comparativa con pares regionales de la razón
razón salario mínimo a salario mediano, 2019 salario mínimo a ingreso laboral medio, 2018
Estados Unidos Brasil
España
Rep. Checa México
Japón Chile
México
Estonia Costa Rica
Alemania
Bélgica Argentina
Países Bajos Colombia
Irlanda
Grecia Ecuador
Rep. Eslovaquia
Letonia 0 0.2 0.4 0.6 0.8
Lituania
Canadá
Hungría Nota: Jornada laboral estandarizada respecto al caso
Polonia colombiano.
Luxemburgo Fuente: Elaboración propia. Datos Base de Datos Laborales
Australia
Reino Unido para América Latina y el Caribe (LABLAC) (CEDLAS y Banco
Rumania Mundial 2018) y datos sobre el salario mínimo legal bruto en
Corea dólares (2018) de ILOSTAT.
Eslovenia
Israel
Nueva Zelanda
Portugal
Francia
Chile
Costa Rica
Turquía
Colombia
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0
Fuente: Elaboración propia. Datos OECD, Salarios mínimos
relativos a salarios medianos, 2019.
CUADRO 2.4. LOS COSTOS NO SALARIALES DEL TRABAJO EN COLOMBIA
Colombia ha realizado en la última década importantes avances para disminuir las contribuciones no
salariales de los empleadores para trabajadores asalariados. La Ley 1429 de 2010 redujo temporalmente
(hasta 2014) el impuesto a la renta y las contribuciones no salariales para nuevas pequeñas empresas, y
previó descuentos hasta por tres años en costos no salariales para aquellas firmas que generaran puestos
de trabajo para grupos vulnerables, tales como jóvenes, jefes de familia de bajo ingreso, mujeres mayores
de 40 años y desempleadas, trabajadores sin experiencia, población desplazada y personas con disca-
pacidad. Con la Ley 1607 de 2012, se eliminaron de forma permanente tanto las contribuciones del
empleador por concepto de salud como las aportaciones parafiscales destinadas al Instituto Colombiano
del Bienestar Familiar (ICBF) y al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), para aquellos trabajadores que
perciben menos de 10 salarios mínimos, lo cual excluye entre el 1 y el 2 por ciento de los trabajadores. A
pesar de estas reformas tributarias, varios informes recientes sugieren que los costos laborales no salariales
continúan siendo elevados para las empresas (Banco Mundial 2015; OCDE 2016; Bernal et ál. 2017).
Dependiendo del nivel salarial y de las contribuciones vigentes por tipo de contribuyente (Tabla A.4), en
2020 las firmas destinarían entre el 38 y el 53 por ciento del salario bruto del trabajador a las contribu-
ciones de seguridad social, beneficios sociales y parafiscales.
55
En el caso de los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a un salario mínimo,
la Ley 1955 del 2019 (artículo 244) establece las directrices para el pago de las aportaciones al Sistema
de Seguridad Social, para lo cual se toma como base de cotización el 40 por ciento de los ingresos
mensualizados. Esto permite a los aportantes acceder a beneficios de salud, pensión, riesgos laborales
y cajas de compensación (Tabla A.4). En tanto que dicha Ley (artículo 193) determina la incorporación
a la protección social para personas que devengan menos de un salario mínimo y cotizantes en tiempo
parcial, a través de un Piso de Protección Social (PPS). El PPS incluye cobertura en salud a través del régimen
subsidiado y permite a los afiliados aportar al Servicio Social Complementario de los Beneficios Económicos
Periódicos (BEPS), que les dará protección durante la vejez; también brinda acceso a un seguro inclusivo
con cobertura de fallecimiento, amparo exequial y enfermedades graves, entre otros. En cuanto al valor
de los aportes, los empleadores y contratantes obligados a registrar a trabajadores con ingresos menores
a un salario mínimo deberán aportar el equivalente al 15 por ciento del ingreso mensual obtenido en el
período por el que se realiza dicho aporte.
Por otro lado, los costos por despidos no justificados no parecen ser particularmente elevados en Colombia.
Un reciente análisis revela que la dificultad para el despido de trabajadores en el país está dentro del
rango flexible, por debajo de la media en América Latina (Maratou-Kolias et ál. 2020). El costo de despido
anticipado y sin justa causa para los trabajadores con un contrato temporal es igual al remanente de
tiempo para terminar el contrato, siendo este de por lo menos 15 días de salario. Para trabajadores con
un contrato permanente, el costo de despido depende del rango salarial. Si el salario es menor a 10
salarios mínimos, se deben cubrir 30 días de sueldo por el primer año de trabajo, más 20 días de sueldo
por cada año de trabajo subsecuente. Si el salario es de 10 o más salarios mínimos, se deben cubrir 20
días de sueldo por el primer año de trabajo, más 15 días de sueldo por cada año de trabajo siguiente.
En el caso de despido colectivo, el costo es el mismo que para despidos individuales, pero el empleador
debe obtener autorización del Ministerio de Trabajo y notificar a sus trabajadores por escrito.
DESAFÍO 5: LIMITADA CREACIÓN DE EMPLEO FORMAL, VINCULADA A UNA PÉRDIDA
DE COMPETITIVIDAD, Y FALTA DE DINAMISMO EN FIRMAS DE BIENES TRANSABLES
2.43. La edad promedio de las empresas del sector formal es menor en Colombia que en otros países
pares regionales, pero ha aumentado durante la última década. Investigaciones recientes destacan el papel
fundamental que desempeñan las firmas jóvenes en la dinámica de crecimiento del empleo de las economías
avanzadas y que el crecimiento del empleo a lo largo de los ciclos de vida de las empresas es menor en los
países en desarrollo que en las economías avanzadas (Haltiwanger et ál. 2013).26 Así pues, la edad promedio de
las firmas en el sector formal y su evolución en el tiempo proporcionan evidencia importante sobre el grado de
dinamismo entre las empresas formales en un país en particular. Una edad media de la empresa relativamente
alta y en aumento indicaría una falta de dinamismo de la misma, mientras que una edad media de la firma
relativamente baja y constante sugeriría que su dinamismo es menos preocupante. De acuerdo con datos
internacionalmente comparables de la Encuesta Mundial de Ambiente Empresarial (WBES por su sigla en inglés)
del Banco Mundial, la edad promedio de las empresas de Colombia entre las firmas formales se ubicó en 18.6
años en 2017, similar a los promedios registrados en Brasil o México, pero más bajo que en Chile o Uruguay
(Figura 2.68). Esto está en línea con un sector privado relativamente dinámico que ha generado un crecimiento
significativo del empleo durante la última década, como se ha mencionado anteriormente. Sin embargo, la edad
de las firmas ha aumentado en Colombia, con un incremento anual de aproximadamente 0.5 años desde 2006,
cuando se realizó la primera de estas encuestas del Banco Mundial (Figura 2.69). Una estructura de empresa
envejecida podría apuntar a un problema de empuje empresarial emergente con muy pocas nuevas firmas
exitosas y un crecimiento del empleo cada vez más impulsado por las empresas establecidas.
26 Haltiwanger, Jarmin y Miranda (2013) muestran que las start-ups superestrellas que sobreviven son un motor clave del crecimiento
del empleo agregado en Estados Unidos.
56
FIGURA 2.68 FIGURA 2.69
Edad media de las firmas en el sector Edad media de las firmas en el sector
empresarial formal en todos los países empresarial de Colombia en 2006, 2010 y 2017
30 20
18
Edad media de las firmas
Edad media de las firmas
25
16
20
14
15
12
10 10
a
a
a
il
o
ia
rú
ile
ay
a
ic
ni
bi
tin
as
ic
nd
Pe
gu
Ch
fr
éx
lo
m
Br
06
10
17
en
la
dá
ru
lo
Po
M
20
20
20
i
rg
Ta
Co
Su
U
A
Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2017. Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2006–2017.
2.44. El aumento de la edad de las firmas es un mal augurio para el crecimiento futuro del empleo
en el sector formal y apunta a nuevas limitaciones para la creación de empleo en este sector. En los
países donde la entrada de empresas es baja y el crecimiento del empleo en el sector formal es impulsado
principalmente por firmas más antiguas, el crecimiento del empleo a nivel empresarial tiende a ser menos
sensible a los cambios en las ventas en promedio. Hasta ahora, la estructura relativamente joven de la edad de
las empresas de Colombia le ha permitido al país disfrutar de altos niveles de crecimiento del empleo formal. Una
comparación entre países de la correlación entre el crecimiento del empleo y las ventas corrobora esta opinión
(Anexo 5.1). La Figura 2.70 muestra que la elasticidad del empleo es mayor en Colombia que en otros países
de ingresos medianos-altos tanto en la región como a nivel mundial. Sin embargo, los datos también revelan
que esta elasticidad ha ido disminuyendo de manera constante durante la última década. En 2006, cuando se
implementó la primera WBES en Colombia, un incremento del 10 por ciento en las ventas de las empresas se
asoció a un aumento promedio en el empleo del 3.1 por ciento. Esta elasticidad había caído al 2.1 por ciento en
2017, año en que se implementó por última vez la WBES en el país (Figura 2.71). Esto sugiere nuevas limitaciones
para la creación de empleo en el sector formal.
2.45. Un análisis en profundidad de los datos detallados a nivel de empresa disponibles para Colombia
puede ayudar a arrojar luz sobre las causas de esta desaceleración en el crecimiento del empleo dentro
del sector formal del país. Un estudio reciente revela que la dinámica del crecimiento del empleo en el país es
notablemente similar a la observada en Estados Unidos, con un crecimiento del empleo agregado enteramente
atribuible a la dinámica de entrada de nuevas empresas (Eslava et ál. 2019. Lo que distingue a Colombia de Estados
Unidos es que, por el contrario, el crecimiento del empleo a lo largo del ciclo de vida de las firmas colombianas
es mucho más débil. El análisis que se presenta a continuación se basa en estos conocimientos y explota datos
de panel a nivel de empresa para los sectores manufacturero y de servicios formales en el país, con el objetivo de
indagar en el cómo el desempeño de las empresas varía según el tamaño y la actividad económica e identificar
las limitaciones potenciales al crecimiento del empleo en el sector formal (Cuadro 2.5).27
27 Cabe resaltar que los marcos muestrales de las encuestas EAM y EAS no tienen en cuenta microempresas y empresas informales.
Las conclusiones derivadas del análisis presentadas en esta sección no son generalizables a todo el universo de firmas en Colombia. El
objetivo de esta sección es, por lo tanto, comprobar en qué medida los resultados del análisis de la actividad de empresas presentados a
continuación corroboran tendencias que se observan en otras secciones del diagnóstico.
57
FIGURA 2.70 FIGURA 2.71
Elasticidad del empleo con respecto a la Elasticidad del empleo frente a la producción
producción de las firmas entre países de las firmas en Colombia a lo largo del tiempo
.30 .30
%−∆ predicho en empleo en respuesta
%−∆ predicho en empleo en respuesta
a un incremento de 1% en ventas
a un incremento de 1% en ventas
.25
.28
.20
.26
.15
.24
.10
.22
.05
0 .20
a
il
ile
a
o
rú
a
a
ia
ay
06
10
17
tin
bi
ni
ic
as
ic
nd
Pe
gu
20
20
20
Ch
fr
éx
m
lo
Br
en
la
dá
ru
lo
Po
M
i
rg
Ta
Co
Su
U
A
Intervalo de confianza 95% Intervalo de confianza 95%
Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2017. Fuente: Elaboración propia. Datos WBES 2006–2017.
CUADRO 2.5. ENCUESTAS ANUALES DE MANUFACTURA Y SERVICIOS DE COLOMBIA
El análisis en el ámbito de las empresas utiliza información de dos bases de datos: la Encuesta Anual
Manufacturera (EAM) y la Encuesta Anual de Servicios (EAS), en el período comprendido entre 2008 y 2018.
La EAM es un censo de las firmas que cuentan con diez o más personas ocupadas o con ingresos a partir
de 500 millones de pesos anuales. La unidad de observación y análisis de la EAM es el establecimiento
industrial. La información recolectada corresponde a personal ocupado, sueldos y salarios, prestaciones
sociales, producción bruta, consumo intermedio, valor agregado, producción, costos y gastos de
producción, activos fijos, inversión, entre otras variables (DANE 2019). La EAM tiene cobertura nacional
por departamentos y áreas metropolitanas.
En cuanto a la EAS, es un censo de las empresas formalmente establecidas con número de identificación
tributaria (NIT) y registro mercantil, que se dedican exclusivamente a realizar actividades de servicios
dentro del territorio colombiano. Esta encuesta también permite obtener información sobre personal
ocupado, sueldos y salarios, prestaciones sociales, cotizaciones patronales, activos fijos, inversión, entre
otros indicadores (DANE 2019). El formulario de recolección de la EAS fue rediseñado en 2010 para
obtener información más desagregada.
En ambos casos, las empresas se encuentran clasificadas por actividad económica con base en la CIIU
Rev. 4 A.C. a 4 dígitos. Sin embargo, la EAM tiene información más detallada en comparación con la
EAS, y permite hacer un análisis de datos de panel.
58
2.46. Los datos detallados a nivel de empresa para el sector manufacturero muestran que la dinámica
de entrada y salida entre las pequeñas firmas ha tenido un gran efecto en la distribución del tamaño
de la empresa en el sector formal. A lo largo de la última década, el número de empresas con menos de 50
empleados inicialmente aumentó y luego disminuyó drásticamente (Figuras 2.72, 2.73 y 2.74). Mientras tanto, el
patrón de crecimiento en el número de empresas más grandes fue muy diferente, ya que aquellas de más de 50
empleados experimentaron un aumento pequeño pero constante en el número. Durante todo el período de los
años de estudio, esta divergencia en los patrones llevó a un sesgo en la distribución del tamaño de las empresas
con un incremento en la participación de las grandes firmas, y un tamaño medio de las firmas en aumento. Sin
embargo, el impacto de estos cambios en la distribución del empleo en las categorías de tamaño de las firmas se
FIGURA 2.72 FIGURA 2.73
Número de firmas por tamaño del empleo en el Número mediano de empleados en cada
sector manufacturero, 2008–2018 empresa del sector manufacturero, 2008–2018
5,000 35
Mediana del número de empleados
4,000
30
Número de firmas
3,000
25
2,000
20
1,000
15
0
<21 21−50 51−100 101−250 >250
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Tamaño de firma (no. de empleados)
Total Permanentes
Nota: Dentro de los grupos, cada columna representa un año de
2008 a 2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
FIGURA 2.74
Contribución al empleo total de firmas de diferentes tamaños, 2008–2018
100
Empleo total, porcentaje
80
52.2 47.7 47.9 49.3 48.7 48.7 49.0 49.5 51.2 50.9 51.6
60
40 21.7 20.3 20.5 21.2 21.2 22.0 22.8
21.4 21.8 22.5 22.5
12.7 12.9 12.2 12.7 13.3 12.9
20 12.3 12.4 12.5 12.7 12.6
11.1 11.4 11.1 10.9 10.7 10.3 9.9
9.1 9.6 9.4 8.8
5.0 6.7 7.5 6.9 6.5 6.1 5.8 5.4 4.8 4.6 4.5
0
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<21 21−50 51−100 101−250 >250
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
59
atenuó, ya que los trabajadores de empresas con menos de 50 empleados nunca superaron el 20 por ciento del
empleo empresarial total en la industria manufacturera entre 2008 y 2018.
2.47. El aumento y posterior declive del número de pequeñas empresas fue impulsado en gran medida
por la rotación, mientras que sólo unas pocas recién establecidas lograron sobrevivir. Investigaciones
recientes muestran que, condicionadas por la supervivencia, las firmas pequeñas y jóvenes desempeñan un
papel clave en el crecimiento del empleo agregado en las economías avanzadas. En Colombia, sin embargo, las
nuevas empresas luchan por sobrevivir y aún menos logran crecer durante su ciclo de vida. La Tabla 2.1 muestra
las matrices de transición en las categorías de tamaño de las empresas entre 2008 y 2018 en términos absolutos
y relativos, respectivamente. Se destacan a su vez varios patrones:
i. La proporción de firmas que no estuvieron presentes en 2008 ni en 2018 es alta (19.5 por ciento).
Estas son empresas que nacieron entre estos años pero murieron antes de 2018. Dicho de otra manera,
de las casi 6 mil empresas que se establecieron después del año 2008, sólo el 55 por ciento continuó
operando en 2018.
TABLA 2.1
Matrices de transición de firmas entre categorías de tamaño
A. Número absoluto de firmas
2018
Inexistente <21 21–50 51–100 101–250 >250
Inexistente 2,571 1,324 898 469 317 131
<21 1,759 925 249 61 19 4
21–50 718 274 506 248 66 10
2008
51–100 432 57 137 281 189 38
101–250 274 26 39 122 315 114
>250 163 7 9 23 74 324
B. En relación con el total de firmas que alguna vez existieron en el período 2008–2018
2018
Inexistente <21 21–50 51–100 101–250 >250
Inexistente 19.52% 10.05% 6.82% 3.56% 2.41% 0.99%
<21 13.35% 7.02% 1.89% 0.46% 0.14% 0.03%
21–50 5.45% 2.08% 3.84% 1.88% 0.50% 0.08%
2008
51–100 3.28% 0.43% 1.04% 2.13% 1.43% 0.29%
101–250 2.08% 0.20% 0.30% 0.93% 2.39% 0.87%
>250 1.24% 0.05% 0.07% 0.17% 0.56% 2.46%
Nota: El color azul identifica una celda con un número/acción relativamente mayor y el rojo con un número/acción relativamente menor.
La tabla (b) da cuenta de las participaciones en cada celda de un total de 13,173 empresas que alguna vez existieron en el período
2008–2018.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
60
ii. Había 3,017 firmas con menos de 21 empleados en 2008 y la mayoría de ellas, el 58.3 por ciento, ya
había dejado de operar en 2018; únicamente alrededor del 8 por ciento había crecido al siguiente grupo
de tamaño (21–50 empleados). Un comportamiento similar se ve en las 1,822 empresas que tenían
entre 21 y 50 empleados. En este grupo, el 40 por ciento había salido en 2018, el 18 por ciento había
crecido a un grupo de mayor tamaño (más de 50 empleados) y el 15 por ciento se había reducido.
iii. La salida y la entrada fueron mucho más comunes entre las empresas más pequeñas que entre las más
grandes: había 3,346 firmas que existían en 2008, pero que habían parado sus operaciones en 2018.
De estas, el 74 por ciento tenía menos de 51 empleados. Del mismo modo, hubo 3,139 de las firmas
en 2018 que aún no existían en 2008. De las cuales, el 71 por ciento tenía menos de 51 empleados.
2.48. ¿Qué impulsó estas dinámicas de crecimiento diferencial en el número de empresas en la
distribución por tamaño? ¿Hubo diferencias en el desempeño de las firmas por tamaño que expliquen
por qué las pequeñas tuvieron más dificultades que las grandes durante el período 2008–2018? La EAM
permite hacer un análisis detallado de los márgenes operativos y de las estructuras de costos de cada empresa.
La comparación de la evolución de estas medidas de rendimiento de la empresa a lo largo de la distribución
de su tamaño puede dar cuenta de la naturaleza de las limitaciones que enfrentan las empresas de diferentes
tamaños de empleados a lo largo del tiempo. Sobre esto hay una serie de ideas claves.
i. Durante el período 2008–2019, la rentabilidad de las firmas cayó fuertemente para aquellas
más pequeñas, mientras que aumentó para las más grandes. La evolución de los márgenes
operativos medianos (es decir, las ganancias antes de intereses e impuestos en relación con las ventas
totales) estuvo muy diferenciada por el tamaño de la empresa. Mientras que aumentaron del 7 por
ciento en 2008 al 9 por ciento en 2009 para las empresas con más de 100 empleados, los márgenes
cayeron del 5 al 2 por ciento para aquellas con menos de 51 empleados (Figura 2.75). Estas diferencias
en la evolución de la rentabilidad podrían indicar una disminución de la demanda de producción en las
firmas más pequeñas frente a las más grandes o un aumento en los costos operativos relativos debido
a las diferentes estructuras de producción, tanto en las pequeñas como en las grandes.
FIGURA 2.75 FIGURA 2.76
Márgenes operativos medianos por tamaño de Costos medianos de insumos para materiales
firma, 2008–2018 como porcentaje de la producción total por
tamaño de firma, 2008–2018
.10 .46
Costo mediano del material, como
porcentaje de la producción total
Margen operativo mediano
.08
.44
.06
.42
.04
.40
.02
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<51 empl. 51–100 empl. >100 empl. <51 empl. 51–100 empl. >100 empl.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
61
ii. El costo de los insumos, sin embargo, evolucionó de manera similar en todas las categorías de
tamaño de las empresas y no puede explicar la divergencia en la rentabilidad por su tamaño.
Los costos medianos de material para firmas de diferentes tamaños mostraron tendencias temporales
muy similares durante la última década (Figura 2.76), con la posible excepción de los últimos tres años
del período de análisis (es decir 2016, 2017 y 2018), durante los cuales los costos medianos de materiales
parecen haber aumentado algo en las firmas grandes, pero no en las pequeñas. El costo mediano de los
servicios y los insumos de energía como porcentaje de la producción también disminuyó de manera similar,
cayendo alrededor de 2–3 puntos porcentuales, independientemente del tamaño (Figuras 2.77 y 2.78).
FIGURA 2.77 FIGURA 2.78
Costos medianos de insumos para gastos de Costos medianos de insumos para gastos de
servicios como porcentaje de la producción energía como proporción de la producción total
total por tamaño de firma, 2008–2018 por tamaño de firma, 2008–2018
Costo mediano de los insumos de energía,
.22 .04
Costo mediano de los insumos de servicios,
como porcentaje de la producción total
como porcentaje de la producción total
.20 .03
.18 .02
.16 .01
.14 0
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<51 empl. 51–100 empl. >100 empl. <51 empl. 51−100 empl. >100 empl.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
iii. Lo que mostró diferentes tendencias temporales en los distintos tamaños de empresas fueron
los costos laborales medios. Los costos salariales aumentaron para todas las categorías de tamaño,
aunque mucho más para las firmas más pequeñas. En aquellas con más de 100 empleados, los costos
salariales medios aumentaron del 10 por ciento de la producción total al 11 por ciento entre 2008 y
2009. Mientras tanto, aquellas con menos de 50 empleados experimentaron un aumento en el costo
salarial mediano del 15 al 21 por ciento del total de la producción. El costo laboral no salarial, por su
parte, evolucionó de manera similar entre los grupos, con una aparente caída en 2014, luego de la
implementación de reformas que redujeron las contribuciones obligatorias no salariales para las empresas
(Figuras 2.79 y 2.80).
2.49. Es necesario considerar dos factores para explicar la evolución asimétrica de los costos salariales
en empresas de diferentes tamaños: (i) las pequeñas dependen más de la mano de obra no calificada que
las más grandes, y (ii) los salarios de la mano de obra no calificada aumentaron fuertemente durante la última
década, tanto en términos absolutos como relativos. Como ya se ha mencionado, la proporción de empleo
poco calificado en las empresas manufactureras formales experimentó un fuerte descenso durante la última
década. A pesar de esta tendencia general, la proporción de empleados poco calificados fue, en cualquier
año de esta década, aproximadamente el doble en empresas de 0 a 51 empleados que en las de más de
100 empleados, como se muestra en la Figura 2.81 sobre la base de las estadísticas de Colombia según la
GEIH. Al mismo tiempo, los salarios formales de manufactura por trabajo no calificado crecieron un 50 por
62
FIGURA 2.79 FIGURA 2.80
Costo del trabajo asalariado mediano como Costo laboral mediano no salarial como
porcentaje de la producción total por tamaño porcentaje de la producción total por tamaño
de firma, 2008–2018 de firma, 2008–2018
.22 .08
porcentaje de la producción total
porcentaje de la producción total
Costo laboral (no salarial), como
Costo laboral (salarios), como
.20
.06
.18
.16
.04
.14
.12 .02
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<51 empl. 51−100 empl. >100 empl. <51 empl. 51−100 empl. >100 empl.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018. Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
FIGURA 2.81
Participación de la mano de obra calificada frente a la no calificada en el empleo asalariado
formal total en actividades manufactureras por tamaño de firma
Empleo asalariado formal en manufactura
100
80
60
40
20
0
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
18
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
15
20 6
20 7
18
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
17
18
0
1
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
1
1
20
20
20
20
20
0−50 empl. 51−100 empl. >100 empl.
No calificado Calificado
Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos trabajadores con menos de educación secundaria.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018.
ciento en términos nominales entre 2009 y 2018, o un 4.6 por ciento anual (Figura 2.82). Por el contrario,
los empleados calificados sólo tuvieron aumentos salariales anuales de un 3.7 por ciento en promedio. Esto
indica que, durante 2009 y 2018, los salarios para los trabajadores no calificados aumentaron un 28 por
ciento más que para los calificados. El crecimiento de los salarios del trabajo no calificado superó la inflación
general de precios, la cual ascendió a un 3.7 por ciento en promedio durante el mismo período.
63
FIGURA 2.82
Crecimiento salarial promedio para trabajadores calificados y no calificados en firmas
manufactureras en comparación con la inflación, 2008–2018
150
140
Índice (100 = 2009)
130
120
110
100
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Salario por hora, no calificado Salario por hora, calificado Precios (IPC)
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018 y estadísticas de precio del consumidor oficiales.
2.50. ¿Por qué el salario de los trabajadores no calificados creció tan rápido, dada la limitada
demanda de mano de obra no calificada? Así como se ha nombrado anteriormente, uno de los principales
impulsores del crecimiento salarial en el sector formal de Colombia es el salario mínimo, el cual creció un 69
por ciento en el período 2008–2018. El salario mínimo en el país es un importante punto de referencia para
la evolución de los salarios nominales en el sector formal, para el trabajo calificado y el no calificado. Esto se
puede evidenciar en las Figuras 2.83 y 2.84, las cuales comparan las distribuciones de densidad salarial en 2008
y 2018 para trabajadores calificados y no calificados, respectivamente. Tanto para la mano de obra calificada
como para la no calificada, un aumento del salario mínimo ejerce una presión al alza sobre los salarios desde
la parte inferior de la distribución salarial. Además, la concentración (o densidad) de trabajadores que ganan
un salario cercano al umbral del salario mínimo es mucho mayor en el caso de los no calificados que en el de
los calificados. Esto explica por qué los salarios de la mano de obra no calificada se incrementaron más en
promedio que los de la mano de obra calificada (Figura 2.82). Si bien el acrecentamiento del salario mínimo
afectó los salarios en toda la distribución, tuvo un impacto más fuerte en los salarios promedio para el trabajo
no calificado.
2.51. Por lo tanto, el fuerte incremento de los costos salariales fue impulsado principalmente por el
aumento del salario mínimo, con importantes efectos de composición en la distribución del tamaño de
las empresas durante la última década, debido a las bajas tasas de supervivencia de las pequeñas. No
obstante, ¿cómo afectó esto a la demanda general de mano de obra en los diferentes subsectores de la industria
manufacturera? La Figura 2.85 traza el incremento relativo entre 2008 y 2018 en el salario promedio pagado en
cada subsector frente al salario promedio que prevaleció en 2008. Esta relación es fuertemente negativa, lo que
sugiere que los sectores que pagaron salarios promedio más altos en 2008 sufrieron menos por el incremento
del costo salarial. Si el salario promedio de 2008 es indicativo de cuán dependiente es un sector de la mano de
obra no calificada, confirmaría entonces que los sectores que utilizan más mano de obra no calificada están
más expuestos a la subida de los costos salariales.
