ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЕ СУБСИДИИ В РОССИИ размеры, влияние и возможности для реформы Апурва Санги и Евгенийс Штейнбукс ОБЗОР December 2021 ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЕ СУБСИДИИ В РОССИИ размеры, влияние и возможности для реформы Апурва Санги и Евгенийс Штейнбукс © 2021 Международный банк реконструкции и развития/Всемирный банк 1818 H Street NW Washington DC 20433 Телефон: 202-473-1000 Интернет: www.worldbank.org Настоящий документ подготовлен сотрудниками Всемирного банка с использованием материалов из внешних источников. Содержащиеся в нем выводы, толкования и заключения могут не отражать мнения Всемирного банка, его Совета исполнительных директоров или правительств представляемых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящем документе и не несет ответствен- ности за какие-либо ошибки, упущения или неточности в информации, а также не несет ответственности в от- ношении к использованию или неиспользованию изложенной информации, методов, процессов или выводов. Границы, цвета, названия и иная информация, указанная на картах, содержащихся в настоящем документе, не является выражением мнения Всемирного банка относительно правового статуса какой-либо территории или поддержки или признания таких границ. Ничто в настоящем документе не является и не может считаться ограни- чением или отказом от привилегий и иммунитетов Всемирного банка, которые в полном объеме особо сохраня- ются за Банком. Права и разрешения Материал в этом докладе защищен авторским правом. Поскольку Всемирный банк поощряет распространение своих знаний, этот доклад может быть воспроизведен полностью или частично в некоммерческих целях при ус- ловии полной ссылки на этот доклад. Все запросы о правах и лицензиях следует направлять в Издательский от- дел Всемирного банка по адресу: World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; номер факса: 202-522-2625 электронная почта: pubrights@worldbank.org. Фотография на обложке: © Геннадий Колодкин / Всемирный банк Дизайн обложки и оформление текста: Лаура Джонсон ОБЗОР В настоящем докладе сделана попытка полу- обеспечения, чем предоставлением субсидий тем, кто чить представление о размерах, влиянии энер- в них не нуждается. Кроме того, меры регулирования, гетических субсидий и возможности для их способствующие большей открытости и экономиче- реформирования в Российской Федерации, чтобы ской эффективности, дают больший эффект с точки проинформировать директивные органы о перспек- зрения повышения глобальной конкурентоспособно- тивах сокращения таких субсидий. Россия предо- сти, чем опора на субсидируемые ресурсы. ставляет существенные энергетические субсидии как Российская Федерация — один из ведущих про- промышленным, так и бытовым потребителям. Пре- изводителей и экспортеров энергоносителей в мире дыдущие оценки Международного энергетического (рис. 0.1). Она входит в число крупнейших произво- агентства (МЭА) поставили Россию на 19-е место (из 41 дителей и экспортеров природного газа, является страны) с точки зрения размера субсидий на ископае- третьим крупнейшим производителем нефти (после мые виды топлива, представленных как доля валового США и Саудовской Аравии) и вторым крупнейшим внутреннего продукта (ВВП), и на 4-е место — с точки экспортером нефти после Саудовской Аравии. Рос- зрения совокупной суммы субсидий, выраженной в сийская Федерация также имеет значительные запасы долларах США (после Ирана, Китая и Саудовской Ара- ископаемых видов топлива: она располагает круп- вии). Как и многие другие экономики, экспортирую- нейшими в мире запасами природного газа, вторыми щие ископаемые виды топлива, Россия неохотно идет по величине запасами угля и шестыми по величине на сокращение субсидий из-за многочисленных целей запасами нефти. По данным МЭА, сегодня на страну стратегического характера, которым служат энергети- ческие субсидии. Предоставление энергии по относительно низ- Рис. 0.1. Доля России в глобальном производстве ким ценам демонстрирует готовность правительства энергоносителей является высокой — особенно вернуть часть национального богатства населению и по природному газу и нефти сформировать «подушку безопасности» в части дохо- 30 Природный газ дов. Правительство также стремится повысить конку- Уголь 25 рентоспособность экономики в глобальном масштабе, Сырая нефть 20 предлагая дешевую энергию энергоемким секторам, Процентов таким как металлообработка. При этом такие субсидии 15 формируют издержки, связанные с искажениями цен и 10 последствиями их применения, и не являются необхо- 5 димыми для достижения этих благих целей. Поддержка 0 уязвимым слоям населения лучше обеспечивается 1995 2000 2005 2010 2015 2019 благодаря применению адресных систем социального Источник: Международное энергетическое агентство. ОБЗОР | 1 Рис. 0.2. Доля природного газа в энергоснабжении оцениваются размеры и распределение влияния суб- России является одной из самых высоких в мире сидий на благополучие домохозяйств и изменения 100 бедности и неравенства. В главе 4 оценивается го- 90 товность институциональных игроков в Российской 80 Федерации — включая ключевые правительственные 70 органы, энергетические компании, региональные вла- 60 Процентов 50 сти, прочие предприятия (такие как энергоемкие про- 40 изводители) и гражданское общество — поддержать 30 или отвергнуть сокращение энергетических субсидий. 20 10 Эта глава также способствует пониманию политико-э- 0 кономического контекста страны, который играет ре- Мир США Канада Россия Иран Катар шающую роль для успеха реформ. Источник: Международное энергетическое агентство. Российские энергетические субсидии приходится около 5 процентов глобальных поставок потребителям значительны, находясь энергоносителей. на уровне 1,4 процента ВВП Благодаря принятию общей методики легче сформи- Природный газ играет важнейшую роль в энергоба- ровать коллективное понимание точных размеров лансе России. В отличие от мировых тенденций, основ- бремени субсидий и выявить возможные приемлемые ным энергетическим ресурсом России за последние решения для реформы. Это важно, поскольку различ- несколько десятилетий стал именно природный газ, а ные заинтересованные стороны в российском энер- не нефть и уголь (рис. 0.2). Доля природного газа в энер- гетическом секторе — правительственные органы, госнабжении России является одной из самых высоких промышленные и бытовые потребители, а также про- в мире, и составляет около 54 процентов. В отличие от изводители — расходятся во мнениях относительно этого, в объеме мирового предложения энергоносите- определения энергетических субсидий и их разме- лей на природный газ приходится лишь 23 процента. В ров. В методике, используемой в настоящем докладе, Соединенных Штатах Америки этот показатель состав- применяется метод ценового разрыва (то есть оценка ляет 33 процента, в Катаре — 88,5 процентов, в Канаде разницы между наблюдаемой и «конкурентной ры- — 35 процентов (показатели 2018 года). ночной» ценой на какой-либо энергетический товар); Российский сектор производства электроэнергии при этом основное внимание уделяется потребитель- сильно зависим от тепловых электростанций — круп- ским субсидиям на природный газ, электроэнергию и нейших потребителей природного газа в стране, на ко- нефтепродукты. Главные выводы таковы: торые приходится 34,4 процента внутреннего спроса на природный газ. В течение последних десятилетий • В 2019 году прямые субсидии на природный на источники электроэнергии, не зависящие от иско- газ оценивались в 11,3 млрд долл. США или паемого топлива (главным образом, гидроэлектро- 0,7 процента валового внутреннего продукта станции и атомные электростанции), приходится лишь (ВВП), из которых 3,7 млрд долл. США, или 0,2 одна треть общей установленной мощности произ- процента ВВП, были выделены на производство водства электроэнергии. электроэнергии. В первых двух главах настоящего доклада оцени- • Перекрестные субсидии на электроэнергию и ваются макроэкономические и фискальные издержки природный газ составили еще 6,2 млрд долл. энергетических субсидий в России. Они включают: (а) США или 0,3 процента ВВП, соответственно. общую сумму ресурсов, потраченных на субсидии, • Субсидии на бензин, обусловленные обратным (б) их косвенные издержки (перекрестные субсидии) акцизом, составили 6,6 млрд долл. США или 0,4 и (в) влияние этих субсидий в масштабах экономики процента ВВП. (включая влияние на выбросы углерода). В главе 3 2 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы Суммарные потребительские субсидии оцени- «промышленные». Эти тарифы устанавливаются ниже ваются на уровне 1,4 процента ВВП. Далее в этом экономически оправданных уровней. На основе ме- разделе приводятся дополнительные подробности тода ценового разрыва (глава 1) итоговые прямые относительно потребительских субсидий на газ, элек- субсидии бытовым и промышленным потребителям троэнергию и бензин. оцениваются в 11,3 млрд долл. США (732,2 млрд ру- блей) или 0,7 процента ВВП в 2019 году. Газовые субсидии в размере 0,7 процента ВВП Другие газодобывающие компании, не зависящие являются преимущественно прямыми от федерального регулирования, обычно реализуют Формирование внутренних цен на газ в целом опреде- природный газ по другим ценам, нежели «Газпром», ляется государством на двухуровневом рынке. Первый чьи оптовые цены регулируются. Кроме того, тарифы уровень представлен принадлежащим государству для бытовых потребителей устанавливаются ниже ПАО «Газпром» — крупнейшим отраслевым произво- тарифов для промышленных потребителей, даже с дителем и оператором национальной трубопроводной учетом того, что стоимость доставки газа последним сети и хранилищ — и аффилированными с ним компа- обычно оказывается ниже. Это приводит к формирова- ниями. «Газпром» удовлетворяет около 43 процентов нию перекрестной субсидии (также именуемой соци- внутреннего потребления газа, и на него приходится альной субсидией), когда промышленные потребители около 68 процентов добычи природного газа в России. отвечают за субсидирование бытовых потребителей. Второй уровень рынка состоит из остальных газодо- Согласно оценкам, размер перекрестных субсидий, бывающих компаний. Ими являются преимущественно выплачиваемых промышленными потребителями, независимые газодобывающие компании, такие как оценивается в 2019 году в 0,4  млрд долл. США (24,8 частная компания «Новатэк» и российские нефтяные млрд рублей), что существенно ниже, чем прямые суб- компании, которые добывают природный газ. сидии, полученные промышленными потребителями Федеральная антимонопольная служба (ФАС) ре- (рис. 0.3) Масштабы субсидий на природный газ, кото- гулирует цену на газ, реализуемый ПАО «Газпром» рые получают российские регионы, неодинаковы: со- бытовым потребителям и всем прочим потреби- гласно оценкам, Западно-Сибирский экономический телям, которые широко классифицируются как район выигрывал от текущих субсидий больше всех. Рис. 0.3. Западно-Сибирский экономический район получает большую часть газовых субсидий 200 180 Субсидии для предприятий 160 Субсидии для домохозяйств 140 Миллиардов рублей 120 100 80 60 40 20 0 ий й ий й ый ый й й ва ый ий д ий ра ки ны ны ки ск ск ск ск ск н чн мн нг ьс зс ль ад ер Мо ят лж ир ир сто зе ка ни ал ра ап в о-В иб иб во Се но ав Ур ли во о-З нт о-С о-С и лг о-К ер Ка не Це Пр ер Во -Ч дн чн ль ер в но Се сто па Да в Се ль За Во ра нт Це Источник: оценки Всемирного банка. ОБЗОР | 3 Перекрестные субсидии на электроэнергию, В настоящее время тарифы на электроэнергию в Рос- размер которых составляет 0,3 процента ВВП, сии в бытовом секторе в среднем оказываются в 1,3 существенно варьируются по регионам раза ниже, чем для других потребителей. Прочие по- Развитие российского сектора электроэнергии опре- требители (главным образом, крупные промышлен- деляется его обширной географической территорией ные предприятия) несут дополнительное тарифное и климатическим разнообразием. Этот сектор про- бремя, оплачивая часть стоимости электроэнергии, изводит более 45 процентов тепловой энергии для поставляемой бытовому сектору, что приводит к пе- коммунального отопления в зимний период, а также рекрестному субсидированию. Перекрестные субси- помимо энергоснабжения обеспечивает горячее водо- дии в секторе электроэнергии оцениваются в 5,8 млрд снабжение и тепло для производственных процессов. долл. США (377,3 млрд рублей) или 0,3 процента ВВП Неравномерное распределение населения и промыш- (показатели 2019 года). ленного производства привели к возникновению тре- На три экономических района (Уральский, Севе- хуровневых систем энергоснабжения (врезка 0.1). ро-Кавказский и Западно-Сибирский) приходится Наличие существенных географических и кли- почти 38,6 процента общей суммы перекрестного матических различий приводит к осложнениям субсидирования (145,5 млрд рублей) (рис. 0.4). при расчете тарифов и вытекающей из этого Средний тариф, возмещающий затраты подачи элек- оценки субсидий и перекрестных субсидий в сек- троэнергии для домохозяйств в России, рассчиты- торе электроэнергетики. Прямые субсидии в сектор вается как 5,23 рубля за киловатт-час, что в 1,6 раза электроэнергетики (обусловленные потреблением выше, чем фактическая ставка тарифа. С учетом огра- природного газа) в 2019 году оцениваются в 3,7 млрд ниченных возможностей для снижения стоимости долл. США (238,7 млрд рублей) или 0,2 процента ВВП. снабжения электроэнергией, доведение тарифов для Врезка 0.1. Российское сложное географическое и климатическое разнообразие привело к появлению трехуровневой системы энергоснабжения • Российская «Единая энергетическая система» (ЕЭС) контролирует эксплуатацию сотен электростанций в европейской части России и южных районах Сибирского и Дальневосточного федеральных округов одновременно через электросети разных напряжений и единую систему диспетчерского управления. Девяносто три процента установленной электрической мощности подключено к ЕЭС и обеспечивает 96,5 процента производства электроэнергии. ЕЭС состоит из семи интегрированных энергетических систем (ИЭС), при этом пять систем формируют европейскую часть ЕЭС. • Технологически изолированные энергетические системы (ТИЭС) не подключены к ЕЭС России через электросети, главным образом потому, что они работают в отдаленных регионах (Чукотка, Камчатка, Сахалин, Магаданская область, Норильский узел Красноярского края и, до недавних пор, Республика Саха (Якутия)). Каждая из этих энергетических систем имеет централизованный диспетчерский пункт для подачи энергии в единую электрическую сеть для распределения среди потребителей. В 2019 году на ТИЭС пришлось 2,4 процента общей установленной мощности для производства электроэнергии и 1,6 процента производства электроэнергии. • Зона децентрализованного энергоснабжения охватывает обширные территории в восточных регионах страны и северных регионах европейской части России, где населенные пункты и производственные центры широко рассредоточены и находятся на большом расстоянии друг от друга. Потребности в электроэнергии удовлетворяются местными электростанциями, не подключенными к источникам энергии в других населенных пунктах. Суммарная мощность, сосредоточенная в этой зоне, составляет 4,6 процента общей мощности генерации страны и обеспечивает 1,9 процента производства электроэнергии. 4 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы Рис. 0.4. Перекрестные субсидии на электроэнергию по экономическим районам Уральский Северо-Кавказский Западно-Сибирский Приволжский Центральный Северо-Западный Дальневосточный Восточно-Сибирский Центрально-Черноземный Волго-Вятский Москва Северный Калининград 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 Миллионов рублей Источник: расчеты Всемирного банка. домохозяйств до этого экономически оправданного Цены на российском нефтяном рынке были либе- уровня потребует повышения фактических тарифов. рализованы в середине 1990-х годов, и формально они Так, в Москве повышение бытовых тарифов должно определяются рынком. Тем не менее, значительные достичь 10 процентов, а в Восточно-Сибирском ре- экспортные пошлины привели к искажению рынка, гионе — 145 процентов. При этом устранение пе- создавая перекос между внутренними и междуна- рекрестной субсидии привело бы к существенному родными ценами на бензин и предоставляя выгоду снижению промышленных тарифов на электроэ- нефтепереработчикам. Политика правительства, на- нергию, которое составило бы в среднем около 9,5 правленная на постепенную отмену этих экспортных процента во всех регионах, с самым существенным пошлин (к 2024 году), подтолкнула внутренние цены снижением в Калининграде (примерно на 18,9 про- вверх. Это привело к использованию правительством цента), Северо-Кавказском экономическом районе (15 новых экономических инструментов, как, например, процентов) и Дальневосточном экономическом рай- обратный акциз с механизмом демпфирования (глава оне (13,7 процента). 1), чтобы сохранить цены на бензин для потребителей на относительно низком уровне. Размер субсидий, об- Субсидии на нефтепродукты в размере 0,4 условленных такими мерами, составил 6,6 млрд долл. процента ВВП определяются вмешательством США (428 млрд) или 0,4 процента ВВП в 2019 году. государства в ценообразование Метод ценового разрыва был использован для сравне- Расчеты субсидий являются консервативными ния розничных цен на бензин в России и Соединенных Субсидии производителям в этом докладе были ис- Штатах Америки. Цены в США являются высококон- ключены вследствие ограничений по времени и курентными, отражают сверхэффективность сектора данным. Тем не менее, в других исследованиях, в част- переработки нефти и сбыта нефтепродуктов и низкое ности, выполненных Организацией экономического налогообложение. Оценки не выявляют существен- сотрудничества и развития (ОЭСР), субсидии произ- ных различий (рис. 0.5), при этом розничные цены на водителям оцениваются примерно в 0,7 процента ВВП бензин в России в целом соответствуют ценам в США. (показатели 2019 года). Крупнейшая доля субсидий ОБЗОР | 5 Рис. 0.5. Розничные цены на бензин в России в целом соответствуют сопоставимым показателям 50 Обычный 60 Средний сорт 40 50 40 30 30 20 20 10 10 0 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Российские договорные розничные цены на Российские договорные розничные цены на обычный бензин (рублей за литр) бензин среднего сорта (рублей за литр) Американские договорные розничные цены на Американские договорные розничные цены на обычный бензин (рублей за литр) бензин среднего сорта (рублей за литр) 60 