World Bank 1 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Construyendo un contrato social más fuerte a través del crecimiento productivo, inclusivo y sostenible Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Construyendo un contrato social más fuerte a través del crecimiento productivo, inclusivo y sostenible 2 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Guayo Fuentes / shutterstock.com Contenido Resumen Introducción Principales Principales ejecutivo desarrollos acontecimientos contextuales, de Guatemala, 2015-2021 2015-2021 Página 10 Página 20 Página 24 Página 30 World Bank 3 Oportunidades Una agenda 6 7 Anexos Referencias de para el Notas finales transformación conocimiento y y prioridades de las brechas de política datos Página 50 Página 70 Página 74 Página 102 4 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Lista de figuras, tablas y cuadros Figura 1. Página 27 El número de emigrantes guatemaltecos siguió aumentando constantemente desde 2015. Figura 2. Página 28 El país sigue estando muy expuesto a los choques climáticos. Figura 3. Página 33 Desde 2015, el crecimiento negativo de la productividad ha frenado el crecimiento económico general. Figura 4. Página 34 La transformación estructural contribuyó a que el crecimiento económico general continuara la tendencia de largo plazo (2015-19). Figura 5. Página 37 En 2019 la tasa de pobreza de Guatemala superó la de casi todos los países pares. Figura 6. Página 38 Los indicadores de ingreso per cápita y desarrollo humano siguen estando entre los más bajos de ALC. Figura 7. Página 39 Los resultados en materia de desarrollo humano están estrechamente relacionados con el nivel de ingresos. Figura 8. Página 39 La crisis del Covid-19 desaceleró el crecimiento, pero el PIB ya ha vuelto a su nivel anterior a la pandemia. Figura 9. Página 43 La calidad de la infraestructura ha disminuido desde el DSP de 2015. Figura 10. Página 45 El estado de derecho sigue deteriorándose en Guatemala. Figura 11. Página 54 Las tasas de retraso en el crecimiento entre los niños menores de 5 años se concentran en gran medida en los municipios pobres y desatendidos. Figura 12. Página 57 Antes de la pandemia las tasas de matrícula y aprendizaje de Guatemala ya estaban por debajo de las de los países pares. Figura 13. Página 65 La eficiencia y efectividad del gasto público social varía entre los departamentos, 2020. Figura 14. Página 66 La corrupción como una limitante importante para las empresas, 2017. Tabla 1. Página 12 Principales indicadores macroeconómicos y de pobreza, 2000-2021. Tabla 2. Página 48 El DSP de 2015 y la Actualización del DSP: criterios de priorización. Cuadro 1. Página 41 Una respuesta rápida e integral de Guatemala al Covid-19. Cuadro 2. Página 47 Delincuencia y narcotráfico en Guatemala. World Bank 5 Dr. Kacie Crisp / shutterstock.com 6 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Abreviaturas y acrónimos AFRHD: Unidad de Desarrollo Humano en África IDC: Corporación de Inversión y Desarrollo (por sus siglas en inglés) IED: Inversión Extranjera Directa ALC: América Latina y el Caribe INE: Instituto Nacional de Estadística BANGUAT: Banco Central de Guatemala IPCC: Panel Intergubernamental de Cambio Climático CA: Centroamérica (por sus siglas en inglés) CEPAL: Comisión Económica para América Latina IRC: Índice de Riesgo Climático y el Caribe LAC HFPS: Encuestas Telefónicas de Alta Frecuencia CFI: Corporación Financiera Internacional para America Latina y el Caribe (por sus siglas en inglés) CIEN: Centro de Investigaciones Económicas Nacionales LAPOP: Proyecto de Opinión Pública para América CMI: Corporación Multi-Inversiones Latina (por sus siglas en inglés) CNNA: Comisión Nacional de la Niñez y de la Adolescencia MEP: Memorándum Económico del País CONAP: Consejo Nacional de Áreas Protegidas Mides: Ministerio de Desarrollo Social Covid-19: SARS-CoV-2 MINEDUC: Ministerio de Educación CVPU: Unidad de Prevención de la Violencia Comunitaria MIPYME: Micro, pequeña y mediana empresa DSP: Diagnóstico Sistemático de País MSPAS: Ministerio de Salud Pública y Asistencia ECD: Desarrollo del Niño en la Primera Infancia Social (por sus siglas en inglés) OIT: Organización Internacional del Trabajo EFI: Crecimiento Equitativo, Finanzas e Instituciones OMGI: Organismo Multilateral de Garantía de (por sus siglas en inglés) Inversiones ELCDR: Región de América Latina (por sus siglas ONG: Organización No Gubernamental en inglés) OPCS: Política de Operaciones y Servicios de País (por ENCOVI: Encuesta Nacional de Condiciones de Vida sus siglas en inglés) ENEI: Instituto Nacional de Estadística Guatemala PIB: Producto Interno Bruto FEM: Foro Económico Mundial PLANID: Plan Nacional de Innovación y Desarrollo FUNDESA: Fundación para el Desarrollo de Guatemala PNUD: Programa de las Naciones Unidas para GBM: Grupo Banco Mundial el Desarrollo GCNN: Gran Cruzada Nacional por la Nutrición PPA: Condiciones de paridad de poder adquisitivo GT/GTM: Guatemala PTF: Productividad Total de Factores HCI: Índice de Capital Humano (por sus siglas en inglés) SAC: Soporte Administrativo y de Clientes ICEFI: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales SBS: Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia World Bank 7 SABER: Enfoque de Sistemas para Mejores Resultados en Educación (por sus siglas en Inglés) SOSEP: Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente TMC: Transferencias Monetarias Condicionadas UNDESA: Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas (por sus siglas en inglés) UNFPA: Fondo de Población de las Naciones Unidas (por sus siglas en inglés) UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (por sus siglas en inglés) UNODC: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (por sus siglas en inglés) USA: Estados Unidos de América (por sus siglas en inglés) USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (por sus siglas en inglés) VG: Violencia de Género WDI: Indicadores de Desarrollo Mundial (por sus siglas en inglés) Fernanda_Reyes / shbvutterstock.com 8 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Salmonnegro-Stock / shutterstock.com World Bank 9 Agradecimientos La preparación de la Actualización Actualización se desarrolló bajo el Pronacom y Director de Fundesa), de DSP fue dirigida por Carolina liderazgo y la guía general de Carlos Lorena de García Gallont (Directora Mejía-Mantilla (Economista Senior), Felipe Jaramillo (Vicepresidente Re- de Fundesa), Stefano Olivero (Di- Johannes Herderschee (Economista gional), Seynabou Sakho (Director, rector de Fundesa), Jorge Lavarreda Senior) y Rita K. Almeida (Econo- Estrategia y Operaciones) y Michel (CIEN), Irene Flores (CIEN) y Ricardo mista Principal y Líder del Progra- Kerf (Director de País). Numerosos Barrientos (ICEFI). Un agradecimien- ma, HD). Tamoya Christie (Econo- colegas brindaron orientación estra- to a los miembros del Equipo de País mista) codirigió el trabajo hasta tégica en diferentes etapas, inclui- de Guatemala y a la CFI por su apoyo noviembre de 2021, mientras que dos Marco Scuriatti (Representante durante las consultas con las autori- Rita K. Almeida (Economista Princi- Residente), Luis Benveniste (Direc- dades guatemaltecas, socios y partes pal y Líder del Programa, HD), Juan tor Regional, HD), Sanaa Abouzaid interesadas. Fernando Paredes (Ofi- Carlos Parra (Economista Senior) y (Gerente de País, CFI), Doerte Doe- cial de Operaciones Senior), Mariela Gabriel Zaourak (Economista) codi- meland (Gerente de Práctica), Xime- Alpirez (Asistente Ejecutiva), Karla rigieron el informe en la etapa con- na Del Carpio (Gerente de Práctica), Rodríguez (Asistente de Programa), ceptual. Representantes de las prác- Oyebimpe Oyelese (Oficial Superior Elizabeth Sánchez (Asistente de Pro- ticas globales del Banco Mundial, de de Operaciones), Andrea Guedes (ex grama) y el equipo de SAC de la ofici- la Corporación Financiera Interna- Gerente de Operaciones), Pedro Ro- na de Guatemala brindaron un apo- cional (CFI) y del Organismo Mul- dríguez (Líder de Programa, EFI), yo excepcional, ofreciendo amplia tilateral de Garantía de Inversiones Eric Lancelot (Líder de Programa, asistencia logística y administrativa (OMGI) ayudaron a la preparación SD e Infra), William Maloney (Eco- durante las misiones de consulta, en del documento con contribuciones nomista Jefe de la región de ALC) y persona y virtuales. escritas y sugerencias. Los miem- Martin Rama (ex Economista Jefe de bros principales del equipo incluye- la región de ALC). El equipo agrade- Varios reportes sirvieron de in- ron a Fernando Paredes, Francesca ce los comentarios proporcionados sumo para la preparación de este Recanatini, David Santos, Thomas por los revisores pares, incluidos documento, incluido el Informe de Haven, Eleonora Cavagnero, Tomás Magnus Lindelow (Gerente de Prác- Diagnóstico de Empleo de Guate- Rosada Villamar, Viviana Perego, tica, AFRHD), Oscar Calvo (Director, mala (dirigido por Andreas Eber- Julieta M. Trias, Andreas Eberhard, IEGHE) y Alberto Leyton (Especialis- hard), Gobernanza e Instituciones María Elena García Mora, Philippe ta Principal del Sector Público) en la en Guatemala (dirigido por Fran- Eric Dardel, Ana Elisa Bucher, Gian- etapa conceptual; y Oscar Calvo (Di- cesca Recanatini), la Revisión del luca Cafagna, Micaela Mussini, Mó- rector, IEGHE) y Rafael Muñoz (Eco- Gasto Público Social 2021 (dirigido nica Yanez Pagans, Eliana Carolina nomista Principal del País, ELCDR) por Rita K. Almeida, Juan Meléndez Rubiano Matulevich, Diana Arango, en la etapa de revisión final. y Valeria Vargas) y la Participación Christian Borja-Vega, Jack Camp- de la Fuerza Laboral Femenina (di- bell, Susan Vásquez, Lorena Ro- El equipo también agradece los ge- rigido por Mariana Viollaz, y Rita K. dríguez y Miguel Pereira Mendes. nerosos aportes de las consultas Almeida). La oficina de la UNODC Margarita Isaacs, Rodrigo Castillo, realizadas en Guatemala con Juan en Guatemala proporcionó infor- Christian Zambaglione y Stephanie Carlos Paiz (Presidente de Fundesa), mación importante sobre activida- Gonzalez brindaron un excelen- Juan Carlos Zapata (Director Ejecu- des ilegales, y el ICEFI ofreció am- te apoyo a la investigación. Sean tivo de Fundesa), Fernando López plio apoyo para el análisis del gasto Lothrop editó el documento. La (Comisionado del Sector Privado de público en los sectores sociales. 10 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Resumen ejecutivo Aunque Guatemala ha progre- y educación, atraer inversión pri- costo humano, la pandemia de Co- sado en ciertas áreas de su desa- vada, acelerar el crecimiento de la vid-19 ha causado pérdidas de em- rrollo, los desafíos actuales que productividad, reformar la gestión pleo e ingresos de los hogares, y los enfrenta el país siguen siendo fiscal y procurar la sostenibilidad indicadores de nutrición y educación prácticamente los mismos que se ambiental. Sin embargo, sucesivos se han deteriorado considerablemen- identificaron en el Diagnóstico gobiernos no han estado dispues- te entre los niños de todas las edades. Sistemático de País (DSP) de 2015. tos o no han podido implementar A principios de 2022, solo el 29 por Una administración pública peque- dichas propuestas, de forma que ciento de la población estaba comple- ña, instituciones débiles y niveles los principales problemas de desa- tamente vacunada, muy por debajo persistentemente altos de delin- rrollo del país no han cambiado de del promedio de ALC, lo que aumenta cuencia contribuyen a un contrato forma significativa. la susceptibilidad del país a nuevos social débil y a un clima de nego- brotes de Covid-19. Las bajas tasas de cios adverso. Como se indica en el Desde 2015 los riesgos que enfren- vacunación también debilitan la con- DSP, estas circunstancias sitúan a ta el país se han intensificado, in- fianza de los hogares y las empresas Guatemala en un círculo vicioso de cluida la exposición a choques re- y exacerban la incertidumbre sobre la bajo crecimiento económico, pobre- lacionados con el cambio climático trayectoria de la pandemia. za generalizada, ingresos fiscales y el impacto de la pandemia del bajos y falta de inversión crónica en Covid-19. Los costos económicos Entre la finalización del DSP de capital físico y humano. A pesar de y humanos de los fenómenos cli- 2015 y el inicio de la pandemia, la que Guatemala es un país de ingre- máticos extremos han aumentado economía de Guatemala creció en so medio alto, el PIB per cápita es en los últimos años, y la respuesta promedio un 3.3 por ciento por el quinto más bajo y la tasa de po- a los desastres en el corto plazo ha año, una tasa de crecimiento sóli- breza la tercera más alta de Améri- desviado la atención y los recursos da, pero por debajo del promedio ca Latina y el Caribe (ALC). Además, para fortalecer la resiliencia en el de 3.6 por ciento observado duran- décadas de un desarrollo desequi- largo plazo. La migración continúa te 2010-2014. Entre 2015 y 2019, librado han dado lugar a dos Gua- siendo una salida para aquellos la rápida expansión de la fuerza temalas: una pobre, desatendida, afectados por choques económi- laboral contribuyó con 2.2 pun- mayoritariamente rural y caracteri- cos, por desastres naturales y por tos porcentuales al crecimiento del zada por el empleo informal, y otra, la delincuencia y la violencia endé- PIB, mientras que el efecto combi- conformada por una minoría urba- micas del país. En 2021 las remesas nado de los crecientes acervos de na, adinerada y educada, con acce- alcanzaron un nivel récord del 18 capital físico y humano contribuyó so a empleo formal y la capacidad por ciento del PIB. Según fuentes con otros 1.5 puntos porcentuales. de adquirir servicios que el Esta- oficiales, a finales de 2021, alrede- Si bien las contribuciones del ca- do no puede proporcionar. El DSP dor de 620.000 guatemaltecos ha- pital y el trabajo al crecimiento del para Guatemala de 2015 del Ban- brían contraído Covid-19, una tasa PIB se mantuvieron estables, el de- co Mundial propuso cambiar este de infección relativamente baja en terioro de la productividad total de status quo a través de reformas de términos regionales. No obstante, los factores redujo el crecimiento políticas públicas profundas y sos- la débil infraestructura de salud del en 2015-2019 en comparación con tenidas, diseñadas para fomentar país y su limitada capacidad para 2010-2014. Esto refleja una dis- el crecimiento económico inclusi- realizar pruebas probablemente re- minución de la eficiencia económi- vo y la cohesión social, fortalecer la sulten en un subregistro del núme- ca en el largo plazo. El movimiento oferta de servicios básicos de salud ro de infecciones reales. Además del de mano de obra de las actividades World Bank 11 agrícolas de baja productividad regionales en los estándares por ciento observado en 2014.2 hacia sectores manufactureros y de vida que perjudican siste- El crecimiento económico recien- servicios de mayor productividad máticamente a los pueblos in- te ha tenido un impacto modesto contribuyó modestamente al cre- dígenas y afrodescendientes. en la pobreza y en 2019 Guatema- cimiento. El rápido crecimiento de En 2018 los pueblos indígenas la tuvo la tercera tasa de pobreza las remesas impulsó la demanda de y afrodescendientes represen- más alta de la región de ALC, des- servicios y ofreció oportunidades de taban más del 40 por ciento de pués de Haití y Honduras. Duran- empleo en el sector informal. la población total. Estos grupos te el periodo entre 2014 y 2019, la tienden a enfrentar un peor des- disminución generalizada de los Políticas macroeconómicas pru- empeño en el mercado laboral, ingresos laborales fue contrarres- dentes suavizaron el impacto del acceso restringido a servicios bá- tada con creces por el crecimiento aumento de las remesas en la de- sicos, altos niveles de inseguri- del consumo, a su vez impulsado manda agregada, en línea con el dad alimentaria y oportunidades por el ingreso de remesas.3 Mien- compromiso a la estabilidad ma- económicas limitadas. Aunque la tras tanto, se estima que la des- croeconómica de larga data en el falta de encuestas de ingresos y igualdad, medida por el índice de país. Las remesas aumentaron del consumo a nivel de los hogares Gini, aumentó marginalmente de 10.1 por ciento del PIB en 2015 al después de 2014 limita el moni- 0.483 a 0.485, un poco por deba- 18 por ciento en 2021. Esto hizo toreo de las tasas de pobreza y las jo del promedio de ALC de 0.51. que la demanda interna creciera condiciones de vida, simulacio- Las zonas rurales, las regiones 0.8 puntos porcentuales más rápido nes1 para 2019 muestran que al- septentrional y noroccidental, y que el PIB durante 2015-21. Las re- rededor del 47.8 por ciento de la los pueblos indígenas y afrodes- servas internacionales aumentaron población estaba por debajo del cendientes continúan presentan- de US$7.8 mil millones a US$20.9 umbral de pobreza internacional do niveles más altos de pobreza y mil millones (o 24 por ciento del de US$5.50 por persona por día, niveles de vida más bajos que el PIB) durante el mismo período. La ligeramente por debajo del 49.1 resto del país. tasa de inflación fue modesta, en promedio 3.7 por ciento anual, y la participación de las exportaciones de bienes y servicios en el PIB dis- Históricamente, Guatemala ha lu- minuyó ligeramente, pero se recu- chado contra altas tasas de pobreza y grandes disparidades regionales en peró en 2021. Los estrictos contro- les al gasto público mantuvieron el total de la deuda pública contenida alrededor de 26.5 por ciento del PIB los estándares de vida que perjudican antes de la pandemia, a pesar de sistemáticamente a los pueblos indí- que los ingresos fiscales represen- taron solo el 11.3 por ciento del PIB genas y afrodescendientes. En 2018 los durante 2015-19. pueblos indígenas y afrodescendientes Históricamente, Guatemala ha luchado contra altas tasas de representaban más del 40 por ciento de pobreza y grandes disparidades la población total. 12 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Tabla 1. Principales indicadores macroeconómicos y de pobreza, 2000-2021 Indicadores macroeconómicos y fiscales 2015 DSP Actualización DSP 2000- Pre-COVID Post-COVID 2000 2006 2015 (a) 2019 2020 2021 2015 (b) 2016-2019 (b) 2020-2021 (c) PIB per cápita, 2017 PPA $ 6.500 6.972 8.126 7.170 8.653 8.393 8.898 8.410 8.646 Balanza en cuenta corrien- -5.4 -5.1 -1.2 -4.0 2.3 5.1 3.1 1.3 4.1 te, % del PIB Reservas internacionales, 3.6 3.5 4.5 4.0 7.4 10.2 7.7 6.4 9.0 meses de importaciones Inflación, % anual 6.0 6.6 2.4 6.1 3.7 3.2 4.3 3.7 3.7 Déficit fiscal, % del PIB -1.8 -2.0 -1.5 -1.9 -2.2 -4.9 -1.2 -1.7 -3.1 Deuda pública, % del PIB 19.2 22.2 25.0 22.8 26.5 31.6 30.6 25.8 31.1 Indicadores de pobreza y equidad (en precios constantes de PPA de 2011 y % de la población, a menos que se indique lo contrario (d)) 2015 DSP Actualización DSP 2000- Pre-COVID Post-COVID 2000 2006 2015 (a) 2019 2020 2021 2015 (b) 2016-2019 (b) 2020-2021 (c) Tasa de pobreza, 5.50 45.1 43.7 49.1 46.0 47.8 52.4 51.7 48.4 52.0 dólares/día Tasa de vulnerabilidad, 34.9 34.6 35.8 35.1 36.5 33.7 34.3 36.1 33.9 $5.5-$13/día Clase media $13-$70/día 18.5 20.5 14.5 17.8 15.2 13.5 13.6 14.9 13.5 Coeficiente de Gini 0.542 0.546 0.483 0.524 0.485 0.485 0.481 0.485 0.483 (escala 0-1) Fuentes: LAC Equity Lab, WDI, Banguat y Minfin. Notas: (a) último dato para la pobreza es de 2014. (b) Promedio del crecimiento anual para el período y los cambios de inflación representan la inflación anualizada para el período. (c) Las estimaciones de pobreza y equidad para 2019-21 se basan en micro simulaciones que utilizan la encuesta ENCOVI 2014 y las encuestas ENEI 2015-2019. (b), (c) y (d) son promedios anuales. (d) La última información oficial es para 2014. World Bank 13 A pesar de avances en algunos in- mento de las remesas. En 2020, las ción, para los hogares rurales y para dicadores de capital humano, los medidas tomadas por las autoridades los pueblos indígenas y afrodescen- hogares vulnerables de Guatemala en materia de política social y eco- dientes. Los esfuerzos de recupe- siguen siendo objeto de exclusión nómica se apoyaron en soluciones ración se ven obstaculizados por el social y económica. Aunque el Índi- digitales innovadoras, aprovechando lento progreso de la vacunación. ce de Capital Humano (HCI) de Gua- recursos fiscales limitados para pro- temala aumentó de 0.44 a 0.46 entre teger la actividad económica y mitigar Más allá de la pandemia, Guatemala 2010 y 2018, con modestas mejoras el impacto de la crisis en el bienestar también ha experimentado un mar- observadas en el componente de general. El gasto en protección social cado deterioro en la calidad de la educación, el puntaje se mantiene aumentó de 8.5 por ciento del PIB en gobernanza, lo que representa una muy por debajo del promedio de 2019 a 10 por ciento en 2020, me- grave amenaza para la estabilidad ALC. Un puntaje de HCI de 46 indica diante una expansión de programas en el largo plazo. El desempeño de que un niño nacido en Guatemala en focalizados a hogares vulnerables. La Guatemala en los índices globales de 2018 solo alcanzará el 46 por ciento cobertura y los beneficios de los pro- calidad de la gobernanza, competi- de lo que habría sido su productivi- gramas de alimentación escolar tam- tividad económica e integridad del dad potencial si hubiera disfrutado bién se ampliaron durante la crisis, lo sector público ha empeorado signifi- de una educación y salud completas. que contribuyó a salvaguardar la se- cativamente desde 2015. El constan- Los indicadores del capital humano guridad alimentaria entre los hogares te debilitamiento de las instituciones son especialmente bajos entre los con niños. Aunque la tasa de pobreza ha seguido erosionando la confianza pueblos indígenas y los afrodescen- aumentó aproximadamente 4.6 pun- del público en el Estado: en 2020, al- dientes. En algunas zonas remotas tos porcentuales durante la pande- rededor de la mitad de la población del país los niveles del índice se ase- mia, alcanzando 52.4 por ciento en creía que la corrupción había aumen- mejan a los de países de bajos ingre- 2020, el aumento habría sido dos o tado recientemente, un incremento sos del África subsahariana. Además, tres veces mayor de no haber sido por en comparación con el 40 por ciento a pesar de años de sólido crecimien- la oportuna respuesta del gobierno. que así lo creía en 2016. La baja ca- to económico, de mejoras en el nivel lidad de la gobernanza ha socavado educativo de las mujeres y de una Sin embargo, se espera que la pan- la prestación de servicios públicos, disminución de las tasas de fertili- demia de Covid-19 tenga repercu- en particular en las regiones desfa- dad, Guatemala continúa teniendo la siones de largo plazo en el bienestar vorecidas, mientras que un entor- tasa de participación laboral femeni- de los guatemaltecos, particular- no contractual e institucional débil na más baja de la región de ALC, 32 mente entre los hogares pobres y las obstaculiza el desarrollo del sector por ciento en 2018. comunidades marginadas. A pesar privado, limitando la creación de de la respuesta del gobierno, la crisis empleo y afectando negativamen- La respuesta rápida e integral del exacerbó la inseguridad alimentaria, te la productividad de las empre- gobierno de Guatemala a la crisis del afectando aproximadamente la mitad sas. En 2017 una encuesta del Foro Covid-19 fue ejemplar, y la expan- de los hogares del país a mediados Mundial de la Empresa identificó a sión de los programas sociales ofre- de 2020. Además, el impacto de la la delincuencia y la corrupción como ce nuevas esperanzas sobre la po- pandemia en la asistencia escolar en los principales desafíos para hacer sibilidad de reformas. Tanto el bajo Guatemala parece haber sido uno de negocios en Guatemala. Además, la nivel de déficit fiscal como el nivel de los más graves en la región, y las pér- fragmentación política ha contribui- deuda pública (como proporción del didas de aprendizaje tendrán conse- do a un proceso legislativo cada vez PIB) permitieron una expansión fiscal cuencias negativas a largo plazo para más lento y difícil, lo que en 2019 se cercana a 2.7 por ciento del PIB du- el capital humano y la productividad. tradujo en el menor número de leyes rante 2020. La contracción de la eco- El impacto de la crisis en una amplia aprobadas en los últimos 20 años. nomía fue cercana a 1.5 por ciento, gama de indicadores económicos y Estos reveses representan una ame- muy por debajo a lo observado para sociales ha sido sistemáticamente naza considerable a la estabilidad otros países de la región gracias al más severo para las mujeres, para social y a los esfuerzos de reformar aumento del gasto público y al incre- aquellos con bajos niveles de educa- el país en el largo plazo. 