2.52. Es preciso evaluar el impacto del aumento de los costos salariales en la dinámica del empleo
tanto dentro de las firmas como en los subsectores manufactureros. Al hacer esta evaluación es necesario
considerar dos efectos: (i) los costos laborales más altos pueden implicar menos empresas formales en general,
y (ii) las firmas existentes o sobrevivientes pueden tender a adaptarse al incremento de los costos laborales
64
FIGURA 2.83 FIGURA 2.84
Distribuciones de densidad de salarios en el Distribuciones de densidad de salarios en el
sector manufacturero formal para empleados sector manufacturero formal para empleados
calificados no calificados
6 6
Sal. mínimo Sal. mínimo Sal. mínimo Sal. mínimo
2009 2018 2009 2018
5 5
4 4
Densidad
Densidad
3 3
2 2
1 1
0 0
12 12.5 13 13.5 14 14.5 15 15.5 16 12 12.5 13 13.5 14 14.5 15 15.5 16
Salario nominal mensual en el sector Salario nominal mensual en el sector
manufacturero, en log manufacturero, en log
2009 2018 2009 2018
Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos
trabajadores con menos de educación secundaria. trabajadores con menos de educación secundaria.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018 y estadísticas Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2018 y estadísticas
de precio del consumidor oficiales. de precio del consumidor oficiales.
FIGURA 2.85
Crecimiento salarial del subsector durante el período 2008–2018, en relación con los niveles salariales de 2008
10.2
manufacturero en 2008 (escala log.)
Salario medio en el subsector
10.0
9.8
9.6
9.4
9.2
20 40 60 80
Aumento porcentual del salario medio del subsector
manufacturero 2008−2018
Valor ajustado
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
contratando menos trabajadores e invirtiendo en tecnologías que ahorren mano de obra. Para contrastar
ambos efectos, se construyeron dos conjuntos de datos: en el primero se encuentran el empleo, la producción
y los salarios promedio agregados para 21 subsectores de manufactura; y en el segundo conjunto de datos,
se capturaron las mismas variables pero sólo considerando las empresas que estuvieron presentes en todos los
65
años entre 2008 y 2018 al agregar al nivel de subsector. Luego se comparó cómo el empleo responde a los
salarios en los 21 subsectores de manufactura en ambos conjuntos por separado. Con este fin, el análisis se
basó en un marco de regresión en el que se controlaron los cambios en la producción real, en la composición
de la fuerza laboral a nivel de subsector en términos de educación y edad, y en los precios de producción del
subsector (Anexo 5.2). La diferencia en las tasas de respuesta entre los dos conjuntos de datos da información
relevante sobre la importancia relativa de los ajustes del empleo dentro de las empresas para el crecimiento de
los salarios frente al ajuste del empleo para el sector manufacturero. Si las tasas de respuesta fueran similares,
implicaría que la mayor parte del ajuste al aumento de los salarios se produjo dentro de las firmas. Por el
contrario, si la respuesta a los salarios fue significativamente más fuerte cuando se consideran todas las firmas
en comparación con cuando sólo se consideran aquellas con presencia continua, esto sugeriría que el ajuste se
debió principalmente a su entrada y salida.
2.53. La mayor parte del ajuste en el empleo total dados los salarios más altos se debe a la entrada y
salida de empresas y no a cambios en el empleo dentro de las mismas. El incremento del 10 por ciento
en el salario nominal está asociado a la reducción del 6.6 por ciento en el empleo cuando se consideran los
datos sectoriales de todas las empresas. Cabe destacar, sin embargo, que el efecto se vuelve casi insignificante
en el momento de considerar datos sectoriales sólo para las firmas que estuvieron presentes en todos los años
del período de estudio. En tal caso, un aumento del 10 por ciento en el salario nominal se asocia con una caída
del 0.3 por ciento en el empleo. Esto confirma los fuertes efectos composicionales que tienen los salarios más
altos en la actividad de las empresas en todos los sectores, con la dinámica del empleo afectada principalmente
por la entrada y salida de firmas más que por ajustes en la fuerza laboral dentro de ellas.
2.54. Entonces, ¿cómo se ajustaron las empresas supervivientes al aumento de los costos salariales?
Dentro de las firmas sobrevivientes, las decisiones de contratación favorecieron a la mano de obra
calificada sobre la no calificada, mientras que la producción se volvió más intensiva en capital y
productiva en general. La Figura 2.81 muestra que la mano de obra no calificada como porcentaje del empleo
total en las empresas manufactureras formales cayó drásticamente entre 2008 y 2018. Esta tendencia puede haber
sido exacerbada por las inversiones en tecnologías que desplazaron a la mano de obra no calificada. Nótese, por
ejemplo, que la mediana de la relación capital-trabajo se duplicó con creces (Figura 2.86 panel a). Es importante
destacar que este incremento en la profundidad de capital no fue impulsado por efectos de composición a lo
FIGURA 2.86
Mediana de profundidad de capital por trabajador
A. Todas las firmas B. Sólo firmas que operaron en todos los años
entre 2008 y 2018
60,000 70,000
pesos (precios corrientes)
pesos (precios corrientes)
capital−trabajo, en 1,000
Mediana de la relación
capital−trabajo,en 1000
Mediana de la relación
50,000 60,000
40,000 50,000
40,000
30,000
30,000
20,000
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Nota: Dotación de capital deflactado usando precios de gastos de capital.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018 y deflactadores oficiales para gasto de capital.
66
largo de la distribución del tamaño de la empresa. Lo que se confirma la misma figura, panel b, la cual traza
las razones medianas de capital-trabajo para un panel equilibrado de empresas que operaron durante todos los
años entre 2008 y 2018. Entre dichas empresas, el capital medio por trabajador aumentó incluso más que si se
consideran todas las firmas (es decir, 252 por ciento frente a 217 por ciento). En general, existe evidencia de
que la producción en el sector manufacturero se volvió más intensiva en capital, desplazando el uso de mano de
obra predominantemente no calificada. Con un acrecentamiento general de la intensidad de capital, también
cabría esperar un incremento de la productividad laboral media.28 Esto se corrobora en la Figura 2.87, donde se
evidencia que la productividad laboral mediana creció un 19 por ciento entre 2008 y 2018, y un 17 por ciento,
si únicamente se consideran las firmas que operaron todos los años.
FIGURA 2.87
Valor agregado mediano por trabajador
A. Todas las firmas B. Sólo firmas que operaron en todos los años
entre 2008 y 2018
23,000 25,000
1000 pesos (precios de 2010)
1000 pesos (precios de 2010)
mediano por trabajador, en
mediano por trabajador, en
22,000
Valor agregado anual
Valor agregado anual
24,000
21,000
23,000
20,000
22,000
19,000
21,000
18,000
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Nota: Valor agregado deflactado usando índices de precio específicos a cada industria.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018 y deflactadores oficiales para gasto de capital.
2.55. Los resultados del empleo en el sector manufacturero formal no sólo se vieron afectados por
el alto crecimiento de los salarios de los trabajadores no calificados. La demanda de productos de las
empresas también jugó un papel importante, pero no tuvo un efecto compositivo tan fuerte como la evolución
de los costos salariales. Las estimaciones presentadas en el Anexo 5.2 también consideran la demanda de
producción real como un motor del crecimiento del empleo. Un aumento del 10 por ciento en la demanda de
producción de un subsector está asociado a un incremento del 4.8 por ciento en el empleo del subsector. El
tamaño del efecto es menor si sólo se consideran las empresas con presencia en todos los años: un aumento
del 10 por ciento en la demanda real está relacionado con un acrecentamiento del 2.8 por ciento en el empleo.
Así pues, la mecánica del empleo a causa de los cambios en la demanda parece estar impulsada tanto por las
decisiones de contratación dentro de las empresas como por las dinámicas de entrada y salida a nivel sectorial.
2.56. Entonces, ¿cuántos puestos de trabajo se perdieron debido al alto crecimiento de los salarios y la
menor demanda de producción? Para medir el efecto general del alto crecimiento salarial y la baja demanda
de producción sobre el empleo, se puede preguntar ¿cuántos empleos adicionales se habrían creado para
2018, si los salarios hubieran crecido con menos fuerza y si la actividad económica no se hubiera desacelerado
después de 2014? Para tal fin, se consideran tres escenarios (Anexo 5.2). En el primero, se simula cuántos
28 Esto se deriva del hecho de que una producción más intensiva en capital dará como resultado una mayor participación de los factores
del capital en el valor agregado de la empresa, lo que, a su vez, conducirá a un mayor valor agregado por trabajador empleado.
67
empleos adicionales se habrían creado si los salarios hubieran crecido sólo con (y no por encima) de la inflación
en todos los sectores.29 En el segundo, se evalúa cuántos puestos de trabajo adicionales se habrían creado si
el crecimiento salarial se hubiera limitado a la evolución del ingreso marginal de cada subsector (medido en
términos del índice de precios de producción del subsector). En el tercer escenario, se analizan cuántos empleos
adicionales habrían existido en 2018 si la producción real de cada subsector después de 2014 no se hubiera
desacelerado y continuara creciendo al mismo ritmo que durante el período 2008–2014. Al simular estos
escenarios se consideraron márgenes tanto intensivos (más o menos empleos dentro de empresas establecidas)
como extensos (más o menos empleos por entrada y salida de las mismas).
2.57. Las simulaciones ilustran dos desarrollos entrelazados que afectaron negativamente el crecimiento
del empleo en el mercado laboral formal de Colombia durante la última década: una desaceleración
de toda la economía posterior a 2014 y una demanda de trabajo reprimida por el fuerte crecimiento
general de los salarios. Se estimó que el inicio de un crecimiento más lento en el período posterior a 2014 resultó
en aproximadamente 23 mil empleos menos para 2018 que si los subsectores de manufactura hubieran crecido
al mismo ritmo que en el período 2008–2014. El impacto de un alto crecimiento salarial depende del escenario
asumido. Se habrían creado alrededor de 28 mil empleos adicionales para 2018 en el caso en que el crecimiento
salarial hubiera crecido en línea sólo con los precios al consumidor. Esta cifra aumentaría a 104 mil puestos de
trabajo adicionales, si el crecimiento de los salarios se limita a los precios de producción en cada subsector. Los
resultados también muestran que el impacto en el empleo de un crecimiento más lento se produjo en forma
de menos ajustes de puestos de trabajo dentro de las empresas, así como de entrada y salida. En cuanto a los
salarios, el impacto en el empleo se debió principalmente a la dinámica de entrada y salida de las empresas.
2.58. Los sectores de manufactura y de servicios mostraron patrones de empleo estructural muy similares
durante la última década, y la mayoría de los nuevos empleos fueron para trabajadores calificados.
Sin embargo, el crecimiento del empleo total fue mucho mayor en el sector servicios. La gran mayoría de los
puestos de trabajo del sector formal se crearon en las empresas de servicios y no en las manufactureras. Por
cada nuevo trabajo asalariado formal en el sector manufacturero, el sector servicios agregó 8 nuevos trabajos
formales, reforzando así el cambio de empleo en toda la economía hacia los servicios (véase desafío 2). A pesar
de estas diferencias en el crecimiento general del empleo, también existen notables similitudes en ambos sectores.
Primero, el empleo se expandió durante los años de auge, pero luego se desaceleró, con una ralentización algo
más pronunciada en las empresas manufactureras (Figura 2.88). En segundo lugar, tanto en manufactura como
en servicios el crecimiento del empleo sólo benefició al trabajo calificado, mientras que el número de puestos
de trabajo de empleados no calificados se mantuvo relativamente estable a lo largo de la década.
2.59. Los datos de panel a nivel de empresa sugieren que aquellas pertenecientes al sector de servicios
formales obtuvieron mejores resultados que las de manufactura formal a medida que las condiciones
económicas se endurecieron. Los datos a nivel de empresa para el sector servicios son menos completos que
para el manufacturero, y varios cambios en la metodología de la EAS la hacen menos adecuada para un análisis de
la dinámica de entrada y salida de empresas de forma análoga a lo que se presentó anteriormente para el sector
manufacturero. Sin embargo, es posible estudiar la dinámica de transición de las empresas en todas las categorías
de tamaño para un número reducido de firmas de servicios que fueron encuestadas en todos los años entre 2009
y 2017 (Tabla 2.2) y compararlas con un panel similar de empresas manufactureras (Tabla 2.3). En servicios, el 11.3
por ciento de las empresas cayó a una categoría de menor tamaño, mientras que el 49.6 por ciento pasó a una
de mayor tamaño. Este es un mejor desempeño que el presentado en el sector manufacturero, donde el 14.4 por
ciento cayó a una categoría de menor tamaño y sólo el 24.7 por ciento creció a una categoría más alta.
2.60. La rentabilidad de las empresas fue mayor entre aquellas del sector formal de servicios que
entre las del sector manufacturero formal, y los márgenes operativos de las empresas de servicios no
divergieron según su tamaño como sí lo hicieron las manufactureras. Los márgenes operativos medios
para las empresas en el panel de servicios entre 2009 y 2017 equivalieron al 15.5 por ciento de la producción
bruta. Esto se equipara favorablemente con los márgenes operativos medianos de sólo el 6 por ciento logrados
29 No se modificaron los salarios en los sectores con crecimiento salarial por debajo de la inflación.
68
FIGURA 2.88
Número de empleos asalariados en el sector manufacturero frente al de servicios, 2009–2019
A. Sector servicios
Trabajos asalariados formales
4,000
en servicios, en miles
3,000
2,000
1,000
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Calificado No calificado
B. Sector manufactura
Trabajos asalariados formales
800
en manufactura, en miles
600
400
200
0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Calificado No calificado
Nota: Sólo se consideran empleos en el sector privado. Los empleos no calificados se definen como aquellos trabajos que emplean a
trabajadores con menos de educación secundaria.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
TABLA 2.2
Matrices de transición entre categorías de tamaño para el panel de firmas de servicios, 2009–2017
2017
<21 21–50 51–100 101–250 >250
<21 202 100 20 16 5
21–50 52 256 158 43 9
2009
51–100 10 67 189 139 33
101–250 11 18 53 245 185
>250 6 6 5 32 440
Nota: El color azul identifica una celda con un número/acción relativamente mayor y el rojo con un número/acción relativamente menor.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017.
69
TABLA 2.3
Matrices de transición entre categorías de tamaño para el panel de firmas manufactureras, 2009–2017
2017
<21 21–50 51–100 101–250 >250
<21 2,995 882 112 56 7
21–50 697 1,827 830 181 28
2009
51–100 112 335 1,070 635 73
101–250 42 87 307 1,151 450
>250 24 17 42 227 987
Nota: El color azul identifica una celda con un número/acción relativamente mayor y el rojo con un número/acción relativamente menor.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2009–2017.
durante el mismo período en las empresas del panel de fabricación. Además, los márgenes operativos en las
empresas de servicios evolucionaron de manera mucho más consistente en grupos de diferentes tamaños que
lo que lo hicieron en las firmas manufactureras (Figura 2.89). Por lo tanto, las empresas del sector servicios
fueron más resistentes a los cambios de composición que afectaron al sector manufacturero debido al aumento
de los costos laborales (Figura 2.90 panel b). Esto se confirma al comparar la evolución de los costos laborales
por tamaño de empresa entre servicios, que, aunque muy diferentes en niveles por la gran heterogeneidad en
la estructura de las empresas, evolucionaron en paralelo (Figura 2.90 panel a).
FIGURA 2.89
Márgenes operativos medios en servicios frente a empresas manufactureras, 2008–2018
A. Empresas de servicios B. Empresas manufactureras
.22 .22
.20 .20
Margen operativo medio
Margen operativo medio
.18 .18
.16 .16
.14 .14
.12 .12
.10 .10
.08 .08
.06 .06
.04 .04
.02 .02
0 0
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<51 empl. 51−100 empl. >100 empl.
Fuente: (a) Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017. (b) Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
70
FIGURA 2.90
Costo laboral medio en servicios frente a empresas manufactureras, 2008–2018
A. Empresas de servicios B. Empresas manufactureras
.36 .36
porcentaje de la producción total
porcentaje de la producción total
Costo laboral (salarios), como
Costo laboral (salarios), como
.32 .32
.28 .28
.24 .24
.20 .20
.16 .16
.12 .12
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
08
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
<51 empl. 51−100 empl. >100 empl.
Fuente: (a) Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017. (b) Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018.
2.61. ¿Qué explica estas diferencias en el desempeño general de las empresas entre los sectores
servicios y manufacturero? ¿Por qué las marcadas diferencias de desempeño por tamaño de empresa
en el sector manufacturero no prevalecieron en servicios? En párrafos anteriores se atribuyó el aumento
de los costos laborales en las pequeñas empresas manufactureras en relación con las grandes al hecho de que
las pequeñas dependen más de la mano de obra no calificada, la cual experimentó un alto crecimiento salarial
debido al aumento del salario mínimo. Si bien las empresas del sector formal dependen menos de la mano de
obra no calificada en promedio que las empresas manufactureras formales, la participación decreciente en el
uso de mano de obra no calificada a medida en que las firmas crecen también se puede observar en aquellas
de servicios formales (Figura 2.91). Por lo tanto, esto no explica por qué el desempeño de las empresas en el
sector servicios depende mucho menos de su tamaño que en el manufacturero.
FIGURA 2.91
Empleo calificado vs. no calificado en los sectores servicios formales y manufactura
100
Empleo asalariado formal
80
total en servicios
60
40
20
0
Manufactura Servicios Manufactura Servicios Manufactura Servicios
0−50 empl. 51−100 empl. >100 empl.
No calificado Calificado
Nota: Se define como mano de obra no calificada a aquellos trabajadores con menos de educación secundaria.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2018.
71
2.62. Una diferencia notable entre estos dos sectores es que los precios de los servicios aumentaron
de manera más drástica que los de los productos manufacturados. Esto plantea la cuestión de si la
evolución más favorable de los precios de los servicios permitió a las empresas de este sector compensar
los crecientes costos laborales y obtener mejores resultados que las empresas manufactureras.
El desafío 2 documenta que los precios de los servicios se acrecentaron con más fuerza que los de los productos
manufacturados. Hay dos explicaciones (no exclusivas) para esto:
• Como primera instancia, es probable que el fuerte crecimiento de la demanda agregada observado en
Colombia durante la última década haya generado una mayor presión al alza sobre los precios de los
servicios que sobre los de los productos manufacturados. Para comprender esto hay que tener en cuenta
que en economías abiertas, como la colombiana, los productos manufacturados tienen que competir con
las importaciones. La teoría económica predice que, en este caso, un aumento en la demanda agregada
no tendrá impacto (o sólo tendrá uno limitado) en los precios porque la capacidad de una economía para
importar limitará los precios de los bienes comerciables. Los servicios, en contraste, suelen ser menos
comerciables que los productos de fabricación, y, por lo tanto, son más propensos a subir los precios
cuando la demanda agregada crece.
• En segundo lugar, es más probable que el aumento de los costos de producción debido a la mano de obra
más cara tenga un impacto mayor en los precios de los servicios que en los de los productos manufac-
turados. La explicación es similar a la anterior. Cuando las empresas experimentan un incremento en los
costos, quieren aumentar sus precios. No obstante, las empresas manufactureras nacionales posiblemente
están más limitadas a esto porque los consumidores pueden cambiar fácilmente a productos importados.
Las empresas de servicios tienden a enfrentarse a una menor competencia de las importaciones porque,
por lo general, son menos comerciables. Como consecuencia, las firmas de servicios tienen más poder para
traspasar algunos de los costos crecientes a los consumidores.
2.63. El fuerte crecimiento de la demanda agregada que se traduce en evoluciones diferenciales de
precios a lo largo del tiempo entre sectores no es un problema per se: el desafío real para las empresas
manufactureras formales surge una vez que el crecimiento de la demanda agregada contribuye a un
fuerte crecimiento de los salarios o impulsa una respuesta de política que resulta en un importante
crecimiento de salarios. Si bien el aumento de la demanda agregada puede ser menos beneficioso para las
empresas manufactureras que para las de servicios, como se explicó anteriormente, sólo se convierte en un
problema real para las empresas manufactureras cuando el crecimiento de la demanda agregada va acompañado
de un incremento de los costos de producción, como en el caso de Colombia. Aunque el sólido crecimiento de
la demanda agregada podría haber sido parte de la razón de esto, la discusión presentada en este diagnóstico
muestra que la mayor parte de la presión sobre los costos laborales en el sector formal parece estar impulsada
por el acrecentamiento del salario mínimo. En Colombia, por lo tanto, no fue el crecimiento de la demanda
agregada en sí lo que contribuyó a los aumentos en el costo salarial, sino más bien la respuesta de política a
la demanda agregada en forma de un salario mínimo más alto.
2.64. En el sector formal, estos aumentos en los costos salariales representaron un desafío mucho
mayor para las empresas manufactureras que para las de servicios. La forma en que los crecientes
costos salariales se entrelazan con el desempeño sectorial de las firmas formales se ilustra con más detalle en
las Figuras 2.92 y 2.93. La evolución de los salarios medios de los distintos subsectores a lo largo del tiempo
se representa en función de los índices de precios de producción de cada subsector. En los subsectores de
servicios, los salarios pagados por las empresas siguen los aumentos de los precios de producción mucho
más de cerca que en los subsectores de manufactura. Esto confirma el mecanismo ya explicado: si bien las
empresas de servicios pudieron trasladar los crecientes costos salariales al consumidor debido a los precios
más altos, las empresas manufactureras se vieron mucho más limitadas a esto por una mayor competencia
de importaciones que la que típicamente prevalece en los servicios.
72
FIGURA 2.92
Salarios y precios de producción del sector formal en subsectores de servicios seleccionados
A. Servicios de B. Servicios de logística y C. Servicios técnicos
restaurante almacenamiento y administrativos
Salario mediano mensual, logística y
técnicos y administrativos (miles de
Salario mediano mensual, servicios
Salario mediano mensual, bares y
1,600 2,400 2,400
almacenamiento (miles de pesos,
restaurantes (miles de pesos,
2017
pesos, precios corrientes)
2017
precios corrientes)
1,400 2,200 2,000
precios corrientes)
2016
2016 2017
2015 2015 2016
1,200 2014 2,000 1,600
2013 2015
2013
2014 2011 2014
2012
2012
1,000 2011 1,800 1,200
2013 2010
2010 2012 2009
2009
2011
800 1,600 800
2010 2009
90
0
0
0
0
0
0
0
90
0
0
0
0
0
0
0
90
0
0
0
0
0
0
0
10
11
12
13
14
15
16
10
11
12
13
14
15
16
10
11
12
13
14
15
16
Índice de precios de los servicios Índice de precios de los servicios Índice de precios de los servicios
de restaurante de logística y almacenamiento técnicos y administrativos
(2010 = 100) (2010 = 100) (2010 = 100)
Fuente: Elaboración propia. Datos EAS 2009–2017 y Cuentas Nacionales.
FIGURA 2.93
Salarios y precios de producción promedio del sector formal en subsectores manufactureros
seleccionados
A. Productos alimenticios B. Productos textiles C. Productos de madera
1,600 1,800 1,600
productos alimenticios (miles de
productos de madera (miles de
textiles (miles de pesos, precios
Salario mediano mensual,
Salario mediano mensual,
Salario mediano mensual,
pesos, precios corrientes)
pesos, precios corrientes)
1,400 2017 1,600 1,400
2017
2016 2017
corrientes)
2016 2016
1,200 2015 1,400 1,200
2014
2013 2015
2014 2015
2012 2014
1,000 2011 1,200 2013 1,000 2013
2010 2012 2012
2009 2011 2010
2009 2011
800 1,000 800
2010 2009
90
0
0
0
0
0
0
0
90
0
0
0
0
0
0
0
90
0
0
0
0
0
0
0
10
11
12
13
14
15
16
10
11
12
13
14
15
16
10
11
12
13
14
15
16
Índice de precios de los Índice de precios de Índice de precios de los
productos alimenticios los productos textiles productos de madera
(2010 = 100) (2010 = 100) (2010 = 100)
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2008–2018 y Cuentas Nacionales.
73
2.65. Los incrementos del salario mínimo que buscaban proteger el poder adquisitivo de los
trabajadores de la inflación general en la economía aceleraron el cambio de empleo hacia el sector
servicios, documentado a lo largo de este informe. Un salario mínimo más alto ha permitido a los empleados
asalariados formales mantener su poder adquisitivo. A pesar de que sin duda un salario mínimo mayor habrá
traído beneficios para los trabajadores, también es probable que haya exacerbado el cambio estructural hacia
los servicios, lo que posiblemente haya contribuido a la desindustrialización prematura de Colombia.
74
3. IMPLICACIONES PARA EL
CONTEXTO ACTUAL
3.1. La pandemia por el COVID-19 se suma a los problemas estructurales descritos a lo largo de este
diagnóstico para agravar los resultados de empleo del país. La pandemia golpeó la economía de Colombia
en un momento en que el mercado laboral ya había estado bajo intensa presión. El descenso del crecimiento, la
productividad estancada, la estructura del mercado de productos, la segmentación del mercado laboral, la escasa
movilidad geográfica, la rigidez de la legislación e instituciones laborales, las limitaciones de las políticas de protección
social, el proteccionismo y la falta de dinamismo en las empresas formales presentan debilidades preexistentes que
dejaron al país particularmente vulnerable ante la crisis que trajo la pandemia por el COVID-19. Durante la última
década, el crecimiento económico, la estructura productiva y la baja productividad en el país han contribuido a
la escasez de puestos de trabajo de calidad en el mercado laboral y han provocado una grave subutilización de la
mano de obra (véase sección 2, desafíos 2 y 4). A febrero de 2020, antes de la llegada del COVID-19 al territorio
colombiano, sólo dos quintas partes de los trabajadores estaban empleados en el sector formal,30 donde los empleos
tienden a ser más productivos y mejor remunerados; al mismo tiempo que una gran proporción de personas
trabajaban por cuenta propia y la mayor parte de la contratación de trabajadores se llevaba a cabo en el sector
informal en actividades predominantemente de baja productividad en el sector servicios (véase sección 2, desafíos
2 y 4). Con una fuerza laboral en aumento, cada vez está mejor educada, los trabajadores ya venían enfrentado
menores posibilidades de acceder a trabajos de calidad y bien remunerados y caídas prolongadas en las primas de
educación y en los ingresos laborales promedio a lo largo del tiempo (véase sección 2, desafíos 4 y 5).
3.2. A medida que Colombia lidia con la pandemia por el COVID-19, aumenta la evidencia de su alto
impacto sobre la actividad productiva y el mercado laboral, y de la mayor vulnerabilidad de ciertos
grupos poblacionales a los efectos de la crisis. La difícil situación generada por la pandemia se proyecta como
la recesión económica más severa registrada en la historia de la región. En tanto que el deterioro de los resultados
laborales en Colombia ha sido uno de los más pronunciados dentro de América Latina y el Caribe (Figura 3.1). Al
cierre de 2020, el PIB se contrajo en 6.8 por ciento, la tasa de empleo cayó en 6.8 puntos porcentuales y la tasa
de desempleo se acrecentó en 5.4 puntos porcentuales con respecto al año anterior.31 Debido al impacto inicial
de la pandemia, en abril de 202032 se produjo una reducción de 75 puntos porcentuales en el índice del flujo
de vacantes del Servicio Público de Empleo (SPE), llegando a un nivel mínimo de 40 puntos;33,34 5.3 millones de
30 En este caso, la población formal se define como aquellos empleados con afiliación al sistema de seguridad social, es decir, con
contribución a salud y pensión.