Высокого сорта 35 30 50 25 40 20 30 15 20 10 10 5 0 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2015 2016 2017 Российские договорные розничные цены на Российские договорные розничные цены на бензин среднего сорта (рублей за литр) бензин высокого сорта (рублей за литр) Российский договорный розничный налог на бензин среднего сорта Американские договорные розничные цены на (рублей за литр) Американские договорные розничные цены на бензин среднего сорта бензин высокого сорта (рублей за литр) (рублей за литр) Американские Российский договорный розничный налог на бензин среднего сорта (рублей за литр) Источник: Росстат, управление по энергетической информации США. Примечание. Сравнение российских и американских цен на бензин (рублей за литр). производителям приходится на добычу нефти, су- этим причинам оценки субсидий, представленные в щественно превышая размер субсидий на добычу этом докладе, следует считать консервативными. природного газа и угля. Более того, проблемы возни- кающие из-за отсутствия точного учета потребления, Ликвидация энергетических затрудняют оценку суммы субсидий, направляемых в субсидий привела бы к росту сектор коммунальных услуг, в частности, в централь- ВВП и рабочих мест, пошла бы на ное отопление. Качество оценок осложняется также пользу региональным экономикам слабой платежной дисциплиной в бытовом сегменте и способствовала бы сокращению газового рынка. Российские компании, работающие выбросов углерода в секторе центрального отопления, также сталкива- С учетом размера энергетических субсидий в России, ются с неплатежами или задержкой платежей; сле- что случилось бы с ключевыми экономическими по- довательно, местные и региональные органы власти казателями и выбросами углерода, если бы субсидии вынуждены регулярно субсидировать компании, обе- были ликвидированы как на национальном, так и ре- спечивающие центральное отопление. Могут иметь гиональном уровнях? Основные выводы представ- место и другие скрытые субсидии, как, например, лены ниже. субсидирование транспортных издержек и затрат, связанных с ущербом, причиняемым в результате • Ликвидация энергетических субсидий привела воздействия производства на окружающую среду. По бы к падению спроса на энергию в некоторых 6 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы Рис. 0.6. Региональные экономики потенциально выигрывают от ликвидации энергетических субсидий Процентное изменение ВВП Процентное изменение инвестиций Примечание. Результаты базового варианта. Источник: Росстат, расчеты специалистов Всемирного банка. ОБЗОР | 7 секторах экономики и росту экономической Эти выводы вытекают из новых оценок модели- активности как на национальном, так и регио- рования, проведенных для данного отчета (глава 2). нальном уровнях. Рост экономической активно- Вычислимая модель общего равновесия (ВМОР) была сти ведет к повышенным выбросам, позволяя откалибрована с учетом отличительных характеристик предположить, что общий объем выбросов 13 экономических районов Российской Федерации, углерода мог бы увеличиться. а именно: Центрального, Центрально-Черноземного, • Вместо этого, благодаря снижению спроса Восточно-Сибирского, Калининграда, Москвы, Севера на энергию, выбросы уменьшаются, хотя это России, Северо-Кавказского, Северо-Западного, При- уменьшение и является умеренным. В сово- волжского, Уральского, Волго-Вятского и Западно-Си- купности два эти вывода указывают на рост бирского. Она была в дальнейшем расширена, чтобы экономической активности с ограниченными дать количественное выражение тому, как ликвида- климатическими выгодами. ция субсидий повлияет на выбросы углерода. • Имеются существенные различия в показателях Для оценки влияния ликвидации субсидий на раз- экономической активности и выбросов угле- личные показатели, такие как ВВП, занятость, инве- рода на региональном уровне; при этом для стиции, объем производства, рыночные цены и сфера более бедных регионов характерен более су- потребления, были разработаны три сценария. щественный рост экономической активности (в относительном выражении). • Базовый вариант. В сценарии 1 (базовый ва- риант) ликвидируются все субсидии на потре- бление энергии в промышленности и частных Таблица 0.1. Ликвидация субсидий могла домохозяйствах. Ликвидация субсидий при- бы привести к сокращению выбросов CO2 в водит к улучшению распределительной эф- регионах фективности и обеспечивает дополнительные Изменение ресурсы, которые возвращаются в регионы в миллионах через государственные трансферты пропорци- Экономический Процентное метрических тонн район изменение CO2 онально полученным доходам бюджета. • Сценарий региональной поддержки. Сце- Центральный -0,52 -1,82 нарий 2 основывается на базовом варианте и Центрально- -0,76 -0,53 переносит экономию в виде сокращения рас- Черноземный ходов на субсидии на три экономически более Восточно- -0,08 -0,03 слабые региона, а именно — Волго-Вятский, Сибирский Северо-Кавказский и Центральный экономиче- Дальневосточный -0,74 -1,68 ские районы. Северный -0,22 -0,03 • Сценарий поддержки инвестиций. Ликвида- Северо-Кавказский -0,13 -0,14 ция энергетических субсидий для энергоемких Северо-Западный -0,33 -0,50 отраслей может уменьшить их экономическую Приволжский -0,97 -1,47 эффективность и отрицательно повлиять на Уральский -1,07 -2,43 их конкурентоспособность на мировых рын- ках. Сценарий 3 реализует базовый вариант Волго-Вятский -0,09 -0,03 (сценарий 1) и одновременно компенсирует Западно- -2,00 -7,97 энергоемким отраслям потерю субсидий. Пред- Сибирский полагается, что в целом такие меры будут Калининград -1,24 -0,25 стимулировать экономику и гарантировать г. Москва -0,15 -0,83 экономическую эффективность энергоемких Итого Россия -0,76 -17,70 отраслей. В эти секторы направляются государ- Note: Results for base case scenario three. ственные трансферты, чтобы сохранить приток Source: World Bank staff calculations. 8 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы инвестиций на прежнем уровне, в то время как но вырастают в сценарии 3, при котором ликвидация в других секторах может допускаться увели- субсидий в энергоемких секторах компенсируется. чение или уменьшение инвестиций в соответ- ствии с естественной динамикой. Влияние на климат: выбросы углерода могли бы сократиться на 0,43–0,75 процента Влияние на ВВП: национальный ВВП мог бы Согласно оценкам, при ликвидации субсидий вы- вырасти примерно на 0,55 процента при бросы CO2 сократятся на 0,43 процента в сценарии значительных различиях между регионами 1, 0,49 процента — в сценарии 2, и 0,75 процента — в На основе этого анализа в базовом сценарии для сценарии 3 (таблица 0.1). Более значительное сниже- России видна положительная перспектива, которая ние в сценарии 3 вызвано сдвигом в потребительских может быть дополнительно улучшена благодаря боль- предпочтениях от энергоносителей с высоким уров- шей компенсации бедным регионам (сценарий 2) или нем выбросов (таких как природный газ) к более «чи- производителям энергоемких секторов (сценарий стым» источникам, поскольку энергоемкие секторы 3). В базовом сценарии, ликвидация субсидий может получают компенсацию за ликвидацию субсидий. привести к увеличению российского ВВП на 0,52 про- Устранение субсидий сократило бы выбросы CO2 во цента, частного потребления — на 0,5 процента, госу- всех регионах. Это уменьшение более ярко выража- дарственных расходов — на 0,54 процента, экспорта ется в Западно-Сибирском (-2 процента), Калинин- — на 0,43 процента. По оценкам модели, инвестиции градском (-1,2 процента) и Дальневосточном (-0,74 и импорт могут сократиться на 0,83 процента и 0,46 процента) экономических районах вследствие сокра- процента, соответственно. Валовой региональный щения объема производства нефти, электроэнергии и продукт (ВРП) растет во всех регионах. Так, в Севе- энергоемких отраслей и перераспределения ресуров ро-Кавказском, Волго-Вятском и Западно-Сибирском в другие производственные секторы. экономических районах, ВРП может вырасти на 1,52 процента, 1,36 процента и 0,92 процента, соответ- Влияние на рабочие места и цены: имеются ственно. В абсолютном выражении ВРП на душу насе- значительные выгоды для занятости, однако ления Восточно-Сибирского экономического района с точки зрения изменения цен результаты увеличивается на 116 долл. США, Волго-Вятского ре- неоднозначны гиона — на 72 долл. США, Северо-Кавказского — на Модель позволяет различать влияние отмены субси- 68 долл. США (рис. 0.6). В главе 2 приводятся допол- дий на рабочие места по уровню навыков и оценивает нительные результаты относительно влияния отмены изменения в национальной занятости на уровне около субсидий на торговлю, инвестиции, цены на нефть, газ 0,46 процента для квалифицированной и около 0,67 и электроэнергию. процента для неквалифицированной рабочей силы в В сценарии 2 национальный ВВП увеличивается соответствии с предпосылками сценария 1 (порядки на 0,55 процента, а также имеет место существенное величины изменений являются приблизительно оди- увеличение ВРП трех наименее экономически благо- наковыми для других сценариев). В сценариях 1 и 3 получных регионов: Волго-Вятского (2,61 процента), потребительские цены снижаются на 0,6–0,7 процента Северо-Кавказского (2,72 процента) и Центрального из-за избыточного