14 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Desde 2015 la mayoría del crecimiento del empleo ha sido en el sector informal y los ingresos laborales han caído, particularmente para los traba- jadores más educados. cfalvarez / shutterstock.com World Bank 15 Tradicionalmente, la concentración infraestructura ha contribuido al cadenas globales de valor se limita de los mercados y un clima de nego- declive de la productividad total a ciertos productos agrícolas y ma- cios poco competitivo han inhibido de los factores en los últimos seis nufacturas de bajo valor agregado. el crecimiento del empleo formal, años. Mientras tanto, el débil en- forzando a una gran proporción de torno contractual e institucional de Los acontecimientos recientes resal- trabajadores a empleos informales Guatemala disminuye la compe- tan la validez de las recomendacio- de baja calidad. Este patrón ha em- tencia y obstaculiza el crecimiento nes de política pública propuestas en peorado desde 2015, y actualmente del empleo formal ya que no hay el DSP de 2015, y la falta de progreso alrededor del 75 por ciento de la fuer- incentivos para la entrada de nue- en la agenda de reformas subraya la za laboral de Guatemala es informal. vas empresas y la expansión de necesidad de considerar el pragma- Mientras tanto, los ingresos labora- empresas eficientes. Los elevados tismo de las mismas. Aunque los cri- les reales disminuyeron 17 por cien- costos administrativos y de regu- terios propuestos en el DSP de 2015, to en promedio entre 2014 y 2019. lación reducen aún más los incen- incluida la urgencia, la complemen- Esta disminución se observó en to- tivos a la eficiencia. La aplicación tariedad y el alcance de las reformas dos los sectores económicos y está inconsistente de las leyes laborales propuestas, siguen siendo relevan- relacionada con la débil demanda de socava la protección de los traba- tes, esta Actualización del DSP tam- mano de obra y, paralelamente, con jadores, mientras que los arreglos bién considera el pragmatismo de el crecimiento de la fuerza laboral. laborales inflexibles refuerzan los las medidas propuestas. Más especí- Los ingresos cayeron más marca- patrones de empleo tradicionales a ficamente, examina la capacidad que damente, pero no exclusivamente, expensas de mujeres y jóvenes. Un tiene el país para su implementación para los trabajadores con educación salario mínimo elevado y un nivel e identifica la presencia o ausencia secundaria o superior, reflejando un alto de indemnización por despido de condiciones necesarias para que ritmo más lento de creación de em- desalientan la contratación de tra- se lleven a cabo, con énfasis en avan- pleo para este segmento de la fuerza bajadores formales. Las empresas ces recientes. Adicionalmente, los laboral combinado con un aumento más pequeñas luchan por acceder a altos niveles de pobreza, la acele- en los niveles de educación de la po- financiación asequible, afianzando ración de la transición demográfica blación en general. La disminución el dominio de las grandes firmas y el reciente deterioro del mercado en los retornos a la educación tam- de más antigüedad. La inversión laboral subrayan la importancia de bién puede sugerir un deterioro en extranjera es baja y se concentra en acelerar la creación de empleo de la calidad de la educación. una estrecha gama de sectores, y la alta calidad, especialmente para los participación de Guatemala en las jóvenes y vulnerables. Los desafíos preexistentes en cuanto a inversión pública, calidad de infraestructura y problemas del entorno empresarial han empeo- Un crecimiento sólido del empleo será rado desde 2015 e imponen limi- necesario para cosechar un dividendo demográfico, y así revertir la tendencia taciones a la creación de empleo de alta calidad. Entre 2015 y 2017 la inversión pública en infraestruc- tura de transporte continuó su de- decreciente de los ingresos laborales y clive a largo plazo, alcanzando un contribuir a la reducción de la pobreza. mínimo histórico de 0.4 por ciento del PIB en 2017. Si bien los niveles Finalmente, la Actualización del DSP de inversión pública se han recu- perado desde entonces, la infraes- prioriza las medidas que pueden imple- tructura crítica se ha deteriorado. Junto con la falta de dinamismo del mentarse dentro de los próximos cuatro sector privado, la baja calidad de la a cinco años. 16 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 La Actualización revisa cada una temala: (i) reducir la desnutrición ria también enfatizan la urgencia de las vías de desarrollo defini- infantil y apoyar el desarrollo de de recuperar el capital humano das en el DSP de 2015, ajustando la primera infancia; (ii) revertir perdido y desarrollar habilidades, las prioridades de política públi- las pérdidas de aprendizaje, redu- así como de adoptar medidas más ca, particularmente en términos cir las tasas de deserción escolar y proactivas para abordar la desnu- de su alcance y foco, para refle- apoyar el desarrollo de habilidades trición infantil. Además, los efec- jar el pragmatismo y el potencial a lo largo de la vida; (iii) mejorar el tos de la pandemia en el área de la de creación de empleo. El DSP de entorno empresarial para acelerar educación destacan la necesidad 2015 identificó tres vías de de- la creación de empleo inclusivo y de revertir las pérdidas de apren- sarrollo para lograr la reducción de alta calidad; (iv) aumentar el re- dizaje para los niños de todas las de la pobreza y promover un cre- caudo tributario y la eficiencia del edades. Asimismo, la aceleración cimiento económico incluyente gasto público y fortalecer las ins- de la transición demográfica exi- en Guatemala: (i) reducir la des- tituciones; y (v) desarrollar la resi- ge una inversión pública más efi- nutrición y mejorar la educación liencia a través de la adaptación al ciente, en particular en capital para construir un contrato social cambio climático y una mejor res- humano, así como la creación de más inclusivo; (ii) acelerar el cre- puesta a los desastres. oportunidades de empleo estables cimiento a través de una mayor y bien remuneradas para los tra- inversión en productividad agrí- La revisión de las áreas priori- bajadores jóvenes. La escasa de- cola; y (iii) promover la sosteni- tarias de política pública son un manda de mano de obra, como re- bilidad fiscal, social y ambiental reflejo de los principales desa- sultado de un sector privado débil aumentando el recaudo tributario, rrollos para Guatemala desde y de una productividad estancada, fortaleciendo los derechos sobre 2015, tanto en el contexto exter- apunta a la necesidad de mejorar la tierra y abordando los riesgos no como al interior del país. Si el entorno empresarial y mejorar ambientales. Teniendo en cuenta bien el Covid-19 ha subrayado la la competitividad de las empresas. que estas rutas siguen siendo vá- importancia de fortalecer la resi- Finalmente, la creciente exposi- lidas, esta Actualización utiliza la liencia y garantizar una prepara- ción de Guatemala a los choques misma estructura para reexaminar ción adecuada para hacer frente ambientales hace que las políticas las áreas prioritarias de política a las crisis, los graves impactos de adaptación al cambio climático pública. El deterioro de la gober- de la pandemia en el empleo, los y de gestión de riesgo de desastres nanza y la necesidad de fortale- ingresos y la seguridad alimenta- sean una prioridad. cer las instituciones son aspectos clave que abarcan todas las áreas identificadas. Este documento examina de cerca las oportunida- des para mejorar la eficiencia y la La reducción de la malnutrición infantil transparencia del gasto público y el desarrollo de la primera infancia serán vitales para acelerar de manera y para aumentar la participación de la sociedad civil en el diseño y seguimiento de las políticas públi- cas. Además, describe los riesgos sostenible la formación de capital hu- institucionales y de gobernanza mano. Reducir la malnutrición requerirá para cada área prioritaria, junto con posibles estrategias de miti- intervenciones focalizadas a largo plazo, gación. Es así como esta Actua- lización identifica cinco áreas de y que abarquen múltiples sectores inclu- política pública prioritarias para acelerar el crecimiento inclusivo, yendo salud, educación, protección social, productivo y sostenible en Gua- agua y saneamiento y agricultura. World Bank 17 El apoyo nutricional a las muje- res embarazadas y los adultos que Reformas profundas al entorno empresa- cuidan de niños pequeños, así rial podrían atraer más inversión y generar como los programas para prevenir y abordar el maltrato infantil son mejores puestos de trabajo tanto en las prioridades importantes. La focali- zación geográfica es especialmente zonas urbanas como en las rurales. importante, ya que la malnutrición crónica y los problemas conexos se concentran en las zonas aisladas, Las reformas diseñadas para atraer parencia del gasto público. Para entre las comunidades pobres y la inversión y aumentar la produc- satisfacer las crecientes necesida- marginadas y entre los pueblos in- tividad de toda la economía, espe- des de inversión y gasto social del dígenas y afrodescendientes. cialmente la productividad agríco- país, los ingresos públicos deben la, deben centrarse en mejorar el aumentar más allá del promedio Para limitar el efecto de la pan- entorno normativo y en ampliar el de 2015-19 de 11.3 por ciento del demia en el capital humano, las acceso a financiamiento produc- PIB, solo la mitad del promedio autoridades deben centrarse en tivo. Asimismo, se deben impulsar regional. Las medidas administra- revertir las pérdidas de apren- medidas para atraer y retener la in- tivas adoptadas en 2021 son un dizaje, reducir las tasas de de- versión extranjera directa, aumen- buen comienzo y, combinadas con serción escolar y apoyar el desa- tar la participación de Guatemala el aumento de los ingresos des- rrollo de habilidades a lo largo en las cadenas de valor globales y pués de la fuerte recuperación de de la vida. Los niños de hogares alentar el espíritu empresarial y la 2021, aumentaron los ingresos del de bajos ingresos en áreas remo- innovación. Las políticas que fa- gobierno al 12.3 por ciento del PIB tas y aisladas han experimentado cilitan la asimilación tecnológica para ese año. Medidas adiciona- severas pérdidas de aprendiza- podrían facilitar la transformación les como la ampliación de la base je durante la pandemia. Para una agrícola, aumentando la producti- impositiva, el aumento de los im- recuperación inclusiva serán cru- vidad de los pequeños agriculto- puestos al consumo, la eliminación ciales programas de habilitación res, incluidos los miembros de los de exenciones tributarias y el for- y cursos remediales, así como el pueblos indígenas. El uso obligato- talecimiento de la progresividad de desarrollo de habilidades. La edu- rio de la facturación electrónica ha la estructura tributaria, reforzarían cación remedial puede ayudar a reducido el costo del cumplimiento este propósito. Además, el gobier- abordar las pérdidas de aprendi- tributario, y la unión aduanera con no debe abordar las ineficiencias zaje, mientras que un mayor én- Honduras y el acuerdo de colabo- en los procesos de adquisición y fasis en las habilidades técnicas ración aduanera con México faci- contratación, así como los desafíos y profesionales podría mejorar el litan la integración en las cadenas en la ejecución del presupuesto valor económico de la educación. de valor regionales a futuro. De subnacional. Las autoridades pue- Medidas para garantizar la equi- igual manera, la ley de insolvencia den mejorar aún más la transpa- dad de género y reducir la violen- recientemente adoptada facilita la rencia del gasto público y reforzar cia de género serán vitales para reasignación de capital y la mano la integridad del sector público reducir el embarazo adolescente de obra de empresas que ya no son mediante la introducción de leyes y y las tasas de deserción escolar viables a empresas que pueden reglamentos para reducir los con- en niñas y mujeres. Debido a las aprovechar nuevas oportunidades. flictos de intereses entre los fun- marcadas disparidades socioeco- cionarios públicos. La experiencia nómicas de Guatemala, el impacto Aumentar la recaudación tribu- con el gasto social durante la crisis de la inversión de capital humano taria será esencial para lograr las del Covid-19 muestra cómo la in- será mayor si se concentra en po- metas de desarrollo de Guatemala, tegración de tecnologías digitales blaciones indígenas, femeninas y y hay oportunidades visibles para para el desembolso de programas rurales del país. fortalecer la eficiencia y la trans- sociales puede resultar en una 18 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 expansión rápida y aumentar la dad agrícola. Las prácticas agríco- y la educación básica aumentarán transparencia al mismo tiempo. las inteligentes (smart agriculture) la eficacia de otras inversiones El gobierno puede consolidar sus para mitigar el cambio climático sociales a lo largo de la vida de recientes avances en el fortaleci- y fortalecer la seguridad alimen- los individuos, mejorando la efi- miento de los programas sociales taria, la protección de los paisajes ciencia general del gasto social. mejorando el marco legal para la y ecosistemas, y los programas de El aumento de la productividad participación ciudadana. reducción de emisiones, podrían total de los factores y una mano poner a Guatemala en una senda de obra más calificada también El fortalecimiento de la resilien- de crecimiento sostenible y bajo son objetivos interrelacionados. cia a los desastres será vital para en carbono. Teniendo en cuenta El aumento de la productividad acelerar el crecimiento y proteger el papel clave del sector financiero de las empresas requiere trabaja- el desarrollo inclusivo. Si bien el en la resiliencia a los desastres, el dores bien capacitados, mientras gobierno ha seguido dedicando gobierno debe establecer un plan que la creación de empleo sólo es importantes recursos para res- integral para la gestión del ries- posible dentro de un sector pri- ponder a desastres, será necesaria go financiero, evaluar la fijación vado competitivo. Será necesario una estrategia integral de gestión de precios al carbono, catalizar el fortalecer la resiliencia a las cri- del riesgo de desastres para abor- desarrollo de finanzas verdes e in- sis mediante políticas de adap- dar de manera proactiva las vulne- corporar los riesgos climáticos en tación al cambio climático y una rabilidades y centrarse en la pre- la regulación financiera. mayor capacidad de respuesta vención. La pandemia de Covid-19 para proteger las inversiones en ha demostrado la importancia de Las áreas prioritarias de políti- capital humano y físico. El apo- fortalecer las capacidades de ges- ca pública identificadas en esta yo a la generación de empleos de tión del riesgo de desastres en el Actualización presentan impor- alta productividad requerirá una sector de la salud, mientras que el tantes sinergias y complemen- inversión eficiente en infraes- cambio climático plantea una ame- tariedades. Las inversiones en el tructura verde que mitigue los naza creciente para la productivi- desarrollo de la primera infancia riesgos climáticos. Por último, los esfuerzos continuos por fortalecer las ins- tituciones públicas y mejorar la calidad de la gobernanza son una condición necesaria para lograr las sinergias y com- plementariedades descritas. World Bank 19 Salmonnegro-Stock / shutterstock.com 1 20 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Introducción World Bank 21 Myriam B / shutterstock.com 22 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Guatemala es la economía más grande de Centroamérica, pero su PIB per cápita sigue estando entre los más bajos de América Latina y el Caribe (ALC). La población de Guatemala es de 17 millones y su PIB per cápita fue US$4.600 en 2020. Durante muchos años, el gobierno estas áreas, y una transición de- inversión y reformas para superar ha mantenido una posición ma- mográfica acelerada subraya la simultáneamente múltiples desa- croeconómica conservadora, con urgencia de crear oportunidades fíos de desarrollo y liberar a Gua- un sector público relativamente de empleo adecuadas para una temala del círculo vicioso de debi- pequeño en comparación con el fuerza laboral joven y en rápido lidad institucional y subdesarrollo tamaño de la economía. Lograr las crecimiento y de aumentar el im- económico (el Anexo A3 ofrece una aspiraciones de desarrollo de Gua- pacto del gasto público en el desa- descripción del marco conceptual temala requerirá que el país se em- rrollo del capital humano. del DSP y resume sus recomenda- barque en un modelo de desarrollo ciones de política). más inclusivo, productivo y soste- El Diagnóstico Sistemático de nible. El Plan Nacional de Desarro- País de 2015 del Grupo del Banco A pesar de los progresos alcanza- llo 2032 K’atun (Gobierno de Gua- Mundial (GBM) caracterizó a Gua- dos en algunas áreas, los principa- temala, 2021) tiene como objetivo temala como un estado peque- les problemas de desarrollo identi- reducir la pobreza, la exclusión y ño, atrapado en un equilibrio de ficados en el DSP de 2015 siguen, la desigualdad mediante el fomen- crecimiento lento, pobreza gene- en gran medida, sin resolverse. to de un sector privado dinámico, ralizada, bajos ingresos fiscales Durante 2015-19, la tasa prome- apoyado por un clima empresarial y baja inversión. El DSP de 2015 dio de crecimiento anual del PIB favorable. El Plan de Innovación y describió a Guatemala como una so- fue 3.3 por ciento,4 alrededor de Desarrollo de Guatemala (PLANID ciedad profundamente dividida, con 2.4 puntos porcentuales por enci- 2020-2021) (Gobierno de Gua- una mayoría pobre, indígena, rural, ma del promedio de ALC.5 Aunque temala, 2021) y el posterior plan empleada en el sector informal, con esta expansión fue impulsada por nacional de recuperación de Co- bajos indicadores de desarrollo hu- una tasa de crecimiento anual de vid-19, “Guatemala no se detiene”, mano y acceso limitado a los servi- la población de 1.6 por ciento,6 el también destacan el rol fundamen- cios básicos, que coexiste con una crecimiento del ingreso per cápita tal del sector privado en la creación minoría mucho más rica, en gran de Guatemala excede el prome- de empleos de alta calidad. Inver- parte urbana, no indígena, empleada dio de ALC.7 La tasa de pobreza de tir en capital humano, particular- en el sector formal y capaz de adqui- Guatemala disminuyó modesta- mente entre los grupos pobres y rir servicios privados. El DSP de 2015 mente de 49.1 por ciento en 2014 marginados, será vital para maxi- también destacó un contrato social a un estimado 47.8 por ciento en mizar el potencial productivo de la históricamente fragmentado y una 2019,8 pero sigue siendo la tercera población de Guatemala, al igual debilidad endémica de las institu- más alta en ALC, después de Haití que tener un gobierno descentra- ciones, lo que contribuye a los bajos y Honduras. Guatemala también lizado, responsable y transparente niveles de gasto público que socavan tiene algunas de las tasas más al- que garantice una oferta adecuada la capacidad del Estado para propor- tas de exclusión social y económi- de servicios básicos y responda a cionarle a la población servicios pú- ca de la región, entre las cuales se las necesidades de los ciudadanos. blicos esenciales e invertir en capital destaca la exclusión por motivos Sin embargo, Guatemala sigue en- humano y físico. El DSP abogó por de género y origen étnico. Mien- frentando enormes desafíos en un “gran impulso” en términos de tras tanto, un clima de negocios World Bank 23 desfavorable contribuye a bajas ficación de la fragmentación políti- contribución a la creación de pues- tasas de crecimiento del empleo ca entorpece el proceso legislativo, y tos de trabajo de alta calidad. Las en el sector formal y a la disminu- en 2019 solo se aprobaron 11 leyes, conclusiones se basan en consultas ción de los ingresos laborales. el número más bajo en veinte años. amplias y en un diálogo permanen- La incapacidad del gobierno para te con contrapartes interesadas de A pesar de años de crecimiento mo- aprobar un presupuesto durante dos los sectores público y privado. Estas derado y bajos riesgos macroeco- años consecutivos (2020 y 2021) su- consultas informaron y corrobora- nómicos, Guatemala ha fracasado braya aún más estos desafíos, y es ron en gran medida los hallazgos en la implementación del ambicio- evidencia del estancamiento en la del análisis. Los participantes hicie- so conjunto de reformas estructu- implementación de reformas estruc- ron especial hincapié en el deterio- rales descritas en el DSP de 2015. turales necesarias. ro de las instituciones y las grandes Durante 2015-19, los ingresos y brechas socioeconómicas que se gastos fiscales fueron bajos, alrede- Esta Actualización del DSP revisa observan en el país (véase el Anexo dor de 11.3 y 12.9 por ciento del PIB los desafíos de desarrollo de Gua- A2 para más detalles). respectivamente, muy por debajo temala y reexamina las políticas del nivel necesario para implemen- públicas necesarias para lograr un Esta Actualización consta de cin- tar la ambiciosa agenda propuesta crecimiento inclusivo y sostenible. co secciones. La Sección 2 resume en el DSP de 2015. El crecimiento La Actualización sigue el marco los acontecimientos más relevan- sostenido estuvo acompañado de conceptual utilizado en el DSP de tes que han influido en el contex- una baja inflación y de niveles mo- 2015, al tiempo que incorpora los to del país desde 2015. La Sección destos de deuda pública (interna y últimos datos y reportes disponi- 3 proporciona más detalles sobre externa). Los bajos niveles de inver- bles en su análisis. Una actualiza- las áreas que han mejorado, se han sión pública, y la ausencia de me- ción de los criterios para seleccionar deteriorado o se han mantenido didas favorables a la competencia, el conjunto de países pares resulta estables desde el análisis anterior contribuyeron a una disminución en un nuevo grupo de referencia: y explora los nuevos criterios de de la productividad total de facto- Honduras, Paraguay, Sri Lanka y priorización. La Sección 4 revisa res. La calidad de las instituciones Senegal se identifican como pares las prioridades de política pública y la gobernanza se ha deteriorado estructurales, mientras que Perú, y examina el progreso de Guate- drásticamente desde 2015; lo que la República Dominicana, Georgia y mala en términos de la reducción ha socavado aún más la eficiencia Serbia se identifican como pares as- de la pobreza y de alcanzar la pros- del sector público y ha obstaculiza- piracionales (consulte el Anexo A1 peridad compartida. Por último, la do el desarrollo económico. Desde para obtener más detalles). La prio- Sección 5 describe brechas en el 2004, la política se ha polarizado rización de las reformas políticas conocimiento y la disponibilidad mientras que el número de partidos ahora da más peso al pragmatismo de datos, y sugiere áreas para in- políticos ha aumentado. La intensi- de las medidas propuestas y a su vestigaciones futuras. 2 24 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Principales desarrollos contextuales, 2015-2021 Una transición demográfica más rápida de lo previsto y un contexto internacional cambiante intensifican la presión sobre el mercado laboral guatemalteco Página 26 La mayor vulnerabilidad de Guatemala a los desastres natu- rales y al cambio climático plantea riesgos Página 26 La crisis del Covid-19 ha amplificado la incertidumbre econó- mica y probablemente tenga efectos duraderos en el capital humano Página 29 World Bank 25 Tati Nova photo Mexico / shutterstock.com 26 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Una transición demográfica adultos requieren aumentar el ni- un 60 por ciento para los menores más rápida de lo previsto y vel de gasto público y mejorar su y 700 por ciento para las unidades eficiencia. Asimismo, se requiere familiares. Esta incertidumbre un contexto internacional un entorno propicio para desa- subraya aún más la necesidad de cambiante intensifican la rrollo del sector privado y garanti- acelerar la creación de empleos de presión sobre el mercado zar así una demanda adecuada de mayor calidad en el mercado labo- laboral guatemalteco. mano de obra.9 ral nacional y de mejorar las pers- pectivas de empleo de los jóvenes La emigración, principalmente y de los más vulnerables. El censo de población de 2018 re- a los Estados Unidos, ha servi- veló que la transición demográfi- do durante mucho tiempo como La mayor vulnerabilidad de ca estaba avanzando más rápido válvula de escape a la presión de- de lo previsto, lo que subraya la mográfica sobre el mercado labo- Guatemala a los desastres urgencia de crear empleo de cali- ral interno y las remesas son un naturales y al cambio dad. El censo mostró una disminu- componente cada vez más impor- climático plantea riesgos. ción inesperada y pronunciada de tante de la demanda interna. En la proporción de personas depen- los últimos años, los flujos migra- dientes con respecto a los adultos torios desde Centroamérica han En los últimos seis años, Guate- en edad de trabajar (Instituto Na- seguido aumentando (CRS, 2021) mala ha experimentado crecientes cional de Estadística, 2019). Según (Pew Research Center, 2017), y riesgos y pérdidas debido al cam- los datos, la tasa de dependencia el número de guatemaltecos que bio climático. Guatemala está alta- era del 63 por ciento, en compa- residen en el extranjero aumentó mente expuesta a eventos climáticos ración con una tasa de dependen- en un 20 por ciento entre 2015 y extremos y otros peligros naturales, cia proyectada del 75 por ciento, 2020, llegando a 1.36 millones y ocupa el puesto 16 entre 181 paí- con base en los datos del censo (Figura 1). La migración está aso- ses en el Índice de Riesgo Climático de 2002, lo que se traduce en 1.1 ciada a bajos niveles de vida, fal- (Figura 2). En 2020, los huracanes millones menos de niños meno- ta de oportunidades económicas, Eta e Iota causaron extensas inun- res de 14 años de lo que se había eventos climáticos extremos como daciones, docenas de deslizamientos proyectado (Figura A4.6). Una re- sequías y huracanes, inseguridad de tierra y flujos de lodo que afecta- lación de dependencia decrecien- alimentaria y violencia (Aguilera ron a 16 de los 22 departamentos de te puede impulsar el crecimiento et al., mimeo); (Soto et al., 2021). Guatemala. Hubo daños y pérdidas económico a través del fenómeno Si bien la emigración puede re- cercanas al 1 por ciento del PIB,11 las conocido como “dividendo demo- sultar en la separación familiar y más altas desde la tormenta tropical gráfico”. La oferta laboral aumen- conlleva riesgos considerables, el Agatha en 2010. Durante la última tó significativamente entre 2014 aumento en el flujo de remesas ha década, los patrones climáticos se y 2019, aumentando en un 15 por ayudado a aislar la demanda in- han vuelto más extremos, con una ciento, de 5.9 a 6.8 millones, y se terna de los choques económicos, mayor frecuencia tanto de sequías espera que esta tendencia conti- incluidos los efectos de la pande- como de inundaciones (IPCC, 2014). núe. Sin embargo, para obtener un mia de Covid-19. Sin embargo, la También ha aumentado la vulnera- dividendo demográfico se requiere incertidumbre en torno a la polí- bilidad de Guatemala al aumento del una fuerza laboral sana, calificada tica migratoria de Estados Uni- nivel del mar, las inundaciones en y productiva con acceso a empleos dos10 genera escepticismo sobre la las zonas bajas y la erosión costera, de alta calidad. Las inversiones en emigración y las remesas a futuro. y continúa el aumento de las tempe- capital humano para garantizar Las detenciones de guatemaltecos raturas medias, la intensificación de que las cohortes que se unen a la en la frontera con Estados Unidos las olas de calor y las precipitaciones fuerza laboral realicen su poten- se incrementaron sustancialmente medias (The Dialog, Leadership for cial productivo como trabajadores entre 2016 y 2019, aumentando en the Americas, 2021). World Bank 27 Figura 1. El número de emigrantes guatemaltecos siguió aumentando constantemente desde 2015. Millones