31 Cálculos propios utilizando datos del DANE y la GEIH para 2020.
32 En Colombia, el confinamiento obligatorio comenzó el 23 de marzo de 2020. Sólo sectores esenciales, como servicios de salud, bienes
de primera necesidad y servicios bancarios, entre otros, fueron excluidos. A partir del 13 de abril de 2020, se reabrieron selectivamente
algunas actividades, como la ejecución de obras de infraestructura de transporte y obra pública y sus cadenas de suministro. Desde junio
de 2020, el confinamiento obligatorio dependió más del comportamiento de la pandemia en cada región (Banco de la República 2020b).
33 Los tres índices de vacantes calculados por distintas fuentes, incluyendo nuevas contrataciones según la GEIH, conteo de avisos
clasificados y vacantes del SPE, mostraron a febrero de 2021 sólo una recuperación parcial de 77.3 por ciento, 98.7 por ciento y 65.5 por
ciento, respectivamente, con respecto a febrero de 2020 (Banco de la República 2021b).
34 Para noviembre de 2020, el indicador de vacantes del SPE evidenció señales sutiles de recuperación, situándose aún 39 puntos
porcentuales por debajo de los niveles observados en febrero del mismo año.
75
trabajadores perdieron sus trabajos;35 los ingresos laborales experimentaron una disminución cercana al 80 por
ciento anual para los no asalariados, mientras que los ingresos de los trabajadores asalariados permanecieron
relativamente estables (Banco de la República 2020b). Desde entonces, a pesar de una notoria recuperación, los
resultados laborales todavía siguen deprimidos con relación a febrero de 2020, antes de la crisis sanitaria (Banco
de la República 2021a). Todo esto se traduce en un fuerte choque en el ingreso disponible para una importante
porción de los hogares colombianos, en los que un 80 por ciento de ellos reportaron una reducción en su ingreso
disponible, cifra por encima del promedio regional de 70 por ciento (Kantar 2021). Como resultado de esta crisis
coyuntural, ha habido un importante incremento en los números de pobreza y desigualdad, particularmente
en áreas urbanas. En 2020, la pobreza monetaria alcanzó un 42.5 por ciento de la población y la pobreza
extrema un 15.1 por ciento, lo cual significó aumentos de 6.8 y 5.5 puntos porcentuales con respecto a 2019,
respectivamente (DANE 2021). Específicamente, de 2019 a 2020, 3.6 millones de personas pasaron a estar en
situación de pobreza y 2.8 millones pasaron a ser pobres extremos, al tiempo que el coeficiente de Gini, el cual
venía con una tendencia a la baja en los dos años anteriores, se incrementó de 0.526 a 0.544 (DANE 2021).
3.3. Estos resultados están vinculados a características estructurales fundamentales de los mercados
de producto y de trabajo en Colombia. Los problemas estructurales que mediaron los choques de demanda
agregada y las desaceleraciones económicas en el pasado, hoy también influyen en la magnitud y composición
de los efectos de la pandemia en los trabajadores colombianos. En lugar de centrarse en las consecuencias
de los choques económicos idiosincrásicos y sistémicos, transitorios o permanentes, el enfoque conceptual
y metodológico de este diagnóstico de empleo considera las fuerzas seculares que afectan los resultados del
mercado laboral a largo plazo. Aunque una evaluación de los efectos de la crisis por el COVID-19 está más allá
del alcance de este reporte,36 las limitaciones estructurales que destaca el diagnóstico permiten comprender los
FIGURA 3.1
Tasa de desempleo y de ocupación para Colombia y algunos países de América Latina y el Caribe
A. Tasa de desempleo B. Tasa de ocupación
25 80
75
20
70
15 65
60
10 55
50
5
45
0 40
92
96
00
04
08
12
16
20
92
96
00
04
08
12
16
20
19
19
20
20
20
20
20
20
19
19
20
20
20
20
20
20
Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Latinoamérica
Nota: Los datos de 2020 son un promedio del año corrido hasta junio.
Fuente: Banco de la República (2020b). Datos de la oficina estadística de cada país, la OIT y el Banco de la República.
35 El declive del empleo se evidencia tanto en el segmento asalariado como el no asalariado. A abril de 2020, se perdieron 2.6 millones
de empleos asalariados y 2.7 millones de no asalariados. Esto equivale a caídas del 27.2 y 22 por ciento, respectivamente.
36 Numerosos estudios analizan los efectos de la crisis del COVID-19 sobre el empleo desde el inicio de la pandemia en Colombia. Entre
ellos se encuentran Alfaro, Becerra y Eslava 2020; Fernández 2020; Castro, Hernández y Prada 2020; Banco de la República 2020a, 2020b,
2021a y 2021b; Cárdenas y Martínez 2020; Cardona-Arenas y Serna-Gómez 2020; CONPES 2020 y 2021; FMI 2020; Banco Mundial 2021.
76
importantes impactos de la crisis sobre el empleo y los ingresos laborales en el corto plazo, y su rol en el ajuste
y las transiciones laborales en respuesta a estos choques a mediano plazo. Asimismo, los hallazgos encontrados
permiten evaluar en qué medida se puede esperar que estos choques conduzcan a cambios en la estructura del
empleo, con implicaciones persistentes en los resultados del mercado laboral.
3.4. Al igual que en el pasado, la mayor parte de los efectos de la pandemia en el empleo se derivan
de la recesión global y la fuerte caída de la demanda durante muchos meses. Este diagnóstico estableció
que en Colombia el empleo es altamente vulnerable a los choques de demanda y a la disminución en el
crecimiento del PIB (véase sección 2, desafío 1). En el contexto actual, se observa que las restricciones sectoriales
y la propagación de la enfermedad tuvieron un efecto negativo en el empleo (6.8 puntos porcentuales al cierre
de 2020) (DANE 2021). Incluso sin un impacto directo del confinamiento, se ve cómo los choques de oferta y
demanda se extienden de unos sectores a otros a través de vínculos descendentes y ascendentes (Gourinchas et
ál. 2020). A diferencia de lo ocurrido en recesiones previas, la contracción en el empleo ha estado acompañada
de una fuerte reducción inicial en la participación y un incremento en el desempleo (Banco de la República
2020b). Subsiguientemente, el empleo creció con mayor rapidez que la oferta laboral, lo cual se ve reflejado en
el descenso de la tasa de desempleo; sin embargo, esta declinación ha mermado en los últimos meses, dejando
la tasa de desempleo en un nivel aún alto (Banco de la República 2021a).
3.5. El confinamiento requerido por los esfuerzos de contención de la propagación de la enfermedad
ha afectado desproporcionadamente la demanda y el empleo en los sectores de más baja productividad
laboral, con consecuencias especialmente negativas para trabajadores por cuenta propia y con salarios
bajos. Los sectores de productividad más alta se redujeron menos y, por lo tanto, han visto aumentar su
participación general en la estructura productiva, mientras que los sectores de baja productividad se contrajeron
más y vieron caer su participación (Banco de la República 2020b). Esto en parte se explica porque las actividades
menos propensas al distanciamiento social y al teletrabajo, las cuales han sufrido una mayor contracción (en
algunos casos permanente) debido a las restricciones de movilidad (como por ejemplo, el comercio, el alojamiento,
la recreación y otros servicios), generalmente tienen niveles más bajos de productividad laboral (Figura 3.2 y
FIGURA 3.2
Productividad laboral y empleo en riesgo durante la fase de confinamiento por sector en Colombia
6.5
Log del valor agregado por trabajador
6.0 Inmobiliario
5.5
(billones de pesos)
Financiero Recursos naturales
5.0
Sector público
4.5
4.0 Construcción
TIC
Salud Educación Transporte Manufacturas
3.5
Administrativos, Hoteles y Restaurantes Comercio
3.0 profesionales y Agricultura
otros servicios
2.5
Trabajo doméstico
2.0
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5
Empleos en Riesgo (millones)
Fuente: FMI (2020). Datos de la oficina estadística de cada país.
77
Anexo 4).37 Estos sectores de baja productividad suelen tener bajos niveles de intensidad de capital y menor
probabilidad de involucrar trabajo remoto antes del COVID-19.38 Así como también por lo general tienen una
proporción relativamente alta de trabajadores por cuenta propia y con salarios bajos. Trabajadores empleados
en estos sectores están, por lo tanto, más expuestos a los ajustes a corto plazo; particularmente hay mayores
pérdidas de empleo e ingresos entre los trabajadores no asalariados (Banco de la República, 2020a).
3.6. Más allá de los impactos a lo largo de la estructura productiva, la falta de movilidad laboral, la
segregación y la baja integración de los mercados laborales han contribuido a que diferentes grupos
poblacionales se vean más afectados por la pandemia. Acorde con la dinámica estructural y cíclica de
los resultados de empleo identificados en el diagnóstico, los efectos de la pandemia en este ámbito no se
han distribuido de manera uniforme en la población, sino que han variado por educación, género, ubicación
geográfica, edad y nivel de ingreso anterior a la crisis sanitaria (Figura 3.3). Tal como se esperaría, la pandemia
ha tenido impactos especialmente severos en los resultados de empleo de mujeres, personas menores de 25
años y trabajadores sin educación superior, quienes tienden a trabajar en actividades intensivas en contacto, en
las que el trabajo a distancia es poco factible, particularmente estos últimos (Banco de la República 2021a).39 El
incremento en la tasa de desempleo y el descenso en la participación laboral han sido desproporcionadamente
más marcados para las mujeres y los menores de 25 años. Los trabajadores menos calificados han sufrido
pérdidas de ingresos persistentes, mientras que los trabajadores de mayor calificación exhiben impactos de muy
corta duración en sus salarios y empleo. Los recién llegados al mercado laboral durante una crisis se enfrentan
a un comienzo de carrera con más barreras, del cual es difícil recuperarse. La localidad donde vive el trabajador
también es importante. Al principio de esta coyuntura, el empleo mostró un deterioro más pronunciado en las
áreas urbanas que en las menos pobladas y rurales, debido en parte a que por su carácter de actividad de primera
necesidad, el sector agropecuario estuvo casi totalmente exento de las medidas de aislamiento obligatorio.40
Luego, el empleo se recuperó más rápidamente en el dominio urbano que en el rural, acompañado de un
mayor crecimiento en la tasa de empleo no asalariado e informalidad, una regularidad que ya se observaba en
el diagnóstico para el período prepandemia. En la posible recomposición del empleo entre sectores durante la
fase de recuperación, las restricciones a la movilidad laboral, la segmentación del empleo y la baja integración
de los mercados amenazan con dar lugar a heterogeneidades en la velocidad del ajuste y dejar atrás a los grupos
más vulnerables, en especial en los departamentos más desfavorecidos.
3.7. Por otro lado, las regulaciones, políticas e instituciones del mercado laboral determinan la rapidez y
la calidad del ajuste de este, siendo consistentes con el ajuste observado a través de una fuerte reducción
inicial en la participación laboral y un incremento del desempleo, más una posterior expansión del
empleo no asalariado y la informalidad. Los hallazgos del diagnóstico sugieren que la rigidez a la baja en el
salario mínimo y los costos asociados con el régimen regulatorio y las instituciones laborales en general pueden
explicar que el ajuste durante las desaceleraciones sea lento y recaiga principalmente en el empleo y no en los
salarios; es decir, que este se realice a través de cantidades en vez de precios. El diagnóstico también da cuenta
de cómo el ajuste suele tener efectos particularmente negativos sobre los trabajadores no calificados, quienes
se ven obligados a buscar oportunidades de ocupación fuera del sector formal, en actividades de empleo por
cuenta propia menos productivas. En efecto, al inicio de la pandemia, la pérdida de empleos en Colombia resultó
37 Las actividades afectadas por las medidas de confinamiento representaban el 51 por ciento del empleo total antes de la pandemia, y
experimentaron una reducción de aproximadamente 25 puntos porcentuales entre febrero y abril de 2020. Con la gradual recuperación
económica, la mayoría de estas actividades ha registrado incrementos en el empleo, observándose mayores ganancias en aquellas donde
se destruyeron más puesto de trabajo durante los primeros meses de la pandemia (Banco de la República 2021a).
38 Aunque favorablemente comparado con otros países de la región, la proporción de trabajadores empleados en ocupaciones que no
son compatibles con el trabajo a distancia y de aquellos empleados en ocupaciones intensivas en contacto interpersonal es aún muy alta
para Colombia, particularmente en el sector informal (Anexo 4).
39 Esto es consistente con resultados similares para países de la región, tal como se documenta en FMI 2020 y Al Masri et ál. 2021 para
Brasil; Egana-del-Sol, Cruz y Micco 2021 para Chile; y Hoehn-Velasco, Silverio-Murillo y de la Miyar 2021 para México.
40 Para mayo de 2020, el PIB del sector agropecuario tuvo el mejor desempeño en términos de crecimientos anuales (6.8 por ciento).
Las tasas de desempleo registraron 24.5 por ciento para las trece ciudades principales del país y 20.7 por ciento para el total nacional. La
mayor variación anual en la tasa de desempleo la registraron las ciudades principales (13.2 puntos porcentuales) (DANE 2020).
78
Tasa ocupados (empleados) Tasa ocupados (empleados) Tasa ocupados (empleados) Tasa ocupados (empleados)
40
45
50
55
60
65
30
40
50
60
70
40
45
50
55
60
65
30
40
50
60
70
en
e
ab -ma
ab r- r ab ab
ju jun
l-
FIGURA 3.3
o se
2009
ag r ag r ag r
o en ct- p o o
2009
2009
2009
di e- dic di di
c ab ma c c
ab r- r ab ab
ju jun
l-
2010
ag r oc sep ag r ag r
o en t- o o
2010
2010
2010
di e- dic di di
c ab ma c c
ab r- r ab ab
ju jun
Total nacional
l-
o se
2011
ag r ag r ag r
o en ct- p o o
2011
2011
2011
di e di di di
c ab -mac c c
ab r- r ab ab
ju jun
l-
o se
2012
ag r ag r ag r
o en ct- p o o
2012
2012
2012
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2020.
di e- dic di di
c ab ma c c
ab r- r ab ab
ju jun
l-
2013
ag r oc sep ag r ag r
o en t- o o
2013
2013
2013
di e- dic di di
c ab ma c c
ab r- r
Hombres
ab ab
Calificación baja
ju jun
Urbano
l-
o se
2014
ag r ag r ag r
o o o
79
2014
en ct- p
2014
2014
di e di di di
c ab -mac c c
r- r
C. Por sexo
ab ju jun
ab ab
B. Por dominio
l-
o se
2015
ag r ag r ag r
o o o
23 áreas metropolitanas
2015
2015
2015
en ct- p
di e- dic di di
D. Por nivel de educación
c ab ma c c
ab r- r ab ab
ju jun
Rural
l-
2016
ag r oc sep ag r ag r
Mujeres
o o o
2016
2016
2016
en t-
A. Total nacional y principales ciudades
Tasa de ocupación para diferentes segmentos del mercado laboral
di e- dic di di
c ab ma c c
ab r- r ab ab
ju jun
l-
Calificación alta
o se
2017
ag r ag r ag r
o o o
2017
2017
2017
en ct- p
di e di di di
c ab -mac c c
ab r- r ab ab
ju jun
l-
o se
2018
ag r ag r ag r
o o o
2018
2018
2018
en ct- p
di e- dic di di
c ab ma c c
ab r- r ab ab
ju jun
l-
analizado. Para los cálculos realizados por sexo, se utiliza información trimestral, siguiendo recomendación del DANE.
2019
ag r oc sep ag r ag r
o o o
2019
2019
2019
en t-
di e- dic di di
c ab ma c c
13 áreas metropolitanas
ab r- r ab ab
ju jun
l-
2020
ag r oc sep ag r ag r
o t- o o
2020
2020
2020
di
di c di di
c c c
Nota: La tasa de ocupación por sexo y educación corresponde al cálculo del total de personas ocupadas sobre la PET para cada subgrupo
en grandes disminuciones en la fuerza laboral y en horas trabajadas, y en un mayor desempleo (Figura 3.4).41 La
recuperación del autoempleo y de la informalidad ha servido subsecuentemente como amortiguador, absorbiendo
parte del exceso de mano de obra y mitigando los efectos en el desempleo (FMI 2020). La más rápida recuperación
se ha presentado en el empleo por cuenta propia y el informal frente al trabajo asalariado y formal (Figura 3.5),
lo que es previsible debido a sus menores costos de enganche y su mayor flexibilidad vis a vis con los segmentos
asalariado y formal, así como el uso más restringido del empleo temporal de duración determinada (Alfaro, Becerra
y Eslava 2020). Si bien el repunte de los empleos informales y por cuenta propia podría mitigar las pérdidas de
ingresos sufridas por los trabajadores durante la pandemia, puede tener consecuencias a largo plazo. De igual
forma, la mayor dependencia de las protecciones laborales, en lugar de los servicios de reempleo, está asociada
a los ajustes más lentos, lo cual no sólo lleva a algunos trabajadores a la informalidad temporalmente, sino que
puede conducir a cambios estructurales más fundamentales, con efectos de cicatrización de larga duración
(Robertson 2020). Las fricciones en el proceso de búsqueda pueden retardar la creación de empleo, incluso una
vez que la demanda laboral se haya recuperado (Buckman et ál. 2020; Kandoussi y Langot 2020). Por ende,
el rápido restablecimiento inicial del empleo podría ser seguido de un crecimiento más lento a medida que se
crean empleos formales con rezagos más largos. Limitar las pérdidas de empleo formal durante la contracción
es, por consiguiente, fundamental para evitar una recuperación lenta.
3.8. En cuanto a las políticas de protección social, estas contribuyen a revertir los efectos de las
crisis y a mejorar las transiciones laborales mediante la recuperación de la demanda agregada y
la mitigación de efectos de cicatrización. El diagnóstico da cuenta de que en Colombia las formas de
trabajo no estándar, incluidos los trabajadores por cuenta propia y los informales, han venido creciendo a
expensas del empleo formal asalariado. Esta tendencia está siendo acentuada por la actual crisis y plantea
desafíos adicionales, pues, debido a una mayor erosión del poder adquisitivo de los trabajadores, el impacto
del COVID-19 puede afectar más rápidamente la demanda agregada.42 El éxito en la elevación de la tasa de
crecimiento económico y del empleo depende entonces de si las medidas de protección social previenen
eficazmente el deterioro del ingreso, la destrucción innecesaria del capital humano y la disminución de las
FIGURA 3.4
Ajuste del mercado laboral y variación de horas trabajadas para distintos países
A. Cambio en la PEA y desempleo B. Reducción en las horas trabajadas
120 0
100 –5
80 –10
60 –15
40
–20
20
–25
0
Brasil Chile Colombia México Perú –30
Brasil Chile Colombia México Perú
Cambio en la PEA Cambio en el desempleo
Nota: Cambio reportado de febrero a junio de 2020.
Fuente: FMI (2020).
41 Colombia es el único país en América Latina y el Caribe donde la reducción del empleo resultó en un aumento del número
de desempleados.
42 Los trabajadores informales y por cuenta propia fueron los principales impulsores de la pérdida de empleo en Colombia al inicio de
la pandemia, y fueron quienes experimentaron mayores ganancias de empleo posteriormente. Además, se observó una marcada caída
de los ingresos laborales de los trabajadores por cuenta propia (cercana al 80 por ciento anual) al inicio de la pandemia (primer trimestre
de 2020) y luego más moderada en noviembre (alrededor de 37 por ciento anual), debido principalmente a un aumento en las horas
trabajadas (Banco de la República 2021a).
80
FIGURA 3.5
Tasa de nuevas contrataciones
A. Total B. Por tipo de empleo
4,500 15 2,500
Nuevas contrataciones—últimos
Nuevas contrataciones—últimos
4,000 10
Tasa de crecimiento (%)
5 2,000
3,500
0
4 meses (miles)
4 meses (miles)
3,000 −5 1,500
2,500 −10
−15 1,000
2,000
−20
1,500
−25 500
1,000
−30
500 −35 0
09
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
0 −40
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
16
20 7
20 8
20 9
20
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
20
20
Asalariado Cuenta propia
Total nuevas contrataciones Tasa de crecimiento Empleado domestico Otros
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2020.
capacidades empresariales. En el país se evidencia que los programas de protección del empleo y asistencia
social compensaron en parte el impacto distributivo del shock por la pandemia, al menos a corto plazo
(Lustig et ál. 2020). Colombia también se destaca como el único país en la región donde, por la existencia de
programas tradicionales de seguro de desempleo antes de la pandemia, la reducción en el empleo resultó en
una menor disminución de la participación laboral (Figura 3.4). Sin embargo, el seguro de desempleo está
efectivamente fuera del alcance de la mayoría de los trabajadores, en tanto no llega a brindar una respuesta
adecuada a la crisis (véase sección 4.2).43 Adicional a esto, la falta de sistemas de protección social robustos y
apoyo al empleo que ofrezcan ayudas al ingreso y al empleo fuera del contrato de trabajo, transfiere la carga
del riesgo a los trabajadores, aumenta la segmentación laboral y da como resultado una mala asignación de
recursos en actividades de baja productividad (OCDE 2016; Kuddo et ál. 2015; Packard et ál. 2019). Respuestas
integradas, laborales y de protección social a nivel de trabajador y dirigidas a los más afectados son de gran
relevancia para un mejor ajuste del mercado laboral y perspectivas de recuperación a largo plazo.
3.9. Por el lado de la demanda de empleo, la falta de dinamismo del sector formal y de competencia
en el sector privado también están detrás de un ajuste deficiente del mercado laboral. En Colombia,
el sector formal se caracteriza por tener bajas tasas de supervivencia de nuevas firmas y una estructura de edad
antigua (véase sección 2, desafío 5). Hay muy pocas empresas grandes y las formales no expanden sus actividades
como habría de esperar, incluso cuando enfrentan condiciones favorables. La falta general de competencia en
el mercado, debido a políticas proteccionistas, crea barreras de entrada al mercado para la formalización de las
empresas informales y para aquellas nuevas que desean establecerse. Los cambios estructurales asociados a la
automatización y las nuevas tecnologías también han contribuido a una concentración creciente (Packard et ál.
2019). Durante episodios pasados de crisis económicas en la región, se observó que sectores más protegidos—donde
pocas firmas nuevas entran en el mercado y unas pocas grandes controlan la mayor parte del mercado—se ven
menos afectados, pero esto tiene como costo que el ajuste recaiga desproporcionadamente en trabajadores en
sectores desprotegidos (Packard et ál. 2019). Igualmente, en Colombia, durante la crisis sanitaria por el COVID-19
se registra una mayor mortalidad de las empresas en sectores que tenían más participación de firmas pequeñas
43 En Colombia, el subsidio al desempleo no se identifica como una categoría representativa entre los oferentes. Esto se debe a las
limitaciones impuestas a través del Mecanismo de Protección al Cesante, en el cual se estipula que los beneficiarios de este subsidio
sean personas cesantes que hayan cotizado voluntariamente parte de sus cesantías al sistema durante un tiempo estipulado (Ley 1636
de 2013). Esto excluye a trabajadores informales, trabajadores que han cotizado relativamente durante poco tiempo y aquellos que no
han cotizado la cantidad estipulada en la normatividad. Con la crisis por el COVID -19, se extendió la población beneficiaria de este
subsidio en el margen de los programas de protección al empleo. Para diciembre de 2020 se habían beneficiado 101,383 cesantes, cifra
que corresponde al 3.1 por ciento del total de desempleados (Asocajas 2021).
81
y una mayor proporción de trabajadores que reciben un salario mínimo—asociados con menor concentración
de mercado y productividad—. En contraste, se encuentran tasas altas de supervivencia en sectores con firmas
más grandes, mayor productividad y consolidación empresarial (Banco de la República 2020b). Estos hallazgos
sugieren que, paradójicamente, las políticas proteccionistas que blindan al empleo formal ante el choque de la
pandemia pueden debilitar en última instancia el potencial de creación del empleo en el sector formal en el país,
dado su efecto amplificador del impacto de la crisis sobre los sectores excluidos.
3.10. No sólo las características estructurales dan forma a los ajustes y resultados del mercado laboral
durante las crisis, sino que las crisis también tienen efectos posteriores significativos y duraderos tanto
en la dinámica como en la estructura del empleo. Es sabido que toda crisis macroeconómica resulta en una
transformación microeconómica con efectos persistentes de mediano a largo plazo. Si bien estos impactos son
aún poco entendidos en el contexto actual para Colombia, históricamente, las secuelas macroeconómicas de
las crisis en la región han sido significativas y han perdurado durante varios años. Los índices de empleo suelen
permanecer sustancialmente deprimidos 20 meses después del inicio de una recesión. Para el empleo formal esto
es cierto, incluso más de 30 meses después del inicio de una recesión (Packard et ál. 2019). Luego de una crisis
severa, como la actual, es posible que el empleo no se recupere a lo que era anteriormente y que la situación
como tal empuje al mercado laboral a una nueva realidad (Figura 3.6).44 Al no ser una crisis tradicional, la forma y
la velocidad de la recuperación son inciertas, pero cada vez son más evidentes los posibles cambios estructurales
sobre la demanda de trabajo. La crisis sanitaria no sólo ha implicado la destrucción de empresas, sino también la
expansión de otras, generando un proceso de reasignación de factores productivos dentro y entre los distintos
sectores económicos (Barrero et ál. 2020). No obstante, las crisis también pueden estimular a las firmas a mejorar
sus prácticas comerciales, invertir en nuevas tecnologías y alcanzar una mayor productividad, todo ello asociado
por este diagnóstico a más y mejores empleos para una mayor parte de la población. Aunque en ausencia de un
crecimiento sólido de la productividad, que genere más y mejores empleos, las perspectivas de tal transformación
posterior a la pandemia son escasas. Ante esta incertidumbre, amortiguar el impacto a corto plazo será vital para
evitar la destrucción excesiva de puestos de trabajo, particularmente de empleos formales (Chang et ál. 2021;
Guerrieri et ál. 2020).
FIGURA 3.6
Empleo perdido y recuperado por sector económico
200
Empleo perdido (jun. 2020–feb. 2020)
Financiero
0
Inmobiliario
Resto
–200 Transporte
Act. Profesionales Agropecuario
–400
Administración pública, Construcción
–600 salud y educación
Manufactura
–800 Recreación y otros
servicios
–1,000
–1,200
Comercio y alojamiento
–1,400
–100 0 200 300 400 500 600 700 800 900
Empleo recuperado (nov. 2020–jun. 2020)
Fuente: Banco de la República (2021a). Datos GEIH para los meses de febrero a noviembre de 2020.
44 Numerosos estudios analizan los efectos perdurables de las recesiones convencionales, centrándose en la histéresis de la dinámica
del ciclo económico, la reasignación estructural, la caída de la inversión y la pérdida de coincidencias entre empresa y trabajador, que
implican la destrucción de una valiosa experiencia en el trabajo reflejado en primas de tenencia positivas y en detrimento de períodos
prolongados de desempleo (Cerra et ál. 2020; Portes 2020).
82
3.11. Las barreras estructurales que han limitado la creación y acceso a más y mejores empleos en
Colombia en la década pasada, y que hoy dan forma a los efectos de la crisis por el COVID-19, deben
ser tenidas en cuenta para la posterior recuperación y mejora de los resultados del mercado laboral.