предложения товаров и услуг в ре- региона (0,69 процента). Это происходит вследствие зультате снижения промышленных цен на энергию. дополнительных государственных трансфертов этим В то же время цены увеличиваются на 1,4 процента в регионам в результате ликвидации субсидий. Оце- соответствии со сценарием 2, поскольку в некоторых ночное увеличение ВРП других регионов оказыва- российских регионах происходит существенное по- ется ниже, чем в сценарии 1. В сценарии 3 общий ВВП вышение частного потребления вследствие больших также увеличивается примерно на 0,55 процента с сумм трансфертов, полученных при ликвидации суб- соответствующим ростом ВРП во всех регионах. Инве- сидий. Итоговый избыточный спрос ведет к повыше- стиции во всех регионах снижаются в сценариях 1 и 2, нию товарных и потребительских цен. ОБЗОР | 9 Анализ каналов влияния Оценка воздействия гипотетической ликвидации Вообще, экономические выгоды от ликвидации субси- субсидий на трубопроводный газ и электроэнергию дий обусловлены следующими факторами: на распределение расходов домохозяйств построена на выборочном обследовании бюджетов домашних • Экономия от устранения субсидий обеспечи- хозяйств 2019 года. Использование опросных данных вает больше бюджетных возможностей для позволяет выявить последствия для благосостояния правительства и позволяет осуществлять до- разных групп населения. Эти последствия обычно не полнительные расходы на другие производ- предусматриваются в вычислимых моделях общего ственные секторы экономики. равновесия, и вычисление микроэкономических • Благодаря ликвидации субсидий в энергети- оценок потерь в социальном благополучии, таким ческом секторе используют меньше искажен- образом, является необходимым дополнением к ма- ных ресурсов, выделенных другим секторам кроэкономическому анализу. Кроме того, использо- вне энергетики. Это повышает эффективность вание данных опроса российских домохозяйств 2019 распределения, одновременно стимулируя года и административных данных обеспечивает более экономику. новую оценку социальных воздействий потенциаль- • Ликвидация субсидий ведет к сокращению ных реформ субсидий, чем предыдущие исследова- объема производства и потребления в одних ния. Выводы показывают, что: отраслях энергетики; в других отраслях ана- логичного сокращения не происходит. Эти • ликвидация субсидий негативно сказалась бы отрасли могут даже выиграть вследствие заме- на благополучии домохозяйств (рис. 0.7); щения одних видов топлива другими. Если раз- • субсидии являются прогрессивными в отно- мер перекрестных субсидий превышает размер сительном выражении; они представляют зна- прямых субсидий, то ликвидация субсидий мо- чительную долю потребления домохозяйств жет привести к увеличению промышленного среди бедных, а не богатых домохозяйств; потребления отдельных видов топлива. • субсидии являются регрессивными в абсолют- ном выражении, то есть большая часть бюджета Потери в благосостоянии от на субсидии направляется группам на вершине ликвидации энергетических распределения доходов. субсидий могут быть полностью компенсированы Эти выводы указывают на необходимость раз- Предшествующий анализ показывает, что реформа работки той или иной компенсационной политики, субсидий может принести положительные макроэко- которая полностью защитит беднейшие сегменты на- номические результаты. Тем не менее, такие реформы, селения от потерь в благосостоянии, в то же время скорее всего, могут оказать существенное отрицатель- оставляя ресурсы для инвестиций в энергосберега- ное влияние на благосостояние домохозяйств и потен- ющее производство и потребление. Простое моде- циально вызвать увеличение бедности и неравенства. лирование перераспределения лишь одной трети В главе 3 оцениваются масштабы и распределение дополнительных доходов, полученных благодаря этого воздействия, и определяются изменения в по- повышению тарифов на коммунальные услуги, по- казателях благосостояния на национальном уровне средством единовременных трансферов показывает, и по группам населения в разрезе социально-эко- что население в нижних 40 процентах распределения номических, демографических и географических ха- доходов может быть полностью защищено от потерь в рактеристик. Анализ в этой главе не предоставляет благосостоянии в краткосрочной перспективе. Таким подробного плана институциональной реформы; его образом, все наиболее уязвимые из-за ликвидации цель — информировать о возможных целевых компен- субсидий категории населения могут быть защищены сационных мерах для избежания нежелательных соци- от воздействия изменений цен в краткосрочной пер- ально-экономических последствий отмены субсидий. спективе, даже если большая доля дополнительных 10 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы Рис. 0.7. Ликвидация субсидий негативно сказалась бы на благополучии домохозяйств Сценарий 1 Сценарий 2 Сценарий 3 Сценарий 4 0.0% Процентный показатель совокупного -0.2% потребления домохозяйств -0.4% -0.6% -0.8% -1.0% -1.2% -1.4% Индекс Ласпейреса Выгода потребителей (производственная функция Кобба-Дугласа) Выгода потребителей (аппроксимация эластичности) Источник: расчеты авторов с использованием данных российского опроса о бюджете домохозяйств 2019 года. Примечание. В соответствии со сценарием 1, цены для домохозяйств на трубопроводный газ не субсидируются, в то время как цены на электроэнергию остаются неизменными. Сценарий 2 показывает неизменные цены на трубопроводный газ без субсидий на цену электроэнергии для домохозяйств. В соответствии со сценарием 3, цены ни на газ, ни на электроэнергию для домохозяйств не субси- дируются. Сценарий 4 включает корректировку цен вследствие оценок равновесия изменений общих потребительских цен, помимо изменений цен на газ и электроэнергию. доходов, полученных благодаря росту цен, направля- Научные исследования реформ субсидий на газ и ется в инвестиции. электроэнергию в других странах приходят к схожим Другой ключевой вывод заключается в том, что выводам: потенциально регрессивное воздействие потери в благосостоянии беднейших 40 процентов на- ликвидации общих субсидий на энергоносители мо- селения были бы полностью компенсированы выде- жет быть нивелировано, если хорошо продуманные лением лишь одной трети дополнительных доходов, целевые субсидии компенсируют затронутое населе- полученных благодаря росту цен на трубопроводный ние. Недавние исследования Всемирного банка также газ и электроэнергию для домохозяйств. Это имеет поддерживают эти общие выводы как в данном реги- важное значение для реформы, поскольку другие оне,, так и за его пределами, например, в Армении, две трети доходов могут использоваться для других Беларуси, Косово, Марокко, Турции, Тунисе, Украине и целей. Например, дополнительные доходы можно различных странах Центральной Америки. реинвестировать в этот сектор для повышения энер- Масштабы корректировки цен значительны, гоэффективности, таким образом предоставляя дол- поскольку средние субсидии составляют для до- госрочные экономические и экологические выгоды. В мохозяйств около 40 и 90 процентов стоимости трубо- зависимости от целей и используемых инструментов проводного газа и электроэнергии, соответственно, а можно было бы предусмотреть иные варианты мер для отдельных регионов или групп населения – даже компенсации для укрепления системы социального более значительную часть. Ликвидация ценового раз- обеспечения. Эти доходы могли бы быть использо- рыва в краткосрочной перспективе подразумевала ваны и в других секторах экономики. В любом случае бы ощутимые потери в благосостоянии для некото- эти выводы демонстрируют, что с учетом адекватной рых групп, и поэтому не является целесообразной. компенсационной политики субсидии для домохо- Более постепенный подход принесет успех с большей зяйств на трубопроводный газ и электроэнергию мо- вероятностью, позволяя состояться поведенческим гут быть ликвидированы. изменениям для уменьшения расходов топлива и до- стижения энергоэффективности. ОБЗОР | 11 Другой актуальный вывод заключается в том, что недостаточны для продвижения реформы. В то время неравенство в распределении субсидий является ме- как обеспокоенность по поводу будущего сокращения нее распространенным в разрезе демографических экспортных доходов от нефти и газа (усугубляемая или географических объектов и более распростра- недавним падением спроса на ископаемое топливо ненным между социально-экономическими группами. в результате текущего кризиса COVID-19 и растущего Воздействие отмены субсидий на благосостояние давления, направленного на декарбонизацию эконо- незначительно различается между регионами: боль- мики) может способствовать продвижению реформы шинство регионов имеют средние потери в благосо- субсидий, глубинные и укоренившиеся личные ин- стоянии около 1,5 процента совокупного потребления тересы отдельных политических игроков могут пре- домохозяйств в относительном выражении и 250 пятствовать необходимым реформам. Более четкое рублей в месяц на душу населения в абсолютном представление о политической экономии и обще- выражении. Главным исключением является Восточ- ственном мнении имеет решающее значение для по- но-Сибирский экономический район, главным обра- нимания стимулов и антистимулов реформы (глава 4). зом — вследствие крупной