de personas, Estados Unidos de América Belice Otros migrantes guatemaltecos en el exterior México Canadá 1.6 1.36 1.11 1.2 0.92 0.73 0.58 0.4 0.46 0.35 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 Fuente: Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, 2022. Datos extraídos de https://www.un.org/en/development/desa/population/migración/data/index.asp. 28 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Figura 2. El país sigue estando muy expuesto a los choques climáticos.12 Promedio de muertes por Pérdidas promedio por uni- Clasificación IRC cada 100, 000 habitantes dad de PIB en % 2000/2019 2000/2019 60 50 50 48 45 43 42 40 39 30 27 27 27 26 24 24 20 16 16 14 11 10 9 10 0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: Índice Global de Riesgo Climático (IRC) 2019. Nota: La columna representa la clasificación general (IRC) y la clasificación en cada categoría (muertes promedio y pérdidas promedio). World Bank 29 A pesar de los efectos devastadores les de 2021, alrededor de 620.000 disminuyó a un tercio a mediados de los fenómenos meteorológicos guatemaltecos habían dado positi- de 2021, aún no se ha alcanzado extremos y otros desastres natura- vo por Covid-19), aunque la débil el nivel anterior a la pandemia del les, los progresos en la preparación infraestructura de salud del país y 17 por ciento (World Bank y PNUD, para este tipo de choques han sido la limitada capacidad para realizar 2021). La inseguridad alimentaria limitados. Los desastres han rever- pruebas seguramente subestimen durante la pandemia refleja la ero- tido avances logrados con esfuerzo estas cifras. Sin embargo, la tasa sión de los ingresos de los hogares: en materia de capital humano, han de mortalidad del país es de más a mediados de 2020, 7 de cada 10 destruido infraestructura, reduci- de 70 muertes por cada 100.000 hogares reportaron una disminu- do la producción agrícola, intensi- personas, una de las más altas en- ción del ingreso total desde el co- ficado la inseguridad alimentaria, tre los pares regionales, y también mienzo de la pandemia,15 y un año propagado enfermedades transmi- puede estar subestimada (véase el después, en 2021, la mitad de los tidas por vectores y por el agua y Anexo A5). La tasa de vacunación hogares aún registraban un nivel de han interrumpido la prestación de de Guatemala se encuentra entre ingreso menor que antes de la pan- servicios esenciales. Estimaciones las más bajas de la región de ALC. demia. La pérdida de ingresos se recientes sugieren que Eta e Iota A principios de 2022, solo el 29 concentró en los hogares indígenas, causaron pérdidas relacionadas con por ciento de la población estaba mientras que la pérdida de empleos la infraestructura (incluida la des- completamente vacunada, muy por fue más común entre las mujeres trucción de viviendas) de cerca del debajo de Honduras (43 por cien- y entre quienes trabajan en el sec- 0.56 por ciento del PIB, así como to), Paraguay (41.5 por ciento) y tor servicios, donde las interaccio- pérdidas relacionadas a la agricul- Sri Lanka (65 por ciento), pares nes cara a cara son más comunes.16 tura de cerca del 0.20 por ciento del estructurales, y también de Perú A mediados de 2021, las mujeres PIB.13 Los grupos más vulnerables (66 por ciento), República Domi- que habían estado empleadas justo también son los más expuestos a nicana (52 por ciento) y Serbia antes de la pandemia tenían cinco estos choques, que contribuyen a (47 por ciento), pares aspiracio- veces más probabilidades de haber la deserción escolar, al trabajo in- nales para Guatemala.14 El lento perdido su trabajo que los hombres fantil y a la pobreza en los hogares, progreso en los esfuerzos de va- (21 por ciento frente a 4.3 por cien- aumentando la exclusión social y cunación aumenta la susceptibi- to). Casi dos tercios de las mujeres incentivando la emigración. lidad del país a nuevos brotes de que reportaron haber perdido su Covid, socava la confianza de los trabajo abandonaron la fuerza labo- hogares y las empresas, y ampli- ral por completo, especialmente las La crisis del Covid-19 fica la incertidumbre económica. mujeres con hijos menores de cinco ha amplificado la años. La pandemia también obligó incertidumbre económica La crisis de Covid-19 ha tenido a una gran parte de la población in- y probablemente tenga impactos importantes en térmi- activa a ingresar al mercado laboral, efectos duraderos en el nos de bienestar. Las mujeres, las especialmente los hombres, los más comunidades rurales y los pue- jóvenes y los trabajadores con ma- capital humano. blos indígenas y afrodescendien- yores niveles de educación. Además tes se han visto particularmente del cambio en la composición de la La pandemia de Covid-19 ha afec- afectados. La crisis de Covid-19 fuerza laboral, la pandemia también tado gravemente los indicadores agravó la inseguridad alimentaria, redujo la calidad general del em- de salud en Guatemala, y las ba- y para mediados de 2020 aproxi- pleo: hubo una disminución de 4.2 jas tasas de vacunación contra madamente la mitad de todos los puntos porcentuales en el empleo el Covid-19 exacerban la incer- hogares informaron no tener ali- formal y una disminución de 14.2 tidumbre sobre la evolución de mentos debido a la falta de recur- por ciento en el promedio de horas la pandemia en el país. Los datos sos (World Bank y PNUD, 2021). Si trabajadas por semana (World Bank oficiales indican una tasa relati- bien la proporción de hogares que y PNUD, 2021). vamente baja de infección (a fina- reportaron inseguridad alimentaria 3 30 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Perspectivas macroeconómicas estables, altas tasas de pobreza e indicadores de capital humano desalentadores Página 32 Desde 2015, Guatemala ha logrado avances importantes en ciertas áreas, y su rápida recuperación económica de la crisis del Covid-19 fue ejemplar Página 40 Guatemala también ha experimentado importantes retrocesos en varias áreas importantes Página 42 Actualización de los criterios para la priorización de áreas de política pública Página 48 World Bank 31 Kyle M Price / shutterstock.com 32 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Esta sección identifica los principales acontecimientos en el país desde 2015. En primer lugar, describe las áreas en las que no se han producido cambios importantes, como la estable situación macroeconómica del país, las altas tasas de pobreza, los bajos indicadores en materia de desarrollo humano y las bajas tasas de participación de la mujer en la fuerza de trabajo. Luego menciona las áreas en Perspectivas pero la productividad total de los las que se evidencian mejoras, macroeconómicas factores se contrajo más durante como la magnitud y el alcance 2015-19 (Figura 3). El movimiento estables, altas tasas de de la respuesta a la crisis de Co- de la mano de obra desde activi- vid-19 y la recuperación econó- pobreza e indicadores dades agrícolas de baja producti- mica posterior a esta, así como de capital humano vidad hacia sectores manufacture- la disminución de la tasa de ho- desalentadores ros y de servicios más productivos micidios y algunas mejoras en la contribuyó modestamente al cre- transparencia presupuestaria y cimiento (Figura 4). Los sectores en algunos indicadores de capital Desde 2015, a pesar de la caída de servicios de alta productividad humano, como las tasas de inmu- en productividad, la economía de también se expandieron, ya que es- nización infantil. Paso seguido, la Guatemala creció año tras año. tos se beneficiaron de la digitaliza- sección examina las áreas en las Antes de la pandemia, durante el ción (Nayyar, Hallward-Driemeier, que Guatemala ha retrocedido, periodo 2015-19, la tasa de creci- & Davies, 2021). Guatemala tenía incluyendo los niveles crecientes miento del PIB promedió un esta- solo 0.53 empresas emergentes de informalidad laboral, la dis- ble 3.3 por ciento, ligeramente in- por cada 100.000 personas en edad minución de los ingresos labora- ferior al 3.6 por ciento registrado laboral en 2018, muy por debajo les, la caída de los indicadores de durante 2010-14 pero un total de del promedio centroamericano de productividad, el deterioro de la 2.4 puntos porcentuales por en- 2.38. Con pocos entrantes nue- infraestructura, los elevados ni- cima del promedio regional. Las vos, la edad media de las empresas veles de violencia de género y el contribuciones de una fuerza la- aumentó de 11 a 28.5 años entre debilitamiento de la calidad de la boral en crecimiento (2.2 puntos 2006 y 2017, una de las estructuras gobernanza. Finalmente, la sec- porcentuales) y del capital físico y de edad más antiguas jamás regis- ción describe los nuevos criterios humano (1.5 puntos porcentuales tradas en los 144 países abarcados de priorización de políticas pú- combinados) fueron similares a las por las encuestas empresariales del blicas para Guatemala. observadas en el período 2010-14, Banco Mundial.17 World Bank 33 Figura 3. Desde 2015, el crecimiento negativo de la productividad ha frenado el crecimiento económico general. Capital Humano Capital Crecimiento promedio 1980-2019 Puntos porcentuales Trabajo PTF Crecimiento del PIB real 4,0 4 3,6 0,6 3,3 3,3 0,8 0,6 0,4 0,8 0,6 2 1,6 1,9 2,2 2,2 1,2 0,9 1,2 1,1 0,7 0,7 0,7 0 -0,2 -0,4 -1,6 -2 1980s 1990s 2000s 2010 - 14 2015 - 19 Fuente: cálculos del Personal del Banco Mundial utilizando Penn World Table 10.0. 34 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Figura 4. La transformación estructural contribuyó a que el crecimiento económico general continuara la tendencia de largo plazo (2015-19). Log (Productividad sectorial/productividad total), 2019 Servicios Públicos 2 Minería Intermediación financiera, Inmobiliaria 1 Transporte, almacenamiento y comunicaciones Administración pública Industria manufacturera 0 Construcción Educación y salud Comercio mayorista y minorista, restaurantes y hoteles -1 Agricultura -1 -5 0 5 1 Variación de la proporción del empleo (puntos porcentuales), 2015-2019 Nota: El tamaño de las burbujas representa la proporción de empleo. Fuente: personal del Banco Mundial utilizando datos del Banco Central de Guatemala (Banguat) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). World Bank 35 Una política fiscal y monetaria estricta esterilizó el aumento de las remesas. Las remesas aumentaron del 10.1 por ciento del PIB en 2015 al 17.7 por ciento en 2021, un nivel récord. El saldo de la cuenta corriente ha sido positivo desde 2016, con un superávit que creció a más del 5 por ciento del PIB en 2020. Las intervenciones cambiarias es- ciento en 2019 a poco más del 30.6 res de vida más bajos que el resto tabilizaron la tasa de cambio y por ciento a finales de 2021, pero del país. Si bien se estima que el aumentaron las reservas interna- sigue siendo una de las más bajas impacto de la pandemia de Co- cionales de US$7.800 millones a en la región de ALC.18 vid-19 aumentó la tasa de pobreza finales de 2015 a US$20.900 millo- monetaria en 4.6 puntos porcen- nes (24 por ciento del PIB) a finales Guatemala sigue enfrentando al- tuales llegando a 52.4 por ciento de 2021. La estricta regulación del tas tasas de pobreza y grandes en 2020, estimaciones recientes sector financiero mantuvo la in- disparidades regionales en el del Banco Mundial indican que flación en un promedio de 3.7 por bienestar de los hogares. La más este aumento habría sido de dos ciento a pesar de que el crecimiento reciente Encuesta de Condiciones o tres veces mayor si no hubiera del gasto interno superó la tasa de de Vida (ENCOVI) fue recopila- sido por la respuesta política del crecimiento del PIB en 0.8 puntos da en 2014, convirtiéndose este gobierno (World Bank, 2020a). Un porcentuales durante 2015-21. La en el último año con una estima- aumento en el gasto de salud de participación de las exportaciones ción oficial de pobreza. La falta bolsillo debido a la pandemia pro- de bienes y servicios en el PIB dis- de datos complica enormemen- bablemente exacerbó el aumento minuyó durante 2015-2020, pero te el análisis de la dinámica de la en los niveles de pobreza.19 se recuperó en 2021. La política pobreza en Guatemala durante fiscal reforzó la demanda agregada 2015-2021, pero micro simulacio- La falta de progreso en la reduc- y el déficit aumentó de un mínimo nes indican que el 47.8 por cien- ción de la pobreza desde 2015 re- de 1.1 por ciento del PIB en 2016 to de la población en 2019 estaba fleja el hecho de que en Guatema- a 2.2 por ciento en 2019 y alcanzó por debajo de la línea de pobreza la el crecimiento económico no ha el 4.9 por ciento durante la pande- de US$5.50 (por persona al día), sido suficientemente incluyente. mia en 2020 antes de caer a 1.2 por ligeramente por debajo del 49.1 Históricamente el crecimiento en ciento en 2021. Los ingresos fisca- por ciento en 2014 (Figura 5). Es- Guatemala ha tenido un efecto li- les se mantuvieron bajos, prome- tas estimaciones son consistentes mitado en la reducción de la po- diando solo el 11.3 por ciento del con el censo de 2018, que mostró breza. El aumento significativo de PIB durante 2015-19, en compara- una disminución moderada en la las remesas observado desde 2015 ción con un promedio regional del tasa de pobreza no monetaria de posiblemente contribuyó a la re- 24 por ciento. Sin embargo, la rela- 27.8 por ciento en 2014 a 24.4 ducción de la pobreza durante el ción entre los ingresos fiscales y el por ciento en 2018 (De la Fuente período 2015-19, similar a lo ob- PIB aumentó al 12.3 por ciento del & Gomez, mimeo). Las zonas ru- servado durante el periodo 2000- PIB tras la recuperación posterior a rales, las regiones septentrional y 14 cuando la migración y las entra- la pandemia y la implementación noroccidental y los pueblos indí- das de remesas redujeron la tasa de de reformas a la administración genas y afrodescendientes siguen pobreza en un 14 por ciento (Ara- tributaria. La relación entre deuda presentando niveles más altos de yavechkit, Scott, & Sousa, mimeo). pública y PIB aumentó del 26.5 por pobreza no monetaria y estánda- Sin embargo, el progreso en la reduc- 36 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 ción de la pobreza durante 2014-19 logrado con una educación y una gadas, siguen desalentando a las se vio frenado por una disminu- salud completa. Guatemala tam- niñas y a las mujeres de alcanzar ción en los ingresos laborales para bién enfrenta profundas desigual- su potencial productivo. La tasa los trabajadores de todos los nive- dades entre los niveles de ingresos de participación laboral femenina les educativos. Durante estos años, y las regiones, con indicadores de se mantuvo constante entre 2002 los ingresos de los trabajadores con capital humano en departamentos y 2018, a pesar del crecimiento educación primaria incompleta o como Totonicapán y Huehuete- económico sostenido, el aumen- sin educación formal disminuyeron nango que son más comparables a to en el nivel de educación entre en un 10 por ciento. Mientras tanto, los países del África subsahariana, las mujeres y la disminución de se estima que la desigualdad, me- como Mozambique y Nigeria, que las tasas de fecundidad. Con un dida por el índice de Gini, aumentó a los de ALC. Los departamentos 32 por ciento en 2018, la tasa marginalmente de 0.483 a 0.485, más pobres también tienden a te- de participación femenina en el justo por debajo del promedio de ner la mayor proporción de pue- mercado laboral de Guatemala es ALC de 0.51. blos indígenas y afrodescendien- la más baja en la región de ALC y tes (Vargas, Azunaga, & Almeida, es inferior a los países pares (tan- Los indicadores en materia de próximo), y las diferencias reflejan to estructurales como aspiracio- desarrollo humano de Guatema- desigualdades persistentes dentro nales). Las políticas sociales y las la siguen estando rezagados res- del país en la capacidad de los ho- normas y actitudes sociales hacia pecto de los de otros países, con gares para invertir en capital hu- la mujer siguen desalentando su profundas disparidades entre zo- mano. La pandemia de Covid-19 participación en el mercado labo- nas geográficas y grupos étnicos. exacerbó las ya bajas y desigua- ral, lo que limita su pleno poten- Antes de la pandemia, la mayoría les tasas de acceso a los servicios cial (Almeida & Violaz, 2022). En de los indicadores de desarrollo básicos del país y las pérdidas de Guatemala, el aumento del gasto humano de Guatemala estaban por capital humano, según lo medido en educación de primera infancia debajo del promedio de ALC y de por el HCI, pueden estar entre las y en el gasto en salud para per- todos los países pares, excepto Se- más grandes de América Central sonas mayores dependientes a negal (Figura 6). Un niño nacido en con -0.74 por ciento (Anexo A5). nivel local, se asocia con una ma- Guatemala en 2018 puede esperar yor participación femenina en el alcanzar solo el 46 por ciento de su Los incentivos adversos, la falta mercado laboral; al igual que las productividad potencial en la vida, de servicios públicos y las normas normas sociales que favorecen la en comparación con lo que habría sociales profundamente arrai- igualdad de género. Por el contrario, las restricciones a los empleos a tiempo parcial tienen un impacto desproporcionadamente nega- tivo en las mujeres. La crisis de Covid-19 ha impactado de manera desproporcionada la educación, el empleo y la vida doméstica de las mujeres y las niñas. World Bank 37 Figura 5. En 2019 la tasa de pobreza de Guatemala superó la de casi todos los países pares. Incidencia de la pobreza 2014 2019 Crecimiento Crecimiento promedio (US$ 5,5 PPA 2011) promedio del del PIB per cápita PIB per cápita 60 6 53,5 50 49,1 49 4 47,1 45,7 42 42 40 4 30 3 25,3 25,2 25,4 18,6 20,6 20 19,3 2 15,4 12,4 10 1 0 0 GTM* HND PRY LKA PER DOM SRB GEO (*) Tasa para Guatemala proyectada para 2019, basada en micro simulaciones. Fuente: WDI, proyecciones MPO. 38 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Figura 6. Los indicadores de ingreso per cápita y desarrollo humano siguen estando entre los más bajos de ALC. Índice de Capital Humano Pares estructurales Pares aspiracionales Otros países 0,8 SRB 0,7 PER LKA 0,6 GEO ALC PRY DOM 0,5 HND GTM SEN 0,4 MOZ NER 0,3 0,2 0 10.000 20.000 30.000 40.000 PNB per cápita, PPA (en dólares internacionales corrientes) Nota: pares estructurales Honduras, Paraguay, Sri Lanka y Senegal; y pares aspiracionales Perú, República Dominicana, Serbia, Georgia. Otros países denotan al resto del mundo. Ner = Níger, y MOZ = Mozambique. Fuente: Valeria, Azcunaga y Almeida, 2021. World Bank 39 Figura 7. Los resultados en materia de desarrollo humano están estrechamente relacionados con el nivel de ingresos. 0,7 0.62 0,6 Promedio Nacional 0.55 0,5 2020 0.48 0.43 0,4 0.40 0,3 0,2 0,1 0,0 1º Quintil 2º Quintil 3º Quintil 4º Quintil 5º Quintil Fuente: Valeria, Azcunaga y Almeida, 2021. Cuantiles de pobreza basados en datos del INE, 2014. Figura 8. La crisis del Covid-19 desaceleró el crecimiento, pero el PIB ya ha vuelto a su nivel anterior a la pandemia. PIB real 2019 = 100 Post Covid-19 Pre Covid-19 115 110 105 100 95 2018 2019 2020e 2021f 2022f 2023f Fuente: World Bank, Global Economic Prospects, 2022. 40 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Desde 2015, Guatemala cial desde 2015.21 La cobertura de Entre 2015 y 2019 las tasas de ha logrado avances transferencias en efectivo se am- matrícula escolar y las tasas de plió del 5 por ciento de los hogares inmunización infantil aumen- importantes en ciertas áreas, al 80 por ciento (166.000 a 2.7 mi- taron, mientras que la tasa de y su rápida recuperación llones) después de la introducción homicidios disminuyó; al mis- económica de la crisis del del programa de transferencias mo tiempo, se lograron avances Covid-19 fue ejemplar temporal Bono Familia, la mayor notables en el fortalecimiento expansión de este tipo en la histo- del marco legal contra la violen- ria de Guatemala y en la región de cia de género. Las tasas de ma- Acciones concertadas de política ALC (ver Cuadro 1). Bono Familia trícula en primaria aumentaron fiscal y social mitigaron con éxito estaba bien focalizado, con tasas del 42.5 por ciento en 2014 al el impacto económico a corto pla- de cobertura entre hogares rurales 43.8 por ciento en 2018 (Vargas, zo de la pandemia de Covid-19. La (62 por ciento), aquellos con niños Azunaga, & Almeida, próximo). baja relación entre la deuda y el PIB (61 por ciento) y pueblos indíge- Las tasas de inmunización con- de Guatemala antes de la pandemia nas y afrodescendientes (56 por tra el sarampión también mejo- ofrecía espacio para una respuesta ciento) que excedían el promedio raron, llegando al 90 por ciento fiscal eficaz. El déficit fiscal se duplicó nacional (55 por ciento).22 Varias de los niños en 2019, compara- alcanzando 4.9 por ciento del PIB en innovaciones contribuyeron a la ble a los niveles de Honduras y 2020 y la deuda pública aumentó 5 exitosa expansión de Bono Familia: Paraguay (Vargas, Azunaga, & Al- puntos porcentuales llegando a 31.6 la información sobre el programa meida, próximo). Además, si bien por ciento del PIB. Una contracción se comunicó en idiomas mayas a Guatemala sigue siendo uno de del 1.5 por ciento en el PIB en 2020 través de la radio, los pagos mone- los países más afectados por la fue seguida por una sólida expansión tarios fueron electrónicos y los be- violencia en la región de ALC, la del 8.0 por ciento en 2021. Las reme- neficiarios se inscribieron a través tasa nacional de homicidios ha sas aumentaron del 13.6 por ciento de centros de llamadas, platafor- disminuido constantemente des- del PIB en 2019 al 17.7 por ciento en mas en línea y aplicaciones móvi- de 2015, aunque con un repunte 2021, impulsando el consumo priva- les. Cuando las escuelas cerraron desde el inicio de la pandemia. 23 do y la inversión. La recuperación de debido a la pandemia, el programa Esta tendencia a la baja coincidió Guatemala ha sido la más rápida en nacional de alimentación escolar con esfuerzo intersectorial de América Central, y en 2022 se pro- se adaptó para hacer entregas en prevención del delito encamina- yecta que el PIB sea 10.1 por ciento los hogares y a finales de 2021 el da a hacer frente a la impunidad más alto que su nivel de 2019, en programa se amplió para incluir a (Anexo A6). 24 Al mismo tiempo, comparación con un pronóstico de niños pequeños y estudiantes de desde 2015 el país ha alcanzado 9.7 por ciento antes de la pandemia.20 secundaria, lo que probablemen- importantes avances en el re- te evitó un mayor aumento en conocimiento de la igualdad de La expansión de los programas de las tasas de abandono escolar al género, en la constitución, con protección social, apoyada por so- tiempo que contribuía a la seguri- notables avances en el marco luciones digitales innovadoras, así dad alimentaria. En sólo cinco años, legal y la elaboración de planes como la continuación de los progra- las autoridades cuadruplicaron nacionales de desarrollo contra mas de alimentación escolar duran- con creces la asignación presu- la violencia contra las mujeres y te el cierre de las escuelas, limitaron puestaria nacional destinada a la las niñas (ver Cuadro A6.1 en el los impactos económicos y sociales alimentación escolar. Anexo A6). de la crisis. El gobierno aumentó el gasto en protección social de un promedio de 2.7 por ciento del gas- Desde 2015 el país ha alcanzado impor- to total en 2015-19 a 3.7 por ciento tantes avances en el reconocimiento en 2020, invirtiendo la reducción sostenida observada en el gasto so- de la igualdad de género. World Bank 41 Cuadro 1.. Una respuesta rápida e integral de Guatemala al Covid-19 Para mitigar el impacto de la pandemia, Guatemala implementó medidas para contener el virus, apoyar a hogares e individuos y apoyar a empresas. Las medi- das para apoyar a los hogares incluyeron: (i) un pro- grama temporal de transferencia de efectivo (Bono Familia) que proporcionó tres pagos de US$128 cada uno a al menos 2.6 millones de hogares vulnerables; (ii) comidas escolares y guías de estudio distribuidas en comunidades donde las escuelas estaban cerradas, complementadas con programas educativos de tele- visión; (iii) raciones de alimentos distribuidas a fami- lias vulnerables y ancianos en áreas urbanas y rurales; (iv) pagos por servicios esenciales, aplazamientos de préstamos estudiantiles y personales durante el pe- ríodo de emergencia pública, y un aumento tempo- ral de los subsidios de electricidad; (v) una trans- ferencia única de US$256 a pensionistas del sector público; y (vi) un programa de reemplazo salarial de US$10 por día para trabajadores formales despe- didos en el sector privado. Las medidas de política para apoyar a las empresas incluyeron la creación de un fondo de capital de trabajo y un fondo de pro- tección de capital, así como la recapitalización de un fondo existente para micro, pequeñas y medianas empresas. Finalmente, estas medidas fueron com- plementadas por políticas fiscales y monetarias, que incluyeron el aplazamiento del impuesto de circula- ción de vehículos y el impuesto de solidaridad, y una reducción de 100 puntos básicos en la tasa de inte- rés de referencia del banco central a 1.75 por ciento. Fuente: World Bank, 2020a. Lidiya Ribakova / shutterstock.com 42 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 La “Iniciativa de Presupuesto Abierto” y medidas similares representan avances modestos pero prometedores hacia una mayor transparencia en la administración pública. A pesar del deterioro general de la Guatemala también La notable disminución en los in- calidad de la gobernanza observado ha experimentado gresos laborales reales desde 2014 en los últimos años, las autoridades fue mayor entre los trabajadores importantes retrocesos en han hecho un esfuerzo significa- más educados, erosionando los re- tivo para mejorar la transparencia varias áreas importantes tornos a la educación ofrecidos por pública. En septiembre de 2021 el mercado laboral. El ingreso la- el gobierno lanzó la Iniciativa de Desde 2015, la falta de oportunida- boral real promedio por hora cayó Presupuesto Abierto para discutir des de empleo en el sector formal ha un 17 por ciento en términos rea- públicamente el Plan de Ingresos y empujado a los trabajadores al em- les entre 2014 y 2019 (Figura A4.8), Gastos 2022. Se realizaron talleres pleo informal, incluyendo trabaja- reflejando las limitadas oportuni- en agosto de 2021 que abrieron el dores por cuenta propia. El mercado dades de empleo y una fuerza laboral proceso presupuestario al público y laboral guatemalteco sigue creando creciente y cada vez más educada. a los medios por primera vez en la pocos empleos de alta calidad, y la La disminución de los ingresos la- historia del país. Más de 3.000 per- dinámica del empleo ha empeorado borales afectó a todos los sectores sonas se registraron, y la transmi- en los últimos seis años. Entre 2014 y económicos pero especialmente sión de video en línea tuvo más de 2019 el número de trabajadores asa- a los servicios, para obtener más 400.000 visualizaciones. Antes de lariados sin contrato aumentó en un detalles consultar Eberhard-Ruiz, la puesta en marcha de la iniciativa, 23 por ciento, y el número de traba- (2021). Del mismo modo, mientras los ciudadanos no tenían acceso al jadores por cuenta propia aumentó que la caída del ingreso laboral fue proceso de formulación del presu- en un 12 por ciento. Mientras tanto, generalizada, esta fue más pronun- puesto, y las asignaciones presu- el número de trabajadores asalaria- ciada entre aquellos con educación puestarias se anunciaban una vez dos con un contrato creció solo un terciaria y secundaria: los ingre- finalizadas. Bajo el nuevo sistema, 10 por ciento (Anexo A4). Lo anterior sos por hora para estos dos grupos cada institución gubernamental refleja la débil demanda laboral en el disminuyeron en alrededor del 25 presenta públicamente un conjunto sector formal de Guatemala, explica- por ciento posiblemente debido al de programas y proyectos y defien- da en parte por un clima de negocios ritmo más lento de creación de em- de su eficiencia a largo plazo. Aun- desfavorable. La creación de empleo pleo para este segmento combinado que Guatemala ocupa actualmente se concentró en el sector de servicios con el aumento de los niveles pro- el puesto 140 de 180 países en el Ín- de baja productividad que en 2019 medio de educación. La disminu- dice de Percepción de la Corrupción empleó a más de la mitad de la fuer- ción de los retornos a la educación de Transparencia Internacional, la za laboral. Actualmente, tres cuartas también podría indicar un dete- Iniciativa de Presupuesto Abierto es partes de los trabajadores de Gua- rioro de la calidad de la educación. un paso importante hacia la mejo- temala son trabajadores asalariados Eberhard-Ruiz (2021) discute estos ra de la transparencia y la rendición informales, trabajadores por cuenta hallazgos, pero no ofrece evidencia de cuentas. Durante 2021 las auto- propia o trabajadores familiares no concluyente para desentrañar las ridades lanzaron un nuevo progra- remunerados. La mayoría de estos dos explicaciones. Como el ingreso ma que exige que las instituciones trabajadores se dedican a actividades laboral representa cerca del 70 por gubernamentales divulguen públi- de baja productividad y son vulnera- ciento del ingreso total de los ho- camente los programas prioritarios bles a los choques, lo que refleja un gares, la disminución del ingreso y sus presupuestos en al menos un marcado deterioro de la calidad del laboral contribuyó al lento ritmo de horizonte de cinco años. empleo (Eberhard-Ruiz, 2021). reducción de la pobreza. World Bank 43 Figura 9. La calidad de la infraestructura ha disminuido desde el DSP de 2015. Índice de Calidad 2017 2015 7 6 5.7 5.4 5 4.5 4.1 4.0 4 3.7 3.6 3.4 3.4 3 2,4 2 1 0 General Aeropuertos Puertos Carreteras Suministro eléctrico Fuente: FEM. *La calidad de la infraestructura vial corresponde a 2019. 