Se proyecta para los próximos 10 años que la PET en el país se expandirá en 574,990 personas en promedio
por año,45 a una tasa anual promedio cercana al 1.3 por ciento durante la próxima década. Mantener un
ratio de empleo con respecto a la PET similar al anterior al COVID-19 (56.6 por ciento para 2019) requerirá
un aumento anual neto de al menos 325,445 puestos de trabajo, sin contar los que deberían crearse para
recuperar los empleos perdidos a raíz de la pandemia. Garantizar que estos nuevos empleos sean en su mayoría
trabajos de mejor calidad, más productivos y que resulten en ingresos laborales más altos será un desafío
extraordinario, considerando que antes de la pandemia—en los últimos 10 años—Colombia estaba creando
en promedio 134 mil empleos asalariados con contrato al año.46 Los hallazgos del presente diagnóstico y la
literatura relacionada indican que a medida que la economía se estabilice después de la crisis, es esencial
para mejorar el desempeño del empleo en Colombia que se complementen las políticas macroeconómicas
con unas de competencia en los mercados de productos y servicios, al igual que se encaren las ineficiencias
en el ajuste del mercado laboral que resultan de la falta de movilidad geográfica y la legislación del mercado
laboral. A continuación, se presentan las prioridades estratégicas que emergen de este diagnóstico y algunos
ejemplos de políticas que abordan los principales problemas estructurales y aportan el dinamismo necesario
para la creación de nuevos, más y mejores empleos en el país.
45 Esta cifra se calculó a partir de los datos de proyecciones poblacionales 2018–2070 del DANE.
46 Menos de 387 mil empleos en total por año.
83
4. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA
LA FORMULACIÓN DE RESPUESTAS
DE POLÍTICA
4.1. Esta sección retoma los retos del mercado laboral documentados anteriormente (en la sección 2)
para identificar las áreas estratégicas donde es prioritario intervenir a fin de resolver o mitigar las
restricciones que se consideran principales responsables de los deficientes resultados laborales. Las
estrategias propuestas brindan posibles soluciones a los desafíos estructurales identificados y validados en la
etapa de diagnóstico, buscando eliminar la fuente de las fallas de política o aplicar medidas correctivas para
disminuir las distorsiones ocasionadas por fallas de mercado o situaciones exógenas que afectan negativamente los
resultados laborales.47 Los principales retos laborales de Colombia sugieren la existencia de mayores restricciones
por el lado de la demanda de trabajo que de la oferta y se caracterizan por ser transversales a varios sectores de
la economía. Por esto, muchas de las recomendaciones intentan impulsar la demanda de trabajo, pero requieren
complementarse con medidas de apoyo a la fuerza laboral para asegurar que los beneficios sean compartidos
equitativamente entre empresas y trabajadores. El éxito de la respuesta de política dependerá no sólo de acciones
de soporte a la demanda y oferta de trabajo, sino también de políticas y reformas que van más allá del mercado
laboral. Esta sección no pretende ofrecer una estrategia detallada ni brindar una lista exhaustiva de acciones
conducentes a un entorno laboral más favorable.48 La intención es organizar las líneas de política que merecen
especial atención para abordar los desafíos laborales del país y estimular la discusión sobre cómo abordar cada
una de estas áreas para una implementación integral y articulada.49
4.2. El proceso de priorización consideró la posible contribución de cada línea de política a la resolución
de los retos laborales y el potencial de cada una de ellas para mejorar la disponibilidad, calidad y
sostenibilidad de los puestos de trabajo. Una vez identificadas las líneas de política que podrían contribuir al
fortalecimiento del mercado laboral colombiano, se procedió con una priorización que tuvo en cuenta criterios
tales como el potencial de creación de empleos, el potencial para mejorar su calidad y el potencial para generar
condiciones de empleo más inclusivas. En este proceso se detectaron una serie de acciones que probablemente
tendrían los mayores impactos resolviendo los desafíos laborales, permitiendo la generación de más, mejores y
más inclusivos empleos, mientras que otras fueron catalogadas como acciones complementarias que mejorarían
47 No todos los malos resultados laborales se pueden atribuir a políticas o fallas del mercado. Por ejemplo, a pesar de que las difíciles
condiciones geográficas pueden contribuir al empeoramiento de dichos resultados, a través de una reducción de la movilidad del trabajo
y de la productividad empresarial, este es un desarrollo exógeno no atribuible a alguna falla de mercado o de política pública. No
obstante, es posible formular políticas para atenuar los efectos generados por dicha condición.
48 Algunos ejemplos de políticas que no se discuten en este diagnóstico pero que sí tendrían relación con el mejoramiento del mercado
laboral incluyen educación de calidad y estabilidad macroeconómica.
49 Asimismo, algunas líneas de política propuestas se han estudiado con mayor detalle en el marco de otras misiones y grupos de
trabajo organizados por el Gobierno Nacional. Tal es el caso de la Misión de Internacionalización, la cual ha analizado estrategias para
impulsar el comercio y una mayor integración del país a las cadenas de valor.
85
las condiciones de mercado laboral, aunque con un impacto posiblemente más moderado.50 Esta actividad contó
con el acompañamiento de las autoridades del gobierno nacional y de la Misión de Empleo, con quienes, de
forma participativa, se asignó un orden de prioridad a cada línea de política.
4.3. La sección está organizada en dos partes. Primero, se presentan las líneas de política prioritarias para
impulsar la demanda de trabajo, diversificar las fuentes de empleo, disminuir la precariedad laboral, aumentar la
productividad y competitividad de empresas y reducir las brechas en conectividad física y digital entre áreas urbanas
y rurales. Después, se sugieren líneas de política complementarias que abonarían a los objetivos mencionados
anteriormente buscando: (i) mejorar el alcance de la protección social, y (ii) promover un marco regulatorio más
favorable y robusto. Los resultados del ejercicio de priorización de políticas se pueden observar en la Tabla 4.1,
mientras que la la Tabla A.1. resume las líneas de política y acciones específicas.
TABLA 4.1
Priorización de acciones de política
Nivel de Creación Calidad del
Línea de política prioridad de empleos empleo Inclusión
1. Limitar el crecimiento del salario mínimo y reformar los criterios para Alto *** *** ***
su determinación
2. Modernizar y mejorar la eficiencia de la infraestructura Alto *** * ***
3. Ampliar el alcance del comercio exterior, revisando tarifas y reduciendo Alto *** ** **
costos no arancelarios
4. Revisar la carga fiscal que enfrentan las empresas Alto *** ** *
5. Impulsar y mejorar la inversión en Ciencia, Tecnología e Alto *** ** *
Innovación (CTI)
6. Reducir costos laborales no salariales Medio ** *** **
7. Desvincular el derecho a la seguridad social del trabajo Medio * *** **
8. Mejorar el clima de negocios a través de regulaciones y procesos más eficientes Medio *** * *
9. Fomentar la competencia en sectores habilitadores Medio ** * **
10. Alinear la formación para el trabajo a necesidades del sector privado y al Medio * ** ***
perfil individual
11. Formular incentivos regulatorios adecuados para atraer inversiones privadas Medio *** * **
a sectores o zonas de interés
12. Implementar acciones para garantizar un mercado la-boral inclusivo Medio * * ***
13. Fortalecer el Servicio Público de Empleo (SPE) y ampliar su alcance Medio * * ***
14. Mejorar la oferta y la cobertura de los apoyos disponi-bles durante los períodos Medio * * ***
de transición
15. Institucionalizar estabilizadores fiscales automáticos en respuesta a futuras crisis Bajo * * ***
Fuente: Elaboración propia.
50 El proceso de priorización no incluyó un estudio complementario para cuantificar o simular los probables impactos de cada propuesta
de política, ni una evaluación de la posible relación costo-beneficio de cada una de ellas. El análisis tomó como referencia experiencias
locales, internacionales y de los responsables de política pública para determinar la contribución potencial de cada línea de política a la
resolución de los principales desafíos laborales. Como continuación a este trabajo, una estrategia de empleo ayudaría a establecer las
acciones y rutas concretas a seguir.
86
4.1. LÍNEAS DE POLÍTICA PRIORITARIAS
Limitar el crecimiento del salario mínimo y reformar los criterios para su determinación
4.4. Los efectos negativos del elevado salario mínimo sobre el mercado laboral son múltiples. En
comparativos internacionales, Colombia despunta como uno de los países con un salario mínimo sustancialmente
elevado con respecto al ingreso laboral mediano o medio (Cuadro 2.3). Al tener un nivel único para todo el país,
la brecha en productividad laboral entre regiones hace que el salario mínimo sea aún más oneroso en algunas
zonas y para algunos sectores económicos. Esta herramienta ha sido efectiva para establecer un piso salarial para
el trabajo poco calificado y parece haber estado detrás del mejoramiento en las cifras de pobreza observado en
la última década. No obstante, a pesar de haber sido diseñado con el objetivo de apoyar a los trabajadores de
mayor vulnerabilidad, los efectos adversos del elevado salario mínimo parecen ser más marcados para dicho grupo.
El vínculo del salario mínimo con la informalidad laboral, el desempleo y la sustitución de trabajadores de baja
calificación por aquellos de mayor escolaridad ha sido ampliamente estudiados para Colombia (ver por ejemplo,
Mondragón et ál. 2010; Arango y Flórez 2017 y 2018; Rivera 2019). El presente diagnóstico, además, ha identificado
el impacto negativo que ha tenido el alto salario mínimo sobre la demanda de trabajo—particularmente en el
sector manufacturero—, poniendo en juego la viabilidad de empresas, en especial aquellas de menor tamaño.
Asimismo, el diagnóstico ha evidenciado la manera como el alza del salario mínimo ha afectado a los consumidores
a través de precios de servicios más altos. La rigidez del salario mínimo tampoco permite que, ante un choque
económico, el ajuste de mercado laboral ocurra por medio de precios (sueldos), sino que necesariamente se da
a través de cantidades (empleo), por lo que las caídas en el empleo son más elevadas de lo que podrían haber
sido ante un salario mínimo más flexible o bajo. Más allá de las consecuencias directas del elevado salario mínimo
sobre resultados laborales, este ha generado otro tipo de distorsiones sobre la seguridad social de los trabajadores,
pues es utilizado como umbral para acceder a beneficios de salud y pensiones subsidiados o contributivos.51
4.5. Limitar el crecimiento del salario mínimo y emplear insumos técnicos al momento de su concertación,
atenuaría las distorsiones creadas por los generosos reajustes vistos en la última década. El impacto
negativo del alto salario mínimo es tal para Colombia, que, de no corregirse, otras políticas orientadas a promover
el crecimiento económico y la diversificación de las fuentes de empleo corren el riesgo de no tener los efectos
esperados. El restrictivo marco regulatorio en torno al salario mínimo (Cuadro 2.3) establece un reajuste salarial
anual por lo menos en igual magnitud que la inflación del año anterior, aun cuando existen impactos negativos
sobre la economía o el bienestar de los trabajadores. Dado lo anterior, el gobierno nacional podría tomar las
siguientes medidas paliativas para moderar las distorsiones generadas por el elevado salario mínimo:
• En primera instancia, los incrementos al salario mínimo deberían ser al mismo nivel de la inflación del
año anterior y no por encima de este indicador, como ha sucedido consistentemente en la última década
(Figura 4.1). Estos aumentos más moderados ayudarían a recuperar un nivel de salario mínimo más favorable,
que, por un lado, permitiría limitar los impactos negativos sobre el desempleo y la informalidad, y por otro
lado, contribuiría de forma directa a la creación de más empleos (véase sección 2, desafío 5).
• Por su parte, la creación de una unidad de expertos independiente a la Comisión Permanente de Concertación
de Políticas Salariales y Laborales podría informar la toma de decisiones sobre el salario mínimo a través de
análisis económico y de impacto social, y de procesos de consulta con actores relevantes, como se observa
en los casos de Reino Unido y Chile (Kuddo et ál. 2015). Esta unidad de expertos proporcionaría insumos
para una concertación del salario mínimo basada en elementos técnicos, asegurando que cada integrante
de la Comisión tripartita cuente con suficiente información de soporte, robusta, para negociar los reajustes
salariales. Además, la unidad de expertos podría analizar cuestiones adicionales, como por ejemplo, la via-
bilidad y pertinencia de establecer un salario mínimo diferenciado entre ámbito rural y urbano o un salario
mínimo diferenciado para jóvenes, reconociendo las variaciones entre el producto marginal de cada grupo
de trabajadores y la posible existencia de monopsonios en zonas rurales.52
51 Esto se ha analizado en detalle en el marco de la Misión de Empleo.
52 Al considerar salarios mínimos diferenciados, será necesario encontrar un punto justo para evitar un exceso de fragmentación que
pudiera incrementar la complejidad administrativa, crear problemas de cumplimiento y generar discriminación (Kuddo et ál. 2015).
87
FIGURA 4.1
Evolución del salario mínimo nominal con respecto al nivel de inflación del año anterior
10
8
En porcentaje
6
4
2
0
09
10
11
12
13
14
15
16
19
21
17
18
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Incremento salario mínimo Inflación año anterior
Fuente: Elaboración propia. Datos DANE índice de precios al consumidor y salario mínimo histórico 2009–2021.
• En la medida de lo posible, impulsar acciones orientadas a mejorar la productividad de los trabajadores y de
las empresas, incluyendo programas de capacitaciones, formación para el trabajo y acciones encaminadas
a mejorar la competitividad empresarial, como las discutidas más adelante, con la finalidad de emparejar la
productividad marginal del trabajo con el nivel del salario mínimo.
4.6. Sin embargo, la política más efectiva sería flexibilizar los criterios para la determinación del
salario mínimo. El gobierno nacional podría considerar una reforma regulatoria para permitir que los ajustes
salariales no necesariamente sean iguales o superiores a la inflación del año anterior cuando exista riesgo de un
efecto negativo sobre el crecimiento de la economía, la productividad o el empleo. Dentro de los cambios a la
regulación, también se podría considerar definir una fórmula matemática que tenga en consideración diversos
factores relevantes para la determinación del salario mínimo, incluyendo el costo de vida, la productividad y el
desempleo. Esta fórmula fundamentaría la decisión de ajuste salarial anual, permitiendo revisiones por parte de
la Comisión con la finalidad de considerar factores excluidos en la fórmula.
Modernizar y mejorar la eficiencia de la infraestructura
4.7. Modernizar y mejorar la eficiencia de la infraestructura es un requisito para la integración de los
mercados domésticos y la competitividad internacional. También es una herramienta clave del desarrollo
territorial equitativo. En materia logística, Colombia ha tenido importantes avances en los últimos años, que
se han reflejado en un salto del puesto 72 en 2010 al 58 en 2018 en el ranking internacional de desempeño
logístico (LPI) del Banco Mundial (Figuras 4.2 y 4.3). A pesar de esto, prevalecen cuellos de botella que ponen
al país en el puesto 104 de entre 141 países en cuanto a calidad de la infraestructura (WEF 2019). La pobre
conexión entre regiones afecta la productividad y la competitividad de las empresas,53 contribuye a ampliar la
brecha productiva entre el campo y la ciudad54 y reduce la movilidad de los trabajadores.55 Reconociendo esta
situación, el Gobierno colombiano ha puesto en marcha una ambiciosa Política Nacional Logística (PNL) que, entre
53 El 49, el 63 y el 51 por ciento de las empresas participantes en la Encuesta Empresarial 2017 del Banco Mundial reportan que el
transporte, la electricidad y las telecomunicaciones, respectivamente, son un obstáculo mayor o severo para sus operaciones.
54 Existe una amplia literatura internacional que documenta la relación positiva entre infraestructura y productividad agrícola, empleo
y salarios. Algunos ejemplos son los trabajos de Llanto (2012) en Filipinas, Edeme et ál. (2020) para el este de África, y Manjunath y
Kannan (2017) en India.
55 Por ejemplo, Zárate (2020) encuentra que la inversión en infraestructura local en Ciudad de México contribuyó a reducir en 7 por
ciento la informalidad entre trabajadores que habitan en zonas cercanas a nuevas líneas de metro.
88
FIGURA 4.2
Puntuación en LPI para países seleccionados en América Latina y el Caribe
4
3
Índice
2
1
0
en il
a
ile
st co
ca
Ec rú
lo r
ra a
U uay
ay
ile
o
lo il
en a
a
st or
ra a
ay
ru rú
ay
Co ado
tin
Pa bi
i
tin
Pa Ric
as
as
ic
A mb
Ri
Pe
Co ad
Pe
Co éxi
gu
gu
gu
Ch
Ch
éx
m
Br
Br
g
u
u
a
a
ru
M
M
Ec
rg
rg
Co
U
A
2010 2018
Fuente: Elaboración propia. Datos LPI 2010 y 2018.
FIGURA 4.3
Puntuación en el componente de infraestructura de apoyo al comercio del LPI para países
seleccionados en América Latina y el Caribe
3
2
Puntaje
1
0
M sil
o
rg ile
a
lo ú
U bia
st ay
ra a
Ec ay
r
ile
il
en o
Ec ina
lo r
ra a
y
ru a
ay
rú
do
Co do
Co gua
tin
Pa Ric
Pa bi
c
as
ic
Co Per
ic
a
Ri
Pe
Co gu
gu
gu
A Ch
Ch
éx
éx
m
t
m
Br
Br
ua
ua
en
a
a
ru
M
st
rg
U
A
2010 2018
Fuente: Elaboración propia. Datos LPI 2010 y 2018.
otros, prioriza las inversiones enfocadas en el desarrollo del transporte intermodal (terrestre, fluvial y aéreo). Se
espera que al implementar los planes propuestos, el costo logístico tenga una reducción como porcentaje de las
ventas del 13.5 por ciento en 2018 al 9.5 por ciento en 2030 (CONPES 2020). Respecto al sector agropecuario,
la PNL sugirió desarrollar una estrategia con acciones orientadas a atender los retos logísticos del sector, misma
que actualmente se encuentra en proceso de elaboración. El Gobierno también ha impulsado intervenciones para
fortalecer la red vial terciaria del país con el propósito de mejorar la interconexión entre zonas rurales y centros
urbanos56 y, en el marco de la estrategia de reactivación nacional, ha lanzado programas de obras públicas para
mejorar la conectividad entre las regiones colombianas. Asimismo, se han desarrollado estrategias para fortalecer
56 Resaltan el Plan Nacional de Vías para la Integración Regional (Documento CONPES 3260), el programa Colombia Rural y las Zonas
de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), aunque estas últimas aún no han logrado despegar.
89
la infraestructura energética57 y de telecomunicaciones,58 las cuales siguen mostrando importantes brechas en
cuanto a cobertura y calidad. En este sentido, las estrategias planteadas van orientadas a aumentar la calidad
y confiabilidad de los sistemas de energía eléctrica (Resolución CREG 015 de 2018), así como a promover la
conexión a internet y la infraestructura de datos, particularmente en áreas rurales (CONPES 2021).
4.8. Se recomienda impulsar y acelerar la implementación de los planes de infraestructura existentes,
fomentando una mejor coordinación y control de los proyectos. La implementación de los planes de
fortalecimiento a la infraestructura logística, energética y de telecomunicaciones anteriormente comentados,
mejoraría la competitividad y abonaría al desarrollo regional al facilitar y abaratar el acceso a estos servicios
habilitadores y al disminuir la brecha de conectividad física y digital. No obstante, es crucial que los distintos
proyectos estén articulados entre sí, se exploten sinergias para potenciar sus impactos y se definan estrategias
de priorización y secuenciación de los mismos. También deberá asegurarse un adecuado control y competencia
en las licitaciones, así como sanciones efectivas ante obras pobremente ejecutadas para propiciar un ejercicio
presupuestal efectivo, eficiente y sustentable.
4.9. El capital privado puede contribuir a disminuir el déficit de financiamiento de infraestructura,
siendo que los fondos públicos son cada vez más escasos. La reciente pandemia ha agregado tensión a las
finanzas públicas, reduciendo las posibilidades de inversión en infraestructura. Por ejemplo, el Instituto Nacional
de Vías, a cargo de la asignación, regulación y supervisión de los contratos para la construcción de autopistas y
carreteras, y el mantenimiento de las vías, ha tomado medidas para suspender temporalmente algunos contratos
de obras debido a las exigencias del sector salud a causa del COVID-19 (CONPES 2021). Ante este difícil panorama,
una fuente alternativa para el financiamiento de infraestructura se encuentra en el capital privado. Las Leyes
1508 de 2012 y 1882 de 2018 fortalecieron el marco regulatorio para fomentar el desarrollo de proyectos de
infraestructura a través de asociaciones público-privadas, promover la transparencia de los proyectos y facilitar la
participación de gobiernos locales. Como consecuencia, la participación privada en proyectos de infraestructura
se expandió. Esto se ve, por ejemplo, en el resultado del programa de infraestructura vial de 4G, en el que el
total de inversión privada alcanzó USD 6.2 billones, suponiendo un 86 por ciento, de los cuales USD 1.8 billones
provinieron del mercado de capitales. Sin embargo, la participación privada sigue siendo limitada frente a las
necesidades del país y concentrada en un pequeño número de inversionistas privados (Banco Mundial 2018b).
Diseñar esquemas para movilizar e incentivar una mayor cantidad de fondos de capital de riesgo y atraer a un
mayor número de inversionistas institucionales locales e internacionales, como fondos de pensiones y de seguros,
será clave para incrementar las opciones de financiamiento de los proyectos de infraestructura. Los fondos de
deuda privados están siendo vistos como un instrumento catalizador para la movilización de inversión privada
por parte de inversionistas institucionales. Ajustes en el régimen de inversión de las Administradoras de Fondos
de Pensiones y Cesantías (AFP), para flexibilizar los límites actuales de inversión en fondos de capital privado,
son esenciales en aras de una eficiente movilización de capital privado hacia la infraestructura del país. Además,
se deben promover componentes verdes y sociales para atraer inversión de alto impacto orientada al desarrollo
de proyectos de infraestructura.59
Ampliar el alcance del comercio exterior, revisando tarifas y reduciendo costos
no arancelarios
4.10. Ampliar el alcance del comercio exterior podría desencadenar mayor crecimiento económico y
creación de empleos, con una menor vulnerabilidad a choques exógenos. El comercio exterior colombiano
57 En 2017, el 63 por ciento de las empresas colombianas consideraba que la electricidad era un obstáculo mayor o severo para sus
operaciones. Esta problemática fue más marcada para empresas en el sector manufacturero que para empresas en los servicios (Banco
Mundial 2018a).
58 A pesar del mejoramiento a nivel agregado en términos de conectividad digital, la desigualdad en este campo sigue siendo amplia
en las zonas rurales, pues en 2018, sólo el 4.3 por ciento de los hogares rurales contaban con conexión a internet fijo comparado con el
50.8 por ciento de los hogares en zonas urbanas (DANE 2018).
59 Por ejemplo, el mercado de bonos verdes en Colombia ha experimentado un crecimiento exponencial, alcanzando emisiones por
COP 2.36 billones entre 2016 y 2019, principalmente por el sector bancario, con creciente diversificación en términos geográficos y del
tipo de proyectos financiados.
90
está caracterizado por un déficit comercial que se ha ampliado en la última década, y por exportaciones y flujos
de inversión extranjera con alta concentración en los extractivos (Figuras 4.4 y 4.5). Si bien las debilidades
estructurales del modelo económico del país y del sector logístico están parcialmente detrás de este patrón,
algunas regulaciones han profundizado los obstáculos para el desarrollo del comercio exterior. El régimen
comercial colombiano es complejo y costoso debido a la alta dispersión de tarifas y la presencia de costos no
arancelarios que se han venido incrementando (Banco Mundial 2018b). Esto explica cómo, a pesar del aumento
del número de acuerdos comerciales, Colombia sigue siendo una economía relativamente cerrada y con poca
participación en cadenas de valor globales (CVG).60 Una mayor participación en CVG favorecería la eficiencia, la
difusión de tecnología y el acceso a capital e insumos, mejorando la competitividad empresarial y contribuyendo
a la diversificación de las fuentes de empleo.
4.11. Reducir la dispersión de tarifas estimularía al sector productivo doméstico y suscitaría un
crecimiento de la economía más orientado a las exportaciones. Aun cuando las tarifas han venido
disminuyendo, la dispersión de las mismas sigue siendo un problema. La elevada dispersión tarifaria podría estar
detrás de la limitada participación de Colombia en las CVG, especialmente en el caso de procesos de producción
con intercambio de bienes intermedios en varias etapas. Reducir dicha dispersión para bienes similares es
indispensable, en particular de bienes industriales que podrían ser utilizados como insumos por parte del sector
productivo doméstico. Esto permitiría dinamizar este sector, aunque no participe directamente en actividades
de comercio exterior, al rebajar el costo de sus insumos, y además propiciaría un crecimiento más orientado a
las exportaciones con mayor participación en CVG.
FIGURA 4.4 FIGURA 4.5
Tipo de productos exportados como porcentaje Inversión extranjera directa (IED) por subsector
de las exportaciones totales, 2019 como porcentaje de la IED total, 2019
Serv. Sociales
(3.82%)
Serv. Financieros Petrolero
(21.38%) (19.25%)
Industrial Minería
(46.84%) (45.80%) Minería
(12.28%)
Transporte
Electricidad
(7.03%)
(2.21%)
Agricultura
Comercio (2.55%)
(14.85%) Manufactura
Agricultura Construcción (10.48%)
(7.37%) (6.16%)
Fuente: Elaboración propia. Datos DANE exportaciones Fuente: Elaboración propia. Datos Banco de la República inversión
totales 2019. extranjera directa 2019.
60 Las Notas de Política para Colombia del Banco Mundial (2018b) documentan la escasa participación del país en CVG: “En Colombia,
los insumos extranjeros representan sólo el 8.9 por ciento de las exportaciones (2014), lo que convierte al país en el penúltimo (después
de Arabia Saudita) en una muestra de 59 países analizada por un estudio reciente [de la OCDE]. De manera similar, la participación
del valor agregado extranjero en las exportaciones colombianas (16 por ciento) son la mitad de las de países como México, Tailandia y
Malasia. Además, excluyendo el sector minero, la participación de Colombia en las CVG ha disminuido desde 1995 y es la más baja entre
países comparables.”
91
4.12. A pesar de que el Gobierno colombiano ya ha tomado medidas para reducir los costos no
arancelarios del comercio exterior, aún se requieren acciones suplementarias para fomentar una
mayor apertura comercial. Reconociendo la importancia de expeditar las operaciones de comercio exterior,61
son varias las acciones que ha desarrollado el Gobierno para simplificar trámites, destacándose las Ventanillas
Únicas de Comercio Exterior (VUCE), implementadas en el año 2004, y, más recientemente, la PNL emitida en
2020. Las VUCE pretenden concentrar en un mismo punto algunas de las operaciones relacionadas al comercio
exterior; sin embargo, algunos estudios y reportes han documentado que estas no integran la totalidad de los
trámites relevantes, por lo cual se recomienda ampliar la gama de servicios ofrecidos en ellas.62 La PNL apuesta
a “la optimización de la operación e infraestructura de los nodos de intercambio comercial y los trámites de
importación y exportación, con el fin de reducir los tiempos logísticos en las operaciones de comercio exterior”
(CONPES 2020). Dentro de esta Política se contemplan acciones para el fortalecimiento de las VUCE y un mayor
uso de las tecnologías de información y comunicaciones para agilizar trámites, por lo que es indispensable
impulsar y garantizar el financiamiento de dicha política. Adicionalmente se propone la integración de las
VUCE con las Ventanillas Únicas Empresariales (VUE), lo cual permitiría acercar los procedimientos de comercio
exterior a empresas que aún no participan en el mercado global, pudiendo beneficiar a pequeños y medianos
productores, además de hacer más eficientes los procesos y operaciones gubernamentales. Asimismo, estas
ventanillas integradas podrían incorporar programas de capacitación y asistencia técnica a empresas sobre
exportaciones, información de clientes potenciales en el exterior y programas de transferencia de conocimientos.