косвенной субсидии на электроэнергию. Напротив, воздействие в Централь- Особенности российского экономического ном экономическом районе, несмотря на более зна- ландшафта, которые сдерживают реформу чительные потребительские расходы домохозяйств, Федеральный бюджет, как правило, не является глав- оказывается меньше, чем в других регионах, вслед- ным источником финансирования энергетических ствие более низких косвенных субсидий (например, субсидий. В случае газа и электроэнергии одной 15 процентов в Московской области, от 3,93 рубля до группе потребителей субсидии поступают за счет дру- 4,52 рубля за киловатт-час; и 31 процент в городе Мо- гих потребителей в рамках процесса перекрестного сква, от 3,94 до 5,20 рубля за киловатт-час). субсидирования. В случае нефти речь идет о недо- Соответственно, компенсационные меры должны полученных доходах федерального бюджета, а не о в большей мере учитывать уровень потребления до- расходах, предназначенных для прямой поддержки мохозяйств и оказывать адресную поддержку тем, субсидирования. Региональные и муниципальные кто более уязвим перед относительно большими по- бюджеты несут расходы для помощи потребителям терями в благосостоянии. Такая адресная поддержка по их расходам на энергию в рамках механизма со- способствовала бы укреплению равенства среди как действия домохозяйствам, получающим коммуналь- социально-экономических категорий, так и демо- ные услуги. При этом российский случай остается графических и географических групп населения (не- уникальным. Он не характерен для типичного нефте- сколько исключений из этого обобщения могут быть или газодобывающего государства, где правитель- приведены для некоторых конкретных групп, таких ство выделяет значительные бюджетные средства как пенсионеры и население Сибирского и Дальнево- для сохранения низких цен на потребление энергии. сточного регионов). Отсутствие существенного прямого бремени на фе- деральный бюджет частично устраняет срочность Российская политическая экономия принятия решений по реформе энергетических суб- как сдерживающий фактор реформы сидий для российского правительства. Российские энергетических субсидий энергетические субсидии не являются частью бюджет- В данном докладе обновлены и количественно выра- ного процесса на федеральном уровне (в отличие от жены размеры и воздействие энергетических субси- стран, где правительство предоставляет энергетиче- дий; также показано, что ликвидация субсидий может ские субсидии из бюджета), что сужает пространство быть полезна для экономики и может способствовать для политического вмешательства. В условиях, когда сокращению выбросов углерода. Доклад также де- энергетические субсидии поступают через бюджет, монстрирует, что потеря благосостояния уязвимыми реформа субсидий обычно вызывает политические группами населения вследствие ликвидации субсидий битвы о перераспределении сэкономленных расхо- может быть полностью компенсирована. Тем не ме- дов. Этого не происходит в России. Схожим образом, нее, эти наблюдения, хотя и являются необходимыми, государства, экспортирующие энергоносители, часто 12 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы запускают реформу субсидий после циклического на энергию: потребление газа и электроэнергии в обрушения цен на нефть для того, чтобы сбалансиро- период между 1999 и 2008 годах выросло на 19,6 про- вать свои бюджеты. В случае России циклы подъема цента и 22,9 процента, соответственно. Это усилило и падения нефтяных цен существенно не повлияли беспокойство правительства по поводу удовлетворе- на отношение ответственных органов к энергетиче- ния внутренних и зарубежных газовых обязательств, ским субсидиям из-за отсутствия значительного пря- способствуя плану реформ, который включал посте- мого бремени. Нефтяной сектор является частичным пенную повышающую корректировку внутренних исключением, поскольку выпадающие доходы вы- цен на газ. Напротив, относительно слабые экономи- нуждают политическое руководство проводить ре- ческие показатели после 2008 года сопровождались формы для обеспечения дополнительных доходов стагнирующим внутренним спросом на потребление бюджета, одновременно гарантируя относительно энергии. Можно предположить, что это ослабило сти- низкие цены на нефтепродукты. Кроме того, фискаль- мулы для правительства в принятии более решитель- ный стимул для правительства к реформированию ных мер в отношении энергетических субсидий. перекрестных субсидий слаб. Перекрестные субсидии Подход правительства Российской Федерации в секторах электроэнергии и газа оплачиваются в пер- к бюджету является еще одним элементом эконо- вую очередь «промышленными» потребителями; при мического контекста, который влияет на реформу этом отсутствует существенное прямое бремя для фе- энергетических субсидий. Российская политика в на- дерального бюджета. Это частично снижает актуаль- логово-бюджетной сфере колеблется между чрезвы- ность принятия мер по реформе тарифов. чайно мягким и строго консервативным подходом на Нестабильные экономические показатели яв- протяжении последних трех десятилетий, отражая по- ляются существенным фактором, влияющим на литические споры и меняющиеся экономические при- отношение российского правительства к реформе оритеты руководства. Резкое падение цен на нефть энергетических субсидий. Озабоченность по поводу в 2014 году и введение международных санкций, на- экономического роста широко присутствует в поли- правленных против секторов российской экономики, тическом дискурсе России о реформе энергетических создало благоприятную обстановку для повторного субсидий, способствуя более медленному повышению введения консервативных фискальных элементов в регулируемых цен на энергоносители. Экономиче- экономическую политику. Этот подход в большой сте- ский бум 2000-х годов сопровождался смелыми ре- пени сохраняется, что подтверждается решением пра- формами по реорганизации рынков электроэнергии вительства следовать бюджетному правилу, которое и газа. Основные шаги для повышения внутренних существенно ограничивает расходы и отображает спо- цен были также сделаны в течение этого периода. На- собность правительства балансировать свой бюджет против, слабый экономический рост с 2013 года со- на фоне относительно низких цен на нефть. Сдержи- впадал с более осторожным подходом к дальнейшим вание инфляции продолжает иметь первостепенное изменениям на рынках газа и электроэнергии. Кроме значение для российского руководства, что приводит того, экономические показатели влияют на внутрен- к снижению темпов роста регулируемых цен на энер- ний спрос на потребление энергии, косвенно влияя гоносители. В то же время консервативный подход в на планы правительства относительно реформы суб- налогово-бюджетной сфере ослабляет возможность сидий. Для стран, экспортирующих энергоносители, переноса финансового бремени энергетических суб- реформа субсидий становится более приоритетной, сидий с производителей на государственный бюджет. когда растущий внутренний спрос на топливо усили- Смягчение влияния на климатические изменения вает беспокойство правительства по поводу будущих посредством специальной политики сокращения доходов от экспорта энергоносителей. Например, выбросов, связанных с энергетикой, традиционно Иран приступил к масштабной работе для сокраще- не относилось к приоритетам для российского пра- ния нефтяных субсидий, чтобы ограничить внутрен- вительства. Тем не менее, в последние месяцы имеет ний рост спроса. В российском случае исключительно место ощутимый сдвиг в подходе российского пра- высокие показатели в течение 2000-х годов сопрово- вительства, демонстрирующий открытость для более ждались существенным ростом внутреннего спроса динамичной климатической политики как внутри ОБЗОР | 13 страны, так и за рубежом. 29 октября 2021 года пра- предложения о реформе субсидий имеют больше вительство опубликовало новую Стратегию низкоу- поддержки. Например, правительственные чинов- глеродного развития, имея своей целью достижение ники являются сторонниками сохранения высокого Россией углеродной нейтральности к 2060 году. В этих налогового бремени на российский нефтяной сектор, новых условиях реформа энергетических субсидий в что вызывает активное продвижение новых мер для России может выйти на передний план. выполнения этой задачи во время реформирования Россия остается страной с уровнем доходов выше нефтяных субсидий. среднего, где повышение цен на энергию является Реформа с крупными последствиями для распре- значительным вызовом с точки зрения доступно- деления доходов часто ведет к более осторожному сти потребления. С учетом дохода на душу населения, подходу со стороны политического руководства. который в 2019 году составил 11  584 долл. США (что В российском случае на отношение к реформе ча- соответствует примерно трети от среднего уровня сто влияет беспокойство по поводу общественного для стран Европейского Союза), ликвидация разрыва мнения и социальной стабильности. Например, рос- с мировыми или европейскими ценами на энергию сийское правительство в 2004-2005 годах пыталось приведет правительство к необходимости принять упразднить натуральные льготы, но общественная серьезные политические риски. Кроме того, вопрос реакция заставила его умерить свои амбиции в части о