44 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 SALMONNEGRO-STOCK / shutterstock.com World Bank 45 Figura 10. El estado de derecho sigue deteriorándose en Guatemala. 2016 2020 Nivel Organización socioeconómico del mercado Integración Estabilidad política y social monetaria y fiscal Estabilidad de Propiedad las instituciones privada democráticas Eficiencia Estado de de recursos Derecho Capacidad Participación de dirección política Sostenibilidad Estado 2 Cooperación 4 Desempeño internacional 6 económico Creación de 8 Plan de consensos 10 bienestar Estatus económico Índice de estado Índice de gobernanza 4.5 #97 3.6 #108 4.9 #83 5.1 #76 4.6 #77 5.1 #78 Desempeño de la gobernanza Estatus democrático Nivel de dificultad 4.1 #93 6.3 3.9 #110 5.2 #76 6.3 5.0 #78 Tendencia Democracia Economía Gobernanza Nota: las puntuaciones más bajas representan una peor gobernanza. Fuente: Índice de Transformación de Bertelsmann, 2020.25 46 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 La disminución de la calidad de la instituciones públicas y el esta- Las percepciones de corrupción y infraestructura y la falta de refor- do de derecho entre 2016 y 2020, abuso de poder se han disparado en mas orientadas a atraer la inver- incluida la menor independen- los últimos seis años, socavando un sión contribuyeron a la disminu- cia del poder judicial, una rendi- contrato social ya débil y limitan- ción de la productividad. Si bien ción de cuentas más débil y una do la capacidad del gobierno para la liberalización del mercado ha separación de poderes menos implementar reformas que requie- mejorado el suministro de electri- delimitada (Figura 10). En rela- ren el apoyo de los ciudadanos. En cidad, especialmente en las zonas ción con esto, Guatemala ocupa 2020, alrededor de la mitad de la urbanas, la calidad de la infraes- un lugar bajo en los indicado- población creía que la corrupción tructura de transporte, en parti- res de competitividad global del había aumentado recientemente, cular las carreteras, se ha deterio- Foro Económico Mundial para la en contraste con el 40 por ciento en rado considerablemente (Figura seguridad nacional (137 de 141 2016 (Corporación Latinobaróme- 9). Entre 2015 y 2017, la inver- países) y la transparencia (121 de tro, 2020).29 Cada vez se considera sión pública en infraestructura de 141) (Schwab & World Economic más que los funcionarios públicos transporte disminuyó, alcanzando Forum, 2019). El deterioro insti- utilizan sus cargos para obtener un mínimo histórico de 0.4 por tucional observado desde 2015 beneficios privados, en particular ciento del PIB en 2017 (Figura 9). ha socavado la calidad de los ser- en el poder legislativo, pero tam- Sin embargo, desde entonces se vicios públicos y ha reducido la bién en los poderes ejecutivo y judi- ha recuperado, y a partir de 2019 transparencia y la rendición de cial.30 La corrupción también sigue ha estado cerca del 0.7 por ciento cuentas de la gestión de los re- debilitando el clima de negocios e del PIB. La baja capacidad del go- cursos públicos (World Justice inversión, y más del 70 por ciento bierno para implementar proyec- Project, 2021), y ha erosionando de las empresas consideran que la tos de transporte de gran alcance, la confianza de los ciudadanos en corrupción es una limitante impor- exacerbada por la crisis del Co- las instituciones estatales (Latin tante para el crecimiento (World vid-19, se ve reflejada en una limi- American Public Opinion Project Bank, 2017). Informes recientes de tada tasa de ejecución del presu- LAPOP, 2021).28 La falta de pro- LAPOP (2021) y el Proyecto de Jus- puesto de proyectos de inversión greso en la tasa de participación ticia Mundial (2021) indican que la pública cercana al 74 por ciento. laboral de la mujer es también es corrupción política y la influencia La inversión privada no ha po- una oportunidad perdida para ha- indebida están creciendo, al mismo dido llenar el vacío (World Bank, cer que las instituciones de Gua- tiempo que se debilitan los límites 2021b)26 debido en parte a las re- temala sean más representativas. de los poderes gubernamentales.31 gulaciones que exigen que las aso- ciaciones público-privadas para el desarrollo de infraestructura sean aprobadas por el Congreso.27 Aun- que en 2010 se aprobó una ley na- Además, la tasa de extorsión se ha cional sobre asociaciones entre el sector público y el privado, hasta duplicado en los últimos años, im- la fecha sólo se ha aprobado una pulsada por la creciente prevalencia de pandillas y el tráfico de drogas asociación, después de un proceso de tres años. Desde 2015 la calidad de la go- (Cuadro 2). Actualmente, los costos bernanza y las instituciones ha relacionados con la delincuencia se seguido debilitándose y la extor- sión ha aumentado. El Índice de estiman en alrededor del 3 por ciento Transformación de Bertelsmann (2020) destaca el declive de las del PIB anual (Jaitman, 2017). World Bank 47 Cuadro 2. Delincuencia y narcotráfico en Guatemala Guatemala está ubicada a lo largo de un importante corredor de transporte para el comercio internacional de drogas. La escaza presencia del gobierno en regio- nes remotas facilita el tráfico de drogas, y los grupos criminales han llenado el vacío de poder dejado por una administración pública débil. En algunas regio- nes, los traficantes se han convertido en figuras pú- blicas prominentes, con empresas tanto lícitas como ilícitas. Participan en eventos comunitarios, distribu- yen regalos a los necesitados y financian campañas políticas y proporcionan ingresos monetarios a las comunidades empobrecidas. Sin embargo, los trafi- cantes y otros grupos delictivos también se apoderan de tierras e intimidan o eliminan a los competido- res, a menudo con impunidad. Además de su enor- me número de víctimas humanas, el tráfico de dro- gas afecta el clima para hacer negocios. Los enormes flujos de liquidez asociados con el tráfico de droga desestabilizan los precios, y el movimiento hacia ac- tividades comerciales legítimas genera competencia desleal, violencia e inseguridad. En los departamen- tos costeros y fronterizos del país, los traficantes se han diversificado hacia otras actividades delictivas, como el tráfico local de drogas, la prostitución, la ex- torsión y el secuestro. La influencia de poderosos grupos delictivos ha socavado la confianza en la legi- timidad de las instituciones públicas, desestabilizán- dolas aún más y fortaleciendo la economía informal. Lucy.Brown / shutterstock.com 48 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Actualización de los tismo y de hacer un mayor énfasis e identificando la presencia de con- criterios para la priorización en la creación de empleo de alta diciones propicias. Además, la acele- calidad (Tabla 2). A pesar de que la ración de la transición demográfica de áreas de política pública urgencia, la complementariedad y el en Guatemala ha hecho evidente la alcance de las reformas propuestas necesidad de crear más puestos de Los desarrollos recientes destacan siguen siendo criterios relevantes, trabajo de calidad, especialmente que, en general, las recomenda- es necesario priorizar las áreas en para los trabajadores más jóvenes ciones de política propuestas en el las que existe el potencial de cambio y vulnerables. Una oferta adecuada DSP de 2015 siguen vigentes, pero en los próximos cuatro a cinco años. de oportunidades de empleo es ne- la falta de progreso en la agenda Esta Actualización evalúa el pragma- cesaria para alcanzar un dividendo de reformas y el empeoramiento tismo de las acciones de política exa- demográfico, revertir la caída en los del mercado laboral subrayan la minando la capacidad del país para ingresos laborales y progresar en la necesidad de evaluar su pragma- implementar las acciones propuestas reducción de la pobreza. Tabla 2. El DSP de 2015 y la Actualización del DSP: criterios de priorización. DSP 2015 Actualización Urgencia: áreas donde GT es un valor atípico. Urgencia: áreas donde GT es un valor atípico. Impactos sinérgicos y pragmatismo: se abordan múltiples Impactos sinérgicos: se abordan múltiples cuellos de botella cuellos de botella y externalidades, al tiempo que se tiene y externalidades. en cuenta la capacidad de reforma y la presencia (o ausen- cia) de condiciones propicias para una reforma real. Bienestar y empleo: mejorar el bienestar de las personas y Bienestar: mejorar el bienestar de las personas. facilitar la creación de puestos de trabajo de alta calidad. Sostenibilidad: crear un cambio sostenible. Sostenibilidad: crear un cambio sostenible. World Bank 49 Kyle M Price / shutterstock.com 4 50 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Oportunidades de transformación y prioridades de política Construir un contrato social más incluyente a través de una mayor y mejor inversión en capital humano Página 52 Un entorno empresarial más sólido será crucial para acelerar la creación de empleo y aumentar la productividad Página 59 El aumento de los ingresos tributarios, una mayor eficiencia del gasto público y una mayor resiliencia a los choques relacionados al cambio climático son esenciales para un crecimiento sostenible Página 63 World Bank 51 Brastock / shutterstock.com 52 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Utilizando los criterios revisados para la selección y priorización de políticas públicas, este documento actualiza el conjunto de acciones de política presentado en el DSP de 2015. La sección anterior describe los dado como resultado seis áreas de todos los niños del país alcancen principales acontecimientos en política pública prioritarias para su máximo potencial. Garantizar Guatemala desde el año 2015, acelerar el crecimiento inclusivo, que las familias con hijos tengan y demuestra que el diagnósti- productivo y sostenible en Guate- acceso a servicios sociales y de sa- co propuesto en el DSP de 2015 mala. Las siguientes subsecciones lud de calidad y ampliar los progra- es relevante todavía: las tres ru- las describen en detalle y descri- mas de seguridad social ayudaría tas de desarrollo identificadas ben cómo se alinean con los nue- a reducir las desigualdades exis- siguen siendo válidas. Dentro de vos criterios de priorización. tentes. Las políticas destinadas a cada ruta, esta Actualización re- reducir las tasas de abandono es- visa las áreas de política pública colar y a desarrollar aptitudes pro- Construir un contrato social prioritarias, evalúa el progreso de fesionales y vocacionales, incluidas los últimos cinco años y analiza más incluyente a través de las aptitudes digitales, serán vitales su potencial para generar empleo una mayor y mejor inversión para que los trabajadores puedan de alta calidad. El resultado es un en capital humano acceder a empleos de mayor cali- conjunto revisado de áreas de po- dad. Una mano de obra poco ca- lítica prioritaria para Guatemala, lificada obstaculiza el desarrollo que refleja los acontecimientos de La malnutrición infantil, las defi- económico y ata la economía a ac- los últimos 5 años. Por ejemplo, ciencias en el desarrollo del niño tividades de baja productividad, lo se ha eliminado como área prio- en la primera infancia, las elevadas que hace más difícil romper el cír- ritaria la titulación de tierras y la tasas de abandono escolar y una culo vicioso de desigualdad, infor- planificación territorial, ya que fuerza de trabajo con bajas aptitu- malidad y migración. Los esfuerzos ha habido poco progreso en este des son algunos de los problemas del Gobierno para reformar el sis- ámbito en los últimos años. Dado más apremiantes en el área de ca- tema educativo deben ir acompa- que la gobernanza y el fortaleci- pital humano de Guatemala. Desde ñados de políticas pragmáticas que miento institucional son temas 2015, Guatemala ha tenido una de garanticen que las aptitudes de la intersectoriales, para cada área las diez tasas de desnutrición infan- fuerza de trabajo se ajusten a las se presentan las dimensiones til más altas del mundo.32 La mal- necesidades de los empleadores. institucionales y de gobernanza, nutrición tiene graves consecuen- junto con posibles medidas de cias para la acumulación de capital Reducir la desnutrición infantil y fortalecimiento y mitigación de humano y la productividad futura, apoyar el desarrollo de la primera riesgos. Además, la Sección 4.3 especialmente entre las comunida- infancia proporciona recomendaciones ge- des rurales y los hogares indígenas nerales de políticas para mejorar y afrodescendientes. Los programas la transparencia en el sector pú- de ECD de alta calidad, que van más El Covid-19 afectó de manera des- blico y aumentar la participación allá de la desnutrición infantil para proporcionada la desnutrición in- de la sociedad civil en el diseño y apoyar la salud física y la estimu- fantil y el desarrollo del niño en la monitoreo de los programas gu- lación cognitiva y socioemocional, primera infancia entre los hoga- bernamentales. Este ejercicio ha son necesarios para garantizar que res marginados, exacerbando las World Bank 53 desigualdades preexistentes. Gua- can que la pandemia tuvo el mayor de 5 años serán fundamentales. Por temala sigue padeciendo grandes impacto negativo en los puntajes de ejemplo, en departamentos como disparidades étnicas y geográficas HCI en los departamentos de Toto- Huehuetenango y Quiche, la des- en el acceso a servicios y en los in- nicapán (-0.70 por ciento), Sololá nutrición crónica es de dos a tres dicadores de desarrollo humano, (-0.63 por ciento) y Quetzaltenango veces mayor que el promedio nacio- incluida la malnutrición infantil. (-0.56 por ciento).33 nal de 8.8 por ciento (ver Figura 11). En varios de los municipios más Un buen ejemplo de coordinación pobres del norte, como San Ma- Mejoras en la nutrición infantil y el multisectorial es el proyecto Crecer teo Ixtatán, Santa Bárbara y San desarrollo del niño en la primera Sano, que tiene como objetivo el Miguel Acatán, la proporción de infancia requerirán intervencio- fortalecimiento de los servicios de hogares con niños menores de 5 nes multisectoriales, focalizadas y salud primaria, mejorar el acceso años con retraso del crecimiento a adecuadamente financiadas. Estas al agua potable y mejorar el siste- menudo se acerca al 90 por ciento. intervenciones combinan y coordi- ma de información para Bono Social En general, se trata de municipios nan programas de salud, educación, (el programa de transferencias más donde predominan los pueblos protección social, agua y sanea- grande del país). Aunque responder indígenas y afrodescendientes. El miento, y agricultura. Por ejemplo, a las necesidades urgentes de los Covid-19 empeoró los resultados las intervenciones para mejorar la niños durante la pandemia seguirá nutricionales y agravó las dispa- nutrición infantil y las prácticas de siendo el objetivo más apremiante ridades étnicas y geográficas. El estimulación temprana para los en el corto plazo, a mediano plazo acceso a los alimentos entre los padres pueden integrarse con es- el gobierno debe crear una política hogares rurales y los grupos más trategias para prevenir el maltrato integral de desarrollo del niño en marginados se vio severamente infantil y femenino como medidas la primera infancia, que se adapte limitado durante la pandemia (Fi- complementarias a los programas a cada niño en diversos contextos. gura A5.1). El aumento de la in- de transferencias monetarias con- Ampliar de manera sostenible los seguridad alimentaria y el estrés dicionadas. Los programas estruc- programas de seguridad social será relacionado conllevaron pérdidas turados, donde se tiene en cuenta fundamental para proteger a las generalizadas de capital humano y la cultura y el idioma de las pobla- familias con niños pequeños de la afectaron gravemente a los niños, ciones indígenas, y enfocados a de- inseguridad alimentaria, causada especialmente en la región norocci- partamentos con mayor incidencia tanto por choques temporales como dental. Estimaciones recientes indi- de desnutrición crónica en menores por condiciones estructurales. El Covid-19 afectó de manera desproporcionada la des- nutrición infantil y el desarrollo del niño en la primera infancia entre los hogares marginados, exacerbando las desigualdades preexistentes. Guatemala sigue padeciendo grandes disparidades étnicas y geográficas en el acceso a servicios y en los indicadores de desarrollo humano, incluida la malnutrición infantil. 54 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Figura 11. Las tasas de retraso en el crecimiento 1 Petén 2 Noroeste entre los niños menores de 5 años se concentran en gran medida en los 3 Norte 4 Noreste municipios pobres y desatendidos. 5 Sureste 6 Metropolitano 7 Central 8 Suroeste 1 2 3 4 8 6 5 7 Fuente: (De la Fuente & Gomez, mimeo). 3 54 World Bank 55 La Gran Cruzada por la Nutrición La adopción del marco normativo sión Intersectorial de Trabajo para 2020-2024 puede servir como en materia de desarrollo del niño la Primera Infancia o la Alianza para piedra angular en el esfuerzo en la primera infancia, la reorgani- la Primera Infancia han llamado la para combatir la desnutrición en zación de la red de salud y el uso de atención sobre la implementación y Guatemala. Esta estrategia nacio- la tecnología para la divulgación la falta de resultados.39 Guatemala nal tiene como objetivo reducir la entre los padres han sido medidas aún no ha alcanzado el mismo nivel desnutrición, con énfasis en los importantes para mejorar los re- de compromiso político, capacidad más pobres y vulnerables, imple- sultados en materia de desarrollo de coordinación o movilización de mentando un enfoque integral del niño. La Política Pública para recursos internos que Perú o Co- que reúne a diferentes actores: el Desarrollo Integral de la Prime- lombia. En 2020, la introducción gobierno (central y municipal), ra Infancia (2010-2020) fue dise- del programa Acompáñame a Crecer sector privado, ONG, cooperación ñada para apoyar la transición del tuvo como objetivo operacionalizar internacional (incluido el Banco país de un conjunto de políticas la política de DIT para niños de 0 a Mundial), academia, organizacio- fragmentadas para la niñez y la 4 años centrándose en un conjunto nes religiosas y sociedad civil.34 La adolescencia, a una política única de intervenciones que se entregan estrategia establece objetivos es- de desarrollo de la primera infan- de manera coordinada40 y que in- pecíficos y ambiciosos. Entre las cia. Ofrece un marco multisecto- cluyen salud, estimulación tempra- medidas adoptadas recientemen- rial sólido para abordar los desa- na y nutrición, entre otras. La eje- te en la lucha nacional contra la fíos del desarrollo del niño en la cución está dirigida por los Centros malnutrición figuran mejoras en primera infancia a nivel nacional Comunitarios para el Desarrollo In- el sistema de información MSPAS y subnacional.38 Sin embargo, su tegral del Niño. El Banco Mundial y y la línea base de la GCNN.35 Esto aplicación sigue enfrentando difi- las ONG locales han encontrado que permitirá avanzar en la medi- cultades. Algunos ejemplos son la nuevas tecnologías, como los men- ción de los avances hacia el lo- definición de las funciones institu- sajes de audio, mejoran las prácticas gro de los objetivos establecidos cionales, la preparación de planes de crianza de los hijos. Además, una en la estrategia.36 Además, el go- operativos, la definición de una nueva Estrategia Nacional de Redes bierno amplió la cobertura y los estructura presupuestaria realis- Integradas de Servicios de Salud beneficios de los programas de ta y la creación de un sistema de aprobada en 2019, busca aumentar alimentación escolar en 2021, información que produzca datos la cobertura de atención primaria programa fundamental para los pertinentes para la toma de deci- de salud y llegar a más hogares más niños vulnerables.37 siones. Iniciativas como la Comi- vulnerables con niños. La estrategia establece objetivos específicos y ambiciosos. Entre las medidas adoptadas recientemente en la lucha nacional contra la malnutrición figuran mejoras en el sis- tema de información MSPAS y la línea base de la GCNN. 56 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Una mayor atención a la malnu- Revertir las pérdidas de mia del Covid-19 haya empeorado trición infantil y al desarrollo aprendizaje, prevenir el estos patrones. del niño en la primera infancia, abandono escolar y apoyar el acompañado de un aumento de desarrollo de habilidades Las deficiencias en la formación las asignaciones presupuesta- profesional obstaculizan el desa- rias y un enfoque orientado a los La reducción de la participación es- rrollo de las aptitudes de los indivi- resultados son medidas crucia- colar y las pérdidas de aprendizaje duos que buscan acceder a empleos les para mejorar los resultados durante la pandemia de Covid-19 de alta calidad y productividad. En en materia de capital humano. tendrán efectos de largo plazo para 2019 Guatemala ocupó el puesto 48 La reorganización de la red de los niños de Guatemala. La pande- de 141 países en cuanto a la calidad salud se complementa con un au- mia causó en Guatemala una de las de su sistema de formación pro- mento de los recursos financieros disminuciones más pronunciadas fesional, así como el puesto 73 en dedicados a la atención primaria de la región de ALC en la propor- cuanto a las habilidades y destrezas de la salud, así como con una es- ción de niños en edad escolar que de los graduados de secundaria y el trategia de financiación basada participan en actividades educa- puesto 73 en cuanto a la relativa fa- en resultados. Una ley de 2017 tivas ya sea en persona o a distan- cilidad para encontrar trabajadores triplicó el presupuesto para la ali- cia (Figura 12). Antes del Covid-19 calificados. Guatemala se encuentra mentación escolar en las escuelas el país ya estaba enfrentando una rezagado de todos sus pares estruc- preescolares y primarias, y el pro- profunda crisis de aprendizaje: el turales, excepto Senegal, y de todos grama se amplió desde entonces 68 por ciento de los niños eran in- sus pares aspiracionales, excepto a la primera infancia y al nivel capaces de leer y entender un texto Serbia, tanto en lo que respecta a las secundario.41 Adicionalmente, el simple a los 10 años. Esto se com- competencias de los graduados de la presupuesto de 2022 comprome- para con el 29 por ciento y el 51 por escuela secundaria como a la facili- tió recursos públicos adicionales ciento en promedio para los países de dad de encontrar trabajadores cuali- para combatir la desnutrición y ingreso medio y ALC. Las evaluacio- ficados (véase el Anexo A4). apoyar el desarrollo del niño en nes internacionales indican un mar- la primera infancia, y le da ma- cado deterioro en los resultados de Enseñar las habilidades valoradas yor atención a los productores y aprendizaje en todas las materias.43 por el mercado laboral es vital para mercados locales.42 Más especí- Las pruebas nacionales estandariza- mejorar el acceso a empleos de alta ficamente, la partida presupues- das de matemáticas y lectura tam- calidad. Las políticas e inversiones taria para educación infantil se bién muestran que las disparidades que reviertan las pérdidas de apren- duplicó con creces entre 2019 entre las zonas rurales y urbanas dizaje inducidas por la pandemia, y 2022, alcanzando los US$2.7 son cada vez mayores (véase el Ane- que aumenten la participación en millones. Por último, el presu- xo A4.40). Esta crisis de aprendizaje el aula y reduzcan las tasas de de- puesto de 2022 proporciona una se ve amplificada por las altas tasas serción son prioridades urgentes. compensación monetaria anual de deserción escolar. En 2015, un La reapertura de las escuelas debe a las comadronas en reconoci- cuarto de los estudiantes de sexto ir acompañada de protocolos para miento de su rol en la atención grado ya había abandonado la tran- minimizar los riesgos que plantea el de la salud infantil y materna en sición de la primaria a la secunda- Covid-19.44 Los programas de habi- las zonas rurales, particularmen- ria inferior, y había una baja tasa litación y remediación podrían pro- te a las poblaciones indígenas. de supervivencia de sexto a décimo mover la reinscripción y fomentar la Las comadronas son vitales para grado: sólo el 42 por ciento de los finalización de la educación secun- difundir las buenas prácticas so- estudiantes de sexto grado perma- daria. El desarrollo de habilidades a bre la salud materno infantil de necieron en el sistema y la mayoría través de programas de formación una manera que es culturalmente de los estudiantes abandonaron la técnica y profesional de alta calidad, apropiada y son el puente entre la escuela durante el período de cua- así como una educación terciaria de medicina tradicional y el sistema tro años de la escuela secundaria. calidad, también podría aumentar el de salud pública del país. Lo más probable es que la pande- acceso a empleos más productivos. World Bank 57 Figura 12. Antes de la pandemia las tasas de matrícula y aprendizaje de Guatemala ya estaban por debajo de las de los países pares. Antes de la pandemia HFPS-II Brecha: HFPS-II vs. pre-pandemia 85% 60% 35% 10% 0% -15% -40% República Dominicana México Bolivia Perú Chile Ecuador Costa Rica Honduras Argentina El Salvador Paraguay Colombia Guatemala Fuente: ALC HFPS, Banco Mundial, 2021. 