Revisar la carga fiscal que enfrentan las empresas
4.13. El régimen fiscal al que deben apegarse las empresas formales establecidas en Colombia es
costoso, complejo y heterogéneo. Si bien la reforma tributaria de 2018 disminuyó gradualmente la tasa de
impuesto a la renta,63 las firmas deben cubrir otra serie de tributos a nivel nacional y local, dentro de los cuales
resaltan el Gravamen a Movimientos Financieros (GMF)64 y el Impuesto de Industria y Comercio (ICA)65 (Banco
Mundial 2019). Particularmente, en el caso del ICA, los costos de cumplimiento asociados a este gravamen son
muy elevados y pueden llegar a representar hasta un 2.3 por ciento del valor total de facturación de una empresa
en Bogotá (Banco Mundial 2018b). Esta multiplicidad de impuestos, además de resultar cara, dificulta los procesos
para realizar su pago y genera duplicidades debido a la falta de coordinación entre bases gravables. Más aún, el
complejo marco regulatorio tributario es altamente heterogéneo entre regiones, sectores e industrias, dado los
impuestos diferenciados a nivel local, deducciones fiscales, descuentos y regímenes fiscales especiales (Banco
Mundial 2018b). Esa heterogeneidad no se ha visto reflejada en una mayor equidad o mejoras en productividad
(OCDE 2019), sino que ha generado una desigualdad en las condiciones bajo las cuales compiten las empresas,
reduciendo las posibilidades de diversificación de la actividad productiva.
4.14. Revisar al régimen fiscal para simplificarlo y optimizarlo, ayudaría a igualar las condiciones de
competencia y mejoraría la competitividad de las firmas formales establecidas en Colombia, lo cual
conduciría a crear más empleos formales. Disminuir las exenciones fiscales, dejando sólo aquellas que demuestren
tener un impacto en productividad o equidad, podría nivelar el campo de juego entre las empresas, fomentar la
competencia e incrementar los ingresos fiscales. De igual manera, establecer una política fiscal coordinada entre
el gobierno nacional y los locales evitaría duplicaciones y contribuiría a simplificar los procedimientos para el
pago de impuestos. Asimismo, podría considerarse la eliminación o reducción de la carga impuesta por el ICA,
61 Los mayores costos no arancelarios ocurren al dar cumplimiento a los procedimientos de inspección y certificación por cuestiones de
salud y seguridad (Kee y Forero 2020).
62 Notas de Política 2018 del Banco Mundial.
63 El impuesto a la renta para personas jurídicas y corporaciones ha disminuido gradualmente desde el 33 por ciento en 2019 hasta un
objetivo del 30 por ciento en 2022, sobre el valor de los ingresos netos.
64 El GMF es un impuesto nacional causado cada que se realizan transacciones financieras. La base gravable está integrada por el valor
de la transacción.
65 El ICA es un gravamen recaudado a nivel local sobre el promedio de ingresos brutos mensuales del año anterior. La tasa se determina
a nivel municipal, pero debe seguir ciertos rangos. Para la industria, el rango es de 0.2 al 0.7 por cierto, mientras que, para comercio y
servicios, es de 0.2 y 1.0 por ciento.
92
buscando compensar con impuestos más simples, eficientes y progresivos, que consideren las distintas tasas de
rentabilidad empresarial o sean dirigidos a personas naturales.
Impulsar y mejorar la inversión en Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI)
4.15. Una mayor y mejor inversión pública y privada en innovación repuntaría la productividad, la cual
a su vez llevaría a la creación de más empleos y más bienestar. Reconociendo que el progreso tecnológico
es un motor esencial del crecimiento económico y de la productividad, el Gobierno de Colombia ha establecido
la meta de duplicar la inversión pública y privada en CTI para el año 2022. No obstante, pese a un ligero ascenso
en esta inversión a lo largo de la primera mitad de la década, ha mostrado un estancamiento en los últimos
años (Figura 4.6). Mientras tanto, la inversión en Investigación y Desarrollo (I&D) en el país fue de tan sólo el
0.2 por ciento del PIB en 2018, por debajo del promedio registrado en países de América Latina y el Caribe (0.6
por ciento) y muy inferior a lo invertido en países de la región del este de Asia y el Pacífico (2.1 por ciento)66 .
La innovación es un proceso intrínsecamente riesgoso y los beneficios usualmente se materializan en escalas de
tiempo muy largas, por lo cual los gobiernos juegan un papel fundamental para impulsar las inversiones en la
materia. En este sentido, el Gobierno de Colombia ha realizado importantes esfuerzos tales como la reciente
creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y la definición de la Política Nacional de Desarrollo
Productivo y la Política Nacional para la Transformación Digital e Inteligencia Artificial. Sin embargo, algunos retos
persisten. Por una parte, estudios recientes han documentado duplicidades, fragmentación y dispersión entre los
programas de apoyo a la innovación, así como concentración de algunos beneficios en empresas más grandes
y en ciertas etapas del ciclo de innovación (Banco Mundial 2018b; OCDE 2019). Por otra parte, la capacidad de
adoptar y explotar tecnologías digitales ha mostrado un marcado deterioro en los últimos años, al haber pasado
del puesto 56 en 2016 al 61 en 2020 (entre un grupo de 64 países) en el Ranking de Competitividad Digital, al
tiempo que el uso de las tecnologías digitales dentro de las empresas tiene un importante rezago.67
FIGURA 4.6
Inversión en CTI y en I&D como porcentaje del PIB
A. Sector público B. Sector privado
1.0 1.0
0.8 0.8
En porcentaje
En porcentaje
0.6 0.6
0.4 0.4
0.2 0.2
0 0
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Ciencia, tecnología e innovación Investigación y desarrollo
Fuente: Elaboración propia. Datos Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología - Estadísticas de CTI e I&D 2010–2019.
66 Gasto en Inversión y Desarrollo como porcentaje del PIB. UNESCO. Disponible en: http://data.uis.unesco.org/index.aspx?queryid=61#
67 Datos de la Primera Gran Encuesta TIC, realizada en 2017, muestran que tan sólo el 28 por ciento de las empresas emplearon alguna
herramienta TIC para desarrollar innovaciones. Únicamente el 68 por ciento de las firmas encuestadas reportaron tener conexión a
internet y el 66 por ciento declaró no tener un área o persona encargada de los temas de TIC.
93
4.16. Se recomienda impulsar la inversión en CTI, así como aumentar la eficiencia y eficacia del gasto
público y promover la adopción de tecnología entre las empresas. Incrementar el monto y la eficiencia
del gasto público en innovación, no sólo para la producción de bienes y servicios, sino también para mejorar
procesos, contribuiría directamente al mejoramiento de la productividad y competitividad de las empresas. Para
lo anterior, será necesario diseñar mecanismos para la promoción de alianzas público-privadas y la atracción
de capital extranjero para nuevos emprendimientos, y una mejor articulación de la oferta programática en
materia de innovación. La agenda de CTI debería enfocarse en sectores estratégicos buscando una reconversión
productiva hacia sectores potencialmente más productivos, con mayor capacidad de generación de empleos y
que conlleven a una mayor diversificación de la economía. Por ejemplo, podría hacerse más hincapié a proyectos
dentro sectores intensivos en tecnología, lo cual además se alinearía con la visión gubernamental de convertir el
país en un punto de referencia tecnológico para el resto de la región y el mundo. El rol del gobierno nacional en
materia de innovación debe ir más allá del financiamiento y puede incluir una serie de instrumentos adicionales,
como la promoción de redes de innovación, programas de mentores, asesoría técnica y programas de desarrollo
de capital humano. Todo esto se contempla en la Política Nacional de Desarrollo Productivo; por tal motivo, el
gobierno colombiano deberá garantizar su financiamiento y mantenerla como hoja de ruta para aumentar la
productividad y fomentar la innovación a mediano plazo. Adicionalmente es necesario implementar acciones
para promover la adopción tecnológica por parte de las empresas. Esto podría incluir programas para desarrollar
capacidades gerenciales y digitales, y de sensibilización con respecto al uso y beneficios de la tecnología, y apoyos
para acceder a fuentes de financiamiento para la adopción de tecnologías.
4.2. ACCIONES COMPLEMENTARIAS
Fortalecer los sistemas de protección social
4.17. La política de protección social debe asegurar que los beneficios del mayor crecimiento de la
economía y la productividad sean compartidos equitativamente entre las empresas y los trabajadores.
La implementación exitosa de las líneas de política prioritarias generaría una creación de empleo sostenida y
diversificada, reduciría las brechas de conectividad entre el campo y la ciudad e impulsaría el crecimiento de
la productividad. Sin embargo, los impactos de estas medidas serían aún más significativos si los trabajadores
contaran con las herramientas necesarias para adaptarse y resistir a los cambios positivos que vendrían con
estas. El actual contexto, cada vez más complejo, accionado por la transformación digital, el cambio climático y
la pandemia por el COVID-19, también ha puesto en relieve la necesidad de apoyar a los trabajadores durante
los períodos de transición laboral hacia otros sectores, ocupaciones u áreas geográficas, o al transcurrir cambios
en su situación laboral,68 considerando que la estructura del empleo demanda mano de obra cada vez más
calificada, con capacidad para adaptarse al nuevo paradigma productivo y tecnológico.
4.18. Algunas medidas que fortalecerían los mecanismos de protección social para la fuerza laboral son:
4.19. Alinear la formación para el trabajo a las necesidades del aparato productivo y al perfil individual.
La adquisición y actualización de habilidades no sólo están vinculada a mejoras en la productividad y empleabilidad
de la fuerza laboral, sino que también asisten su paso hacia otros sectores u ocupaciones. No obstante, para que
una política de formación para el trabajo sea provechosa es indispensable que las competencias sean de calidad
y pertinentes frente al perfil del trabajador y los requerimientos del sector productivo. Son varios los estudios
y actores que identifican una desconexión entre la formación de las personas y las necesidades del aparato
productivo en Colombia (Banco Mundial 2015; Casa et ál. 2018; OCDE 2019; SPE y Ministerio de Trabajo s. f.).
Esto se refleja en elevadas tasas de deserción69 y una alta proporción de firmas (45 por ciento) reportando como
impedimento para sus operaciones la inadecuada educación y entrenamiento que recibe la fuerza laboral en el
país (Banco Mundial 2015). A pesar de que la oferta de cursos de formación del Servicio Nacional de Aprendizaje
68 Del desempleo o inactividad al empleo, o viceversa; de un empleo informal a uno formal, o viceversa; de un sector a otro; de una
región a otra, etc.
69 La tasa de deserción de los cursos de formación para el trabajo fue cercana al 50 por ciento en 2015 (SPE 2017).
94
(SENA) se ha triplicado en la última década, se estima que tan sólo 9.7 por ciento de la PET recibió capacitación
y, además, esta no fue focalizada a quienes más la necesitaban (OCDE 2019).70 De hecho, la oferta de cursos
está fuertemente concentrada en las zonas urbanas de Cundinamarca, Antioquia y Valle del Cauca (SPE 2017),
y evidencia anecdótica sugiere que los cursos ofrecidos son aquellos ya agendados y no precisamente los más
adecuados a las carencias del buscador de empleo. Por otro lado, existe una estructura fragmentada entre los
principales actores a cargo de la formación para el trabajo, lo cual ha llevado a una desarticulación en la oferta
de servicios, generando una duplicación y limitando la gama de cursos a la cual accede un buscador de empleo.
Concretamente, el SENA y las Cajas de Compensación disponen de una oferta propia de cursos de capacitación,
no interoperable entre sí ni con otros prestadores del SPE. Teniendo esto en cuenta, la política de formación para
el trabajo podría mejorarse en tres aspectos. Primero, implementar una estrategia de focalización que privilegie
a los trabajadores informales, los de baja calificación, los desempleados y los inactivos, y vincularlos a los cursos
que efectivamente pudieran reforzar su perfil y mejorar su empleabilidad. Esto podría implicar desarrollar medidas
complementarias para facilitar el acceso a los cursos, como por ejemplo, mediante programas de formación
en línea combinados con acceso a centros computacionales, o subsidios para la formación en otras ciudades.
Segundo, elevar la pertinencia de las capacitaciones, para lo cual se puede tomar como punto de partida la
información obtenida del análisis de las bases de datos de vacantes recabadas por el SPE, que no sólo agrupan
las ofertas de trabajo de su red de prestadores, sino de todos los operadores. Esto podría complementarse con
mesas regionales de consulta con el sector privado para validar la pertinencia de los hallazgos. Tercero, hacer
un balance de los cursos de formación y reglamentar su difusión por medio de la red de prestadores del SPE,
independiente de la institución a cargo del curso. En línea con lo que se discute más adelante, esto podría
involucrar revisar los incentivos generados en el Mecanismo de Protección al Cesante (MPC) y la fórmula de
asignación presupuestaria, a fin de alinear incentivos.
4.20. Garantizar un mercado laboral inclusivo, que responda a las necesidades específicas de grupos
minoritarios, mujeres y jóvenes. Esto implicaría:
• Desarrollar rutas de atención ad hoc para poblaciones vulnerables. Las barreras que enfrentan los
grupos étnicos minoritarios, migrantes y poblaciones desplazadas por el conflicto interno colombiano
se han traducido en resultados laborales históricamente deficientes. Las acciones implementadas por el
Gobierno de Colombia para integrar a migrantes venezolanos a la fuerza laboral han sido un importante
avance (tomado como ejemplo internacional) y ha permitido atenuar las barreras específicas que frenan
la inclusión laboral de este grupo. Dentro de dichas medidas tomadas se destacan la disponibilidad de los
servicios del SPE y del SENA para esta población y la entrega masiva de permisos migratorios temporales
para desarrollar actividades remuneradas en el país. Diseñar rutas de atención diferenciadas dentro de los
servicios del SPE ayudaría a detectar las necesidades particulares de cada grupo y brindarles una atención
más efectiva. Incorporar programas de mentores, en formas culturalmente apropiadas, combinados con
otras estrategias de apoyo a la movilidad laboral discutidas en este apartado, también podrían ser efectivos
para resolver los obstáculos que enfrentan estos grupos. En Australia, por ejemplo, un programa de men-
tores para población indígena incrementó la tasa de finalización de cursos de formación en 10 por ciento
(Mangan y Trendle 2019).
• Implementar acciones orientadas a disminuir la amplia brecha de género. Si bien la participación
laboral femenina en Colombia se encuentra por encima del promedio para países miembro de la OCDE, la
brecha entre la participación de la mujer con respecto a la de los hombres sigue siendo amplia. Las mujeres
también exhiben mayor propensión al desempleo y cuando logran vincularse a un trabajo, usualmente es de
menor calidad y pobremente remunerado. Un avance positivo en este aspecto fue la introducción del Piso de
Protección Social (PPS) en 2020, el cual estableció criterios de protección social para personas que devengan
menos de un salario mínimo y medidas para la incorporación de cotizantes en tiempo parcial a la seguridad
social.71 Se espera que esto contribuya a mejorar la calidad del trabajo para las mujeres y también para los
jóvenes, quienes usualmente recurren al esquema de trabajo parcial al ser más compatible con actividades
70 Cabe mencionar que la formación para el trabajo es un componente previsto en el MPC.
71 Hasta antes de 2020, las contribuciones a la seguridad social estaban reguladas únicamente para personas trabajadoras a tiempo
completo o por períodos semanales.
95
de cuidado y estudios. No obstante, deberá asegurarse una implementación eficaz del PPS para evitar que
contribuya a precarizar aún más los empleos. Por otro lado, la carga desproporcionada de las tareas del
hogar y del cuidado de familiares, tanto de niños como de adultos mayores, explica en gran medida los
resultados laborales desventajosos para las mujeres (Banco Mundial 2018b). Para reducir la brecha de género
observada en casi todos los indicadores laborales será necesario realizar acciones adicionales que ayuden
a promover un mejor balance en la distribución de estas responsabilidades. Lo anterior requiere desarrollar
una política de beneficios parentales compartidos72,73 y extender la cobertura de servicios de calidad para
el cuidado de niños y personas adultas mayores.74 Particularmente, en el caso de servicios de cuidado a la
niñez, el gobierno nacional podría hacer deducible el pago de estos servicios para que el acceso sea más
asequible (Banco Mundial 2018b).
• Reforzar los apoyos para la inserción laboral de los jóvenes. Alrededor del mundo, los jóvenes enfren-
tan importantes barreras de entrada al mercado laboral. Su falta de experiencia, su limitada destreza para
comunicar sus habilidades y su escaso acceso a redes sociales, en especial aquellos jóvenes de bajo ingreso,
dificultan su vinculación a un primer empleo de calidad. Con la finalidad de facilitar la transición de los jóvenes
hacia un primer empleo digno, el Gobierno de Colombia ha puesto en marcha el programa de fortalecimiento
de capital humano, Jóvenes en Acción.75 Este programa está dirigido a jóvenes de bajos recursos, entre 14 y
28 años, que no cuentan con título universitario, y ha demostrado tener impactos positivos sobre numerosos
resultados laborales, incluyendo mayor probabilidad de vincularse a un empleo formal y más permanencia
en el empleo (Attanasio et ál. 2017; Econometría y SEI 2017). A pesar de estos buenos frutos, la cobertura
del programa aún es baja,76 por lo que se recomienda escalarlo para alcanzar a una mayor proporción de la
población objetivo. De otro lado, los contratos de aprendizaje, reglamentados por el SENA, buscan mejorar
las habilidades de los jóvenes por medio de capacitación en el trabajo. Por ley, las empresas con más de 15
trabajadores, excluyendo a las del sector de construcción, están obligadas a contratar aprendices, pagarles
una remuneración de hasta un salario mínimo77 y las contribuciones de salud y riesgos laborales, o en caso
contrario, pagar una multa al SENA. Más allá de posibles mejoras que podrían hacerse en términos de gober-
nanza y alcance (OCDE 2019), al no contar con una evaluación de impacto, aún no es claro si esta política
puede generar distorsiones sobre el mercado laboral (por ejemplo, creando desincentivos a tener más de 14
empleados registrados formalmente en una empresa, con la finalidad de evitar la multa al SENA), ni existe
evidencia sobre la calidad de los contenidos y los resultados laborales de los jóvenes una vez concluida la
capacitación. Por todo esto, es preciso realizar una evaluación de impacto rigurosa, acompañada de un análisis
de costo-beneficio, para validar la pertinencia del programa bajo el diseño actual.
4.21. Fortalecer el SPE y ampliar su alcance. Un actor esencial en Colombia para facilitar las diferentes transiciones
es el SPE, el cual fue creado en 2013 bajo el marco del MPC y opera a través de su red de operadores públicos y
privados.78 Esta agencia busca articular e integrar las políticas activas del mercado de trabajo (Decreto 2521 de
2013), ofreciendo una ruta de empleabilidad79 hecha a la medida de cada buscador. Al ser relativamente joven,
72 Por ejemplo, en el caso de recién nacidos, el Código Sustantivo de Trabajo prevé una licencia de maternidad por 18 semanas
remuneradas y una licencia de paternidad de 8 días hábiles remunerados.
73 El aumento de 12 a 14 semanas de licencia de maternidad en 2011 llevó a un incremento en la tasa de inactividad, informalidad y
empleo por cuenta propia entre mujeres en el grupo de edad de alta fertilidad (Ramírez et ál. 2015), lo cual evidencia la necesidad de
rediseñar la política laboral para fomentar el cuidado compartido de los hijos.
74 Con el envejecimiento de la sociedad se espera que la demanda de servicios de cuidado para esta población aumente, por lo que será
necesario incrementar la cobertura y la calidad de la atención para garantizar la participación de las mujeres en la fuerza laboral (Banco
Mundial 2018b).
75 El programa Jóvenes en Acción otorga un subsidio durante la etapa lectiva y práctica a jóvenes inscritos en cursos de formación
vocacional en niveles técnico, tecnológico o superior en el SENA, o en instituciones de educación superior autorizadas.
76 Se estima que sólo el 36 por ciento de la población elegible participa en el programa Jóvenes en Acción (Econometría y SEI 2017).
77 La remuneración para aprendices inscritos en universidad es de un salario mínimo; para aquellos con menor grado de escolaridad, la
remuneración es del 50 por ciento de un salario mínimo durante la fase lectiva y del 75 por ciento durante la fase práctica.
78 Para abril de 2021, el SPE contaba con 235 prestadores públicos y privados en 697 puntos de atención, de los cuales 146 (21 por
ciento) son puntos de atención virtuales (SPE 2021).
79 La ruta de servicios de empleabilidad del SPE inicia con el registro del buscador de empleo y sigue con orientación para identificar
las herramientas que permitirían mejorar el proceso de búsqueda, la canalización a cursos de capacitación para el desarrollo de
competencias y la vinculación a oportunidades laborales.
96
el SPE aún se encuentra en proceso de consolidarse como una institución de referencia para gestión y colocación
de empleo.80 Si bien la cobertura del SPE es nacional, en la práctica se observa una concentración de los puntos
de atención presencial en zonas urbanas con alta densidad poblacional, por lo que localidades relativamente
más alejadas resultan excluidas.81 A la par, la multiplicidad de actores prestadores genera una heterogeneidad
en la calidad y el alcance del servicio; es decir, no todos los operadores están en capacidad de ofrecer todos los
servicios contemplados en la ruta de empleabilidad. Para incentivar la creación de nuevos puntos de atención
en áreas actualmente desatendidas, es recomendable revisar los mecanismos de seguimiento a la gestión de los
operadores del SPE, ya que, en algunos casos, la estructuración del MPC ha generado incentivos para favorecer
más el número de población atendida y menos a los criterios de calidad e inclusión. De igual forma, homologar
los servicios ofrecidos en todos los puntos de atención podría potenciar los beneficios del servicio. Como muestra
de ello, una reciente evaluación del SPE en el área metropolitana de Barranquilla demuestra que haber postulado
a por lo menos una vacante ofrecida por este servicio, combinado con orientación laboral, resultó en un aumento
del 12.6 por ciento en la probabilidad de emplearse en un empleo formal, en comparación con otros buscadores
de empleo que sólo se registraron en la plataforma (Morales-González et ál. 2019). Por otra parte, el SPE debería
tomar un rol más activo para acercar a los solicitantes de empleo a otros mercados laborales internos, apoyando así
la movilidad laboral de los trabajadores. Esto implicaría proporcionarles información relevante sobre las condiciones
de vida, las características del mercado y las ofertas en otras regiones. Por ejemplo, haber informado a mujeres
jóvenes en zonas rural de India acerca de oportunidades de empleo asalariado en otras áreas incrementó su
probabilidad de trabajar en 2.4 puntos porcentuales y de capacitarse en 2.8 puntos porcentuales (Jensen 2012).
4.22. Mejorar la oferta y cobertura de los apoyos disponibles durante los períodos de transición. Las
transiciones del mercado laboral usualmente conducen a pérdidas de ingresos, períodos de desempleo, detrimento
de habilidades y exclusión social, por lo que es indispensable ofrecer apoyos complementarios durante los períodos
de movilidad (BID 2015). La creación del MPC significó un avance importante para Colombia, dadas las limitadas
herramientas alternativas para proteger a los trabajadores durante tiempos de desempleo82,83 . Sin embargo,
este mecanismo excluye a una parte importante de los cesantes, particularmente a quienes trabajaron en un
empleo informal y a quienes no han aportado a las Cajas de Compensación Familiar por el tiempo suficiente,84
y los apoyos tienen una duración muy limitada, puesto que pueden percibirse por un máximo de seis meses en
tres años, suponiendo una desprotección hacia quienes enfrentan largos períodos de desempleo. Bajo la actual
coyuntura, es indispensable una reestructuración del MPC para suavizar las reglas de elegibilidad y garantizar
una mejor cobertura del mismo. Esto idealmente implicaría que personas en riesgo de caer en desempleo o en
condiciones de subempleo pudieran beneficiarse del MPC. Este también podría incorporar medidas adicionales
para promover la movilidad interna; por ejemplo, países desarrollados como Estados Unidos, Alemania, Holanda
y Suecia han implementado intervenciones complementarias de apoyo a la movilidad interna en el contexto de la
pérdida de empleos por la globalización o alteraciones en la actividad empresarial (trade adjustment programs).
Estos programas usualmente incluyen subsidios al salario para trabajadores en proceso de capacitación o que
perciben un salario relativamente bajo, y también ofrecen subsidios para cubrir los costos de reubicación y
de búsqueda de empleo (por ejemplo, para acudir a entrevistas en otras partes del país). Particularmente, la
80 En 2019, el SPE registró a 1,009,307 buscadores de empleo, lo que correspondió al 38.6 por ciento de la población desempleada
en ese año. En 2020, ante el aumento en el número de desempleados, el SPE tuvo una cobertura de 22.3 por ciento de la población
desempleada en dicho año.
81 El SPE también ofrece servicios en línea para buscadores de empleo; no obstante, la brecha en conectividad digital que prevalece
entre zonas urbanas y rurales contribuye a profundizar la concentración de los servicios en las ciudades.
82 A pesar de haber sido diseñadas con la intención principal de proteger a las personas desempleadas, las cesantías pueden ser
retiradas de manera anticipada para financiar educación o vivienda. Mientras tanto, la indemnización por despido aplica únicamente
cuando este se realiza sin justa causa.
83 El MPC comprende la vinculación al SPE, servicios de capacitación para la formación laboral específica y en competencias básicas,
y prestaciones por desempleo, las cuales incluyen el pago de las aportaciones de salud y pensión sobre un salario mínimo, la cuota
monetaria del subsidio familiar, si antes del desempleo era beneficiario, y un incentivo por ahorro de cesantías, si voluntariamente ahorró.
84 Para recibir los subsidios ofrecidos por el MPC es necesario haber realizado aportes a las Cajas de Compensación Familiar por lo
menos durante 12 meses en los últimos tres años, en el caso de trabajadores asalariados (formales), o 24 meses para trabajadores
independientes. Para recibir el beneficio monetario de cesantías se requiere que el ahorro voluntario sea superior al 10 por ciento del
promedio de salario mensual del último año para quienes reciben hasta dos salarios mínimos, o superior a 25 por ciento para quienes
perciben dos o más salarios mínimos.
97
experiencia global en cuanto a los subsidios de transporte para la búsqueda de empleo muestra resultados
alentadores que podrían explorarse con más detalle en un programa piloto para Colombia.85
Promover un marco regulatorio más favorable y robusto
4.23. Un marco regulatorio que promoviera un clima de negocios más favorable y diera mayor
protección a los vínculos laborales durante cambios en el ciclo económico maximizaría los beneficios
de las políticas anteriormente expuestas. El crecimiento del empleo está fuertemente correlacionado
con el entorno regulatorio y la calidad de la gobernanza, los cuales afectan directamente la productividad, la
participación en la fuerza laboral, los ingresos y el empleo informal (Banco Mundial 2015; Kuddo et ál. 2015).
En Colombia, el diseño de algunas regulaciones ha desalentado la creación de empleos productivos por medio
del encarecimiento del trabajo o del costo de hacer negocios, mientras que otras han incentivado condiciones de
empleo poco deseables, como el empleo por cuenta propia, la informalidad y el desempleo. El marco regulatorio
tampoco ha sido suficiente para garantizar condiciones de competencia adecuadas en algunos sectores claves
y no prevé mecanismos formales para proteger los vínculos empresa-trabajador en períodos de crisis o de
desaceleración económica.