доступности потребления тесно связан с практикой этой реформы. Схожее беспокойство в 2018 году за- уклонения от оплаты счетов за потребление энер- ставило правительство в конечном счете замедлить гии. Российские органы власти признают, что доступ- темпы пенсионной реформы. Исходя из этого опыта ность потребления для населения является основным предшествующих реформ, исполнительная власть мо- фактором, который объясняет их осторожное отно- жет сохранять осторожность в отношении реформи- шение к реформированию субсидий. Проведенные фо- рования субсидий, если население воспринимает их кус-группы подтверждают, что респонденты склонны как новое финансовое бремя. рассматривать текущие тарифы как высокие и неспра- Наконец, о степени, в которой российское ру- ведливые. С учетом относительно низких доходов ководство отдает приоритет той и иной реформе, российских граждан по сравнению с жителями других можно в целом судить по его периодическим про- стран Европы, респонденты из фокус-групп с трудом граммным предложениям. В правительстве суще- соглашаются с тем, что цены на энергию в России за- ствует тенденция включать основные приоритеты в нижены. Таким образом, умеренное повышение цен на широко освещаемые стратегические и экономиче- энергию трансформируется в существенное недоволь- ские программы. Некоторые аналитики считают, что ство, направленное на правительство. Соответственно, приверженность стратегическим планам являлась доступ к «дешевой энергии» оказывается целью, кото- существенным элементом стиля руководства в России рая широко распространена среди населения. в течение последних двух десятилетий. Российское правительство совсем недавно объявило о Едином Особенности российского политического плане по достижению национальных целей развития ландшафта, которые сдерживают реформу Российской Федерации, который охватывает четыр- Для реализации реформы энергетических субсидий надцать национальных проектов и 42 инициативы в необходим обширный консенсус среди основных области социально-экономического развития для ре- заинтересованных сторон. Сформировать такой кон- ализации в течение периода до 2024 года. Реформи- сенсус с учетом меняющихся и иногда противоречивых рование прямых энергетических субсидий в этом или приоритетов в исполнительных органах российской других важных стратегических планах приоритетом не власти непросто. Вопросы, требующие рассмотрения, является. Энергетическая стратегия Российской Фе- включают оценку размеров субсидий, определение дерации на период до 2035 года, утвержденная пра- исходных показателей для внутренних цен, а также вительством в июне 2020 года, требует постепенного темпы и методы проведения реформы. В тех сферах, исключения перекрестных субсидий на электроэнер- где основные заинтересованные стороны в исполни- гию и природный газ, что стало долгожданным поло- тельной власти объединяются вокруг схожей цели, жительным шагом. 14 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы «Окно возможностей» для реформы • Правительство Российской Федерации при- энергетических субсидий знает необходимость более либерализован- Существует несколько серьезных причин полагать, ного газового рынка, несмотря на разногласия что сейчас в России сложились более благоприят- среди ключевых органов по поводу темпов ные условия для проведения реформы энергетиче- и содержания реформы. Официальная Энер- ских субсидий, чем раньше. гетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная в 2020 • В последние годы правительство Российской году, требует устойчивого увеличения регули- Федерации демонстрирует приверженность руемых базисных цен, перехода к нерегулиру- относительно консервативному подходу в бюд- емым «промышленным» ценам и постепенного жетно-налоговой сфере и стремится достичь устранения перекрестных субсидий для обоих более высокого экономического роста. Это по- типов потребителей и регионов. С точки зрения вышает вероятность того, что правительство правительства, реформа газовых тарифов пре- пожелает определить приоритеты, которые доставляет возможность частично устранить сводили бы к минимуму нагрузку на государ- некоторые хронические поводы для беспокой- ственный бюджет. Такой подход к реформе суб- ства, связанные с чрезмерным потреблением сидий может помочь получить выпадающие газа, сильной зависимостью от газа в энергетике доходы благодаря отмене косвенных субсидий, и низкими темпами внедрения более энергоэф- а также и предотвратить перекладывание теку- фективных технологий в ключевых отраслях. щего бремени перекрестных субсидий на феде- • Основные заинтересованные стороны выра- ральный бюджет. жают общую позицию об исключении пере- • Российское правительство привержено до- крестных субсидий на электроэнергию и газ. стижению углеродной нейтральности к 2060 Как «Газпром», так и независимые производи- году. Реформа энергетических субсидий может тели газа видят определенные важные преи- быть существенным элементом в рамках мер мущества в дерегулировании «бытовых» цен по декарбонизации, который заставит произ- на газ. Для «Газпрома» этот сегмент мог бы пре- водителей и потребителей принять участие в вратиться в прибыльное направление бизнеса. смягчении негативного воздействия на климат. Более высокие тарифы для бытовых потреби- На заинтересованность правительства в ре- телей могут открыть новые возможности для формировании энергетических субсидий также независимых производителей газа и постав- влияет контекст политики декарбонизации, щиков электроэнергии. Поскольку российские осуществляемой другими странами. Например, промышленные и коммерческие потребители последнее предложение Европейского Союза несут бремя перекрестных субсидий, основные создать механизм трансграничного углерод- энергоемкие секторы (такие как электростан- ного регулирования (ТУР) привлекает внима- ции, металлургия, химическая промышлен- ние российского правительства к потенциально ность и производство удобрений) сильно высоким издержкам для России вследствие заинтересованы в ликвидации этих субсидий. применения механизмов ТУР. Это предложение Их аргументация, связанная с ростом между- также породило дискуссии среди российских народной конкурентоспособности благодаря чиновников о возможных средствах адаптации, реформе перекрестных субсидий, вполне соот- таких как улучшение энергоэффективности и ветствует приоритетам правительства в части более широкое использование возобновля- диверсификации экономики. емых источников энергии. Отмена энергети- • Субсидии, обусловленные искажениями цены ческих субсидий в принципе может помочь в нефтяном секторе, представляют собой зна- достичь обе цели. чительный недополученный доход для го- сударства, в отличие от природного газа и ОБЗОР | 15 электроэнергии. Это заставило правительство с существенными препятствиями вследствие предпринять ряд усилий, чтобы минимизиро- сопротивления потенциально затронутых вать размер таких выпадающих доходов. По- игроков. скольку реформирование субсидий в нефтяном 2. Простая реформа тарифов или всеобъемлю- секторе непосредственно связано с рефор- щая реформа тарифов: другой основной во- мами в сфере налогообложения этого сектора, прос касается объема реформы формирования вопрос об их постепенной ликвидации может тарифов. Более простой подход заключается в оставаться одним из приоритетов энергетиче- постепенном повышении субсидируемых цен ской политики. Стремление правительства све- на энергию. Альтернативой является объедине- сти к минимуму упущенные нефтяные доходы ние повышения цен на энергию с дополнитель- может дать шанс на реализацию более систем- ными реформами, которые напрямую связаны с ного подхода к налогообложению нефтяной формированием цен. К таким дополнительным отрасли, с возможностью устранить поводы для реформам относятся «институциональные» беспокойства по всей цепочке добавленной реформы, например, повышение независи- стоимости нефти. мости решений регулирующих органов с од- новременным созданием административных Четыре подхода к реализации возможностей для оказания адресной под- реформы энергетических субсидий держки населению. Их могли бы сопровождать У России имеется несколько вариантов для ре- «информационные» реформы, чтобы повысить формирования субсидий на газ, нефть и электро- прозрачность существующих механизмов суб- энергию. Они различаются по объему и сложности. сидирования, а также степень осведомленно- Каждый путь сопряжен с разным уровнем политиче- сти населения о существовании и объеме этих ских и экономических ограничений. Выбирать при- субсидий. ходится между умеренными подходами и теми, что 3. Изолированная реформа субсидий или всеобъ- подразумевают более масштабные реформы. Более емлющая реформа энергетического рынка: узкие реформы могут столкнуться с меньшим сопро- простой подход к реформе субсидий пред- тивлением, но не всегда эффективны. Всеобъемлю- полагает доведение субсидируемых цен до щие реформы могут быть более эффективными, но рыночного уровня. Многие предложения в они затрагивают интересы обширного круга заинте- России связаны со степенью индексации ре- ресованных сторон, что может затруднить их прове- гулируемых цен на энергию в соответствии дение. В данном отчете определены четыре основных с инфляцией. Цель заключается в том, чтобы варианта, которые российское правительство может гарантировать постепенное сокращение раз- рассмотреть при проведении реформы энергетиче- рыва между субсидируемыми и рыночными ских субсидий. Эти варианты начинаются с умерен- ценами. Более сложный подход заключается в ного подхода к реформе с постепенным переходом к том, чтобы рассмотреть ряд реформ на соответ- работе по более широкому спектру областей ствующем энергетическом рынке, нацеленных политики. на решение проблем более широкого харак- тера, которые затрагивают функционирование 1. Отмена субсидий или перераспределение их рынка. Такие реформы имеют целью усиление бремени: многочисленные предложения пра- конкуренции, где это возможно, и сокращение вительства Российской Федерации на данный затрат в долгосрочной перспективе. Изолиро- момент сосредоточены на перераспределе- ванная реформа субсидий, будучи проще, не нии бремени субсидирования среди основных всегда осуществима, если основные рыночные заинтересованных сторон, а не на отмене суб- игроки ставят встречные условия для проведе- сидий. Этот подход не только не прекращает ния дальнейшей реформы, как это имеет место практику субсидирования, но и сталкивается в случае с российским газовым сектором. 