58 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 James Dalrymple / shutterstock.com World Bank 59 Una fuerza laboral más calificada las tasas de deserción escolar de presas). Además de proporcionar podría alentar la inversión en activi- US$153.75 por estudiante en 2015 salarios más altos, el crecimiento dades y procesos de producción de a US$302.62 en 2020.47 Finalmente, de la productividad puede reducir mayor valor agregado. Los esfuerzos el plan de recuperación posterior a los costos ambientales marginales para construir capital humano serán la pandemia enfatiza la necesidad de la producción, desincentivar la más efectivos cuando se dirijan a los de abordar las brechas de habilida- migración, ayudar a Guatemala a segmentos más desatendidos de la des y prioriza el desarrollo de habi- capitalizar su dividendo demográ- población, incluidas las comunida- lidades digitales y en inglés a través fico y apoyar la transición de acti- des indígenas, las mujeres y los ho- de cursos acelerados para jóvenes.48 vidades agrícolas a actividades más gares rurales. La violencia de género productivas en los sectores indus- fuerza a las estudiantes a abandonar trial y de servicios. Reformas en- Un entorno empresarial la escuela, lo que a su vez contribu- caminadas a impulsar la inversión ye a las bajas tasas de participación más sólido será crucial para y la productividad deben centrarse de la mujer en la fuerza de trabajo. acelerar la creación de empleo en mejorar el entorno normativo, Intervenciones que aborden los es- y aumentar la productividad ampliar el acceso a financiamiento, tereotipos de género, complemen- atraer y retener la inversión extran- tadas con medidas para crear un jera, aumentar la participación de entorno escolar seguro que rechace Un clima empresarial más atrac- Guatemala en las cadenas de va- y prevenga la violencia, podrían im- tivo requiere de un compromiso lor mundiales, y alentar el espíritu pulsar el logro educativo y reducir coordinado a nivel nacional y sub- empresarial y la innovación.49 Se las diferencias entre los géneros.45 nacional. Desde 2015, la tasa de cre- espera que las medidas impulsen la cimiento de la PTF en Guatemala se productividad laboral y atenúen el En los últimos años Guatemala ha ha vuelto cada vez más negativa, y el efecto de las estrictas regulaciones adoptado medidas concretas para crecimiento de la productividad la- del mercado laboral, así como el reducir las tasas de abandono es- boral ha quedado rezagado respecto alto nivel del salario mínimo, sobre colar y mejorar las aptitudes de la a sus pares estructurales y aspiracio- el crecimiento del empleo formal. fuerza de trabajo. En 2017 el go- nales. Los esfuerzos que se han rea- bierno creó un programa para am- lizado para fortalecer la infraestruc- La implementación de sistemas pliar las oportunidades educativas tura, mejorar el entorno regulatorio, digitales para el pago de impues- entre los estudiantes que habían promover la innovación y ampliar el tos y medidas para agilizar los abandonado la escuela. En 2018, el acceso a la financiación son pasos procedimientos administrativos Ministerio de Educación introdujo clave que requieren el apoyo de los para el comercio, la inversión y el un sistema de alerta temprana para sectores público y privado, así como registro de empresas son pasos estudiantes en riesgo y comenzó a de la sociedad civil. Un clima em- importantes que se han tomado en implementar varias intervenciones presarial es una condición necesaria Guatemala para mejorar la com- de bajo costo para reducir la tasa para el crecimiento del empleo for- petitividad. El uso obligatorio de la de deserción escolar; y en 2019 mal y para catalizar la transforma- facturación electrónica ha reducido creó el Viceministerio de Educación ción económica estructural. el costo del cumplimiento fiscal.50 Extracurricular y Alternativa para Nuevos procedimientos para el re- llegar de manera más efectiva a la Mejorar el entorno empresarial gistro comercial facilitan el ingreso, población no escolarizada.46 Estos con énfasis en el empleo la formalización y el crecimiento de esfuerzos están anclados a cambios inclusivo y de buena calidad las empresas.51 La adopción de la ley en el sistema de registros educati- de insolvencia en febrero de 2022, vos, que ahora utiliza identificado- El crecimiento sostenido de em- facilitará la reasignación de capital y res únicos de estudiantes para ras- pleo requiere ganancias en produc- mano de obra de firmas que ya no trear las trayectorias educativas. El tividad que provengan de mejoras son viables a firmas que son capa- gobierno también aumentó la asig- al interior de cada sector como de ces de explotar nuevas oportunida- nación presupuestaria para reducir movimientos entre sectores (y em- des (World Bank, mimeo). 60 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Políticas que apoyen la adopción de tecnologías facilitan la transformación agrícola, amplían los sistemas de pro- ducción tradicionales, atraen inversiones en riego, almace- namiento, transporte y distribución de alimentos, y apoyan la creación de un sistema agroalimentario moderno. Específicamente, es importante in- acceso a servicios financieros bási- cadenas de valor internacionales. vertir en el aumento de la producti- cos: solo el 44 por ciento de los adul- En Guatemala, el flujo de IED ha vidad de los pequeños agricultores tos tiene una cuenta en una institu- disminuido constantemente des- y promover la adopción de prácticas ción financiera. Reformas recientes, de 2014, explicado principalmen- de producción de alto valor añadi- incluida la adopción en 2021 de un te por un débil entorno contrac- do. También es importante apoyar marco jurídico para las actividades tual e institucional; para 2018, el a las organizaciones de pequeños de arrendamiento financiero y los nivel de IED entrando al país era agricultores, principalmente las esfuerzos para modernizar los sis- inferior al de sus pares estructu- que involucran a los pueblos indí- temas nacionales de pagos, podrían rales y aspiracionales. Sin embar- genas, para desarrollar economías mejorar la diversidad y el acceso a go, las transacciones de IED tien- de escala, compartir conocimientos servicios financieros para las MIPY- den a ser desiguales y algunas y diversificar la producción. Mejo- ME y los hogares (World Bank, mi- grandes empresas han logrado res prácticas agrícolas aceleran la meo), en particular en zonas rurales, atraer a inversionistas extranje- transición de la agricultura de baja donde el acceso es limitado (World ros. Por ejemplo, una sola inver- productividad a la manufactura y Bank, 2020a). Los esfuerzos adicio- sión de US$2.200 millones (2.6 los servicios, lo que contribuye a la nales para fortalecer el sector finan- por ciento del PIB) en el sector de reducción de la pobreza y a la crea- ciero se han centrado en mejorar el las telecomunicaciones en 2021 ción de oportunidades económicas marco jurídico para la insolvencia, ascendió al triple del nivel de en- locales para frenar la migración. establecer oficinas de crédito, forta- tradas anuales de IED durante lecer el cumplimiento de los requisi- 2019 y 2020.53 La iniciativa inter- Reformas al sector financiero pue- tos contra el blanqueo de dinero y la sectorial Guatemala No se Detiene den facilitar la recuperación de la cri- lucha contra el terrorismo financie- establece una hoja de ruta para sis del Covid-19 y al mismo tiempo ro, establecer un marco jurídico para atraer más IED en sectores de apoyar al crecimiento de la produc- los emisores de dinero electrónico alto potencial e industrias clave tividad y a la reducción de la pobreza y otros proveedores de tecnologías orientadas a la exportación. en el largo plazo. Un sector financie- financieras, y mejorar la sostenibi- ro robusto es crucial para movilizar lidad institucional, la capitalización Para aumentar la productividad el ahorro y asegurar una asignación y el alcance de los fondos de garan- mediante el aumento de la parti- eficiente de los recursos financieros. tía parcial de crédito existentes (por cipación del país en las cadenas Muchas micro, pequeñas y medianas ejemplo, el Fondo de Garantía Mipy- de valor regionales y globales, empresas (MIPYME) en Guatemala me). Varias de estas reformas están Guatemala ha implementado luchan por acceder a financiamiento previstas en la Estrategia Nacional varias medidas para facilitar el asequible en el sector financiero for- de Inclusión Financiera 2019-2023. comercio. Un acuerdo de unión mal, y utilizan instituciones finan- aduanera con Honduras ha reduci- cieras no bancarias. Aun así, el déficit La IED facilita la transferencia de do el tiempo promedio de procesa- financiero de las MIPYME del país se ideas, tecnologías y conocimientos miento transfronterizo de 8 horas estima en el 22 por ciento del PIB.52 especializados y facilita la integra- a 7 minutos (World Bank, 2021a), Muchos hogares también carecen de ción de las empresas nacionales a y un acuerdo de colaboración World Bank 61 Fernando Macias Romo / shutterstock.com 62 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 aduanera de 2019 entre Guatemala es fundamental para la creación de Centroamérica (Ulku & Zaourak, y México facilitó aún más la inte- empleo y el crecimiento de la pro- 2021),54 particularmente en Gua- gración con las cadenas de valor re- ductividad. Según estándares re- temala. Existen brechas en todos gionales. Dado que los inversionis- gionales, Guatemala tiene un consi- los niveles, incluidos: i) la conecti- tas extranjeros a menudo requieren derable potencial sin explotar para vidad entre las ciudades secunda- cumplir las normas laborales inter- el emprendimiento (World Bank, rias y sus territorios circundantes; nacionales, las empresas relaciona- 2021a). La gran diáspora guatemal- ii) la conectividad entre ciudades das con la confección de prendas teca podría ofrecer acceso a habi- secundarias, y entre estas y la ca- y la producción de café, se están lidades y experiencia a través de la pital; y iii) la conectividad al inte- esforzando por mejorar su cumpli- “circulación de cerebros” entre Gua- rior de las ciudades secundarias miento. Las inversiones de las em- temala y sus principales destinos para aliviar la congestión y faci- presas internacionales de transpor- migratorios, particularmente USA. litar el crecimiento. La participa- te en cadena de frío son cruciales Fortalecer el ecosistema de inno- ción del sector privado puede ayu- para el éxito de las nuevas cadenas vación requiere también de progra- dar a subsanar esas deficiencias y de frío agrícola nacionales, y es ne- mas de apoyo y asesoría financiera. aumentar la eficacia del gasto pú- cesario mantener normas sanitarias El Gobierno está tomando medidas blico en infraestructura mediante y fitosanitarias adecuadas para apo- para apoyar esta agenda a través de contratos a largo plazo basados yar la diversificación de las expor- la Política de Innovación Producti- en asociaciones público-priva- taciones agrícolas. Adicionalmen- va para la Competitividad de Gua- das para proyectos de inversión te, se están llevando a cabo nuevas temala, que servirá como base para y prestación de servicios. Las APP reformas para reducir el costo y el diseñar e implementar programas también pueden contribuir a la mi- tiempo del comercio transfronteri- de apoyo a la innovación. tigación del cambio climático y la zo de mercancías, incluidos esfuer- agenda de resiliencia, al fomentar zos para simplificar y automatizar La inversión pública puede refor- una perspectiva holística del ciclo los procedimientos aduaneros y la zar la eficacia de las reformas al de vida en la inversión en infraes- creación de una ventanilla única entorno empresarial, ayudando tructura y al fomentar el financia- para el comercio exterior. a hacer frente a los innumera- miento verde. bles problemas de transporte que La innovación empresarial des- afronta el país. La insuficiente Además del transporte, se necesitan empeña un papel central en la inversión en infraestructura ha inversiones en telecomunicaciones, mejora de la productividad de las limitado durante mucho tiem- incluidas en infraestructura digital empresas. El espíritu empresarial po el crecimiento económico en para mejorar la conectividad. El mercado de telecomunicaciones de Guatemala está do- minado por pocas empresas con alto poder de mercado, resultando en un acceso a infraestructura digital limitado y desigual. Mientras que el 62 por ciento del país tiene acceso a teléfonos móviles, solo el 29 por ciento lo tiene a Inter- net y solo el 21 por ciento tiene acceso a una computadora (Instituto Nacional de Estadística, 2019). World Bank 63 También existe una amplia bre- gobierno, actualmente siguen sien- de servicios es vital para obtener cha digital entre las áreas urbanas do relativamente bajas: el 16.3 por el apoyo público para incremen- y rurales, y entre género y grupos ciento de la población rural carece tar los ingresos tributarios. El uso étnicos. Departamentos donde la de acceso a la electricidad, muy por generalizado de plataformas elec- concentración de población rural encima de la proporción de la pobla- trónicas en los procesos públicos e indígena es alta, como Alta Ve- ción urbana (3.4 por ciento) y uno de podría aumentar la transparencia, rapaz, Quiche y Totonicapán, pre- los porcentajes más altos entre los reforzar la confianza pública en el sentan tasas muy bajas de acceso países pares (De la Fuente & Gomez, Estado y acelerar el desarrollo del a internet (13, 13 y 18 por ciento mimeo). Las tecnologías de energía sector privado. La implementación respectivamente) en comparación renovable, incluidas la energía solar, de políticas de adaptación al cam- con grandes áreas urbanas como la micro hidroeléctrica sin conexión bio climático y una mejoría de las Ciudad de Guatemala, Sacatepé- a la red, la energía solar fotovoltaica capacidades de gestión del riesgo quez y Quetzaltenango (55, 38 y sin conexión a la red y la generación de desastres ayudarán a mitigar la 32 por ciento respectivamente) eólica, podrían ampliar el acceso a exposición a choques que revierten (Instituto Nacional de Estadística, la electricidad en las zonas rurales. el progreso en el desarrollo social y 2019). Un mejor acceso a las tele- Los servicios de agua y saneamiento económico del país. comunicaciones fuera de la Ciudad también son deficientes: el 14.7 por de Guatemala hubiera permitido ciento de la población rural care- Movilización de ingresos un acceso más equitativo a plata- cía de acceso a mejores servicios de tributarios, promoción de la formas remotas para el trabajo, la agua en 2018, en comparación con eficiencia del gasto público educación y los servicios durante 4.6 por ciento de sus contrapartes y apoyo al fortalecimiento la pandemia (Instituto Nacional de urbanas (De la Fuente & Gomez, mi- institucional Estadística, 2019). El costo de in- meo). Esto es particularmente cierto ternet fijo es alto, representando el entre la población indígena. 7.5 por ciento del ingreso prome- Es claro que se deben intensificar dio mensual para los hogares en el los esfuerzos para incrementar El aumento de los ingresos quintil de ingresos más bajos, pero el ingreso tributario para satis- solo el 0.8 por ciento para los ho- tributarios, una mayor facer las grandes y crecientes ne- gares en el quintil más alto.55 Las eficiencia del gasto público cesidades de inversión pública de elevadas tarifas se deben en parte y una mayor resiliencia a Guatemala. Históricamente, Guate- al dominio de un solo operador, los choques relacionados mala ha mantenido una de las pro- con una cuota de mercado del 57.5 porciones más bajas del mundo en- al cambio climático por ciento. Del mismo modo, dos tre ingresos tributarios y PIB, y es un firmas controlan el mercado de la son esenciales para un valor atípico en comparación con sus banda ancha móvil,56 y las tarifas crecimiento sostenible pares estructurales y aspiraciona- resultan en una limitante impor- les. Los ingresos públicos fueron en tante para el acceso a Internet. El incremento de los ingresos tri- promedio del 11.3 por ciento del PIB butarios, el aumento de la eficien- durante 2015-19, aproximadamente El bajo acceso a la electricidad, cia del gasto, el fortalecimiento de la mitad del promedio regional. Esto servicios de agua y saneamiento las instituciones y el mejoramien- se traduce en uno de los niveles más fuera de Ciudad de Guatemala in- to de la capacidad de prevención bajos de gasto social en ALC. An- hiben el crecimiento del empleo y respuesta en casos de desastre tes de la pandemia, el nivel general en las zonas rurales y las ciudades pueden mejorar la sostenibili- de inversión en capital humano era secundarias. Guatemala tiene un dad del modelo de crecimiento de muy bajo: en 2018, el gasto social mercado de electricidad liberalizado Guatemala. Se necesita un gasto per cápita de Guatemala fue de solo y exporta energía a sus vecinos. Sin público más eficiente para cerrar US$173, superando solo a Nicaragua embargo, aunque las tasas de electri- las brechas en el capital humano y muy por debajo del promedio per ficación rural son una prioridad del y físico, y una mejor prestación cápita de US$1.100 para ALC. 64 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Se necesitan recursos adicionales para invertir en ca- pital humano e infraestructura, mejorar el bienestar de los hogares y promover la creación de empleo por parte del sector privado. Entre las medidas que deben conside- rarse se encuentran la ampliación de la base impositiva, el aumento de los impuestos al consumo, la eliminación de las exenciones fiscales y el aumento de la progresividad. Adicionalmente, las autoridades dad de pequeños contratos de man- de gestión estratégica y financiera deberían aumentar la eficiencia tenimiento de infraestructura, que son desafíos recurrentes en la ma- de la inversión en infraestructura representaron el 38 por ciento del yoría de los municipios. En el fu- y el gasto social, en particular en presupuesto de infraestructura en turo, estas brechas de eficiencia se el sector de la educación. Alrededor 2020, requiere de mucha planifica- pueden cerrar fortaleciendo la ca- del 55 por ciento del gasto social ción y gestión, lo que con frecuen- pacidad institucional subnacional se asigna al sector educativo, don- cia retrasan los servicios de mante- y mejorando la coordinación con de los indicadores de eficiencia son nimiento (World Bank, 2021b). La los organismos centrales. La cuan- bajos según estándares regionales consiguiente disminución en la ca- tificación del desempeño del sec- (Vargas, Azunaga, & Almeida, próxi- lidad de la infraestructura limita la tor público y la supervisión de las mo). Si bien la tasa de ejecución expansión del sector privado y dis- tasas de ejecución del presupuesto para el gasto social sigue siendo minuye su capacidad para generar a nivel central y local podrían ayu- alta, promediando 90.3 por ciento más y mejores empleos. dar a reducir las disparidades en durante 2015-2019, la dispersión las tasas de ejecución.58 de la ejecución a nivel subnacional El fortalecimiento institucional a ha aumentado desde 2015, explica- nivel central y subnacional podría Los avances recientes en la movi- da en parte por la débil capacidad aumentar el rendimiento de la in- lización de ingresos y la adopción institucional de ciertos departa- versión pública. Se requiere una de tecnologías digitales para me- mentos y municipios (Figura 13).57 mayor rendición de cuentas para jorar la focalización, implemen- Del mismo modo, la baja capacidad mejorar la gestión de los proyectos tación y monitoreo de programas y los incentivos desalineados entre de inversión pública, en particular públicos durante la pandemia los actores clave, limitan la eficien- en los ámbitos de la contratación son evidencia de la capacidad cia de la inversión pública en in- pública y la gestión financiera (Pe- del gobierno para implementar fraestructura. La tasa de ejecución rez Ruiz & Soto, 2019). Mejorar la reformas en estas áreas. La ad- de la inversión en infraestructura inversión en infraestructura ayu- ministración tributaria ha me- en Guatemala fue solo de 76 por dará a promover el desarrollo del jorado desde 2018, incluyendo ciento en 2020, aunque esto repre- sector privado, contribuyendo a el uso obligatorio y gradual de la senta un aumento del nivel de 58 la creación de empleo. Además, facturación electrónica. Además, por ciento en 2015. Este es un sec- hay margen para mejorar la foca- en 2020 el gobierno comenzó la tor donde los desafíos son numero- lización de los recursos públicos inscripción de hogares en Bono sos. Los estudios de ingeniería obli- en departamentos y municipios, Familia a través de mensajes de gatorios son un aspecto importante así como la eficacia con la que los texto y sitios web, y las billeteras del control de calidad, pero con fre- gobiernos locales utilizan estos móviles se han convertido en una cuencia se renuncia a este requisito recursos (Vargas, Azunaga, & Al- plataforma cada vez más común (World Bank, 2021b). La gran canti- meida, próximo). Los problemas para los pagos de transferencias. World Bank 65 Figura 13. La eficiencia y efectividad del gasto público social varía entre los departamentos, 2020. Menos eficaz Eficaz y pero eficiente eficiente 6.0 PR 5.0 4.0 SA BV Eficiencia sector público 3.0 JA RE ZA TO SR CM SO CQ 2.0 SU IZ PE JU ES AV QZ 1.0 QC HU SM GU 0.0 0.8 0.9 1.0 1.1 1.2 1.3 Menos eficaz y Actuación del sector público Eficaz pero menos eficiente menos eficiente Fuente: (Vargas, Azunaga, & Almeida, Guatemala: Public financing of human capital through the Covid-19 crisis, mimeo). 66 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Estos cambios abren la posibili- en 2019, ha disminuido la confian- do erosionando la confianza en el dad de la adopción generalizada za en el compromiso del gobierno estado, al tiempo que disminuye la de tecnologías de la información para combatir la corrupción. Mien- calidad de la prestación de servi- y digitales en múltiples etapas de tras tanto, la falta de un marco re- cios públicos, particularmente en la inversión pública, lo que podría glamentario para la competitividad las regiones menos desarrolladas. generar nuevos aumentos de la efi- obstaculiza el desarrollo del sector La confianza pública en las insti- ciencia. La ampliación del uso de privado. La proporción de empre- tuciones estatales, desde el poder las tecnologías digitales también sas guatemaltecas que mencionan judicial hasta los gobiernos locales, podría hacer que las inversiones en a la corrupción como una limitante cayó desde 46.5 por ciento en 2017 los sectores sociales fueran más re- importante es casi el doble del pro- al 38.2 por ciento en 2019 (Latin sistentes a los choques. medio de ALC, y las preocupaciones American Public Opinion Project son más frecuentes entre las gran- LAPOP, 2019). El deterioro insti- La corrupción y la influencia in- des empresas (Figura 14). Los altos tucional observado desde 2015 ha debida afectan negativamente el costos administrativos, la debilidad ampliado las brechas regionales en desarrollo del sector privado, li- del estado de derecho, los com- la prestación de servicios y ha so- mitando la creación de empleo y plejos procesos en la ejecución de cavado la calidad de los mismos.59 restringiendo el crecimiento de la contratos y los engorrosos procedi- Una gran parte de la población ca- productividad. El debilitamiento de mientos de insolvencia se encuen- rece de acceso a los servicios pú- la justicia (Proyecto Justicia Mun- tran entre los principales obstácu- blicos básicos, especialmente en dial 2021), junto con la decisión del los que mencionan las empresas. la región meridional, donde el 34 expresidente de poner fin al man- por ciento de los hogares no infor- dato de la Comisión Internacional El debilitamiento progresivo de las ma haber utilizado ningún servicio contra la Impunidad en Guatemala instituciones desde 2015 ha segui- público (Anexo A4). En esta región, Figura 14. La corrupción como una limitación importante para las empresas, 2017. Guatemala América Latina y el Caribe Todos los paises 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Pequeño (5-19) Mediano (20-99) Grande (100+) Fuente: World Bank, 2017. Enterprise Survey. World Bank 67 la satisfacción con la protección nancieros públicos y en los portales blico. Más recientemente, la Iniciati- policial, los subsidios estatales y oficiales de ejecución presupuesta- va Nacional de Presupuesto Abierto los servicios municipales (World ria (Sistema Nacional de Inversión 2021 mejoró la transparencia de Justice Project, 2021) la más baja a Pública y Guatecompras) podría re- las asignaciones presupuestarias al nivel nacional. Ahora bien, la satis- ducir las oportunidades de mal uso ofrecer a todos los ciudadanos acce- facción reportada con los servicios de los recursos (CIEN, 2018). Final- so en línea a los detalles del proceso públicos es mayor en la Ciudad de mente, el fortalecimiento del mar- de formulación del presupuesto. La Guatemala que en el resto del país co legal para la participación ciu- promulgación de la Ley de Simpli- (Figura A4.30). dadana podría fomentar un mayor ficación de Requisitos y Procedi- compromiso público en el diseño, mientos Administrativos de 2021 A futuro, varias medidas podrían implementación y supervisión de promovió la transparencia al ra- fortalecer las instituciones y au- programas públicos, reforzando la cionalizar y digitalizar los servicios mentar la transparencia pública. A confianza en el Estado. y procedimientos públicos al tiem- nivel del gobierno central, las nue- po que facilitó la participación de vas leyes y reglamentos pueden Iniciativas recientes señalan el la sociedad civil. Del mismo modo, reducir los conflictos de intereses compromiso del gobierno con la se creó la Comisión Presidencial entre los sectores público y privado. mejora de la administración públi- de Gobierno Abierto y Electrónico Una regulación más estricta de los ca y la expansión del uso de tecno- 2020 para coordinar y monitorear contratistas privados del Estado y logías digitales para mejorar la efi- los procedimientos orientados a medidas para reducir la concentra- ciencia y la transparencia. En 2017, los ciudadanos. Bajo este nuevo ción del mercado podrían mejorar una Ley de Adquisiciones nacional marco legal, se espera que cada aún más la transparencia pública. revisada desaceleró la ejecución del institución pública digitalice sus Mejorar los mecanismos de monito- presupuesto, pero fortaleció la su- servicios y asegure asignaciones reo y verificación en los sistemas fi- pervisión institucional del gasto pú- presupuestarias adecuadas. A futuro, varias medidas podrían fortalecer las instituciones y aumentar la transparencia pública. A nivel del gobierno central, las nuevas leyes y regla- mentos pueden reducir los conflictos de intereses entre los sectores público y privado. Una regulación más estricta de los contratistas privados del Estado y medidas para reducir la concentración del mercado podrían mejorar aún más la transparencia pública. 