4.24. Algunas opciones de cambios regulatorios que permitirían un entorno más favorable y robusto ante los
ciclos económicos, en aras de un adecuado balance entre protección a los trabajadores e incentivos al empleo, son:
4.25. Buscar e implementar oportunidades para reducir los costos laborales no salariales. Si bien los
costos laborales no salariales en Colombia han venido disminuyendo (Cuadro 2.4), sumados al elevado salario
mínimo resultan en un altísimo costo total del trabajo. Varios estudios han demostrado cómo una disminución
de los costos laborales no salariales ha conllevado impactos positivos sobre el empleo, la formalidad del trabajo
y los salarios (por ejemplo: Fernández y Villar 2016; Bernal et ál. 2017). Esto evidencia la necesidad de buscar
oportunidades para reducirlos, considerando criterios de equidad actuarial y sin llevar a una desprotección de
los trabajadores. Una posibilidad, en línea con las recomendaciones de la OCDE (2016, 2019), es hacer electiva
parte de la contribución a las Cajas de Compensación Familiar, con la cual se financian servicios recreativos y
culturales, lo que ayudaría a disminuir los elevados niveles de informalidad laboral sin implicar una pérdida de
derechos para los trabajadores.
4.26. Desvincular el derecho a la salud y la pensión de la situación laboral. La coexistencia de programas de
seguridad social contributivos y obligatorios para trabajadores formales, y esquemas no contributivos que ofrecen
servicios similares para el resto de la población tiene efectos negativos en el mercado laboral. En Colombia, la
dualidad del sistema de salud ha sido vinculada con las elevadas tasas de informalidad laboral que prevalecen
en el país (Camacho et ál. 2013). A su vez, parte del sistema de salud subsidiado es financiado con impuestos a
la nómina, ampliando la cuña fiscal para los trabajadores contribuyentes. También existe una discontinuidad en
el acceso a los servicios de salud cuando ocurren transiciones entre empleos formales a informales y viceversa,
desincentivando el movimiento laboral (OCDE 2016). En paralelo, el sistema de pensiones contributivas excluye
a una parte importante de los participantes del mercado laboral, en especial quienes se emplean informalmente
y quienes no han contribuido por tiempo suficiente, y las pensiones no contributivas pueden estar vinculadas a
una caída en el empleo y un aumento de la informalidad laboral.86 Para abordar estas dualidades, desvincular
el derecho a la salud y la pensión de la situación laboral podría tener importantes beneficios sobre el mercado
de trabajo, además de romper con la segregación en el acceso a la protección social.
85 Algunos ejemplos de resultados positivos de subsidios de transporte para la búsqueda de empleo en países en vías de desarrollo se
encuentran en los reportados por Franklin (2015), quien muestra que el subsidio incrementó en 7 puntos porcentuales la probabilidad
de obtener un empleo con contrato permanente en jóvenes desempleados en Etiopía, y por Bryan et ál. (2014), que evidencian que un
pequeño subsidio incentivó la migración estacional en Bangladesh, incrementando el consumo en 30–35 por ciento.
86 Por ejemplo, el programa de pensiones no contributivas en Argentina está asociado a una caída en el empleo de 5 y 4.5 puntos
porcentuales para hombres de 65 a 69 años y mujeres de 60 a 64 años, respectivamente. También generó una caída de 2.5 puntos
porcentuales en el empleo formal entre las mujeres, indicando que el programa pudo haber incentivado que las mujeres en trabajos
formales se jubilaran, cuando de otra manera habrían continuado contribuyendo al sistema (Bosch y Guajardo 2012).
98
4.27. Mejorar el clima de negocios a través de regulaciones y procesos más eficientes. En los últimos
años se han logrado importantes avances en cuanto a la simplificación de trámites para algunas actividades
empresariales. La creación de las VUE, en 2017, ha permitido agilizar y estandarizar trámites asociados a la
apertura de empresas, registro de trabajadores a la seguridad social, situación fiscal y pago de impuestos, entre
otros trámites. Sin embargo, las VUE operan únicamente en doce ciudades colombianas, por lo que los beneficios
de esta estrategia no se han trasladado a todos los departamentos. Otros retos aún persisten, como la dificultad
para resolver disputas comerciales,87 generando con ello incertidumbre entre los inversionistas privados, así
como la creciente producción de normas y regulaciones (DNP 2017), muchas de las cuales impactan al sector
productivo, lo que podría llevar a un nivel de productividad inferior.88 Además de escalar el alcance de las VUE
a nivel nacional e integrar a esta iniciativa procedimientos adicionales (por ejemplo, estrategias para facilitar el
comercio exterior, como se menciona anteriormente, o incorporar trámites y procedimientos que faciliten el cierre
y la liquidación de empresas), se pueden implementar acciones complementarias de corto y mediano plazo que
contribuirían a mejorar el ambiente de negocios. Entre ellas se podrían incluir la introducción de una legislación
que incentive la mediación entre partes para acortar los tiempos de resolución de conflictos comerciales89 y el
desarrollo de procedimientos electrónicos para la agilización de trámites judiciales (por ejemplo, al momento de
registrar reclamos iniciales de disputas comerciales). En este sentido, vale la pena mencionar la recién aprobada
Ley de Racionalización de Trámites90 que acorta significativamente los tiempos y los costos incurridos por el
sector privado y los ciudadanos mediante la simplificación, automatización y digitalización de trámites. Por
último, si bien en los años cercanos el gobierno nacional, y más recientemente algunos locales,91 han avanzado
en materia de gobernanza regulatoria, aún se requieren esfuerzos mayores para mejorar la calidad regulatoria.
En este campo, varios países de la OCDE y países en desarrollo han adoptado el enfoque de gobierno integral
(whole-of-government), el cual podría ser implementado en Colombia. Estos esfuerzos incluirían establecer
una política regulatoria integral, la creación de un mandato legal, instituciones dedicadas a coordinar y apoyar
la implementación de políticas, y la adopción de buenas prácticas regulatorias92 que mejoren la predictibilidad,
la transparencia, la participación y el uso de evidencia para la planeación, el diseño y la revisión regulatoria.
Considerando cómo la política regulatoria ha evolucionado en Colombia durante los últimos años, el Grupo
Banco Mundial ha recomendado un modelo institucional mixto que balancee las características de un sistema
centralizado en una agencia que ejerce el “comando y control,” y de un sistema descentralizado, en el cual
participan varias instituciones, basado en el principio de “confiar, pero verificar.”93
4.28. Fomentar la competencia en sectores habilitadores. Algunos sectores transversales de la economía
exhiben signos de concentración de mercado, generando importantes externalidades negativas que afectan el
desarrollo de otros sectores productivos a través de precios más elevados en servicios claves para sus operaciones.
Tal es el caso de los sectores bancario y de telecomunicaciones (Banco Mundial 2018b; OCDE 2019; Lootty et
ál. 2020). El sector financiero podría ser un importante factor para facilitar el crecimiento de las empresas. Sin
embargo, la creciente concentración del sector bancario incrementa los costos financieros e inhibe el acceso a
productos bancarios, como créditos, particularmente en el caso de empresas jóvenes y pequeñas. También impide
desarrollar mercados financieros competitivos que fomenten y faciliten el desarrollo de proyectos de innovación o
de infraestructura por medio de asociaciones público-privadas, necesarios para el progreso de todos los sectores
económicos. Por su parte, la concentración de las telecomunicaciones en unos cuantos conglomerados obstaculiza
la adopción de tecnologías digitales y el crecimiento de la economía digital, la cual ha cobrado mayor relevancia
87 En 2017, el 40 por ciento de las empresas colombianas consideraron el funcionamiento de las cortes de justicia como un obstáculo
mayor o severo para sus operaciones (Banco Mundial 2018a).
88 Mejía-Ciro (2020) documenta rendimientos marginales decrecientes de la acumulación regulatoria en Colombia sobre la productividad
total de los factores, lo cual implica que, hasta cierto punto, el exceso de regulación podría llevar a pérdidas en la productividad.
89 En 2017, Brasil facilitó el cumplimiento de los contratos mediante una nueva ley de mediación, donde se incluyen incentivos
económicos para incitar la mediación. Otros países como Armenia, Moldova, Serbia, Turquía y Uzbekistán también han introducido
incentivos económicos para promover la mediación entre partes, como una alternativa a los procedimientos judiciales para la resolución
de disputas comerciales.
90 Ley 2052 de 2020.
91 En particular, Bogotá, Medellín, Barranquilla, Pasto, Cundinamarca, Antioquia y Quindío.
92 Estas buenas prácticas regulatorias incluyen herramientas como la planificación anticipada de la regulación, el análisis de impacto
regulatorio ex ante, la consulta pública, la revisión ex post de la regulación existente y la simplificación administrativa.
93 Grupo Banco Mundial, 2020. Proyecto de Fortalecimiento de la Gobernanza Regulatoria en Colombia.
99
en el contexto de la pandemia por el COVID-19. La política de competencia en estos sectores podría mejorarse,
corrigiendo las rigideces de regulación que conllevan a la concentración en mercados críticos y fortaleciendo el
papel de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en la aplicación de la política de competencia. Un
diagnóstico de los temas claves relacionados con la competencia, tal como el que se realizará en el Diagnóstico
de Sector Privado para Colombia liderado por el Banco Mundial, ayudará a esclarecer las áreas específicas de
mejora de dicha política en el país.
4.29. Formular incentivos regulatorios adecuados para atraer inversiones privadas a sectores o zonas
de interés. Los subsidios y apoyos otorgados a las inversiones privadas son un tipo de política correctiva que
busca alinear los incentivos de empresas con los objetivos de desarrollo, en cuanto a creación de empleos en
sectores o zonas donde la actual inversión en proyectos intensivos en mano de obra es insuficiente. Estos pueden
tomar la forma de exenciones fiscales, donaciones, subsidios a tasas de interés, garantías parciales de riesgo,
asistencia técnica, entre otros, para hacer la inversión más atractiva. Bajo ciertas condiciones de diseño, este
tipo de facilidades pueden contribuir al crecimiento del empleo local, a mejores encadenamientos productivos
y mayor inversión en CTI, sobre todo cuando el modelo se adapta a las ventajas comparativas regionales y a
las características de la fuerza laboral local. La trayectoria de Colombia en la implementación de instrumentos
en estas líneas es extensa y en la actualidad son tres los principales programas que buscan atraer inversión en
ciertas zonas y sectores a través de regulaciones y condiciones más favorables para hacer negocios: las Zonas
Francas 4.0, las Zonas Económicas y Sociales Especiales (ZESE), y las Regiones Estratégicas de Internacionalización
Prioritaria (REIP). No obstante, es necesario replantear estos programas, de forma que su diseño no compense
deficiencias regulatorias que no deberían existir para ninguna empresa, y en cambio, ofrezcan un paquete integral
de intervenciones orientadas a resolver fallas de mercado específicas a ciertas zonas o sectores. Adicionalmente
es preciso verificar que las empresas beneficiadas de estos esquemas generen suficientes retornos sociales en
cuanto a la creación de empleos de calidad, de forma que se justifique la existencia de estos apoyos.
4.30. Institucionalizar estabilizadores fiscales automáticos. La política de mercado laboral debe complementarse
con medidas orientadas a frenar los impactos negativos de largo plazo que futuras crisis podrían tener sobre
los empleos, las empresas y los trabajadores. Los estabilizadores fiscales automáticos son una herramienta útil
para proteger al mercado laboral de choques externos, al evitar la destrucción permanente de los empleos y de
los vínculos laborales existentes. Este tipo de instrumentos consisten en una serie de políticas públicas contra
cíclicas que se activan de forma temporal bajo ciertas condiciones económicas; por ejemplo, cuando la tasa de
desempleo excede un límite. Si bien los estabilizadores fiscales automáticos son conocidos para Colombia, aún
existe una importante brecha entre lo que se necesita y lo que existe. Durante la crisis ocasionada por la pandemia
por el COVID-19, el país implementó estrategias contra cíclicas, como la expansión temporal de programas de
transferencias monetarias, que ayudaron a suavizar el consumo y la caída de la demanda agregada; programas
de apoyo a la nómina,94 para mantener a los trabajadores en su empleo, y programas de financiamiento95
focalizados en empresas y trabajadores independientes, para solventar problemas de liquidez y apoyarlas a
reinventarse ante la coyuntura. Sin embargo, este tipo de instrumentos podrían institucionalizarse como parte
de la respuesta a futuras crisis y tomar formas adicionales, como descuentos temporales a los costos laborales
no salariales u otros subsidios fiscales para las empresas que cumplan con condiciones de empleo previamente
definidas. Por ejemplo, el programa temporal de subsidios a la nómina implementado en México a raíz de la
crisis financiera de 2007–2009 contribuyó a que el empleo recuperara sus niveles precrisis dos años más rápido
en las industrias elegibles (en 2011) que en las no elegibles (hasta 2013) (Bruhn 2020).
94 Programas de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) y de apoyo al pago de la prima de servicios.
95 Programa Unidos por Colombia.
100
5. CONCLUSIÓN
5.1. El diagnóstico de empleo para Colombia expuso un deterioro de indicadores laborales claves
observado hacia la segunda mitad de la última década, a la par del debilitamiento económico, lo cual
evidencia una fuerte vulnerabilidad del empleo ante los ciclos económicos. Impulsada por un auge de la
industria extractiva a partir de un incremento en los precios internacionales de las materias primas, entre 2009 y
2014 la economía colombiana creció en promedio 5 por ciento anualmente. Durante este período, el empleo pasó
de 59 a 61 por ciento, el asalariado de 47 a 50 por ciento del empleo total, y el empleo asalariado con contrato—
un proxy de empleo formal de calidad—de 31 a 36 por ciento. Sin embargo, posterior a 2014, el crecimiento se
desaceleró debido a una contracción del consumo interno y de la inversión, así como a un deterioro de la balanza
comercial proveniente de la caída en los precios internacionales de las materias primas y el decrecimiento en las
exportaciones de bienes no extractivos. A partir de esta desaceleración, se observó una disminución gradual de
la creación neta de empleo y empleo asalariado, siendo menos pronunciada para este último. En términos de
ingresos laborales se percibió una disminución de la media del salario sin una disminución de la mediana, lo cual
apunta a una contracción de los salarios en la parte más alta de la distribución, que concierne a la población de
mayor escolaridad. Por otra parte, fuertes aumentos en los precios relativos de servicios, como intermediación
financiera y transporte, impulsaron un alza en los costos a lo largo de las cadenas de valor agrícolas, explicando
con ello la mayor disociación de las zonas rurales del resto de la economía y contribuyendo a un excedente de
mano de obra urbana, el cual ha sido absorbido en empleos por cuenta propia en servicios de baja calidad.
5.2. Dos debilidades estructurales del modelo económico colombiano explican el deterioro del mercado
laboral ante la modesta desaceleración. Por un lado, el empleo está poco diversificado y altamente concentrado
en el sector servicios, donde hay una fuerte exposición a fluctuaciones de la demanda interna y está asociado
con bajos niveles de productividad y mayor propensión a la precariedad laboral. Por otro lado, la estructura del
empleo orientada a los servicios de baja productividad en zonas urbanas contribuye a mantener una tasa de
empleo asalariado inferior a lo esperado para el nivel de desarrollo de Colombia. Con una fuerza laboral cada
vez más educada surge la necesidad de una demanda de mano de obra calificada por parte del sector privado,
que crezca a un ritmo aún mayor para garantizar que la creciente oferta de entrantes al mercado laboral tenga
un empleo adecuado. No obstante, la mayoría de la fuerza laboral es aún de baja calificación y no tiene acceso a
empleo asalariado formal. A diferencia del crecimiento observado en la demanda de trabajo calificado, el aumento
de la demanda del sector privado por trabajo no calificado es muy bajo. Dado que muchos de los trabajadores
no calificados pertenecen a segmentos de la población que no pueden permitirse permanecer desempleados, a
menudo se ocupan por cuenta propia en actividades de baja productividad, sin acceso a contrato o seguridad
social. Si bien el número de trabajadores menos calificados disminuirá gradualmente con el tiempo, a medida
que las cohortes más jóvenes, en promedio más educadas, ingresen al mercado laboral, y las mayores, en
promedio menos educadas, salgan a la jubilación, impulsar la demanda laboral de trabajo no calificado a corto
y mediano plazo es imprescindible para garantizar que los beneficios del crecimiento económico se compartan
equitativamente entre la población.
5.3. El diagnóstico sugiere que la limitada creación de empleos—particularmente empleos asalariados
formales para los menos calificados—y la concentración de estos en el autoempleo en actividades
poco productivas del sector servicios podría atribuirse a una pérdida de competitividad de empresas
en sectores de bienes transables. La mayor apertura comercial a partir de finales del siglo pasado, sin haber
101
contado antes con una suficiente ventaja comparativa en sectores transables, junto con la caída en el precio
relativo de bienes manufactureros extranjeros—debido en parte a los avances tecnológicos de países más
desarrollados—llevaron a Colombia a convertirse en importador neto de productos manufacturados. Es en este
contexto en el que el país incrementó su participación en el comercio exterior a través de la industria extractiva
en los últimos veinte años, llevando a una fuerte exposición a la volatilidad de los precios de las materias primas
y del tipo de cambio, y restando aún más competitividad a los bienes manufactureros por su consecuente
encarecimiento ante la apreciación del peso. Otros factores internos también han contribuido a la pérdida de
competitividad de la industria colombiana al encarecer el costo de hacer negocios en el país. Estos incluyen
la falta de infraestructura adecuada, la existencia de estructuras no competitivas en sectores habilitadores, la
rigidez del salario mínimo y los elevados efectos distorsionantes de este, el poco favorable clima de negocios y
los elevados costos arancelarios y no arancelarios que limitan el potencial de exportaciones.
5.4. Resolver los retos laborales de Colombia, que dan forma a muchos de los impactos de la crisis
actual por la pandemia, requerirá desarrollar una estrategia de empleo articulada, priorizada y con
la participación de múltiples sectores. En los últimos años, Colombia ha desarrollado varias estrategias y
programas, que, de forma directa o indirecta, han permitido avanzar frente a los retos de mercado laboral. Aun
así, los desafíos que impiden la creación de más, mejores y más inclusivos empleos persisten y se han exacerbado
a raíz de la crisis ocasionada por la pandemia de COVID-19. Será crucial que la recuperación no sólo se base en
un alto crecimiento del empleo, sino que también establezca la piedra angular de una estrategia para un mercado
laboral más resiliente, capaz de generar los empleos de calidad que los colombianos necesitan. Asimismo, resulta
indispensable que dicha estrategia sea articulada y coordinada entre los sectores involucrados, y se prioricen
aquellas políticas que tendrían un mayor impacto positivo sobre los resultados del mercado laboral, garantizando
que los beneficios sean compartidos entre la población.
102
BIBLIOGRAFÍA
Alfaro, L., O. Becerra y M. Eslava. 2020. “EMES and COVID-19: Shutting Down in a World of Informal and Tiny Firms.” National
Bureau of Economic Research w27360.
Al Masri, D. A., V. Flamini, y F. Toscani. 2021. The Short-Term Impact of COVID-19 on Labor Markets, Poverty and Inequality
in Brazil.
Ángel-Urdinola, D. 2008. “Can a Minimum Wage Increase Have an Adverse Impact on Inequality? Evidence from Two Latin
American Economies.” The Journal of Economic Inequality 6, n.° 1: 57–71.
Arango, C. y A. Pachón. 2004. “Minimum Wages in Colombia: Holding the Middle with a Bite on the Poor.” Borradores de
Economía, Banco de la República.
Arango, L. E., P. Herrera, y C. E. Posada. 2008. The Minimum Wage: General Aspects about the Cases of Colombia and other
Countries. Ensayos sobre POLÍTICA ECONÓMICA, 26(56), 204–267.
Arango, L. y L. Flórez. 2017. “Informalidad laboral y elementos para un salario mínimo diferencial por regiones en Colombia.”
Borradores de Economía, 1023: 1–40.
Arango, L. y L. Flórez. 2018. “Determinants of Structural Unemployment in Colombia: A Search Approach.” Empirical Economics
58, n.° 5: 2431–2464.
Arulampalam, W., M. P. Devereux y G. Maffini. 2012. “The Direct Incidence of Corporate Income Tax on Wages.” European
Economic Review 56, n.° 6: 1038–1054.
Arvin-Rad, H., A. K. Basu, y M. Willumsen. 2010. “Economic Reform, Informal–Formal Sector Linkages and Intervention in
the Informal Sector in Developing Countries: A Paradox.” International Review of Economics & Finance 19, n.° 4: 662–670.
Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar—Asocajas—. 2020. “Boletín de empleo caja de resonancia. Coyuntura
laboral y sistema de compensación familiar.” Dirección de Proyectos Sociales y Económicos, septiembre.
Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar—Asocajas—. 2021. “Boletín de empleo caja de resonancia. Coyuntura
laboral y sistema de compensación familiar.” Dirección de Proyectos Sociales y Económicos, febrero.
Attanasio, O., A. Guarín, C. Medina, y C. Meghir. 2017. “Vocational Training for Disadvantaged Youth in Colombia: A Long-
Term Follow-up.” American Economic Journal: Applied Economics 9, n.° 2: 131–143.
Bahar, D., A. M. Ibáñez, y S. V. Rozo. 2021. “Give Me Your Tired and Your Poor: Impact of a Large-Scale Amnesty Program for
Undocumented Refugees.” Journal of Development Economics 151: 102652.
Banco de la República. 2020a. “El mercado laboral: desempeño a febrero y estimación del impacto de la emergencia sanitaria.”
Reportes del Mercado Laboral 14.
Banco de la República. 2020b. “Recuperación gradual del mercado laboral y efectos de la crisis sanitaria sobre las firmas
formales.” Reportes del Mercado Laboral 16.
Banco de la República. 2021a. “Recuperación de la ocupación y dinámica reciente de la participación laboral.” Reportes del
Mercado Laboral 17.
Banco de la República. 2021b. “Moderada recuperación del empleo en 2021 y dinámica de las vacantes en oficios automatizables
durante la pandemia.” Reportes del Mercado Laboral 18.
Banco Interamericano de Desarrollo—BID—. 2015. The World of Public Employment Services. Inter-American Development
Bank, World Association of Public Employment Services, Organization for Economic Cooperation and Development.
Banco Interamericano de Desarrollo—BID—. 2021. Congestión urbana en América Latina y el Caribe: características, costos
y mitigación. https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Congestion-urbana-en-America-Latina-y-el-Caribe-
Caracter%C3%ADsticas-costos-mitigacion.pdf
Banco Mundial. 2009. “Job Generation and Growth (JoGG) Decomposition Tool. Understanding the Sectoral Pattern of
Growth and its Employment and Productivity Intensity. Reference Manual and User’s Guide Version 1.0.” Poverty Reduction
and Economic Management (PREM). World Bank.
Banco Mundial. 2015. Colombia: Systematic Country Diagnostic. Washington D.C.: World Bank Group. http://documents.
worldbank.org/curated/en/142801468188650003/Colombia-Systematic-country-diagnostic
103
Banco Mundial. 2018a. Enterprise Survey 2017. Washington D.C.: World Bank Group. https://microdata.worldbank.org/index.
php/catalog/3388
Banco Mundial. 2018b. Colombia Policy Notes (Vol. 2). Washington D.C.: World Bank Group. https://documents.worldbank.
org/en/publication/documents-reports/documentdetail/451371544569098125/colombia-policy-notes
Banco Mundial. 2021. Global Economic Prospects. Washington D.C.: World Bank Group.
Barrero, J. M., N. Bloom, y S. J. Davis. 2020. “COVID-19 is Also a Reallocation Shock.” National Bureau of Economic Research
w27137.
Bernal, R., M. Eslava, M. Meléndez, y A. Pinzón. 2017. “Switching from Payroll Taxes to Corporate Income Taxes: Firms’
Employment and Wages after the 2012 Colombian Tax Reform.” Economía 18, n.° 1: 41–74.
Betcherman, G. 2015. “Labor Market Regulations: What Do We Know about Their Impacts in Developing Countries?” The
World Bank Research Observer 30, n.° 1: 124–153.
Bosch, M., y J. Guajardo. 2012. “Labor Market Impacts of Non-Contributory Pensions: The case of Argentina’s Moratorium.”
IDB Working Paper Series, w366.
Bredemeier, C., F. Juessen, y R. Winkler. 2020. “Fiscal Policy and Occupational Employment Dynamics.” Journal of Money,
Credit and Banking 52, n.° 6: 1527–1563.
Bruhn, M. 2020. “Can Wage Subsidies Boost Employment in the Wake of an Economic Crisis? Evidence from Mexico.” The
Journal of Development Studies 56, n.° 8: 1558–1577.
Bryan, G., S. Chowdhury, y A. M. Mobarak. 2014. “Underinvestment in a Profitable Technology: The Case of Seasonal Migration
in Bangladesh.” Econometrica 82, n.° 5: 1671–1748.
Buckman, S. R., A. H. Shapiro, M. Sudhof, y D. J. Wilson. 2020. “News Sentiment in the Time of COVID-19.” FRBSF Economic
Letter 8: 1–5.
Camacho, A., E. Conover, y A. Hoyos. 2013. “Effects of Colombia’s Social Protection System on Workers’ Choice between
Formal and Informal Employment.” The World Bank Economic Review 28, n.° 3: 446–466.
Cárdenas, M., y H. Martínez. 2020. “Evolución del COVID-19 y respuesta de política en Colombia.” Junio 24, 2020. https://
imgcdn.larepublica.co/cms/2020/06/24164147/Colombia-Covid19.pdf
Cardona-Arenas, C. D., y H. M. Serna-Gómez. 2020. “COVID-19 and Oil Prices: Effects on the Colombian Peso Exchange
Rate.” SSRN 3567942.
Carranza, E., T. Farole, U. Gentilini, M. Morgandi, T. Packard, I. Santos, y M. Weber. 2020. “Managing the Employment
Impacts of the COVID-19 Crisis: Policy Options for Relief and Restructuring.” Jobs Working Paper Issue No. 49. Washington
D.C.: World Bank Group.
Casa, L., C. González, y M. Meléndez. 2018. “Políticas para más y mejores empleos: El rol del Ministerio de Trabajo en Colombia.
División de Mercados Laborales.” Nota técnica n.° IDB-TN-1633.
Caselli, F., y W. Coleman II. 2001. “The US Structural Transformation and Regional Convergence: A Reinterpretation.” Journal
of Political Economy 109, n.° 3: 584–616.
Castillo, M., y A. Martins. 2016. “Premature Deindustrialization in Latin America.” Production Development Series, CEPAL.
Castro, J., C. Hernández, y R. Prada. 2020. Impacto social del COVID-19 en un contexto de informalidad. Revista Espacios
(Vol. 41), 39–51. https://www.revistaespacios.com/a20v41n42/a20v41n42p04.pdf
Cerra, V., A. Fatás, y S. Saxena. 2020. “The persistence of a COVID-induced global recession,” VoxEU.org, 14 May, https://
voxeu.org/article/persistence-covid-induced-global-recession
Chang, R., H. Martínez, y A. Velasco. 2021.”Pandemics, Incentives, and Economic Policy: A Dynamic Model.” National Bureau
of Economic Research w28636.
Consejo Privado de Competitividad—CPC—. 2019. Informe Nacional de Competitividad 2019–2020. Infraestructura, transporte
y logística. https://compite.com.co/wp-content/uploads/2019/11/CPC_INC_2019–2020_ITL.pdf
Cortés, G. M., y E. Forsythe. 2020. “The Heterogeneous Labor Market Impacts of the COVID-19 Pandemic.” Available at SSRN
3634715. Upjohn Institute working paper ; 20–327. https://research.upjohn.org/up_workingpapers/327/
Cruces, G., G. Fields, D. Jaume, y M. Viollaz. 2017. Growth, Employment, and Poverty in Latin America. Oxford: Oxford
University Press.