16 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы 4. Реформа энергетического сектора, включая • Восприятие обществом качества обслужива- реформу субсидий или широкий комплекс ре- ния: обсуждения не выявили значительного не- форм: сфера действия реформы может быть довольства в обществе по поводу качества услуг нацелена только на энергетический сектор снабжения газом и электроэнергией. Существен- или направлена на более широкий спектр ре- ные жалобы были связаны в первую очередь с форм. Проведение реформы субсидий может другими услугами, такими как сбор и утилизация быть облегчено в контексте комплексных мер, отходов или содержание жилых домов. Отсут- нацеленных на решение краткосрочных и дол- ствие альтернативных поставщиков энергетиче- госрочных задач, связанных с преодолением ских услуг (вследствие отсутствия конкуренции) социального неравенства, улучшением энер- было упомянуто как одна из основных сфер для гоэффективности, устойчивым ростом, сниже- совершенствования. Респонденты с самыми низ- нием отрицательных воздействий на климат и кими доходами демонстрировали наивысший повышением конкурентоспособности основ- уровень удовлетворенности энергетическими ных секторов экономики. услугами. Общая высокая степень обществен- ной удовлетворенности услугами снабжения Общественное мнение как основной газом и электроэнергией существенно отлича- фактор реформы ется от ситуации в других странах, где Всемир- В основе представленных выше вариантов должна ный банк участвовал в реформе субсидий. лежать «реальность общественного мнения». В рам- Существующие исследования показывают, что ках подготовки настоящего доклада были проведены общественное мнение относительно реформы обсуждения в четырех фокус-группах для лучшего субсидий можно улучшить, если реформа будет понимания общественного мнения как одного из по- сопровождаться значительным повышением тенциальных факторов реформы энергетических суб- качества услуг. Представляется, что в случае Рос- сидий. Обсуждения проводились в режиме онлайн в сии этот стимул отсутствует. апреле 2021 года. Эти фокус-группы были созданы для • Восприятие обществом тарифов на газ и элек- изучения общественного мнения об услугах сектора троэнергию: все респонденты оказались хо- энергетики, а именно — потребления электроэнергии рошо информированными о сумме, которую и газа в трех выбранных регионах: Москва, Иваново они выплачивают за электроэнергию и газ, и Набережные Челны (Татарстан). Респондентам за- однако при этом были склонны рассматривать давали вопросы о дополнительных услугах, таких как текущие цены как чрезмерные и несправед- теплоснабжение, сбор и утилизация отходов, а также ливые. Одной из причин для этого восприятия о муниципальных услугах. В Набережных Челнах уча- является текущая экономическая ситуация, об- ствовали две отдельные группы, отличающиеся по условленная, по мнению респондентов, отсут- уровням доходов. Все группы были инклюзивными в ствием роста заработной платы. Тем не менее, отношении пола, типа жилища, размеров домохозяй- основное недовольство, связанное с ценами на ства, уровня образования, количества и типа энер- энергию, сосредоточилось на услугах отопле- гопотребления, а также правомочности получения ния, а не на поставках газа и электроэнергии. социальной помощи. Фокус-группы предоставили Теплоснабжение последовательно выделялось ценные сведения об общественном мнении по поводу как коммунальная услуга, за которую домо- реформы энергетических субсидий, главных препят- хозяйства платили больше всего. В отличие ствий и необходимых решений для эффективного от этого, многие респонденты отметили, что проведения реформы. расходы на газ составляют самую небольшую Исследование установило, что население в целом статью расходов на энергию. Кроме того, по не поддерживает реформу энергетических субсидий. общераспространенному мнению, тарифы на Основные выводы, связанные с общественным воспри- коммунальные услуги в ближайшем будущем ятием реформы энергетических субсидий, таковы: продолжат рост. ОБЗОР | 17 • Осведомленность общества о субсидиях: об- реализована из-за проблем соответствия кри- суждения в группах выявили почти полное териям правомочности получения поддержки, отсутствие осведомленности о субсидии как а также исходя из собственного отрицательного компоненте конечной цены электроэнергии и опыта предыдущих реформ. газа. Многие респонденты задавали вопросы • Восприятие обществом движущих факторов об определении субсидии, предполагая, что реформы субсидий: респонденты в фокус-груп- энергетические услуги по сниженным ценам пах продемонстрировали высокую степень не могли быть определены как субсидия в скептицизма по поводу возможных мотивов контексте страны, богатой энергетическими российского правительства по реформе суб- ресурсами. Большинство респондентов, отве- сидий. Респонденты скептически восприняли чая на вопрос о том, кто оплачивает стоимость утверждения о том, что целью правительства субсидий для бытовых потребителей, указы- может быть оказание помощи предприятиям, вали на государство (респонденты с высокими повышение общественного благосостояния и доходами чаще указывали на промышленных/ решение проблем, связанных с изменением коммерческих потребителей). Когда им сооб- климата. Несколько респондентов предполо- щали, что субсидии оплачиваются главным жили, что фактическим мотивом, лежащим в образом промышленными/коммерческими основе возможной реформы субсидий, могло потребителями и спрашивали, можно ли изме- быть дальнейшее увеличение прибылей энер- нить эту ситуацию, и если да, то каким образом, гетических компаний, предоставляющих услуги мнения респондентов разделялись. Некоторые населению. Наконец, многие респонденты по- из них были удовлетворены сложившимся по- дозревали, что мотивом правительства могло ложением дел, в то время как другие считали, быть увеличение дополнительных налоговых что субсидии должно оплачивать государство, доходов за счет повышения тарифов на энер- а не промышленные/коммерческие потреби- гию и коммунальные услуги. тели, поскольку последние имеют возможность включать стоимость субсидии в цену своей Столкнувшись с выбором между различными продукции. вариантами реформы и сохранением текущего • Реакция общества на увеличение тарифов положения дел, респонденты в фокус-группах в после реформы субсидий: возможная реакция подавляющем большинстве случаев поддержали респондентов на повышение тарифов была последнее. Респондентам также предложили выбрать разной, причем какой-либо единый предпочти- один из четырех вариантов реформы вместо ликви- тельный вариант отсутствовал. Возможные ва- дации субсидий. Варианты включали в себя: (а)  рас- рианты реакции включали в себя сокращение ширение государственных услуг для населения, (б) энергопотребления, сокращение других рас- предоставление компенсации только домохозяйствам ходов, прекращение оплаты счетов, присоеди- с низкими доходами, (в) предоставление государствен- нение к протестам против реформы субсидий и ной поддержки для повышения энергоэффективности поддержка политических кандидатов, которые в жилом секторе и (г) введение дифференцированных выступают против повышения тарифов. тарифов, привязанных к уровню потребления, когда • Доверие общества к правительству с точки домохозяйства с низким энергопотреблением платят зрения способности успешно реализовать ре- меньше, а домохозяйства с высоким энергопотребле- форму субсидий: ответы респондентов показали нием — больше. Респонденты скептически отнеслись существенный дефицит доверия правительству к возможности обязать правительство оказывать с точки зрения его способности успешно реа- больше услуг или помогать в повышении энергоэф- лизовать реформу субсидий. Многие считали, фективности. Для одобрения этих вариантов респон- что адресная поддержка домохозяйств на ос- дентам нужны были более конкретные обязательства нове уровня их дохода не сможет быть успешно правительства (такие как энергетические субсидии 18 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы или удовлетворяющие