68 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Finalmente, el V Plan Nacional de resiliente podrían ayudar a reducir tanto a los agricultores comercia- Gobierno Abierto 2021-2023 (Go- los costos de reconstrucción después les como de subsistencia. Todo esto bierno de Guatemala, 2021) in- de los desastres naturales. Antes de representa un riesgo para la segu- cluye varias acciones para moder- la pandemia, Guatemala ocupaba ridad alimentaria en un país ca- nizar la administración pública, un lugar más bajo que Paraguay, Sri racterizado por la desnutrición in- promover el gobierno digital y fa- Lanka, Perú, República Dominicana fantil.60 Dado que el sector agrícola cilitar la participación ciudadana y y Serbia en el Índice Global de emplea al 30 por ciento de la fuerza la auditoría. Seguridad Sanitaria. La experiencia laboral y es una fuente de ingresos de la pandemia ha puesto de especialmente crítica para los gru- Promoción de la resiliencia a las relieve la importancia de las redes pos más vulnerables, incluidos los crisis mediante la adaptación al de seguridad adaptables y de una pueblos indígenas y los afrodes- cambio climático y la respuesta gestión sólida del riesgo de desastres cendientes, la intensificación de los a los desastres en el sector de la salud. riesgos del cambio climático plan- tea una amenaza para la reducción La creciente exposición de Guatemala La resiliencia climática y la mitiga- de la pobreza y el desarrollo social. a los choques naturales requiere que ción de riesgos son especialmente las políticas públicas se centren más cruciales para la sostenibilidad Políticas efectivas de mitigación en la prevención que en el alivio. de los empleos agrícolas de alta y adaptación al cambio climático, Si bien Guatemala sigue gastando calidad, los medios de vida de los combinadas con una mayor capaci- importantes recursos en el socorro hogares rurales y la seguridad ali- dad de gestión del riesgo de desas- en casos de desastre, la elaboración y mentaria. Se proyecta que el sec- tres, son esenciales para garantizar aplicación de una estrategia integrada tor agrícola incurra en pérdidas la sostenibilidad del modelo de de- de gestión del riesgo de desastres económicas del 40 al 70 por ciento sarrollo de Guatemala. Las políticas en todos los niveles de gobierno de futuras inundaciones, sequía y y acciones de mitigación y adapta- sería un enfoque más eficaz en otros eventos climáticos extremos ción al cambio climático pueden función de los costos. Las políticas (Gobierno de Guatemala, 2015). Se proteger y mejorar el bienestar de que anticipan y mitigan los riesgos espera que los niveles más bajos los hogares rurales y ayudar a pre- crecientes identificados desde 2015, de precipitaciones y las tempera- venir la inseguridad alimentaria. particularmente en regiones como turas más altas reduzcan los flujos Promover prácticas agrícolas y nu- el Corredor Seco, podrían prevenir y de agua superficial en un 10-50 por tricionales “inteligentes” (smart minimizar los daños causados por ciento para 2030, y la disponibilidad agriculture) puede aumentar los los peligros naturales. Por ejemplo, total de agua disminuirá en un 5-30 rendimientos y reducir las pérdidas las inversiones en infraestructura por ciento, afectando gravemente y el desperdicio de alimentos. De igual manera, proteger paisajes críticos puede garantizar la sostenibilidad de diferentes ecosistemas, y programas de reducción de emisiones que aprovechan los recursos fo- restales pueden promover la inclusión de las comunidades indígenas, que a menudo poseen importantes conocimien- tos y habilidades tradicionales.61 World Bank 69 Mejoras en el manejo del agua reforzaría aún más la re- siliencia climática y económica a largo plazo.62 Adoptar un plan integral para mitigar los riesgos financieros, evaluar el uso del precio del carbono, catalizar el desarrollo del fi- nanciamiento verde y desarrollar la capacidad institucional para la adaptación climática será vital para garantizar la resiliencia social y económica de Guatemala.63 Estos esfuerzos deben basarse en ponder a las emergencias y mejorar rrollo, y ya están disponibles nuevas una sólida coordinación en todos la movilización y ejecución del fi- herramientas y mecanismos para los niveles de gobierno, y además, nanciamiento de riesgo de desas- la respuesta a los desastres.65 La el Ministerio de Medio Ambiente y tres. Un año más tarde, el gobierno adopción de una estrategia nacio- Recursos Naturales debe contar con se unió a la Compañía Segregada nal de desarrollo con bajas emisio- los recursos, financieros y humanos, de Carteras del Fondo de Seguro nes de carbono y un plan nacional adecuados para cumplir su manda- contra Riesgos de Catástrofe del de adaptación en 2018-19 señala to. Paralelamente, las autoridades Caribe, ampliando el conjunto de el compromiso del país con un cre- también deben fortalecer los siste- instrumentos financieros dispo- cimiento verde y sostenible.66 En mas de preparación y respuesta ante nibles para gestionar el riesgo.64 2021, el Ministerio de Medio Am- emergencias en el sector de la salud. A raíz de los huracanes Eta e Iota, biente y Recursos Naturales esta- las autoridades también han bleció un Departamento de Análi- Recientes acciones del gobierno tomado medidas para fortalecer la sis Geoespacial y Cambio Climático demuestran su voluntad de imple- mitigación del riesgo de desastres para estudiar la vulnerabilidad cli- mentar reformas concretas para in- y apoyar la adaptación y mitigación mática y un Viceministerio de Agua crementar la resiliencia a choques y al cambio climático. En el marco de para formular e implementar polí- encaminar al país en una senda de la política actualizada de gestión del ticas con el fin de proteger, conser- crecimiento más sostenible. Con la riesgo de desastres, el 78 por cien- var y mejorar los recursos hídricos. Estrategia de Financiamiento del to de los municipios han integrado Finalmente, el presupuesto de 2022 Riesgo de Desastres 2018 se desa- consideraciones relativas al riesgo asignó recursos al Fondo Nacional rrolló un marco integral para res- de desastres en sus planes de desa- para el Cambio Climático.67 5 70 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Una agenda para el conocimiento y las brechas de datos World Bank 71 Rido / shutterstock.com 72 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Si bien en esta Actualización se profesional podría sentar las bases resiliente desde el punto de vista han abordado algunos de los va- para los programas de competen- fiscal y ambiental. Si bien el mejo- cíos de conocimiento identifica- cias de la mano de obra. ramiento de la eficiencia del gasto dos en el DSP de 2015, otros han público es esencial para el desarro- quedado sin respuesta, y han sur- El acceso a datos a nivel de empresa llo económico de Guatemala, los gido nuevos vacíos. Forjar un con- es crucial para comprender las res- encargados de la formulación de trato social más fuerte e incluyente tricciones al crecimiento de la pro- políticas requieren una mejor com- a través de una mayor inversión ductividad, la creación de empleo prensión de las medidas que deben en desarrollo humano requerirá la formal, el cumplimiento con las adoptarse en cada nivel de gobier- disponibilidad de datos frecuen- normas tributarias, la inversión ex- no (central y local) y en qué orden tes y confiables. Actualmente, la tranjera y la integración en las cade- deben aplicarse esas políticas. Las falta de datos para el monitoreo nas de valor globales. Comprender evaluaciones detalladas de la efi- de los indicadores de pobreza, mi- las limitaciones en el crecimiento de ciencia y eficacia del gasto público gración y desnutrición debilitan las empresas y la demanda de mano nacional y subnacional podrían ser- la capacidad de diagnosticar estos de obra es crucial para aumentar la vir de base para una formulación de problemas y evaluar intervencio- productividad y apoyar la creación políticas más eficaz, especialmente nes diseñadas para superarlos.68 de empleos de alta calidad. La for- en los sectores de la salud y la edu- Se necesitarán encuestas de ho- mulación de una agenda detallada cación. Las plataformas e iniciativas gares periódicas e integrales para para reformar el clima empresarial en línea, que fomentan la participa- monitorear la pobreza, compren- requerirá una mejor comprensión ción de la sociedad civil deben po- der sus causas y evaluar la eficacia de las oportunidades económicas, nerse a prueba, y se debe explorar de las políticas de reducción de la la demanda de servicios públicos, la cuál es la mejor manera de lograr la pobreza. Indicadores más amplios movilidad interna, el acceso a finan- participación de los pueblos indíge- del desarrollo del niño también ciamiento y los problemas de gober- nas, los afrodescendientes y otros permitirían comprender mejor la nanza. Identificar y solucionar las grupos marginados. Las evaluacio- eficacia de las diferentes interven- deficiencias del marco de asociación nes institucionales de las capacida- ciones para promover la formación entre los sectores público y privado des de gestión del riesgo de desas- de capital humano desde una edad podría ayudar a movilizar el capital tres, así como mejores mecanismos temprana. Aunque recientemente privado y ampliar las asociaciones a de coordinación en todos los nive- se ha completado un estudio del sectores distintos de la infraestruc- les de gobierno, son necesarios para Grupo del Banco Mundial sobre el tura, como el sector social. La reco- mejorar la capacidad de Guatemala SABER y el ECD, quedan vacíos en lección de datos a nivel de empresa para responder a choques, incluidos cuanto a la disponibilidad de dife- también permite apoyar el mercado aquellos relacionados con los efec- rentes servicios. Si bien la aplica- financiero nacional y puede reve- tos del cambio climático. Finalmen- ción continua de las evaluaciones lar oportunidades para movilizar el te, será necesaria una evaluación a nacionales de aprendizaje es una ahorro y asignar la inversión de ma- profundidad de las políticas exis- señal alentadora, se necesitan más nera eficiente, manteniendo al mis- tentes y potenciales de adaptación datos para diseñar enfoques efec- mo tiempo una inflación baja y un y mitigación del cambio climático tivos que reviertan las pérdidas de tipo de cambio estable en el contex- para priorizar los esfuerzos del go- aprendizaje inducidas por la pan- to de una política macroeconómica bierno en esta área en función de demia y faciliten la adopción de más expansiva. los impactos potenciales, la viabi- nuevas tecnologías educativas para lidad y el análisis de costo-benefi- acelerar el aprendizaje. Además, Cerrar las brechas de conocimien- cio de las diferentes alterativas, así una evaluación de los sistemas de to también es crucial para promo- como de la capacidad institucional formación técnica, profesional y ver un modelo de desarrollo más para implementarlas. World Bank 73 Fernanda_Reyes/ shutterstock.com 6 74 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Anexos A1. Redefinición de los países pares Página 77 A2. Actualización del DSP: consultas seleccionadas en el país Página 80 A3. La primera generación, el DSP de 2015 Página 80 A4. Desarrollos clave del país Página 83 A5. Impactos económicos y sociales del Covid-19 y respuestas políticas Página 96 A6. Crimen, violencia y VG en Guatemala Página 98 World Bank 75 SALMONNEGRO-STOCK / shutterstock.com 76 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 SALMONNEGRO-STOCK / shutterstock.com World Bank 77 A1. Redefinición de los países pares Para evaluar el desempeño de Guatemala, el infor- doble de la población de Guatemala) que Guatemala. me DSP de 2015 utiliza seis grupos comparables de Además, para tener en cuenta los factores culturales, países pares: países de América Central, pares de la mitad de los países seleccionados corresponden a la América Latina, países de ingresos medianos bajos, región de ALC. Los pares estructurales obtenidos son: promedio mundial, pares estructurales y pares as- Honduras, Paraguay, Sri Lanka y Senegal. piracionales. La Actualización de DSP revisa los cri- terios de selección de los pares estructurales para En un segundo paso, se obtuvieron comparadores as- reflejar a los países con condiciones estructurales si- piracionales utilizando otro conjunto de indicadores milares a las de Guatemala en la actualidad. También para los cuales se espera que Guatemala mejore su revisa los criterios de selección para que los pares as- desempeño (promedio para el período 2010-2019). piracionales reflejen países con condiciones estruc- Dado que la herramienta MEP 2.0 no permite filtrar turales similares a las de Guatemala, pero que han varios indicadores simultáneamente, este ejercicio se logrado resultados exitosos en términos de PIB per repitió para cada uno de los siguientes indicadores: cápita, e indicadores institucionales y sociales. · PIB per cápita (US$ constantes del año 2010). La selección se realiza en dos pasos. En primer lugar, se utiliza la herramienta Memorándum Económico del · Entradas netas de inversión extranjera directa (% del PIB). País69 (MEP) 2.0 con un conjunto de criterios sobre cier- tas variables para el período 2010-2019. Para escoger · Ingresos fiscales (% del PIB). los países pares estructurales para Guatemala (también necesarios para identificar a los pares aspiracionales), · Estimación del control de la corrupción.71 se especificaron los siguientes indicadores: · Estimación de la eficiencia gubernamental.72 Población total: para restringir la selección a países de tamaño similar. Se excluyen las islas pequeñas o los paí- · Indicadores de competitividad global. Pilar 11: dina- ses extremadamente grandes en términos de población. mismo empresarial.73 PIB per cápita (US$ constantes del año 2010): para limi- Como resultado, se obtiene una lista de países que tar el alcance a países que tienen un nivel de ingreso per superaron a Guatemala en términos de cada indica- cápita similar al de Guatemala. dor de aspiración para el período de referencia. Para agregar los resultados, para cada indicador, un país Valor agregado agrícola: para reducir la selección a potencial recibe una puntuación de uno si supera a aquellas economías con una estructura productiva Guatemala durante el período 2010-2019. Por ejem- comparable a la de Guatemala (sector agrícola de alre- plo, Perú superó a Guatemala en todos los indicado- dedor del 10 ciento del PIB70). res, excepto uno, por lo que se le da una puntuación de 5. Los países de las regiones de la Europa del Este Se excluyeron los países con una gran participación y ALC fueron priorizados en este caso. Los pares as- (> 30 por ciento del PIB) de las exportaciones de hi- piracionales resultantes son Perú, República Domini- drocarburos, así como aquellos con una población cana, Georgia y Serbia. considerablemente menor y mayor (por encima del 78 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Tabla A1. Principales indicadores de los países pares Matrícula en la escuela secundaria Eficacia gubernamental: estimación na de 15 años o más) (estimación de   mujeres (% de la población femeni- Entradas netas de IED (% del PIB) Prevalencia de la desnutrición (% GCI 4.0: Dinamismo empresarial Agricultura, silvicultura y pesca, PIB per cápita (US$ constantes Tasa de participación laboral de Estimación del control de la Ingresos fiscales (% del PIB) Tasa de mortalidad infantil la OIT basada en un modelo) Población total (millones) (por 1.000 nacidos vivos) valor añadido (% del PIB) Crecimiento del PIB de la población) del año 2010) corrupción (% anual) (% bruto) Países 2015- 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2019 2018 2019 2019 Guatemala 16.6 3364.8 9.4 1.5 10.5 -0.9 -0.7 55,8 3.4 40.6 20.7 16.1 51.1 Pares estructurales Honduras 9.7 2244.5 10.8 3.8 N/A -0.8 -0.6 54.0 3.8 52.3 14.5 13,8 66.2 Paraguay 7 5280.2 10 1.6 10 -0.8 -0,5 51.2 3 60 16.6 8.8 N/A Senegal 16.3 1528.1 15 4.2 N/A 0 -0.1 55.6 6.1 35.1 32.7 9.4 46.2 Sri Lanka 21.8 4225.1 7.5 0.9 N/A -0.03 -0.1 60.0 3,7 33.5 6.1 6.8 N/A Pares aspiracionales Perú 32.5 6489.6 6.7 3.9 14.5 -0,4 -0.1 55,8 3.2 70,6 10.3 6.7 108,8 República 10.7 8002.4 5.2 3.2 13.3 -0.8 -0,4 57.1 6.1 54,3 23,5 5.5 81.6 Dominicana Serbia 7.1 7229.9 6 8.3 24.1 -0,4 0 63.1 3.2 47.9 4.6 4.6 94.5 Georgia 3,7 4977.5 6.5 7.7 19.6 0.7 0.8 62.2 4.1 55.2 8.5 8.2 106.3 World Bank 79 nakaridore/ shutterstock.com 80 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 A2. Actualización del DSP: consultas la Corporación de Inversión y Desarrollo (IDC), el UN- seleccionadas en el país FPA/INE, el UNICEF y el Banco Central de Guatemala (BANGUAT). En el año fiscal 21, el equipo se reunió con representantes selectos de la Fundación para el Desa- A lo largo de la Actualización del DSP, el equipo se in- rrollo (FUNDESA) y el Centro de Investigaciones Econó- volucró con el gobierno de Guatemala y las partes in- micas Nacionales (CIEN) para discutir una versión más teresadas a través de un amplio proceso de consulta, avanzada del documento. Todas las reformas propuestas tanto interna como externa al GBM. Entre ellos figu- se consideraron pertinentes y oportunas para los princi- ran los siguientes actores: pales acontecimientos del país. OPCS (Operations, Policy and Country Services): el Autoridades: desde el lanzamiento de la Actualización equipo celebró reuniones con el equipo de DSP Global de DSP, las misiones se han utilizado como plataformas para discutir las diferentes posibilidades para la Actua- para profundizar los compromisos del sector (por ejem- lización del DSP. plo, Ministerio de Educación, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Economía, Ministerio de Desarrollo, MI- Prácticas globales: el equipo celebró reuniones con DES y Ministerio de Salud) y discutir cuestiones clave miembros de las prácticas para investigar y discutir la de desarrollo con las diferentes contrapartes públicas, disponibilidad de datos y los desafíos experimentados en el gobierno y más allá. por Guatemala desde 2015, o en los últimos seis años. Al mismo tiempo, el equipo compartió con los puntos focales varias ponencias y versiones preliminares del A3. La primera generación, el DSP de 2015 documento para recibir sus observaciones y contribu- ciones. Además, para temas seleccionados, el equipo El DSP de 2015 identificó una serie de desafíos institu- discutió en detalle las prioridades de política seleccio- cionales y de desarrollo que siguen siendo válidos hoy nadas en la Actualización de DSP. en día. En el centro de estos desafíos hay dos caracte- rísticas fundamentales e interrelacionadas: (i) un con- Sociedad civil y sector privado: una misión conjunta trato social fragmentado, que es el acuerdo implícito (Banco Mundial/CFI) en el año fiscal 2020 celebró reu- entre el Estado y sus ciudadanos sobre sus respectivos niones con grupos de la sociedad civil, el mundo acadé- roles y responsabilidades; e (ii) instituciones débiles. El mico y centros de pensamiento. La misión se centró en el contrato social existente ha creado un sistema que be- progreso en el país desde 2015 y discutió temas críticos neficia sólo a unos pocos mientras que la mayoría de que incluyen: (i) progreso en los indicadores básicos de la población está excluida. Además, las instituciones desarrollo; (ii) disponibilidad y confiabilidad de los datos débiles han generado un gran segmento de población (por ejemplo, censo de población de 2018, indicadores excluida y descontenta, dando lugar a dos Guatemalas. de desarrollo subnacional de FUNDESA e información Por un lado, los que no se beneficiaban del gasto pú- sobre el gasto social); (iii) identificación de cambios ins- blico tenían pocos incentivos para pagar impuestos o titucionales y políticos importantes. La misión se reunió exigir una mayor recaudación de impuestos. Por otro con representantes de diferentes asociaciones empresa- lado, quienes se beneficiaban del gasto público no es- riales incluyendo: Cámaras de Agricultura, Construcción, taban dispuestos a pagar más impuestos o a expandir el Comercio e Industria, Asociación Guatemalteca de Ex- aparato estatal para expandir la prestación de servicios. portadores, también con centros de pensamiento, ban- Una baja carga fiscal contribuyó a un estado pequeño cos privados y empresas privadas. La misión también se y mal administrado que, a su vez, limitó la provisión y reunió con el Banco Agromercantil, la Fundación Génesis la capacidad del sector público, y disminuyó la calidad Empresarial, Asíes, el CACIF, la Cámara del Agro, la Cá- de los servicios públicos. El crecimiento económico se mara de Construcción, la Cámara de Industria, Agexport, ha visto limitado por la capacidad reducida del Estado la Cámara de Comercio, la Fundación para el Desarrollo para invertir en infraestructura o hacer cumplir el es- (FUNDESA), la Corporación Multi-Inversiones (CMI), el tado de derecho que se necesita para el desarrollo del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), sector privado.  Los hogares deben prescindir de los World Bank 81 servicios o pagar de su propio bolsillo por servicios de siderable desigualdad de resultados que comienza tem- calidad. Una historia de instituciones débiles ha re- prano en la vida y continua durante toda la edad adulta, sultado en controles ineficaces del gasto público, in- lo que ha reforzado y contribuido a la consolidación de eficiencias y corrupción. Este status quo creó una gran las dos Guatemalas. Las dinámicas subyacentes se repre- población excluida y desafectada y condujo a una con- sentan en el siguiente marco (Figura A3.1). Figura A3.1. Marco conceptual DSP 2015. Acceso y calidad de los servicios públicos deficiente, baja inversión Dos Guatemalas Cobertura y calidad Informal, pobre, agricultura de subsistencia, vulnerable, rural, bajo capital humano, en gran parte indígena Contrato social fragmentado Instituciones estatales débiles Dos niveles diferentes de poder Falta de confianza Baja tributación de negociación, voz e influencia Aceptación de un estado mínimo Políticas no inclusivas Instituciones estatales débiles Débil clima de inversión Estado de derecho selectivo Formal, grandes empresas, urbano, alto capital humano, en su mayoría no indígena Exclusción y bajo crecimiento Legado histórico Exclusión política de Instituciones Estructuras grupos particulares coloniales productivas Fuente: Sánchez, Susana M., Kinnon Scott y J. Humberto López, 2016. Guatemala: Cerrando brechas para generar un crecimiento más inclusivo. Diagnóstico sistemático del país. Washington, DC: World Bank. El análisis del DSP 2015 muestra que los desafíos contribuciones positivas a la economía. Por lo tanto, el de desarrollo de Guatemala son complejos y de lar- DSP de 2015 identificó la necesidad de un “gran im- ga data. Los procesos históricos de largo plazo han pulso” para sacar al país del equilibrio actual. conducido al actual contrato social fragmentado, el pequeño Estado y las instituciones débiles. El acerca- Se utilizaron cuatro criterios fundamentales para miento de las dos Guatemalas no sólo elevaría el ni- identificar las áreas prioritarias en el DSP de 2015. En vel de vida de esos grupos, reduciendo así la pobreza, primer lugar, dada la variedad de problemas que deben sino que también aumentaría su potencial para hacer abordarse en Guatemala, era necesario comenzar por 82 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 aquellos que distinguen a Guatemala de sus pares, da (lo que significa que los extremadamente pobres áreas en las que es un caso atípico. En segundo lu- son realmente extremadamente pobres), se deben to- gar, habida cuenta de los limitados recursos del país, mar algunas medidas para mejorar el bienestar de la se le dio prioridad a las medidas que pudieran eli- población de inmediato. En cuarto lugar, el DSP dio minar los múltiples cuellos de botella y que tuvieran una alta prioridad a las intervenciones que tienen el un efecto beneficioso en otros problemas y sectores, potencial de resultar en un cambio sostenible a largo no sólo en la esfera de acción inmediata. En tercer plazo. Tabla A3 presenta las áreas identificadas y las lugar, dado que la pobreza en Guatemala es profun- políticas propuestas. Tabla A3. DSP de 2015: vías, prioridades de política e intervenciones prioritarias. Vías de desarrollo Prioridades políticas Intervenciones prioritarias Desnutrición Lucha contra la malnutrición Construir un contrato social más incluyente Educación Educación de calidad para todos Niveles de inversión Inversiones públicas y privadas Promover el crecimiento Productividad agrícola Aumento de la productividad agrícola Reforma de la política fiscal Incremento del ingreso tributario Monitoreo social Generar responsabilidad social Promover la sostenibilidad fiscal, social y ambiental Titulación de tierras y ordenación Promover la planificación territorial territorial Abordar los desastres naturales y los Riesgos ambientales riesgos ambientales Fuente: DSP 2015, Banco Mundial. Por último, el DSP de 2015 identificó varias brechas de nutrición; iii) matrículas en la enseñanza primaria; iv) conocimiento y datos en el proceso de llevar a cabo el financiación de la infraestructura; v) ineficiencia fiscal informe. Entre las principales brechas que debían sub- y eficacia del gasto público; y vi) la brecha entre los sanarse figuraban: i) la falta de datos censales actuali- empleados formales e informales. zados; nuevos datos y análisis para entender ii) la mal- World Bank 83 A4. Desarrollos clave del país A. Crecimiento económico y convergencia El crecimiento económico estuvo por debajo de la ...y no ha sido suficiente para cerrar la brecha de mayoría de sus pares... ingresos con los Estados Unidos. Figura A4.1. Tasa media de crecimiento del PIB, 2010-2019. Figura A4.2. PIB per cápita en relación con EE. UU., 2010-2019. República Dominicana Serbia Paraguay República 5.6 Dominicana Honduras Senegal Georgia Perú Guatemala Sri Lanka 5.3 Sri Lanka Porcentaje del PIB per cápita de los Estados Unidos 4.9 Georgia 15 4.8 Senegal 4.5 Perú 10 4.3 Paraguay 3.7 Honduras 3.5 5 Guatemala América Latina y 2.3 el Caribe (ALC) 1.9 Serbia 0 0,.