104
Daza, N., y L. F. Gamboa. 2013. “Informal-Formal Wage Gaps in Colombia.” Working Papers 301. Society for the Study of
Economic Inequality.
Del Carpio, X., J. Messina, y A. Sanz-de-Galdeano. 2019. “Minimum Wage: Does it Improve Welfare in Thailand?” Review of
Income and Wealth 65, n.° 2: 358–382. International Association for Research in Income and Wealth.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística—DANE—. 2018. “Indicadores básicos de tenencia y uso de tecnologías
de la información y comunicación – TIC en hogares y personas de 5 y más años de edad 2018.” Bogotá.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística—DANE—. 2019. “Boletín Técnico Encuesta Anual Manufacturera (EAM).”
Bogotá.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística—DANE—. 2020. “Boletín Técnico Principales indicadores del mercado
laboral, mayo 2020.” Bogotá.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística—DANE—. 2021. “Balanza Comercial, información marzo 2021.” https://
www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/balanza-comercial
Departamento Nacional de Planeación—DNP—y Ministerio de Trabajo. 2020. Misión para el mejoramiento de las instituciones
y el funcionamiento del mercado laboral colombiano: justificación y estructura. Bogotá D.C., 21 de mayo de 2020.
Departamento Nacional de Planeación—DNP—. 2017. Aproximación al inventario normativo por medio del piloto Big Data
regulatorio. Departamento Nacional de Planeación.
Dingel, J., y B. Neiman. 2020. “How Many Jobs can Be Done at Home?” Journal of Public Economics 189, 104235.
Documento CONPES 3866. 2016. Política Nacional de Desarrollo Productivo. Bogotá: DNP.
Documento CONPES 3982. 2020. Política Nacional de Logística. Bogotá: DNP.
Documento CONPES 4023. 2021. Política para la reactivación, la repotenciación y el crecimiento sostenible incluyente: Nuevo
compromiso por el futuro de Colombia. Bogotá: DNP.
Docquier, F., Ç. Ozden, y G. Peri. 2014. “The Labour Market Effects of Immigration and Emigration in OECD Countries.” The
Economic Journal 124, n.° 579: 1106–1145.
Econometría y Sistema Especializados de Información—SEI—. 2017. “Informe de la evaluación de impacto de Jóvenes en
Acción.” Bogotá.
Edeme, R. K., N. C. Nkalu, J. C. Idenyi, y W. O. Arazu. 2020. “Infrastructural Development, Sustainable Agricultural Output
and Employment in ECOWAS Countries.” Sustainable Futures 2, n.° 100010.
Egana-del-Sol, P., G. Cruz, y A. Micco. 2021. “COVID-19’s Impact on the Labor Market Shaped by Automation: Evidence from
Chile.” Available at SSRN 3761822.
El Tiempo. 2020. “¿Cómo está el país en conexiones de internet?” https://www.eltiempo.com/tecnosfera/novedades-tecnologia/
internet-en-colombia-cifras-del-primer-trimestre-de-2020-541895
El Universo. 2015. “Ecuador aplica desde este 5 de enero salvaguardias a Colombia y Perú, según Comex.” https://www.
eluniverso.com/noticias/2015/01/04/nota/4399266/ecuador-aplica-este-5-enero-salvaguardias-colombia-peru-segun-comex/
Eslava, M., J. C. Haltiwanger, y A. Pinzón. 2019. “Job creation in Colombia vs the US: ‘up or out dynamics’ meets ‘the life cycle
of plants’” (No. w25550). National Bureau of Economic Research.
Farole, T., y G. Akinci, eds. 2015. Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Directions. Washington
D.C.: World Bank Group.
Farole, T. 2011. Special Economic Zones in Africa: Comparing Performance and Learning from Global Experiences. Washington
D.C.: World Bank Group.
Fahsbender, J. 2021. “Labor Regulations and Alternative Work Arrangements in Colombia: How to Improve Public-Private
Collaboration for the Creation of Good Jobs.” Tesis de maestría, Harvard University Kennedy School of Government. Cambridge,
Massachusetts.
Fernández, C. 2020. “Impacto en el mercado laboral de las medidas de aislamiento para combatir el COVID-19.” Bogotá:
Fedesarrollo.
Fernández, C., y L. Villar. 2016. “A Taxonomy of Colombia’s Informal Labor Market.” Bogotá: Fedesarrollo. 39 p. Documentos
de Trabajo (Working Papers). No. 73, noviembre.
105
Fields, G. S. 2004. “Dualism in the Labor Market: A Perspective on the Lewis Model after Half a Century.” The Manchester
School 72, n.° 6: 724–735.
Firebaugh, G. 1979. “Structural Determinants of Urbanization in Asia and Latin America, 1950–1970.” American Sociological
Review (Vol. 4, No. 2), 199–215.
Fondo Monetario Internacional—FMI—. 2020. “World Economic Outlook June 2020 edition.” Washington D. C.
Franklin, S. 2015. “Location, Search Costs, and Youth Anemployment: A Randomized Trial of Transport Subsidies in Ethiopia.”
CSAE Working Paper Series 2015–11. Centre for the Study of African Economies, University of Oxford.
García, A., I. Jaramillo, D. Londoño, S. Ortiz, y P. Rodríguez. 2021. “Efectos de corto plazo en el mercado laboral urbano.”
Documento de trabajo WP2-2021-001. Alianza EFI.
Goda, T., y A. Torres. 2015. “Flujos de capital, recursos naturales y enfermedad holandesa: El caso colombiano.” Ensayos sobre
Política Económica, 33(78), 197–206.
Gollin, D. 2014. “The Lewis Model: A 60-Year Retrospective.” Journal of Economic Perspectives 28, n.° 3: 71–88.
Gollin, D., R. Jedwab, y D. Vollrath. 2016. “Urbanization with and without Industrialization.” Journal of Economic Growth
21, n.° 1: 35–70.
Gollin, D., D. Lagakos, y M. Waugh. 2014. “The Agricultural Productivity Gap.” Quarterly Journal of Economics 129, n.° 2:
939–993.
Gourinchas, P. O., S. Kalemli-Özcan, V. Penciakova, y N. Sander. 2020. “COVID-19 and SME failures.” National Bureau of
Economic Research w27877.
Gourinchas, P. O., S. Kalemli-Özcan, V. Penciakova, y N. Sander. 2021. “COVID-19 and SME: ¿A 2021 Time Bomb?” National
Bureau of Economic Research w28418.
Griffin, N. 2015. “Determinants of Firm Profitability in Colombia’s Manufacturing Sector: Exchange Rate or Structural?”
Washington D.C.: FMI.
Gruss, B. 2014. “After the Boom-Commodity Prices and Economic Growth in Latin America and the Caribbean.” Washington
D.C.: FMI.
Guerrieri, V., G. Lorenzoni, L. Straub, y I. Werning. 2020. “Macroeconomic Implications of COVID-19: Can Negative Supply
Shocks Cause Demand Shortages?” National Bureau of Economic Research w26918.
Gutierrez, C., C. Orecchia, P. Paci, y P. Serneels. 2007. “Does Employment Generation Really Matter for Poverty Reduction?”
Policy Research Working Paper 4432, The World Bank Group, Washington DC.
Haltiwanger, J., R. Jarmin, y J. Miranda. 2013. “Who Creates Jobs? Small versus Large versus Young.” Review of Economics
and Statistics 95 n.° 2: 347–361.
Harris, J., y M. Todaro. 1970. “Migration, Unemployment and Development: A Two-Sector Analysis.” The American Economic
Review 60, n.° 1: 126–142.
Hart, K. 1973. “Informal Income Opportunities and Urban Employment in Ghana.” Journal of Modern African Studies 11,
n.° 1: 61–89.
Hausmann, R., y B. Klinger. 2008. “Achieving Export-Led Growth in Colombia.” Working Paper Series. CID.
Hernández, G., y E. Pinzón. 2006. “El efecto del salario mínimo sobre el empleo y los ingresos.” Archivos de Economía 316:
1–40.
Herrendorf, B., R. Rogerson, y A. Valentinyi. 2014. “Growth and Structural Transformation.” En Handbook of Economic
Growth 2: 855–941.
Hirschman, A. 1958. “The Strategy of Economic Development.” Yale Studies in Economics: 10. New Haven: Yale University
Press, 1958.
Hoehn-Velasco, L., A. Silverio-Murillo, y J. de la Miyar. 2021. “The Long Downturn: The Impact of the Great Lockdown on
Formal Employment.” Journal of Economics and Business 115: 105983.
Jedwab, R., P. Loungani, y A. Yezer. 2021. “Comparing Cities in Developed and Developing Countries: Population, Land Area,
Building Height, and Crowding.” Regional Science and Urban Economics 86: 103609.
Jensen, R. 2012. “Do Labor Market Opportunities Affect Young Women’s Work and Family Decisions? Experimental Evidence
from India.” The Quarterly Journal of Economics 2, n.° 127: 753–792.
106
Kandoussi, M., y F. Langot. 2020. “The Lockdown Impact on Unemployment for Heterogeneous Workers.” IZA Discussion
Papers No. 13439
Kantar. 2021. “Consumer Insights Report.” https://www.kantarworldpanel.com/co
Kedir, A., C. Williams, y L. Altinay. 2018. “Services Industries and the Informal Economy: An Introduction.” The Service Industries
Journal 38, n.° 11–12: 645–649.
Kennan, J., y J. Walker. 2011. “The Effect of Expected Income on Individual Migration Decisions.” Econometrica 79, n.° 1:
211–251.
Key, H., y A. Forero. 2020. Non-Tariff Measures of Colombia. World Bank Note.
Kuddo, A., D. Robalino, y W. Weber. 2015. “Balancing Regulations to Promote Jobs: From Employment Contract to
Unemployment Benefits.” Washington D.C.: World Bank Group.
Kugler, A., y M. Kugler. 2009. Labor Market Effects of Payroll Taxes in Developing Countries: Evidence from Colombia.”
Economic Development and Cultural Change 57, n.° 2: 335–358. Chicago: University of Chicago Press.
Kuznets, S. 1973. “Modern Economic Growth: Findings and Reflections.” The American Economic Review 63, n.° 3: 247–258.
La República. 2015. “Cierre fronterizo dejaría pérdidas de $4 billones.” https://www.larepublica.co/econom%C3%ADa/
cierre-fronterizo-dejaria-perdidas-de-4-billones-2318826
LABLAC (CEDLAS and The World Bank). 2018. Labor Database for Latin America and The Caribbean. https://www.cedlas.
econo.unlp.edu.ar/wp/en/estadisticas/lablac/
LaboUR. 2018. Perfil actual de la informalidad laboral en Colombia: Estructura y retos. Bogotá: Universidad del Rosario,
Observatorio Laboral.
Lachler, U., y D. Merotto. 2020. “Theoretical Underpinnings of Jobs Diagnostics.” Washington D.C.: World Bank Group.
Lagakos, D. 2020. “Urban-Rural Gaps in the Developing World: Does Internal Migration Offer Opportunities?” Journal of
Economic Perspectives 34, n.° 3: 174–192.
Leibovici, F.; Santacreu, A. M.; Famiglietti, M. 2020. “Social Distancing and Contact-intensive Occupations on the Economy”
(mimeo), St. Louis Federal Reserve.
Lewis, W. 1954. “Economic Development with Unlimited Supplies of Labour.” The Manchester School 2, n.° 22.
Liu, L., y R. Altshuler. 2013. “Measuring the Burden of the Corporate Income Tax under Imperfect Competition.” National
Tax Journal 66, n.° 1: 215.
Ljungqvist, A., y M. Smolyansky. 2014. “To Cut or Not to Cut? On the Impact of Corporate Taxes on Employment and Income.”
National Bureau of Economic Research w20753.
Llanto, G. M. 2012. “The Impact of Infrastructure on Agricultural Productivity.” Discussion Paper Series n.° 2012–12. Philippine
Institute for Development Studies.
Lootty, M., G. Pop, J. Pena, y C. Stinshoff. 2020. “Competition, Productivity and Exports: A Quick Assessment of Underlying
Trends and Policy Drivers for Colombia.” ETIMT.
Lustig, N., V. Martínez-Pabón, F. Sanz, y S. D. Younger. 2020. “The Impact of COVID-19 Lockdowns and Expanded Social
Assistance on Inequality, Poverty, and Mobility in Argentina, Brazil, Colombia and Mexico.” Working Paper 558, ECINEQ,
Society for the Study of Economic Inequality.
Malta, V., M. L. Kolovich, A. Martínez, y M. Tavares. 2019. “Informality and Gender Gaps Going Hand in Hand.” Washington
D.C.: FMI.
Mangan, J., y B. Trendle. 2019. Evaluating the Effectiveness of a Mentoring Program for Indigenous Trainees in Australia Using
Propensity Score Analysis.” Education Economics 27, n.° 3: 308–322.
Manjunath, S., y E. Kannan. 2017. “Effects of Rural Infrastructure on Agricultural Development: A District Level Analysis in
Karnataka, India.” Journal of Infrastructure Development 9, n.° 2: 113–126.
Maratou-Kolias, L., K. M. Fietz, M. Weber, y T. Packard. 2020. “Quantifying and Validating the Cliffs of the Labor Market
Regulation ‘Plateau’: A Global Review of Labor Market Institutions.” Práctica Mundial de Empleo y Protección Social. Washington
D.C.: World Bank Group.
Mckenzie, D. 2017. “How Effective are Active Labor Market Policies in Developing Countries? A Critical Review of Recent
Evidence.” Policy Research Working Paper, Impact Evaluation Series. Washington D.C.: World Bank Group.
107
McMillan, M., y D. Rodrik. 2011. “Globalization, Structural Change, and Productivity Growth.” National Bureau of Economic
Research w17143.
McMillan, M., D. Rodrik, y I. Verduzco-Gallo. 2014. “Globalization, Structural Change, and Productivity Growth, with an
Update on Africa.” World Development 63:11–32.
Medina, C., J. Núñez, y J. Tamayo. 2013. “The Unemployment Subsidy Program in Colombia: An Assessment.” Working Paper
Series w369. BID.
Mejía-Ciro, J. 2020. “Acumulación regulatoria y productividad: Evidencia para Colombia y Estados Unidos.” Tesis de maestría,
Universidad de los Andes. Bogotá.
Merotto, D. 2020. “Jobs Diagnostics: A Step-by-Step Guide.” Washington D.C.: World Bank Group.
Merotto, D., y A. Eberhard-Ruiz. 2020. “#1 Better, Not More Jobs are Associated with Increased Per Capita Income.” Washington
D.C.: World Bank Group.
Merotto, D., M. Weber, y R. Aterido. 2018. “Pathways to Better Jobs in IDA Countries: Findings from Jobs Diagnostics.”
Washington D.C.: World Bank Group.
Mesa-Guerra, C. 2020. “The Effect of Minimum Wages on Rural Employment: Theory and Evidence from Colombia.” Coyuntura
Económica: Investigación Económica y Social 50:169–209, diciembre.
Migración Colombia. 2021. “Distribución de venezolanos en Colombia 2020: Corte 31 de diciembre de 2020.” https://www.
migracioncolombia.gov.co/infografias/distribucion-venezolanos-en-colombia-corte-a-31-de-diciembre
Ministerios de Comercio, Industria y Turismo—MINCIT—. 2021. “Zona Económica y Social Especial (ZESE).” https://www.
mincit.gov.co/minindustria/zese
Molina, N. 2018. “Las relaciones diplomáticas Venezuela-China (1974–1999).” Humania del Sur (Colección Año 13, Nº 25).
Mondragón-Vélez, C., X. Peña, D. Wills, y A. Kugler. 2010. “Labor Market Rigidities and Informality in Colombia.” Economía 11,
n.° 1: 65–101.
Mongey, S., L. Pilossoph, y A. Weinberg. 2020.” Which Workers Bear the Burden of Social Distancing Policies?” National
Bureau of Economic Research w27085.
Morales-González, K., W. de Ávila, y S. de la Cruz Almanza. 2019. “Evaluación del Servicio Público de Empleo: Sus efectos en
la inserción laboral formal en el Área Metropolitana de Barranquilla, Colombia.” Lecturas de Economía 91: 211–239.
Muller, A. 2008. “Clarifying Poverty Decomposition.” Working Papers in Economics 217, Göteborg University, Department
of Economics.
Organización Internacional del Trabajo—OIT—. 2013. “La medición de la informalidad: Manual estadístico sobre el sector y
el empleo informales.” Turín: Centro Internacional de Formación de la OIT.
Organización Internacional del Trabajo—OIT—. 2021. “Informe Mundial sobre Salarios 2020–2021.” Turín: Centro Internacional
de Formación de la OIT.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico—OCDE—. 2016. “OECD Reviews of Labour Market and Social
Policies: Colombia 2016,” OECD Reviews of Labour Market and Social Policies. https://doi.org/10.1787/9789264244825-en
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico—OCDE—. 2019. “OECD Economic Surveys: Colombia 2019.”
https://doi.org/10.1787/e4c64889-en
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico—OCDE—. 2020. “Earnings: Minimum Wages Relative to Median
Wages (Edition 2019).” OECD Employment and Labour Market Statistics (database). https://doi.org/10.1787/9edf0717-en
Packard, T., U. Gentilini, M. Grosh, P. O’Keefe, R. Palacios, D. Robalino, y I. Santos. 2019. “Protecting All: RiskSharing for a
Diverse and Diversifying World of Work.” Working Paper 141572. Washington D.C.: World Bank Group.
Poncela, P., E. Senra, y L. Sierra. 2016. “Long-Term Links between Raw Materials Prices, Real Exchange Rate, and Relative
De-Industrialization in a Commodity-Dependent Economy: Empirical Evidence of ‘Dutch Disease’ in Colombia.” Empirical
Economics 52, n.° 2: 777–798.
Portes, J. 2020. “The lasting scars of the Covid-19 crisis: Channels and impacts,” VoxEU.org, 1 June, https://voxeu.org/article/
lasting-scars-covid-19-crisis
Ramírez, N., A. M. Tribín, y C. O. Vargas. 2015. “Maternity and Labor Markets: Impact of Legislation in Colombia.” Working
Paper Series 583. BID.
108
Rivera, S. 2019. “The Effects of Minimum Wage Increase on Labor Demand Growth: A Case Study of the Colombian
Manufacturing.” Tesis doctoral, Universidad del Rosario. Bogotá.
Robayo-Abril, M. 2018. “Tax-Transfers Schemes, Informality, and Search Frictions in a Small Open Economy.” Washington D.C.:
World Bank Group.
Robertson, J. C. 2020. “Unpaid Absence from Work Because of COVID-19.” Federal Reserve Bank of Atlanta. Macroblog.
https://www.atlantafed.org/blogs/macroblog/2020/04/13/unpaid-absence-from-work-because-of-covid-19
Rodrik, D. 2016. “Premature Deindustrialization.” Journal of Economic Growth 21, n.° 1: 1–33.
Rodrik, D. 2017. “Premature Deindustrialisation in the Developing World.” Frontiers of Economics in China 12, n.° 1: 1–7.
Sada, M. 2016. “Ripple Effects of China’s Slowdown on Latin America.” Harvard International Review 37, n.° 2: 12.
Santamaria, J. 2020. “‘When a Stranger Shall Sojourn with Thee’: The Impact of the Venezuelan Exodus on Colombian Labor
Markets.” Job market paper, University of Minnesota, Department of Applied Economics. Minneapolis, Minnesota.
Siregar, T. H. 2021. “Investigating the Effects of Minimum Wages on Employment, Unemployment and Labour Participation in
Java Indonesia: A Dynamic Spatial Panel Approach.” Bulletin of Indonesian Economic Studies (artículo aún sin publicar): 1–40.
Tokman, V. E. 1978. “Las relaciones entre los sectores formal e informal.” Revista de la CEPAL.
Torres, E. y M. López. 2017. “Auge minero y desindustrialización en América Latina.” Revista de Economía Institucional, 19(37).
Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo—SPE—. 2017. “Capacitación en el marco del mecanismo de
protección al cesante.”
Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo—SPE—. 2021. “Caracterización de prestadores.” https://www.
serviciodeempleo.gov.co/spe/media/documents/pdf/estudios/Boletin-de-Caracterizacion-abril-2021-c_1.pdf
Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo—SPE—, y Ministerio del Trabajo. (s. f.). “Guía del
modelo de inclusión laboral del servicio público de empleo.” https://www.serviciodeempleo.gov.co/getattachment/
Transparencia-e-Informacion/Guia-del-Modelo-de-Inclusion-Laboral-del-Servicio/Guia-del-Modelo-de-Inclusion-Laboral-del-
Servicio-Publico-de-Empleo.pdf.aspx
Valenzuela, M. E. 2005. “Informality and Gender in Latin America.” Policy Integration Department International Labour
Office Geneva.
Van de Klundert, T. 1990. “On Socioeconomic Causes of Wait Unemployment.” European Economic Review 34,
n.° 5: 1011–1022.
Vargas-Urrutia, B. 2013. “Returns to Education and Rural-Urban Migration in Colombia.” Desarrollo y Sociedad 72: 205–223.
Vuletín, G. J. 2008. “Measuring the Informal Economy in Latin America and the Caribbean.” Working Paper 08/102. FMI.
Wells, J. 2007. “Informality in the Construction Sector in Developing Countries.” Construction Management and Economics
25, n.° 1: 87–93.
World Economic Forum—WEF—. 2019. “Colombia: The Global Competitiveness Index.” The Global Competitiveness Index
2017–2018 edition. http://www3.weforum.org/docs/GCR2017-2018/03CountryProfiles/Standalone2-pagerprofiles/WEF_
GCI_2017_2018_Profile_Colombia.pdf
Zárate, R. 2020. “Spatial Misallocation, Informality, and Transit Improvements: Evidence from Mexico City.” Washington D.C.:
World Bank Group.
109
ANEXOS
ANEXO 1. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS Y RESPUESTAS DE POLÍTICA
TABLA A.1
Resumen de prioridades estratégicas y respuestas de política
Línea de política Posibles acciones específicas
1. Limitar el crecimiento del salario 1.1. En el corto plazo, mantener los incrementos al salario mínimo al mismo nivel de la
mínimo y reformar los criterios para inflación del año anterior y no por encima de este indicador.
su determinación
1.2. Crear una unidad de expertos independiente a la Comisión Permanente de
Concertación de Políticas Salariales y Laborales para informar la toma de decisiones
sobre el salario mínimo, a través de análisis económico y de impacto social, y de
procesos de consulta con actores relevantes. Esta unidad podría valorar la pertinencia
y viabilidad de implementar salarios mínimos diferenciados para ámbito urbano y
rural, por grupo etario u otros.
1.3. En la medida de lo posible, impulsar acciones orientadas a mejorar la productividad
de los trabajadores y de las empresas.
1.4. Considerar cambios en la regulación para permitir que los ajustes salariales sean
inferiores al nivel de inflación del año anterior cuando exista riesgo de un efecto
negativo sobre el crecimiento de la economía, la productividad o el empleo.
2. Modernizar y mejorar la eficiencia de 2.1. Impulsar y acelerar la implementación de los planes de fortalecimiento a la
la infraestructura infraestructura logística, energética y de telecomunicaciones existentes.
2.2. Asegurar la articulación entre proyectos, explotar sinergias y definir estrategias de
priorización y secuenciación de los mismos.
2.3. Tener un adecuado control y competencia en las licitaciones, así como sanciones
efectivas ante obras pobremente ejecutadas.
2.4. Incrementar las opciones de financiamiento privado y diseñar esquemas para
movilizar e incentivar una mayor cantidad de fondos de capital de ries-go y atraer un
mayor número de inversionistas institucionales.
2.5. Ajustar el régimen de inversión de las AFP para flexibilizar los límites actuales de
inversión en fondos de capital privado.
2.6. Promover componentes verdes y sociales para atraer inversión de alto impacto
orientada al desarrollo de proyectos de infraestructura.
111
Línea de política Posibles acciones específicas
3. Ampliar el alcance del comercio 3.1. Reducir la dispersión de tarifas, particularmente para bienes industriales que podrían
exterior, revisando tarifas y ser utilizados como insumos del sector productivo.
reduciendo costos no arancelarios
3.2. Agilizar los trámites para la exportación de bienes.
3.3. Integrar las VUCE con las VUE para acercar los procedimientos de comercio exterior a
empresas que aún no participan en el mercado global.
3.4. Incorporar a las ventanillas programas de capacitación y asistencia técnica sobre
exportaciones, información de clientes potenciales en el exterior y programas de
transferencia de conocimientos.
4. Revisar la carga fiscal que enfrentan 4.1. Disminuir las exenciones fiscales para dejar únicamente aquellas que demuestren
las empresas tener un impacto en productividad o equidad.
4.2. Fomentar una mejor coordinación de la política fiscal entre la nación y los gobiernos
locales.
4.3. Considerar la eliminación o reducción de la carga impuesta por el ICA, buscando
compensarlo con impuestos más simples, eficientes y progresivos.
5. Impulsar y mejorar la inversión en 5.1. Incrementar el monto y la eficiencia del gasto público en innovación para la
Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) producción de bienes y servicios, y el mejoramiento de procesos.
5.2. Diseñar mecanismos para la promoción de alianzas público-privadas y la atracción de
capital extranjero para nuevos emprendimientos.
5.3. Mejorar la articulación de la oferta programática en materia de innovación.
5.4. Desarrollar instrumentos de acompañamiento a la inversión en CTI, como promoción
de redes de innovación, programas de mentores, asesoría técnica y programas de
desarrollo de capital humano.
5.5. Implementar acciones para promover la adopción tecnológica por parte de las
empresas, incluyendo programas para desarrollar capacidades geren-ciales y
digitales, programas de sensibilización con respecto al uso y beneficios de la
tecnología, y apoyos para acceder a fuentes de financiamiento para la adopción de
tecnologías.
6. Alinear la formación para el trabajo 6.1. Mejorar la estrategia de focalización y de vinculación a cursos, por ejemplo, mediante
a las necesidades del aparato programas de formación en línea y acceso a centros compu-tacionales, o subsidios
productivo y al perfil individual para la formación en otras ciudades.
6.2. Elevar la pertinencia de las capacitaciones, explotando las bases de vacantes
recabadas por el SPE y realizando mesas regionales de consulta con el sector privado.
6.3. Hacer un balance de los cursos de formación y reglamentar su difusión por medio de
la red de prestadores del SPE.
7. Implementar acciones para 7.1. Desarrollar rutas de atención ad hoc para poblaciones vulnerables, lo cual podría
garantizar un mercado laboral incluir rutas de atención diferenciadas dentro de los servicios del SPE y programas de
inclusivo mentores.
7.2. Implementar acciones orientadas a reducir la brecha de género, incluyendo la
adopción de una política de beneficios parentales compartidos y la extensión de
la cobertura de servicios de calidad para el cuidado de niños y personas adultas
mayores.
7.3. Reforzar los apoyos para la inserción laboral de los jóvenes, escalando el programa
Jóvenes en Acción y realizándole una evaluación de impacto rigu-rosa, acompañada
de un análisis costo-beneficio para validar la pertinencia de los contratos de
aprendices bajo el diseño actual.
112
Línea de política Posibles acciones específicas
8. Fortalecer el Servicio Público de 8.1. Crear nuevos puntos de atención en áreas actualmente desatendidas, lo cual
Empleo (SPE) y ampliar su alcance podría requerir una revisión de los mecanismos de seguimiento a la gestión de los
prestadores del SPE para favorecer criterios de calidad e inclusión.