установленным критериям ошибочных восприятий и потенциально уси- приборы). Максимальную поддержку получил вари- лить общественную поддержку реформы. ант дифференцированных тарифов.. Респонденты с 3. Реформа субсидий с большей вероятностью низкими доходами поддержали его активнее, чем ре- будет успешной, если она сопровождается до- спонденты с высокими доходами. Часть респондентов полнительными реформами энергетического считали неудобным определение правомочности/со- рынка: поддержку реформе субсидий могли ответствия критериям. Другие отмечали, что семьи с бы оказать комплексные реформы в отрасли. низкими доходами уже получают пособия от государ- Успехи в каждом отдельном элементе реформы ства, и им было непонятно, учитывалось бы это обсто- могут облегчить поиск долгосрочного решения ятельство при назначении целевой субсидии и имело проблемы энергетических субсидий. Кроме бы оно значение. Эти выводы подчеркивают необхо- того, помощь в эффективной реализации ре- димость формирования общественного мнения при формы субсидий могут оказать дальнейшие проведении реформ. реформы в электроэнергетике и в газовом секторе. Десять вариантов мер для 4. Содействие реформам в секторе электроэ- рассмотрения органами власти нергии: рынок электроэнергии в основном ли- В контексте вариантов реформы и общественных берализован, однако в нем сохраняется много восприятий, отчет завершается следующими деся- проблем, которые ограничивают возможности тью рекомендациями. для тарифной реформы. Поощрение более ши- рокой конкуренции, содействие участию боль- 1. Сосредоточить внимание на предложениях, ко- шего числа частных компаний в производстве торые постепенно устраняют перекрестные электроэнергии и усиленной конкуренции в субсидии, а не перераспределяют бремя субси- розничном секторе наряду с мерами, которые дий: перераспределение бремени какой-либо упрощают смену поставщиков, могут стать субсидии часто может казаться привлекатель- значительными шагами по реформированию ным вариантом политики. Однако этот под- сектора. Меры, улучшающие прозрачность се- ход лишь помогает отсрочить фактическую тевых тарифов и устанавливающие исходные реформу. Более того, он создает новые про- ориентиры для расходов сетевых компаний, блемы для затронутых заинтересованных сто- могли бы стимулировать снижение издержек. рон. Новые модели перераспределения могут 5. Продвижение дополнительных реформ на га- укорениться и стать необратимыми. зовом рынке: двухуровневый рынок, который 2. Всеобъемлющая тарифная реформа будет возник в российской газовой отрасли, привел действенной с большей вероятностью, чем к тому, что интересы «Газпрома» и независимых простое повышение тарифов: повышение ре- производителей газа вступили в противоречие. гулируемых цен для бытовых потребителей Простого способа выйти из тупиковой ситуации, вкупе с дополнительными институциональ- в которой оказались эти игроки, не существует. ными и информационными реформами может При этом для начала осуществления тарифной гарантировать устойчивую и эффективную та- реформы государству необходимо обеспечить рифную политику. Потребителям могут быть новое равновесие между этими интересами. предоставлены счета на коммунальные услуги Первыми шагами могло бы стать повышение (газ, электроэнергия), которые включают рас- прозрачности в отношении тарифов «Газпрома» шифровку начислений и обозначают долю на транспортировку газа в обмен на дерегули- субсидии в конечной цене. Повышение ос- рование его «промышленных» цен, при этом в ведомленности о том, кто несет фактическое качестве последующей меры можно было бы бремя субсидии, может помочь в устранении рассмотреть функциональное разделение услуг транспортировки. Всеобъемлющая реформа ОБЗОР | 19 в газовом секторе потребует дополнительных налог взимается с прибыли, распространена шагов, которые учитывали бы доступность для практика, когда министерство финансов имеет потребителей, инвестиционные потребности возможность привлекать экспертные знания, сектора для удовлетворения потенциально которыми располагают другие министерства растущего экспортного спроса и сезонного пи- (например, министерство энергетики) в та- кового спроса внутри страны, а также планы ких сферах, как геология и инженерное дело. правительства в части дальнейшей газифика- Кроме того, правительство Российской Феде- ции страны. В создании лучше функциониру- рации могло бы пересмотреть свой подход в ющего газового рынка также может помочь части поддержки слишком большого сектора повышение эффективности Санкт-Петербург- нефтепереработки, в котором имеется множе- ской международной товарно-сырьевой биржи ство НПЗ с неудачным географическим распо- как площадки для торговли природным газом. ложением. Полезным может стать уточнение 6. Продвижение политики социальной защиты и оптимальной пропускной способности НПЗ для энергоэффективности для помощи уязвимым России в целом. Правительство могло бы также потребителям: предыдущие эксперименталь- установить график постепенной ликвидации ные проекты введения «нормы социального отрицательных акцизных налогов и демпфиру- потребления» в отношении электроэнергии ющих механизмов, разработав заслуживающий выявили необходимость в разработке тщатель- доверия план для адаптации нефтеперераба- ной методики с применением большего числа тывающей отрасли. Наконец, повышение на- параметров, позволяющих лучше выявлять логов на потребление нефтепродуктов могло потребителей, нуждающихся в поддержке. Бо- бы обеспечить значительные возможности для лее широкое применение ценообразования увеличения доходов бюджета и одновременно на электроэнергию при пиковой нагрузке и способствовать созданию механизма, который «умных» счетчиков также может помочь эко- предлагал бы дополнительные возможности номным потребителям снизить расходы. По- реагирования на колебания мировых цен на требителям может быть оказано содействие в нефть. установке «умных» счетчиков. Внедряя адрес- 8. Выработка всеобъемлющего подхода к эконо- ные субсидии, правительство может также ак- мическим реформам как фактор, облегчающий тивнее совершенствовать административные реформу субсидий: правительство Российской возможности региональных органов власти Федерации располагает многочисленными в предоставлении адресных пособий. Введе- инструментами, способными обеспечить про- ние сезонного характера ценообразования на гресс в реформировании субсидий. Заинте- газ для бытовых потребителей может помочь ресованным сторонам, на которых негативно лучше сбалансировать интересы таких потре- сказывается повышение тарифов, могли бы по- бителей и интересы газовой отрасли. мочь такие инструменты, как содействие в до- 7. Продвижение дополнительных реформ, за- стижении энергоэффективности или адресная трагивающих ценообразование на нефтепро- социальная помощь. Другие инструменты мо- дукты: правительство Российской Федерации гут помочь увязать реформу субсидий с более предприняло ряд шагов для постепенного пе- широкими долгосрочными целями политики. рехода к режиму налогообложения нефтяной Включение этих инструментов в расширенную отрасли, который предусматривает обложение стратегию может обеспечить более успешную прибыли, а не валового дохода. Вместе с тем, реализацию реформы субсидий. Так, в дискурс для внедрения такого режима правительству на тему энергетических субсидий может быть может потребоваться повысить свои возможно- включена повестка энергоэффективности с сти в части администрирования. В странах, где определением четких целей для каждой сферы. 20 | Энергетические субсидии в России: размеры, влияние и возможности для реформы 9. Включение реформы субсидий в национальные компенсации существенно затронутых домохо- приоритеты: на протяжении двух последних зяйств. В ходе общественных опросов можно десятилетий правительство включает экономи- было бы выявить, какие аспекты реформы суб- ческие и социальные приоритеты в стратегиче- сидий потенциально стали бы привлекатель- ские и экономические программы. Включение ными для населения, одновременно определяя реформы энергетических субсидий в страте- меры политики и другие способы укрепления гический документ, такой как Единый план по доверия к правительству. Эти шаги могли бы достижению национальных целей развития лечь в основу эффективной стратегии инфор- Российской Федерации, мог бы побудить рос- мирования, которая помогла бы правительству сийские учреждения работать над мерами, под- завоевать общественное доверие к своей спо- держивающими реформу субсидий. собности провести тарифную реформу спра- 10. Разработка эффективной стратегии инфор- ведливо и эффективно. мирования для повышения общественного до- верия и поддержки тарифной реформы: в самом В конечном счете проблемы, связанные с ликвида- широком смысле можно предположить, что цией энергетических субсидий в России, требуют тща- российское население не желает поддерживать тельного обдумывания как часть пакета реформ по тарифные реформы, которые приведут к росту улучшению конкурентоспособности, эффективности, цен на энергию. Кроме того, существует значи- управления и социальной защиты, в соответствии со тельный дефицит доверия к способности пра- стремлением России войти в число стран с высоким вительства создать механизмы для адекватной уровнем дохода. ОБЗОР | 21