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: WDI. Fuente: WDI. 84 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 El consumo privado siguió siendo el principal motor del Los servicios han aumentado ligeramente su contribu- crecimiento, mientras que la inversión y las exportacio- ción al crecimiento desde 2016. nes siguieron siendo bajas. Figura A4.4. Descomposición del crecimiento, enfoque de Figura A4.3. Descomposición del crecimiento, enfoque del la producción, 2010-2019. gasto, 2010-2019. Actividades Otras primarias industrias Exportaciones Crecimiento del PIB Industrias Transporte, Consumo público Formación bruta de manufactureras almacenamiento y capita comunicación Consumo privado Importaciones Construcción Comercio, reparación, Cambio de porcentaje FIRE y actividades alojamiento y empresariales 6.0 servicios de comida Otros servicios Crecimiento del PIB Cambio de porcentaje 6.0 4.0 2.0 4.0 0.0 2.0 -2.0 0.0 -4.0 -2.0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: WDI. Fuente: WDI. World Bank 85 Desde 2015, los niveles de inversión se han mantenido más bajos que en los países pares. Figura A4.5. Formación bruta de capital fijo (% del PIB), 2010-2019. 2010-14 2015-19 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Guatemala Pares aspiracionales Pares estructurales Centroamérica - excluyendo GTM Fuente: WDI. B. Transición demográfica La población en edad de trabajar aumentó más rápido Guatemala está envejeciendo más rápido de lo previsto. que la población. Figura A4.6. Transición demográfica, 2010-2019. Figura A4.7. Diferencias porcentuales por grupo de edad entre proyecciones poblacionales vs. datos del censo de 2018. Relación de Población en edad dependencia de trabajar por edad - eje derecho Población, total Puntos porcentuales 2010 = 100 10 130 100 5 0 80 -5 120 60 -10 -15 40 110 -20 20 0-4 5-9 15 - 19 10 - 14 50 - 54 55 - 59 30 - 34 40 - 44 20 - 24 35 - 39 25 - 29 45 - 49 60 - 64 65 y más 100 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: Censo de Población de Guatemala 2002 y 2018 Fuente: WDI. Instituto Nacional de Estadística. 86 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 La caída de la productividad laboral y el aumento de la ... contribuyendo a una proporción creciente de salarios fuerza laboral afectaron las ganancias laborales... por debajo de la línea de pobreza en las áreas urbanas desde 2015... Figura A4.8. Ganancias laborales por hora Figura A4.9. Porcentaje de salarios por debajo del umbral (en QTZ 2010), 2004-2019. de pobreza, 2004-2018. Ingresos por hora en Quetzales En guatemaltecos 2010 porcentaje Rural Urbano 13 80 12.5 70 12 60 11.5 50 11 40 10.5 30 10 20 9.5 10 9 0 2004 2010 2014 2019 2004 2010 2014 2018 Fuente: Eberhard-Ruiz, 2021. Actualización de Diagnóstico Fuente: Eberhard-Ruiz, 2021. Actualización de Diagnóstico de de Trabajos. Trabajos. ...a medida que el trabajo por cuenta propia y la informalidad ...y que tiene diferentes impactos en las tasas de pobre- han ido aumentando más que los empleados formales... za en diferentes grupos de población. Figura A4.10. El autoempleo y la informalidad continúan Figura A4.11. Tasa de pobreza frente a la proporción de indíge- aumentando, 2004-2019. nas y afrodescendientes (2018). Número de Empleo asalariado Empleo Incidencia de pobreza multidimensional, 2018 trabajadores, sin contrato asalariado con AV contrato 50 en millones Autónomo 45 HU QC CQ 3 40 35 JA TO BV 2.5 30 PE SM IZ SO 25 ZA CM 2 JU SU 20 PR SR QZ 15 RE 1.5 10 ES SA 1 5 GU 0 0.5 0% 1% 2% 3% 4% 5% 6% 7% 8% 2004 2010 2014 2019 Indígenas y afro (% de la población total) Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). World Bank 87 C. Sector externo y productividad La disminución de los ingresos laborales en el país em- ... convirtiendo a las remesas en cada vez más pujó a un número creciente de personas a migrar... importantes. Figura A4.12. Número de migrantes guatemaltecos por Figura A4.13. Entradas de remesas (% del PIB). destino, 1990-2020. El Salvador Guatemala Estados Unidos Belice Honduras Nicaragua de América Canadá Miles México Otro 25 1.500 20 1.200 900 15 600 10 300 0 5 1990 1995 2010 2005 2010 2015 2020 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: UN – UNDESA. Fuente: WDI. La entrada de remesas, especialmente de los Estados ... mientras que las exportaciones han sido una propor- Unidos, han sido la principal fuente de financiamiento ción menor del PIB que en sus pares. de los déficits comerciales... Figura A4.15. Exportaciones como % del PIB Figura A4.14. Entradas de remesas (% del PIB). (2010-2019) promedio. Bienes Remesas Guatemala Aspiracional Estructural Servicios Otros ingresos secundarios Renta Primaria Balanza CC Sri Lanka Guatemala 15 Senegal República 10 Dominicana Perú 5 El Salvador Costa Rica 2,3 0 1,2 Paraguay 1,0 0,9 -1,9 -1,2 Georgia -5 -3,4 -3,7 -4,2 -3,3 Nicaragua Serbia -10 Honduras Panamá -15 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 0 10 20 30 40 50 60 Fuente: WDI. Fuente: WDI. 88 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 La canasta de exportaciones ha estado dominada por los ... y Estados Unidos ha sido el principal destino de los pro- productos primarios, como el banano, el azúcar y el café... ductos de GTM, seguido de CA y México. Figura A4.16. Principales productos de exportación. Figura A4.17. Principales productos de exportación. Plátanos Azúcar Costa Rica Honduras Minerales de Prendas de vestir y México Nicaragua metales preciosos ropa de algodón Participación Resto del mundo El Salvador Azúcar refinada Aceites de petróleo en las exportaciones OCDE excluyendo Estados Unidos Participación Nuez moscada, Minerales de totales México y Estados en las macis y cardamomo plomo Unidos exportaciones totales Café Aceite de palma 2008 4.9 8.7 6.7 11.2 17.9 11.1 40.6 2009 3.8 7.6 6.0 11.6 18.4 10.2 42.4 2008 4.7 5.1 8.8 5.1 7.3 2009 6.5 7.5 8.5 4.9 6.7 2010 4.0 7.5 5.4 11.9 20.6 10.7 40.0 2010 4.8 9.1 8.9 6.2 6.1 2011 7.3 5.1 4.0 13.3 17.4 10.1 42.8 2011 4.9 6.7 11.0 9.4 4.2 2012 7.6 4.2 4.2 12.4 18.3 10.1 42.0 2012 6.4 8.3 10.0 5.9 4.0 2013 7.2 4.5 4.4 13.5 21.2 10.0 39.1 2013 6.8 9.9 7.5 4.7 4.4 2014 7.0 9.2 6.4 3.5 3.6 2014 3.8 7.0 4.3 15.7 22.1 10.2 36.9 2015 7.7 8.6 6.7 3.1 3.5 2015 3.9 7.7 4.7 15.2 21.8 10.2 36.4 2016 8.6 8.3 6.6 3.3 3.8 2016 8.0 4.3 4.9 17.4 19.2 10.3 35.9 2017 8.5 7.3 7.2 3.5 4.3 2018 8.8 3.4 6.6 4.2 4.4 2017 8.7 4.6 5.0 15.5 19.3 11.2 35.6 2019 8.4 3.3 5.9 5.8 3.5 2018 8.6 4.6 4.9 15.0 17.4 12.5 37.1 0 10 20 30 40 0 20 40 60 80 100 Fuente: : Comtrade (CUCI Rev. 2). Fuente: Comtrade (CUCI Rev. 2). Las remesas se utilizaron principalmente para el consu- Si bien las exportaciones de bienes generalmente mo, la construcción y la reparación de viviendas. fomentan el cambio estructural, las bajas exporta- ciones llevaron a que la producción se trasladara principalmente a los servicios... Figura A4.18. Uso de remesas, 2016. Figura A4.19. Participación en el valor agregado, 2010 -2019. Construcción y Inversión en Consumo reparación pequeños negocios Otro de vivienda y pago de deudas Agricultura Industria Servicios Salud y educación Porcentaje de la Agricultura y la Industria (en %) 18,8 30 64 25 63 7,2 62 20 61 8,0 15 60 35,0 10 59 58 5 57 31,0 0 56 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Participación de los servicios (en %) Fuente: ICEFI, La migración forzada en Guatemala, 2021. Fuente: WDI. World Bank 89 ...y el crecimiento de la productividad ha tenido una con- ... a medida que las exportaciones no se han movido tribución decreciente al crecimiento del VA per cápita... hacia productos más complejos y dinámicos. Figura A4.20. Contribución al crecimiento del VAB per Figura A4.21. Diversidad de las exportaciones frente a cápita, 1991-2019. ubicuidad. Cambio en la Cambio en la tasa Cambio en la Guatemala Ingresos altos: Pares estructurales proporción de de participación productividad OCDE la población en edad de trabajar Variación de la tasa Crecimiento CA. Excl GTM Pares aspiracionales de empleo anual Valor Agregado per cápita Diversidad 2,00 600 1,50 400 1,00 200 0,50 GTM 0,00 0 -0,50 20 30 40 50 60 1991 - 2000 2000 - 2010 2010 - 2019 Ubicuidad Fuente: WDI. Fuente: Atlas de complejidad económica. D. ¿Por qué la productividad laboral guatemalteca está estancada? – Infraestructura pobre La mala infraestructura es parte de la respuesta... ... particularmente la conectividad vial que es de me- nor calidad que sus pares... Figura A4.22. Calidad de la infraestructura de transporte, Figura A4.23. Conectividad vial, 2019. 2015 y 2017. Puntuación Ranking Índice de Calidad 2015 2017 8 0 50 100 150 Guatemala 38 134 5,7 120 6 5,4 Honduras 56 4,5 Sri Lanka 66 96 4,1 4,0 4 3,6 3,7 3,4 3,4 Senegal 73 80 2,4 Paraguay 76 71 2 Perú 64 102 República 75 Dominicana 75 0 Georgia 77 65 General Aeropuertos Puertos Carreteras* Suministro eléctrico Serbia 85 43 Fuente: FEM. *La calidad de la infraestructura vial 0 50 100 150 200 corresponde a 2019. Fuente: FEM. 90 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 ...y la inversión pública en infraestructura ha sido baja y en declive durante los últimos 10 años. Figura A4.24. Inversión pública en infraestructuras (% del PIB), 2010-2019. Total Transporte Agua Telecomunicaciones Energía 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: InfraLATAM. Además, la falta de seguridad y la corrupción parecen ser más importantes para los negocios... Figura A4.25. Contribución al crecimiento del VAB per cápita, 1991-2019. Crimen y robo 14.0 Corrupción 13.9 Burocracia gubernamental ineficiente 12.6 Suministro inadecuado de infraestructura 12.5 Inestabilidad política 9.6 Inestabilidad/golpes de Estado del gobierno 9.6 Mano de obra inadecuadamente educada 6.2 Normativa fiscal 5.7 Acceso a la financiación 4.9 Regulaciones laborales restrictivas 2.6 Tasas impositivas 2.4 Mala ética de trabajo en la fuerza laboral nacional 2.3 Capacidad insuficiente para innovar 2.3 Mala salud pública 1.3 Regulaciones de moneda extranjera 0.8 Inflación 0.4 0 4 8 12 16 Fuente: WDI. World Bank 91 ... así como la inestabilidad política y la informalidad... ... y el espacio fiscal del gobierno ha ido disminuyen- do, a medida que disminuían los ingresos y los gastos. Figura A4.26. Gasto social como % del PIB por país, circa 2018. Figura A4.27. Saldo fiscal del Gobierno Central, 2010-2021. Inestabilidad política Ingresos totales Gasto total Resultado fiscal 25.5 Corrupción 20,0 20.2 Sector informal 15,6 15,6 12.3 14,8 14,7 14,2 14,0 Fuerza laboral mal educada 15,0 13,6 13,2 13,5 8.8 12,6 12,6 12,8 Crimen y desorden 8.21 Acceso al financiamiento 10,0 4.4 Transporte 4.11 Licencias comerciales 3.81 5,0 Tipos impositivos 3.23 Regulaciones aduaneras y comerciales 2.93 0,0 Administración Tributaria 2.64 -1,1 -1,2 -1,9 -1,5 -1,4 -1,9 Normativa laboral -2,4 -2,2 -2,2 2.05 -5,0 -3,3 -2,8 Electricidad 1.76 -4,9 -10,0 0 5 10 15 20 25 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 20192020 2021 Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). Fuente: Ministerio de Hacienda. E. ¿Por qué la productividad laboral guatemalteca está estancada? Bajo capital humano. El gasto social es bajo en Guatemala en comparación con sus pares regionales... Figura A4.28. ¿Por qué la productividad laboral guatemalteca está estancada? Bajo capital humano. 25% 21.1% 20% 15,9% 15% 13,5% 13,4% 13,2% 10% 8,1% 5% 0% Costa Honduras Nicaragua Panamá El Salvador Guatemala Rica Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). 92 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 En relación con los pares de ALC, el gasto social per cápita está sólo por encima de Nicaragua Figura A4.29. Gasto social per cápita por país y sector, circa 2018. Educación Salud Protección social 0 1000 2000 3000 4000 Costa Rica Chile Uruguay Barbados Brasil Trinidad y Tobago Bahamas Cuba Argentina Promedio de LCR Colombia México Panamá El Salvador Perú República Dominicana Jamaica Paraguay Ecuador Guyanés Bolivia Honduras Guatemala Nicaragua Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). El bajo gasto se traduce en un bajo y desigual acceso Las habilidades que tienen los graduados en Guate- y calidad de los servicios públicos. mala son insuficientes... Figura A4.30. Uso y calidad de los servicios públicos, 2018. Figura A4.31. Indicador de habilidades de los graduados, 2019. Centro Ciudad de Guatemala Guatemala Otros pares Otros pares estructurales aspiracionales Norte Sur 45 Guatemala 73 40 Senegal 62 35 Honduras 76 30 El Salvador 109 25 Bolivia 111 20 Nicaragua 127 Paraguay 134 15 Serbia 65 10 República 88 Dominicana 5 Perú 110 0 Georgia 125 Escuelas Hospitales Protección Subsidios Servicios No utilizó 0 50 100 105 Policial estatales Municipales ninguno Ranking Fuente: Latinobarometro, 2018. Fuente: Indice de competitividad global. World Bank 93 ... y para los empleadores es difícil encontrar empleados con las calificaciones necesarias... Figura A4.32. Facilidad para encontrar empleados calificados, 2019. Guatemala Otros pares estructurales Otros pares aspiracionales Guatemala Senegal Honduras El Salvador Bolivia Nicaragua Paraguay Serbia República Dominicana Perú Georgia 0 50 100 105 Ranking Fuente: Indice de competitividad global. F. ¿Por qué la productividad laboral guatemalteca está estancada? – Bajo capital humano (cont.) Entre 2019 y 2015, las tasas netas de inscripción aumen- Guatemala se mantiene junto a Honduras en la parte in- taron modestamente en todos los niveles educativos. ferior de las tasas de escolarización secundaria de ALC, en línea con los bajos niveles de gasto en educación... Figura A4.33. Tasas netas de matriculación (porcentaje), 2010-2019. Figura A4.34. Tasas netas de matrícula secundaria frente al gasto per cápita en educación, circa 2018. Primaria Preescolar Secundaria Superior Secundaria Inferior Estructural Países de ALC Pares aspiracionales 100% Tasa neta de inscripción 90% PER 90 ARG PAR CHI 80% ECU MEX BRA CRI 80 70% BOL COL JAM URY 70 DR 60% PN 50% 60 SLV 40% 50 GTM 2018 30% HND 40 GTM 2014 20% 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 10% Gasto per cápita en educación 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo), CEPAL (2018) Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). y WDI. 94 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 ... lo que también afecta el tiempo promedio que un es- Guatemala sigue teniendo un historial deficiente en tudiante permanece en el sistema. aprendizaje en lectura y matemáticas... Figura A4.35. Promedio de años de educación frente al Figura A4.36. Variación en los logros de aprendizaje de gasto en educación, 2019. lectura y matemáticas entre 2013 y 2019, sexto grado. Estructural Países de ALC Pares aspiracionales Variación de la puntuación en matematicas, 2013-2019 50 Aumento de las Promedio de años de escolaridad matemáticas, dismi- 40 nución de la lectura Perú 11 30 ARG Brasil CHI Aumento de PN 20 10 la lectura y las JAM Nicaragua República 10 Dominicana matemáticas BOL PER 9 ECU 0 GUY MEX URY CRI PAR -10 México COL Guatemala 8 DR -20 BRA Disminución de Aumento de la lec- -30 la lectura y las Argentina tura y disminución 7 NIC SLV matemáticas de las matemáticas HND -40 GTM 2018 6 GTM 2014 -40 -20 0 20 40 60 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 Variación de la puntuación en la lectura, 2013-2019 Gasto per cápita en educación *Los países que aparecen en el gráfico son aquellos que presentaron diferencias estadísticamente significativas entre las evaluaciones Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo), tanto para lectura como para matemáticas (a nivel del 5 por ciento). CEPAL (2018) y WDI. Fuente: Banco Mundial, basado en la Unesco, 2021. * ... no solo con una brecha de género persistente, sino ... y entre las comunidades indígenas. también entre los estudiantes urbanos y rurales... Figura A4.38. Desempeño de matematica frente al de lectu- Figura A4.37. Tasas de aprobación de estudiantes urbanos ra a nivel subnacional.74 frente a rurales, 2010-2019.74 Maya Ladino Xinka Garifuna Extranjero Lectura (urbano) Lectura (rural) Matemáticas (urbano) Matemáticas (rural) Proporción de estudiantes graduados de secundaria superior que aprueban las pruebas nacionales de matemáticas 40% 80% 35% 70% 30% 60% 25% 50% 20% 40% 30% 15% 20% 10% 10% 5% 0% 0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Proporción de estudiantes graduados de secundaria superior que aprueban las pruebas nacionales de lectura. Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo), CEPAL (2018) y WDI. Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida. World Bank 95 Es más, la desnutrición crónica de los niños menores ... afectando al capital humano potencial, con gran- de 5 años ha aumentado en casi todo el país... des diferencias entre las regiones. Figura A4.39.Cambio en los casos de desnutrición crónica Figura A4.40. Casos de desnutrición crónica de menores de en niños menores a 5 años, 2014. 5 años atendidos por MSPAS por departamento, 2019 (%). 0% 5% 10% 15% 20% 25% Desnutrición crónica menor de 5 años – casos atendidos por MSPAS, 2014 (%) Chiquimula 0.0% Suchitepéquez 1.6% 25.0% Jalapa 2.2% Baja Verapaz 2.6% 20.0% QC Guatemala 2,8% Zacapa 4.1% 15.0% HU Escuintla 4.3% San Marcos 4.4% 10.0% QZ Retalhuleu 4.4% PE Sololá 4.7% SA TO Izabal 4.7% 5.0% JU PR El Progreso 4.8% ZA CM IZ SR Santa Rosa 5.4% 0.0% JA Jutiapa 5.7% SU BV RE AV Sacatepéquez 6.9% CQ GU -5.0% Nacional 8.8% Petén 9.1% -10.0% ES Totonicapán 11.1% Alta Verapaz 13.8% 0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% Quetzaltena 14.2% Chimaltenago 14.5% Aumento de los casos de desnutrición crónica de menores de 5 años, Huemaltenango 17.4% 2019-2014 (puntos porcentuales). Quiché 23.4% Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). Fuente: Vargas, Azcunaga y Almeida (próximo). Además, el capital humano se ha visto afectado por la pandemia, ampliando la brecha con sus pares... Figura A4.41. Caída estimada (%) en HCI impulsada por el impacto del Covid-19 en niños menores de 5 años, 202075. Costa Rica 0,12% Panamá 0,29% El Salvador 0,41% Nicaragua 0,58% Honduras 0,69% Guatemala 0,74% 0,00% -0,10% -020% -0,30% -0,40% -0,50% -0,60% -0,70% -0,80% Fuente: Trias, J., Vázquez, E. y Yanez-Pagans, M., 2021. 96 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 ... así como en todas las regiones dentro del país, empeorando una situación ya pobre. Figura A4.42. Caída estimada (%) en HCI impulsada por el impacto del Covid-19 en niños y jóvenes matriculados en la escuela, 2020. Guatemala 7.0% Sacatepéquez 6.5% El Progreso 6.4% Retalhuleu 6.3% Quetzaltenango 6.3% Zacapa 6.2% Escuintla 6.1% Santa Rosa 6.1% Suchitepéquez 6.0% Jutiapa 5.9% San Marcos 5.9% Chiquimula 5.8% Chimaltenago 5.8% Baja Verapaz 5.6% Izabal 5.6% Sololá 5.5% Jalapa 5.4% Huemaltenango 5.4% Totonicapán 5.2% Quiché 5.1% Alta Verapaz 5.1% Petén 5.1% -4.0% -5.0% -6.0% -7.0% -8.0% Fuente: Trias, J., Vázquez, E. y Yanez-Pagans, M., 2021. A5. Impactos económicos y sociales del Covid-19 y respuestas políticas Figura A5.1 Incidencia de la inseguridad alimentaria, por grupos sociodemográficos, 2020-2021. Jun 21 40 Nacional Feb 20 Ladino 30 Rural Minoría indígena o 20 Urbano étnica 10 0 Educación Primaria No hay niños o menos Educación Presencia de niños Secundaria No presencia Educación Terciaria de ancianos o más Presencia Nota: la inseguridad alimentaria se define como no tener alimentos al menos de ancianos una vez durante el último mes debido a la falta de dinero u otros recursos. Fuente: LAC HFPS, 2020, 2021. World Bank 97 Figura A5.2. Pérdida simulada en los años de escolaridad Figura A5.3. Gasto de bolsillo, Guatemala y países pares, ajustados por aprendizaje (LAYS) debido a Covid-19, ALC. 2000-2019. Georgia Republica D. Paraguay Simulación de cierre de 13 meses Referencia Guatemala Sir Lanka Serbia 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Senegal Honduras Perú Honduras 4.7 6,1 % del gasto en salud corriente Haití 5.0 6,1 Guatemala 4.8 6,3 90 Panamá 4.7 6,5 República Dominicana 5.0 6,6 80 Guyana 5.2 6,8 70 Paraguay 5.4 7.0 Jamaica 5.4 7.1 60 El Salvador 6.1 7.6 Promedio de LCR 6.0 7.7 50 Brasil 6.2 7.9 Argentina 6.7 8.4 40 Colombia 6.8 8.6 Perú 6.9 8.6 30 Ecuador 6.9 8.7 México 7.0 8.8 20 Costa Rica 7.2 9.0 2000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Trinidad y Tobago 7.1 9.1 Chile 7.4 9.4 Fuente: Our World in Data (2022). Fuente: Banco Mundial, 2021. “Acting Now to Protect the Figura A5.5. Muertes por Covid-19 confirmadas acumula- Human Capital of Our Children: The Costs of and Response to das por millón de personas, 2020-2022. Covid-19 Pandemic’s Impact on the Education Sector in Latin America and the Caribbean”. World Bank, Washington, DC. Panamá Belice Guatemala Figura A5.4. Casos acumulados confirmados de Costa Rica Honduras El Salvador Covid-19 por millón de personas, 2020-2022. Nicaragua Panamá Belice Guatemala Costa Rica Honduras El Salvador 1.600 Nicaragua 1.400 100.000 1.200 80.000 1.000 60.000 800 40.000 600 20.000 400 0 200 Mar 6, Ago 8, Nov 16, Feb 24, Jun 4, Sep 12, Ene 2, 0 2020 2020 2020 2021 2021 2021 2021 Mar 6, Ago 8, Nov 16, Feb 24, Jun 4, Sep 12, Ene 2, Fuente: Our World in Data (2022). 2020 2020 2020 2021 2021 2021 2021 Nota: debido a las pruebas limitadas, el número de casos confirmados es menor que el número real de infecciones. Fuente: Our World in Data (2022). 98 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 A6. Crimen, violencia y VG en Guatemala Guatemala se encuentra entre los diez países más vio- homicidios masculinos76, la situación de seguridad no lentos de América Latina y el Caribe, con una tasa de ha mejorado mucho. De hecho, la tasa de homicidios 16.5 homicidios por cada 100.000 personas en 2018 en Ciudad de Guatemala se mantuvo alta y en 2018 fue (ver Figura A6.1). A pesar de que la tasa de homicidios 65.7, y en municipios cercanos como San Pedro Ayam- se ha reducido a más de la mitad en comparación con puc llegó a 107.5 . 2012, principalmente debido a una caída en la tasa de Figura A6.1. Tasas de homicidios por cada 100.000 personas en Guatemala entre 200177 y 2021. 2012 34.8 2013 35.7 2014 32.2 2015 32.1 2016 28.5 2017 27.9 2018 23.8 2019 21.9 2020 15.5 2021 16.5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Fuente: Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad STCNS Guatemala, 2021. World Bank 99 Figura A6.2. Tasa de homicidios por departamento, Guatemala 2018. Petén Rango de homicidio 1.92 56.18 Huemalte- nango Alta Quiché Verapaz Izabal Baja San Totoni- verapaz Zacapa Marcos capán El Progreso Quetzal- tenamgo Chimal- Sololá tenago Guatemala Chiquimula Suchite- Jalapa Sacatepéquez péquez Retalhuleu Jutiapa Santa Escuintla Rosa Fuente: NSO Guatemala. El crimen y la violencia continúan siendo perpetuados En muchos sentidos, la violencia en Guatemala se fue por una multitud de grupos criminales, que van desde incorporando al Estado a este a medida que se desarro- muy sofisticados a rudimentarios, e incluyen exmiem- llaba. De hecho, el legado de la guerra civil sigue siendo bros y miembros activos de las fuerzas de seguridad y un fuerte motor de la violencia. Además, la captura por policía, contrabandistas, traficantes de personas, algu- parte de la élite de las instituciones estatales ha arrai- nas organizaciones colombianas y mexicanas de narco- gado poderosos intereses en la forma en que funciona tráfico, y pandillas, particularmente la Mara Salvatrucha el Estado. La complicidad de los actores estatales y pa- (MS-13) y Barrio 18.78 Las pandillas son casi exclusiva- raestatales en el crimen contribuye a un ambiente de mente un fenómeno urbano, concentrándose en la Ciu- impunidad generalizada donde el costo de las oportu- dad de Guatemala (zonas 6, 7, 12,18, 18 y 21) y las ciu- nidades del crimen es menor. El Índice del Proyecto de dades cercanas de Mixco, Villa Nueva y Amatitlán.79 Una Justicia Mundial (WJP) clasifica a Guatemala en el pues- encuesta de 2006 encontró que el 40 por ciento se unió to 96 en general, y en el 25 de 30 países de ALC; sin a las pandillas debido a problemas familiares y solo el embargo, el país ha logrado importantes avances en el 33.8 por ciento lo hizo porque encuentra atractiva la tratamiento de la impunidad en los últimos años debi- vida de las pandillas. do en gran parte a las reformas del sector justicia. 