8.2. Homologar los servicios ofrecidos en todos los puntos de atención del SPE.
8.3. Asistir la búsqueda de empleo en otros mercados laborales internos, proporcionando
información sobre las condiciones de vida, características del mercado y vacantes en
otras regiones.
9. Mejorar la oferta y cobertura de 9.1. Reestructurar el MPC para cubrir población actualmente desatendida.
los apoyos disponibles durante los
períodos de transición 9.2. Incorporar al MPC medidas adicionales para promover la movilidad interna, como por
ejemplo, subsidios de transporte para la búsqueda de empleo.
10. Reducir los costos laborales no 10.1. Reducir los costos laborales no salariales considerando criterios de equidad
salariales actuarial y sin llevar a una desprotección de los trabajadores.
10.2. Hacer electiva parte de la contribución a las Cajas de Compensación Familiar con la
cual se financian servicios recreativos y culturales.
11. Desvincular el derecho a la 11.1 Desvincular el derecho a la salud y la pensión de la situación laboral.
seguridad social del trabajo
12. Mejorar el clima de negocios a 12.1. Escalar el alcance de las VUE a nivel nacional e integrar a esta iniciativa
través de regulaciones y procesos procedimientos actualmente excluidos (como trámites de comercio exterior, cierre de
más eficientes empresas, etc.).
12.2. Acortar los tiempos de resolución de conflictos comerciales, introduciendo una
legislación que incentive la mediación entre partes y haciendo ma-yor uso de
herramientas digitales.
12.3. Adoptar un enfoque de gobierno integral que incluya una política regulatoria
integral, la creación de un mandato legal, instituciones dedicadas a coordinar y
apoyar la implementación de políticas, y la implementación de buenas prácticas
regulatorias.
13. Fomentar la competencia en 13.1. Mejorar la política de competencia en sectores que muestran signos de
sectores habilitadores concentración de mercado, como la banca y las telecomunicaciones.
13.2. Fortalecer el papel de la SIC en la aplicación de la política de competencia.
14. Formular incentivos regulatorios 14.1. Asegurar que los programas existentes para la atracción de nuevas inversiones no
adecuados para atraer inversiones compensen deficiencias regulatorias que deberían ser resueltas de forma ecuánime
privadas a sectores o zonas de para la totalidad de empresas, y en cambio, se enfoquen en resolver fallas de
interés mercado exclusivas de ciertas zonas o sectores. Ade-más, verificar que las empresas
beneficiadas generen suficientes retornos sociales en cuanto a creación de empleos.
15. Institucionalizar estabilizadores 15.1. Institucionalizar medidas contra cíclicas como parte de la respuesta a futuras crisis
fiscales automáticos para evitar la destrucción permanente de los empleos y de los vínculos laborales
existentes
Fuente: Elaboración propia. Colombia: Diagnóstico de empleo 2021.
113
ANEXO 2. RADIOGRAFÍA ECONÓMICA Y LABORA
FIGURA A.1
El mercado laboral colombiano a simple vista
PET
39,4m
(80% de la PT)
Inactivos PEA
14,5m 24,9m
(37% de la PET) (63% de la PET)
Retirados, Otros que no
Estudiantes Ocupados Desempleados
discapacitados trabajan ni estudian
5,6m 22,3m 2,6m
24,8m 4,1m
(38,6% de los Ina.) (89% de la PEA) (11% de la PEA)
(33,4% de los Ina.) (28% de los Ina.)
Independientes y otros No remunerados Asalariados y jornaleros
10,3m 0,8m 11,2m
(46% de los ocupados) (4% de los ocupados) (50% de los ocupados)
Formales Informales Formales Informales
1,4m 8,9m 7,1m 4,1m
(14% de los Indep.) (86% de los Indep.) (64% de Asa.) (36% de Asa.)
Quisieran un trabajo formal (43% de la PEA)
Nota: PET: Población en edad de trabajar (más de 10 años en zonas rurales, más de 12 años en zonas urbanas). PEA: Población
económicamente activa. PT: Población total.
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2019.
FIGURA A.2
Creación neta de empleos, acumulado
3
0.5
Millones de puestos de trabajo
Creación neta de empleo
0.1
2 0.4
0.2
1 1.0
0.1
0.0
0.1
0.0
0.3 0.0 0.2
0.2 0.0
0.1 0.0
0 0.1 −0.0
0.1 −0.0
2009−2014 2014−2019
Otros servicios Administración pública Servicios financieros Transporte y comunicaciones
Comercio Construcción Servicios públicos Manufactura
Minería Agricultura
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
114
FIGURA A.3
Creación neta de empleos, por sector
0.1
Agricultura
0.1
0.0
Minería
−0.0
0.1
Manufactura
0.0
0.0
Servicios públicos
0.0
0.3
Construcción
0.2
1.0
Comercio
0.2
0.2
Transporte y comunicaciones
−0.0
0.4
Servicios financieros
0.1
0.1
Administración pública
0.0
0.5
Otros servicios
0.1
0 .2 .4 .6 .8 1
Creación neta de empleo, millones de puestos de trabajo
2009−2014 2014−2019
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2009–2019.
115
TABLA A.2
Crecimiento del PIB por departamento, en porcentaje
Departamento 2009–2014 2014–2019
Amazonas 3.67 3.58
Antioquia 5.34 3.00
Arauca −5.66 −0.09
Atlántico 4.78 2.75
Bogotá D. C. 4.25 2.67
Bolívar 4.68 2.60
Boyacá 4.64 2.64
Caldas 3.04 2.57
Caquetá 5.49 1.52
Casanare 7.72 −0.21
Cauca 7.15 2.21
Chocó 2.06 −1.90
Cundinamarca 4.98 2.78
Cesar 5.26 2.75
Córdoba 3.76 0.92
Guainía 3.50 1.92
Guaviare 3.09 1.84
Huila 4.61 −1.01
La Guajira 3.21 0.74
Magdalena 2.77 2.67
Meta 11.95 −0.28
Nariño 4.60 2.18
Norte de Santander 2.97 2.06
Putumayo 8.78 -2.67
Quindío 4.35 2.76
Risaralda 3.65 2.32
San Andrés y Providencia 4.35 3.42
Santander 5.33 1.34
Sucre 4.47 2.46
Tolima 3.01 1.36
Valle del Cauca 3.86 2.58
Vaupés 4.06 2.48
Vichada 0.44 3.23
Fuente: Elaboración propia. Datos Cuentas Nacionales 2009–2019.
116
TABLA A.3
Crecimiento del PIB por departamento, en porcentaje
2009 2013 2018
Producto Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones
No extractivo 27.34 20.81 28.98 20.14 29.12 17.44
Animales 0.07 0.36 0.13 0.18 0.21 0.10
Bienes de consumo 3.90 3.49 5.56 3.13 5.22 2.74
Bienes de equipo 5.22 0.56 4.91 0.31 4.35 0.33
Bienes intermedios 4.02 2.71 4.03 1.98 4.61 2.09
Calzado 0.12 0.05 0.15 0.01 0.14 0.01
Cueros y pieles 0.04 0.08 0.05 0.07 0.05 0.04
Maquinaria y electrónicos 3.55 0.46 3.64 0.25 3.47 0.26
Materias primas 0.89 7.37 0.87 9.96 1.05 7.37
Piedras y vidrio 0.16 0.90 0.20 0.76 0.18 0.59
Plástico o caucho 0.87 0.54 0.94 0.45 1.05 0.49
Productos alimenticios 0.54 0.56 0.62 0.37 0.82 0.39
Productos de madera 0.37 0.34 0.33 0.18 0.38 0.14
Productos varios 0.82 0.14 0.91 0.09 0.88 0.10
Productos varios 0.82 0.14 0.91 0.09 0.88 0.10
Químicos 2.18 0.78 2.17 0.61 2.46 0.57
Textiles y vestido 0.52 0.53 0.61 0.26 0.68 0.22
Transporte 2.35 0.16 2.12 0.23 1.70 0.21
Vegetales 0.89 1.63 0.84 1.17 0.98 1.68
Extractivo 1.68 7.60 2.84 10.74 2.35 7.73
Combustibles 0.53 6.79 1.67 10.28 1.06 7.26
Metales 1.10 0.69 1.11 0.45 1.24 0.45
Minerales 0.04 0.12 0.06 0.01 0.05 0.02
Nota: Datos expresados como porcentaje del PIB nominal para cada año.
Fuente: Elaboración propia. Datos WTS 2009–2018.
117
ANEXO 3. COSTOS LABORALES
FIGURA A.4
Correlación entre empleo asalariado con contrato y razón salario mínimo a salario mediano, por
departamento, 2018
.6
Porcentaje de trabajadores
.5
con seguridad social
.4
.3
.2
.1
1 1.5 2 2.5
Razón salario mínimo a mediana
Fuente: Elaboración propia. Datos GEIH 2018 y Cuentas Nacionales.
118
TABLA A.4
Costos laborales no salariales para Colombia, 2020
Contribución
del Contribución Auto-
empleador del empleado empleados Notas
Auxilio de transporte COP 102,854 COP 0 - Fijo. Sólo para trabajadores que ganan menos de dos SM.
Seguridad Salud/1 8.5% 4.0% 12.0% La contribución es del cero por ciento para empleadores
social si el salario es menor a 10 SM./2
Pensión/1 12.0% 4.0% 16.0%
Riesgos laborales/1 0.5–7.0% 0.0% 0.5–7.0% Variable con el nivel de riesgo de la ocupación.
Fondo de solidaridad /1
0.0–2.0% 0.0% - Variable de acuerdo con el salario:
Rango salarial Contribución
Menos de 4 SM 0.0%
De 4 a 16 SM 1.0%
De 16 a 17 SM 1.2%
De 17 a 18 SM 1.4%
De 18 a 19 SM 1.6%
De 19 a 20 SM 1.8%
20 SM o más 2.0%
Beneficios Cesantías/1 8.3% 0.0% - 30 días de salario por año.
sociales
Interés de cesantías/3 12.0% 0.0% - Pagadero al trabajador una vez por año.
Prima de servicios/1 8.3% 0.0% - 30 días de salario por año, pagadero en dos exposiciones.
Vacaciones/1 4.2% 0.0% - 15 días al año.
Parafiscales Cajas de 4.0% 0.0% 2.0%
compensación/1
ICBF/1 3.0% 0.0% - La contribución es del cero por ciento para empleadores
si el salario es menor a 10 SM./2
SENA/1 2.0% 0.0% - La contribución es del cero por ciento para empleadores
si el salario es menor a 10 SM./2
Notas: ICBF: Instituto Colombiano del Bienestar Familiar; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; SM: Salario mínimo.
/1 Como porcentaje del salario bruto del trabajador o, en su caso, sobre el 40 por ciento del ingreso del autoempleado.
/2 Esta regla aplica si el empleador tiene registro como persona jurídica y paga impuesto a la renta, o si el empleador está registrado
como persona natural y tiene más de dos empleados.
/3 Como porcentaje de cesantías.
Fuente: Elaboración propia.
119
ANEXO 4. CONSIDERACIONES DEL CONTEXTO ACTUAL
FIGURA A.5
Empleo en sectores intensivos en contacto y empleos en riesgo de teletrabajo
A. Proporción del empleo en sectores productivos intensivos en contacto
LIC
EM
AE
LAC
BOL
GTM
GUY
ECU
HND
SUR
CHL
PRY
NIC
URY
PER
TTO
PAN
MEX
COL
BRA
CRI
VCT
BLZ
ARG
JAM
SLV
LCA
BRB
DOM
VEN
BHS
HTI
20 25 30 35 40 45 50 55 60
Porcentaje
B. Proporción de trabajos para los cuales es factible realizar teletrabajo
LIC
EM
AE
LAC
PER
GTM
HND
ECU
BOL
SLV
BLZ
GUY
DOM
MEX
COL
PAN
BRA
CHL
URY
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Porcentaje
Nota: Definición de alta intensidad de contacto de Leibovici et ál. (2020). Definición de teletrabajo de Dingel y Neiman (2020).
Fuente: FMI (2020). Datos ILOSTAT y FMI 2020.
120
FIGURA A.6
Empleo en riesgo por sector económico en Colombia
Agricultura
Recursos naturales
Manufacturas
Construcción
Comercio
Transporte
Hoteles y restaurantes
TIC
Financiero
Inmobiliario
Admón., Prof., Otro
Sector público
Educación
Salud
Trabajo doméstico
0 20 40 60 80 100
Porcentaje
Q2 2020 Reapertura selectiva Reapertura avanzada
Fuente: FMI (2020). Datos DANE y FMI 2020.
121
FIGURA A.7
Diferencias entre el empleo intensivo en contacto físico y el teletrabajo, por tipo de empleo
formal e informal
A. Proporción del empleo pre-COVID con B. Proporción de trabajos que se pueden
intensidad de contacto teletrabajar pre-COVID
50 50
40 40
Porcentaje
Porcentaje
30 30
20 20
10 10
0 0
Chile Colombia México Perú Chile Colombia México Perú
Formal Informal
Nota: Definición de alta intensidad de contacto de Leibovici et ál. (2020). Definición de teletrabajo de Dingel y Neiman (2020).
Fuente: FMI (2020). Datos ILOSTAT y FMI 2020.
122
ANEXO 5. METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE DESCOMPOSICIONES
Descomposición del crecimiento anual del PIB por componente de gasto
La descomposición del crecimiento anual del PIB por componente de gasto se lleva a cabo según la siguiente
ecuación:
( C − C0 ) ( I − I0 ) ( EXP1 − EXP0 ) ( IMP1 − IMP0 )
g
(1)= gY × 1 + gY × 1 + gY × − gY ×
Y
( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 )
donde:
• gY es igual al crecimiento del PIB en moneda local entre dos períodos.
• Y es igual al valor agregado total en moneda local a precios constantes de 2010.
• C es igual al consumo total en moneda local a precios constantes de 2010.
• I es igual a la inversión total en moneda local a precios constantes de 2010.
• EXP es igual a la exportación en moneda local a precios constantes de 2010.
• IMP es igual a la importación en moneda local a precios constantes de 2010.
Metodología para la descomposición del crecimiento del PIB por sector
( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 )
La descomposición del crecimiento anual del PIB por sector se lleva a cabo según la siguiente ecuación:
( AGR1 − AGR0 ) ( IND1 − IND0 ) ( SER1 − SER0 )
g
(1)= gY × + gY × − gY ×
Y
( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 )
donde:
• gY es igual al crecimiento del PIB en moneda local entre dos períodos.
• Y es igual al valor agregado total en moneda local a precios constantes de 2010.
• AGR es igual al valor agregado en el sector agrícola en moneda local a precios constantes de 2010.
• IND es igual al valor agregado en el sector industrial en moneda local a precios constantes de 2010.
• SER es igual al valor agregado en el sector de servicios en moneda local a precios constantes de 2010.
Metodología para la descomposición del crecimiento del PIB per cápita
( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 ) ( Y1 − Y0 )
El PIB per cápita se puede descomponer según la siguiente identidad:
Y Y E L A
=
(1) × × ×
N E L A N
donde:
• Y es igual al valor agregado total a precios constantes.
• N es igual a la población.
• E es igual al empleo.
• L es igual a la población económicamente activa.
• A es igual a la población en edad de trabajar (15–64 años).
123
N E L A N
La ecuación (1) es equivalente a:
y=w ×e×p×a
(2)
donde:
• y es igual al valor agregado per cápita a precios constantes.
• w es valor agregado por trabajador.
• e es la tasa de empleo.
• p es la tasa de participación.
• a es la proporción de la población total en edad de trabajar (15–64 años).
Para la descomposición se estima la contribución de w, e, p, a al crecimiento de y mediante el método de Shapley.
Ver Muller (2009); Gutiérrez et ál. (2007), y Banco Mundial (2009) para más detalle.
124
ANEXO 6. ANÁLISIS DEL VÍNCULO ENTRE EL CRECIMIENTO DEL EMPLEO Y EL
CRECIMIENTO DE LAS VENTAS A NIVEL DE EMPRESA
Investigamos el vínculo entre el crecimiento del empleo y el crecimiento de las ventas a nivel de empresa utilizando
datos de la Encuesta Empresarial del Banco Mundial para Colombia y los siguientes países de comparación: Argentina,
Brasil, Chile, México, Perú, Polonia, Sudáfrica, Tailandia y Uruguay. Usamos todos los años de encuesta disponibles. Sin
embargo, es importante tener en cuenta que los datos no forman un panel que impida las comparaciones de crecimiento
dentro de las firmas entre los años de la encuesta. En cambio, se aprovechó la información recopilada en cada año de
la encuesta sobre el empleo y las ventas tres años antes de la entrevista, y se estimó el siguiente modelo de regresión:
N
∆Empleoi,j,t = φi,t + γs + ∑ αi ∆Ventasi,j,t × Paísi + β1Ventasi,j,t−3 + β1Empleoi,j,t−3 + Edadi,t + εi,j,t
i
∆Empleo y ∆Ventas representan el crecimiento del empleo y de las ventas nominales durante los últimos tres
años, respectivamente, y los subíndices i, j, y t identifican el país, la empresa y el período de la encuesta,
respectivamente. Se tuvieron en cuenta los efectos fijos que pueden haber resultado en mayores tasas de
crecimiento del empleo general a nivel de empresa en un año de encuesta particular de un país (φi,t ), debido a
la demanda particularmente alta en los tres años anteriores a ese año de encuesta en particular, por ejemplo.
También se incluyeron los efectos fijos del sector para observar el hecho de que las tasas de crecimiento pueden
diferir entre sectores (γs ). Esto asegura que los resultados no se vean impulsados por diferencias en la composición
sectorial entre países. A nivel de empresa, se introdujeron controles de ventas y empleo en t−3 para tener en
cuenta el hecho de que las tasas de crecimiento pueden diferir según el tamaño de la empresa. Adicional a esto,
se controló por edad de la firma.
Los coeficientes de interés en la ecuación estimada son αi, los cuales miden la capacidad de respuesta (o elasticidad)
promedio de las decisiones de contratación de una empresa a sus ventas en diferentes países (Figura 2.70). Para
el caso colombiano se estimó esta elasticidad en el tiempo, utilizando datos de las tres encuestas WBES que se
han implementado hasta la fecha en el país: 2006, 2010 y 2017 (Figura 2.71).
125
ANEXO 7. EL IMPACTO DEL CRECIMIENTO DE LOS SALARIOS Y LA PRODUCCIÓN EN EL
EMPLEO DEL SECTOR MANUFACTURERO
Para evaluar cómo el empleo en el sector manufacturero formal se ve afectado por el crecimiento de los salarios y
la producción real, se construyeron dos conjuntos de datos que agregan datos a nivel de empresa de la Encuesta
Anual de Manufactura (EAM) entre 2008 y 2011 sobre el empleo, la producción y los costos salariales a dos
subsectores de dígitos basados en la nomenclatura sectorial de Colombia (CIIU Rev. 4). Esto genera dos paneles
de 11 años que cubren 21 subsectores de fabricación. En el primer panel se consideraron todas las firmas,
mientras que en el segundo sólo se tuvieron en cuenta aquellas que aparecen en todos los años entre 2008 y
2011. Por lo tanto, el primer conjunto de datos capturó la dinámica general del empleo en el subsector, incluidas
las impulsadas por la entrada y salida de firmas, mientras que el segundo capturó la dinámica del empleo en el
subsector sólo a causa de las decisiones de contratación dentro de las empresas.
TABLA A.5
Sensibilidad del empleo al crecimiento de los salarios y la producción
(1) (2)
Todas las firmas Firmas permanentes
logproducto 0.483*** 0.280***
(0.0288) (0.0211)
logsalario −0.664*** −0.0237
(0.188) (0.0711)
trabajador_edad −0.00388 −0.0106*
(0.00795) (0.00596)
trabajador_educación 0.0590 −0.0292
(0.0641) (0.0189)
logprecio 0.838** −0.143
(0.313) (0.0997)
Efectos fijos de subsector Sí Sí
Efectos fijos de año Sí Sí
Observaciones 219 210
R-cuadrado 0.992 0.996
Nota: La tabla informa los resultados de la regresión con los niveles de empleo del subsector medidos en registros como una variable
dependiente. Los resultados de la columna (1) se obtienen utilizando un conjunto de datos que agrega el empleo entre las firmas en la
EAM para 21 sectores durante 10 años (2009–2018) con un sector que informa datos faltantes en 2018. Los resultados de la columna
(2) se obtienen utilizando un conjunto de datos que agrega el empleo sólo de las firmas presentes en todos los años.
Fuente: Elaboración propia. Datos EAM 2009–2018.
126
Se agregaron datos al subsector porque esto permite controlar los efectos de composición de la fuerza laboral
en términos de educación y edad. Estos controles se construyeron con datos de la GEIH. No fue posible tener en
cuenta estos efectos de composición a nivel de empresa, ya que los datos de la EAM no identifican la composición
de habilidades de los empleados dentro de las firmas. Por lo tanto, estimar el impacto del crecimiento salarial
en el empleo a nivel de empresa crearía problemas de interpretación, pues los salarios promedio en una firma
podrían estar creciendo debido a cambios en la composición de la fuerza laboral de la misma.
∑
i
A continuación se estima la relación entre empleo, salarios y producción dentro del siguiente marco de regresión:
logempleos,t = φs + δt + α1logproductos,t+ α2logsalarios,t + α3 trabajador_educacións,t + α4trabajador_edads,t
+ α5logprecios,t + εs,t
donde las variables logempleo, logproducto, logsalario, logprecio miden el empleo, la producción real, el
salario nominal y un índice de precios de producción en registros para cada sector s y cada año t. Las variables
trabajador_educación y trabajador_edad miden los años promedio de educación y la edad promedio de los
trabajadores en cada sector s y cada año t. Para tener en cuenta las diferencias en el nivel de empleo entre
sectores, también se incluyeron los efectos fijos del sector φs. Los choques que afectan a todos los sectores
simultáneamente en un período en particular, como una inflación más alta, por ejemplo, son absorbidos por
efectos fijos en el tiempo δt.
Para medir la magnitud de estos efectos, luego se aplicaron los resultados de la regresión a los datos y se
estimaron cuántos empleos adicionales se habrían creado para el año 2018 en los siguientes tres escenarios:
• El crecimiento salarial en todos los sectores, limitado al índice del IPC: se estimó la cantidad de empleos
adicionales que se habrían creado si el aumento en los salarios en todos los sectores no hubiera superado
el aumento del 45 por ciento en el IPC entre 2008 y 2018. Tres sectores en los que el crecimiento de los
salarios por debajo del IPC se mantuvieron sin cambios (Figura A.8 panel a).
• El crecimiento de los salarios en todos los sectores se limita a un índice de precios de producción del sec-
tor: se estimó el número de empleos adicionales que se habrían creado si el incremento de los salarios en
todos los sectores no hubiera excedido el precio de producción del sector, es decir, el ingreso marginal de
un sector (Figura A.8 panel b).
• El crecimiento del producto real del subsector después de 2014 igual al crecimiento del producto real
antes de dicho año: se estimó el número de empleos adicionales que se habrían creado si el crecimiento
del producto real anual entre 2014 y 2018 hubiera seguido creciendo en cada subsector a la misma tasa
del período 2008–2014 (Figura A.8 panel c). Para medir la magnitud de estos efectos, se aplicaron los
resultados de la regresión a los datos y se estimó cuántos empleos adicionales se habrían creado para
2018 en cada escenario.
127
FIGURA A.8
Simulaciones del impacto en el empleo cuando se supone que el crecimiento de los salarios ha
igualado la inflación
A. Escenario 1
720 Pérdida de ~1,000 empleos por una menor
demanda en firmas existentes a causa del
Número de empleos, en miles
aumento en costos salariales
700
Pérdida de ~27,000 empleos por la
entrada/salida de firmas a causa del aumento
en costos salariales
680
~683,000 empleos en empresas formales
manufactureras en 2018
660
640
08
14
18
20
20
20
Salarios, efecto intensivo Salarios, efecto extensivo Empleo actual
B. Escenario 2
800 Pérdida de ~2,000 empleos por una menor
demanda en firmas existentes a causa del
Número de empleos, en miles
aumento en costos salariales
750
Pérdida de ~102,000 empleos por la
entrada/salida de firmas a causa del aumento
en costos salariales
700
~683,000 empleos en empresas formales
manufactureras en 2018
650
08
14
18
20
20
20
Salarios, efecto intensivo Salarios, efecto extensivo Empleo actual
C. Escenario 3
720
Pérdida de ~11,000 empleos por la entrada/salida
Número de empleos, en miles
de firmas a causa del aumento en costos salariales
700 Pérdida de ~22,000 empleos por una menor
demanda en firmas existentes a causa del
aumento en costos salariales
680
~683,000 empleos en empresas formales
manufactureras en 2018
660
640
08
14
18
20
20
20
Salarios, efecto intensivo Salarios, efecto extensivo Empleo actual
Fuente: Elaboración propios. Datos EAM 2008–2018.
128
ANEXO 8. DEFINICIONES EMPLEADAS EN EL DIAGNÓSTICO DE EMPLEO
Demanda de trabajo Se refiere a la cantidad efectiva de trabajadores contratados por las empresas
o empleadores. No incluye puestos de trabajo vacantes.
Ingresos laborales Ingresos obtenidos por concepto de empleo, independientemente del tipo
de ocupación.
Niveles de educación Se establece con base en el nivel de educación alcanzado por el individuo,
diferenciando entre cinco niveles:
i. sin educación escolar;
ii. con algo de educación primaria;
iii. con educación primaria completa, incluyendo a trabajadores
que hayan cursado algún curso de secundaria, pero sin haberla
completado;
iv. con educación secundaria completa;
v. con educación terciaria (completa o incompleta).
Salarios Ingresos laborales de los trabajadores asalariados.
Sectores de servicios de Los servicios de productividad alta incorporan los servicios de transportes y
productividad laboral alta comunicaciones, y los financieros y administrativos.
Sectores de servicios de Los servicios de productividad baja comprenden servicios de comercio y
productividad laboral baja otros servicios.
Trabajadores por cuenta Personas que explotan su propia empresa económica o que ejercen por
propia su cuenta un oficio con ayuda o no de familiares, pueden trabajar solas o
asociadas con otras de igual condición. Estas personas pueden trabajar con
el Estado o con el sector privado.
Trabajadores asalariados Trabajadores que mantienen trabajos remunerados, donde los titulares
mantienen contratos de empleo implícitos o explícitos (escritos u orales) que
les garantizan una remuneración básica que no depende directamente de
los ingresos de la unidad para la que trabajan.
Trabajadores asalariados Trabajadores asalariados con contrato escrito y con seguridad social, es decir,
formales que cotizan a un fondo de pensiones.
Trabajadores asalariados Trabajadores asalariados sin contrato escrito o sin seguridad social, es decir,
informales que no cotizan a un fondo de pensiones.
Trabajadores autoempleados Trabajadores por cuenta propia.
Trabajadores con Trabajadores con educación secundaria completa o estudios posteriores, ya
calificaciones altas sea universitarios, formación técnica o tecnológica.
Trabajadores con Trabajadores sin educación secundaria completa. En otras palabras,
calificaciones bajas trabajadores sin educación, o con educación primaria completa o incompleta,
o secundaria incompleta.
129
Address: 17 76 G S t NW, Washington, DC 20006
Website: ht tp://w w w.worldbank .org/en/topic/jobsanddevelopment
Twit ter : @W BG_ Jobs
Blog: ht tp://blogs.worldbank .org/jobs