100 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Un contrato social débil y fragmentado refleja la inefica- lencia a nivel comunitario, municipal y departamental. cia de las instituciones públicas, la falta de confianza y la Por otro lado, los gobiernos municipales han estado mala calidad de los servicios públicos. Además, la pro- a la vanguardia de la disminución de homicidios. Por liferación de armas de fuego también ha sido señalada ejemplo, se creó una fuerza especial de políticas en como un factor determinante de la violencia. Aproxima- Mixco, y una oficina especial para asesorar a los jóve- damente el 80 por ciento de las muertes violentas ocu- nes desempleados en el municipio de Villa Nueva. rren con un arma de fuego, y alrededor del 60 por ciento de los guatemaltecos reportan poseer un arma. Aunque la violencia puede atribuirse en gran medida a las pandillas y a diferentes grupos delictivos, otros Por otra parte, el cambio climático y sus efectos en los tipos de violencia también merecen atención. La vio- medios de subsistencia siguen siendo un factor po- lencia contra la mujer es una de las más altas regis- tencial poco explorado de la delincuencia y la violen- tradas en el mundo.82 En 2014, el 24.5 por ciento de cia. Guatemala se encuentra entre los diez países más las mujeres reportaron violencia física por parte de afectados por el cambio climático, y los medios de vida parejas masculinas, el 54 por ciento de los hombres rurales se han visto muy afectados por las sequías re- expresaron opiniones favorables sobre el uso de la lacionadas con El Niño. El aumento de la inseguridad violencia física hacia sus esposas por no mantener de los medios de subsistencia ha empujado a algunos bien la casa, y el 58 por ciento de los hombres tie- agricultores a buscar fuentes alternativas de ingresos a ne actitudes positivas sobre la violencia física hacia través del comercio ilícito, y a los jóvenes de las zonas sus esposas por deslealtad (el número más alto en rurales a unirse a grupos armados. América Latina y el Caribe) (Latin America Public Opinion Project LAPOP, 2014).83 La situación es más El crimen y la violencia en Guatemala tienen un im- desconcertante en las zonas rurales y en las ciuda- pacto negativo en todos los aspectos de la vida, im- des pequeñas. Entre 2009 y 2018 Guatemala registró pidiendo avances en materia de desarrollo. De hecho, 6.242 homicidios de mujeres, y la tasa de homicidios los costos relacionados con la delincuencia en Guate- de mujeres en 2018 fue de 6.4 por 100.000.84 La vio- mala como porcentaje del PIB son altos, 3.04. Se es- lencia sexual contra las mujeres también es frecuen- tán realizando esfuerzos internacionales y nacionales te, con altas incidencias de incesto, particularmente para hacer frente a la situación actual. De hecho, la cuando el jefe de familia masculino está ausente de- disminución progresiva de las tasas de delincuencia bido a la migración.85 Un total de 74.3 por ciento de en Guatemala coincide con un cambio de las políticas los encuestados en la encuesta LAPOP 2017 mencio- de mano dura hacia una mayor coordinación de la pre- naron que ha habido ataques contra las mujeres en vención entre los ministerios y los niveles de gobierno, sus vecindarios.86 De igual manera, un informe de la la lucha contra la impunidad y las inversiones sociales Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua- y de infraestructura para hacer frente a los factores so- temala (CICIG) muestra un índice de impunidad del cioeconómicos que impulsan la delincuencia. En 2012, 99 por ciento en los casos de violencia contra las mu- el Ministerio del Interior puso en marcha un Pacto Na- jeres y del 98 por ciento en los feminicidios.87 cional para la Seguridad, la Justicia y la Paz. Esto fue seguido por el lanzamiento de la Política Nacional de Algunos de los servicios existentes para las sobrevi- Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciu- vientes de la violencia88 son la Coordinadora Nacio- dadana y Convivencia Pacífica 2014-2034, y la crea- nal para la Prevención de la Violencia Intrafamiliar y ción de un Viceministerio de Prevención.80 La política Contra la Mujer (CONAPREVI) y el Programa para la nacional abrió el camino para la Estrategia Nacional Prevención y Erradicación de la Violencia Intrafamiliar para la Prevención de la Violencia y el Delito 2017-27.81 (PROPEVI). Durante el Covid-19 hubo una expansión de una plataforma interactiva “CuentaNos”, que pro- El Ministerio del Interior también creó en 2008 una porciona información crítica sobre servicios esenciales Unidad de Prevención de la Violencia Comunitaria como la salud y la educación, para abordar el aumento (CVPU) encargada de elaborar e implementar planes, de la violencia de pareja y otras necesidades relaciona- programas, proyectos y políticas para prevenir la vio- das con el Covid-19. World Bank 101 Cuadro A6.1 Progresos de Guatemala en el marco legal y las políticas para abordar la violencia contra las mujeres y las niñas Guatemala es miembro de varios tratados internacionales que garantizan la igualdad y la no discriminación por moti- vos de género, así como una vida libre de violencia para las mujeres. Asímismo, desde 2014 el país ha logrado impor- tantes avances en el reconocimiento de la igualdad de gé- nero en la constitución, con recientes avances significativos en los marcos legales y las políticas públicas para abordar la violencia contra la mujer. Algunos ejemplos incluyen: legis- lación que prohíbe el matrimonio antes de los 18 años sin excepciones (2017); el establecimiento del Instituto de Aten- ción y Protección a Víctimas de Violencia (2016); y el esta- blecimiento del Gabinete Específico de la Mujer (GEM) que tiene como objetivo coordinar, articular y promover acciones interinstitucionales para la implementación de políticas pú- blicas, planes y programas enfocados en el desarrollo inte- gral de las mujeres guatemaltecas (2014). Por otra parte, las respuestas legislativas y políticas para proteger a las muje- res contra la violencia incluyen la Ley contra el Feminicidio y la Violencia contra la Mujer (2008), la Ley contra la Violen- cia Sexual, la Explotación y la Trata de Personas (2009), el Plan Nacional para la Prevención y Erradicación de la Vio- lencia Intrafamiliar y Contra la Mujer (PLANOVI 2004-2014), la Política Nacional para la Promoción y Desarrollo Integral de la Mujer (PNPDIM 2008-2023) y la Política Nacional para la Promoción y Desarrollo Integral de la Mujer (PNPDIM 2008-2023). El marco jurídico se complementa con varias entidades gubernamentales que trabajan para combatir y prevenir la violencia contra la mujer89. La campaña de pre- vención de la violencia # NadaJustifica se lanzó en 2020 en respuesta a las altas tasas de violencia contra las mujeres.90 Kues / shutterstock.com 102 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Referencias A Bronfman, J., y Buitrago, S., 2021. Cuidado infantil como factor clave en la recuperación de Chile: consideraciones Adams, T., 2015. Legacies of Exclusion: Social Conflict de política en la post-pandemia. Washington, DC: LAC and Violence in Communities and Homes in Guatema- Gender Innovation Lab. la’s Western Highlands. Guatemala Conflict Vulnera- bility Assessment Final Report. Bethesda, MD: USAID. Buitrago, S., Hasbun, C. d., y Rodriguez-Chamussy, L. (Mim- Obtenido de https:/ /www.usaid.gov/sites/default/files/ eo). 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Guatemala’s Growth Diagnostic. 106 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 Notas finales 1. Esta actualización del DSP se basa en micro-simlua- 9. Al mismo tiempo, la aceleración de la transición de- ciones para estimar la pobreza entre 2015 y 2019, uti- mográfica tendrá implicaciones fiscales que deben lizando datos de la encuesta de hogares de 2014 de cuantificarse, incluidas las reformas del sistema de ENCOVI y las encuestas laborales de ENEI de 2015 a pensiones que se están llevando a cabo en la actua- 2019. Estas estimaciones no se basan en datos con- lidad, que definirán su sostenibilidad a largo plazo. temporáneos de los hogares y, por lo tanto, no son comparables con las estimaciones de pobreza de 10. El actual gobierno de los Estados Unidos se ha cen- 2014 presentadas en el DSP de 2015. La falta de datos trado en abordar las causas profundas de la migra- limita el análisis de la pobreza en el tiempo (incluida ción en América Central, y la vicepresidenta Kamala la pobreza urbana frente a la rural). Harris está encargada de dirigir un esfuerzo de todo el gobierno para abordar las condiciones en El Salva- 2. De la Fuente & Gomez, (mimeo) utilizan el censo de dor, Guatemala y Honduras. población de 2018 para estimar la tasa de pobreza multidimensional en Guatemala y encontraron una 11. Estimación del Banco Mundial basada en las Evalua- disminución de 27.8 por ciento en 2014 a 24.4 por ciones de Daños y Pérdidas (Dalas) de la Cepal y las ciento en 2018. Este resultado es consistente con la Evaluaciones de Necesidades Posteriores a los Desas- disminución simulada presentada por esta Actualiza- tres (PDNA) del Banco Mundial/ONU/UE. ción para el período 2015 y 2019. 12. El IRC se basa en los impactos de los fenómenos me- 3. Arayavechkit, Scott y Sousa (mimeo) muestran que teorológicos extremos y sus datos socioeconómicos las remesas (y la migración) contribuyeron a re- asociados. Los países están clasificados del 1 al 181 ducir la pobreza en un 14 por ciento entre 2001 y (menor riesgo). La puntuación CRI más baja indica un 2014 en Guatemala. mayor riesgo climático. 4. Cálculos basados en los datos de Penn World Tables. 13. Ibid. 5. Cálculos basados en Indicadores de Desarrollo Mundial. 14. La fuente es Our World in Data, 15 de enero de 2022. 6. Cálculos basados en datos de Indicadores de Desa- 15. La fuente es la LAC HFPS / Encuesta Telefónica de rrollo Mundial. El crecimiento fue mayor que el pro- Alta Frecuencia de WBG LAC, Fase II (Mejia-Mantilla medio de ALC de 0.9 por ciento. El crecimiento del in- et al., 2021). greso per cápita fue 1.9 puntos porcentuales más alto que el promedio de ALC de -0.1 por ciento debido al 16. Además, la pérdida de puestos de trabajo fue más co- crecimiento de la población por encima del promedio. mún para las personas con bajos niveles de educación. 7. Durante el período 2015-2019, el crecimiento del in- 17. 2017 WBG Enterprise Survey para Guatemala citado greso per cápita estuvo por debajo de casi todos los en Eberhard-Ruiz, A., 2021. En el mismo informe se países pares, solo por encima de Perú y Paraguay, y señala que “Guatemala tiene una de las estructuras por debajo del promedio de CA de 2.4 por ciento. de la edad de las empresas más antiguas del mundo en el sector estructurado, y las empresas tienen mu- 8. Estimaciones del Banco Mundial sobre la incidencia chas menos probabilidades de aumentar su fuerza de de la pobreza por debajo de la línea de 5.50 dólares trabajo cuando experimentan un impacto positivo en diarios, PPA 2011. las ventas que las empresas similares de otros paí- World Bank 107 ses de la región de América Latina y el Caribe. Por lo rantiza la coherencia sometiendo cada una de las 49 tanto, la demanda del sector formal parece estar li- puntuaciones individuales dadas por país a procesos mitada por un déficit de impugnabilidad en toda la de calibración regionales e interregionales. Este pro- economía que da a las empresas tradicionales una ceso analítico permite realizar comparaciones selec- ventaja sobre los nuevos participantes". tivas de las políticas de reforma. El BTI agrega los resultados de este estudio integral de procesos de 18. La movilización de ingresos tributarios histórica- transformación y gestión política en dos índices: el mente se ha visto afectada por múltiples amnistías Índice de Estado y el Índice de Gobernanza. El Ín- fiscales, fallos desfavorables recientes de la Corte dice de Estado, con sus dos dimensiones analíticas Constitucional, una administración tributaria débil de transformación política y económica, identifica la y la persistencia de un sector informal considerable. posición de cada uno de los 137 países en su camino hacia la democracia bajo el estado de derecho y una 19. El Anexo A5 muestra que Guatemala tiene un gran economía social de mercado. El Índice de Gobernan- gasto de su bolsillo como porcentaje del gasto total za evalúa la calidad del liderazgo político con el que en salud en comparación con sus pares. se dirigen los procesos de transformación. 20. La actividad en el sector turístico seguía rezagada en el 26. Más del 90 por ciento del territorio es tierra rural y la po- primer semestre de 2021 (9 por ciento por debajo del blación rural representa el 46 por ciento de la población. mismo periodo de 2019). Del mismo modo, las expor- taciones turísticas (enero a octubre) se mantuvieron en 27. Decreto Nº 16-2010. un 90 por ciento por debajo del mismo periodo de 2019. 28. https://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2021/2021_ 21. Vargas et al., 2021. LAPOP_AmericasBarometer_Pulse_of_Democracy.pdf 22. Ver (Mejia-Mantilla et al., 2021). 29. Lo mismo indican Transparency International Co- rruption Perception Index 2021 (https:/ /www. 23. La evidencia del aumento en la tasa de homicidios en transparency.org/en/cpi/2021), Worldwide Gover- 2021 se puede encontrar en (Secretaría Técnica del Con- nance Indicators 2021 (https://info.worldbank.org/ sejo Nacional de Seguridad STCNS Guatemala, 2021). governance/wgi/), World Justice Project (2021) y LAPOP (2021). 24. (World Bank, 2019). 30. Los medios de comunicación continúan reportando 25. El Índice de Transformación de la Bertelsmann Stiftung casos de corrupción de alto nivel que han resonado evalúa cómo los países en desarrollo y los países en con el público general y con el gobierno de Estados transición están dirigiendo el cambio social hacia la de- Unidos. Esto ha convertido a la lucha contra la co- mocracia y una economía de mercado, y cómo lo hacen. rrupción en un tema de política exterior y se la ha vin- Guiados por una codificación homogénea, los expertos culado a la agenda migratoria. de los países evalúan en qué medida se ha cumplido un total de 17 criterios para cada uno de los 137 paí- 31. En un análisis reciente del Banco Mundial se señalan ses. Los expertos basan las puntuaciones en informes deficiencias en el marco jurídico existente sobre el ac- de los países, y todos están disponibles en línea. A con- ceso a la información y la gestión de los conflictos de tinuación, un segundo experto nacional examina esas intereses, que pueden contribuir a que los intereses evaluaciones y puntuaciones. En un último paso, se ga- capturen el proceso de formulación de políticas. 108 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 32. Durante este período, Guatemala siguió siendo uno esfuerzo de recopilación de datos de este tipo se rea- de los países del mundo con mayor incidencia de lizó en 2015, a través de una Encuesta Demográfica y “doble carga” nutricional, que incluye la incidencia de Salud (DHS). El Banco Mundial utilizará este nuevo de sobrepeso/obesidad y retraso en el crecimien- conjunto de datos en su proyecto Crecer Sano. to. Está bien establecido que los niveles crecientes de sobrepeso y obesidad están relacionados con el 37. En octubre de 2021 el gobierno aprobó las siguientes aumento de la carga de enfermedades no transmi- modificaciones a la Ley de Alimentación Escolar: (i) a sibles (ENT). Estos se asocian con altos costos de partir de 2022, aumentar el beneficio para los estu- atención médica y una menor productividad eco- diantes en preescolar y primaria de Q 4.00 (USD0.52) a nómica. Ver (CEPAL WFP y INCAP, 2020). Q 6.00 (USD0.78) por estudiante por día escolar; (ii) a partir de 2023, aumentar la cobertura para incluir a los 33. Trias, J., Vázquez, E. y Yanez, M., 2021. Las estima- estudiantes en educación infantil (de 3 a 5 años) y en ciones sobre el impacto del Covid-19 en el índice de educación secundaria (de 12 a 17 años), con un benefi- capital humano nacional y subnacional en Guatemala cio de Q 4.00 (USD0.52) por estudiante por día escolar. se presentan en el informe. 38. La política involucró al MINEDUC, MSPAS, MIDES, 34. La Cruzada Nacional por la Nutrición incluye cin- SOSEP, SBS, CNNA, Ministerio del Trabajo (Mintrab), co prioridades: (i) prevenir la desnutrición crónica y Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional la anemia mediante el fortalecimiento de la atención (SESAN), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Ali- primaria de la salud; (ii) reducir la morbilidad y mor- mentación (Maga), Ministerio de Comunicaciones talidad materno infantil; (iii) promover la seguridad (MCIV), Registro Nacional de las Personas (RENAP), alimentaria y la nutrición a través de acciones que ga- Ministerio de Finanzas (MINFIN), Secretaría de Pla- ranticen el acceso y la disponibilidad de alimentos; (iv) nificación y Programación de la Presidencia (SEGE- fortalecer los servicios básicos de salud en todo el país, PLAN) y el Congreso. proporcionándoles medicamentos y suministros esen- ciales y necesarios de manera permanente y oportuna; 39. A lo largo de los años, el GBM lideró varios análisis rela- y (v) prevenir las enfermedades infecciosas y crónicas. cionados con el desarrollo del niño en la primera infan- cia, incluido un informe exhaustivo basado en la herra- 35. Un nuevo sistema de datos de información - alojado en mienta SABER del GBM para el desarrollo del niño en la MSPAS – se basará en un identificador único, para pro- primera infancia (Neuman & Devercelli, 2013). porcionar la historia clínica de los pacientes de una ma- nera integrada y simple, independientemente del centro 40. Acompáñame a Crecer, creada por primera vez en de salud utilizado. El sistema se está poniendo a prueba 2018 por el Ministerio de Educación, se oficializó en en algunos municipios y se está centrando en los niños 2020. Acuerdo Ministerial 3512-2018 y Acuerdo Gu- menores de 5 años y las mujeres embarazadas. Este nue- bernativo 239-2020 Operativiza la Política Nacional vo sistema también contribuirá a una verificación digital de DIT en la niñez 0-4 años. Implica acciones sobre más precisa por parte de Mides de las corresponsabilida- aprendizaje temprano, salud, nutrición adecuada y des de salud del programa TMC. Una verificación digital seguridad alimentaria, seguridad y protección. En él supondría una mejora significativa con respecto a la veri- participan seis instituciones: los Ministerios de Edu- ficación manual que se utiliza actualmente. cación, Salud, Desarrollo Social, Agricultura y Medio Ambiente y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y 36. La Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional Nutricional. El programa tiene como objetivo promo- (SESAN) y el MSPAS están recolectando la línea de ver y garantizar los derechos de los niños, priorizan- base de la Gran Cruzada Nacional por la Nutrición. La do desde la concepción hasta los 4 años de edad, a recopilación de datos comenzó en noviembre de 2021. través de la implementación de acciones integrales de Se trata de un paso concreto e importante para medir prevención y atención, así como la promoción de la el alcance de la malnutrición en todo el país. El último participación familiar y comunitaria, con un enfoque World Bank 109 inclusivo, de relevancia cultural y lingüística. El pro- resultados muy positivos en términos de la reducción grama se ejecuta en los Centros Comunitarios para el de abandonos (Adelman, Haimovich, Ham, & Vazquez, Desarrollo Integral del Niño (CECODII) creados con 2018). Este trabajo llevó al Mineduc a decidir ampliar ese fin. Cada institución debe establecer las acciones, algunas de estas intervenciones a nivel nacional. atribuciones y competencias, así como los mecanis- mos para medir el impacto. 47. Datos del costo por estudiante del Mineduc para la categoría anual “Extraescolar”. 41. Más allá de los vínculos con la nutrición, esta Ley de Nutrición de 2017 exige que al menos el 50 por ciento 48. La estrategia “Guatemala No se Detiene” de 2020 tie- de los nutrientes de las comidas escolares se compren ne como objetivo impulsar la producción de 20 pro- a agricultores locales. ductos de exportación importantes y crear 2.5 millo- nes de empleos de alta calidad para 2030. Este plan 42. Con la aprobación del presupuesto nacional 2022, el de asociación público-privado para la recuperación Congreso suma US$70 millones de recursos internos nacional, plantea un renovado énfasis en abordar los para el desarrollo de proyectos específicamente re- desajustes de habilidades a través de programas diri- lacionados con agua, saneamiento, drenaje y educa- gidos y coordinados por el Ministerio de Economía y ción, el marco de la Gran Cruzada para la Nutrición. Pronacom (Gobierno de Guatemala, 2021). Lo anterior es adicional a la asignación de recursos para Crecer Sano. 49. Para un análisis detallado y recomendaciones de polí- tica sobre estas áreas, véase (World Bank, 2021a). 43. Estudio regional comparativo y explicativo (ERCE), 2019. 50. Directivas emitidas por el SAT, No. SAT-DSI-639-2020 44. Los protocolos pueden reducir la transmisión de Co- publicada en el Diario Oficial el 30 de julio de 2020; y vid-19 en las escuelas a través de medidas de miti- No. SAT-DSI-887-2020 publicada en el Diario Oficial gación como el enmascaramiento, el distanciamiento el 19 de octubre de 2020. social y la ventilación (World Bank Group, 2021b). 51. Ley para la Simplificación de Requisitos y Trámites 45. Los planes de estudios también pueden ofrecer cur- Administrativos (Decreto 5-2021). sos especializados sobre derechos humanos, inclui- dos los derechos de la mujer, y fomentar las relaciones 52. Cifra para 2018, equivalente a USD 14 mil millones. sociales no violentas y la tolerancia mutua entre los (SME Finance Forum, 2018) https:/ /www.smefinan- estudiantes (Gennari, Urban, McCleary-Sills, Arango, ceforum.org/data-sites/msme-finance-gap. & Kiplesund, 2014). 53. En noviembre de 2021, la multinacional de telecomu- 46. El modelo de predicción de abandono escolar para nicaciones Millicom anunció públicamente su plena los estudiantes se basó en un sólido trabajo analíti- adquisición del mayor proveedor de telefonía móvil co liderado por el Banco Mundial (Adelman, Haimo- del país. Este acuerdo de US$ 2,200 millones se con- vich, Ham, & Vazquez, 2018). El modelo tiene una alta sidera la mayor inversión individual en la historia de capacidad de predicción de deserción escolar, lo que Guatemala e incluirá US$1.000 millones adicionales permite identificar correctamente al 80% de los estu- en inversión en infraestructura. diantes que abandonarán la escuela dentro de un año. Las intervenciones incluyeron el desarrollo de mate- 54. (Ulku & Zaourak, 2021). riales para que los directores y maestros de las escue- las trabajen con los estudiantes en riesgo de deserción 55. Cesta de precios de la UIT/A4AI y censo guatemalte- escolar. Vinculado a este trabajo, el Mineduc diseñó e co. https://a4ai.org/extra/baskets/ITU/2020/ implementó un ensayo controlado aleatorio apoyado por el Banco Mundial que incluyó a 4.000 escuelas. Los 56. Claro Movistar tiene el 50.4 por ciento de la cuota de merca- resultados de esta evaluación de impacto muestran do y Tigo Millicom el 49,6%. GSMA Intelligence (Q4, 2021). 110 Actualización del Diagnóstico Sistemático de País (DSP) para Guatemala Principales acontecimientos de Guatemala, 2015-2021 57. Con más del 50 por ciento del gasto social nacional, y Conservación de la Biodiversidad y del uso de Leña) siendo hogar para el 20 por ciento de la población, la está casi terminada; y los Lineamientos Operativos Ciudad de Guatemala tiene una capacidad de ejecu- sobre incentivos para los modelos de manejo forestal ción presupuestaria limitada. están siendo finalizados por el Inab (bosques) y el Co- nap (áreas protegidas). 58. La agencia nacional de planificación (SEGEPLAN) ha desa- rrollado y publicado un sistema de clasificación municipal. 67. Si bien el Fondo se creó en 2013, no funcionaba de- bido a la falta de reglamentación y de recursos. La 59. Según el informe de Competitividad global del Foro regulación se ha preparado y se espera que se adop- Económico Mundial (FEM) 2014-15, la calidad de las te en febrero de 2022. Se han asignado Q50M en el instituciones de Guatemala ocupó el puesto 109/144, presupuesto de este año, que se distribuirá en un que cayó a 121/141 en el informe de Competitividad 80 por ciento en adaptación y un 20 por ciento en global del FEM 2019. En 2020, el Índice de Percep- acciones de mitigación. ción de la Corrupción de Transparencia Internacional ubicó a Guatemala en el lugar 149/180 países, 9 luga- 68. En el caso de la migración, un equipo grande e inter- res por debajo de 2012. disciplinario del GBM está trabajando en varias piezas analíticas para comprender mejor qué factores empu- 60. (USAID United States Agency for International Deve- jan y atraen a la migración en América Central (in- lopment , 2018). cluida Guatemala), cómo crear un entorno favorable para la migración laboral donde las personas tengan 61. (World Bank Group, 2021a) la opción de elegir caminos legales, y qué hace que la migración sea una experiencia exitosa. Se espera que 62. Por ejemplo, mediante la mejora de la gobernanza la actividad sea finalizada a finales de 2022. de la gestión de los recursos hídricos mediante la promulgación de políticas para el desarrollo inte- 69. https://worldbankgroup.sharepoint.com/sites/gge/ grado de las cuencas, la planificación y el fortale- CEM/Pages/index.aspx cimiento de la capacidad institucional a nivel local (mediante el establecimiento de oficinas de recur- 70. https://collegeadvising.ku.edu/incomplete-grades sos hídricos en los municipios) y la elaboración de normas sanitarias para que las comunidades puedan 71. El control de la corrupción es un índice que “capta evaluar la contaminación fecal y la calidad ambiental las percepciones de la medida en que el poder pú- de las cuencas hídricas. blico se ejerce para beneficio privado, incluidas las formas pequeñas y grandes de corrupción, así como 63. ( World Bank Group, 2021a). la"captura" del Estado por las élites y los intereses privados. La estimación da la puntuación del país en 64. Una renovación reciente de la póliza de seguro en un indicador agregado, en unidades de una distri- junio de 2021 cubre el país por $7 millones de USD en bución normal estándar, es decir, que oscila entre caso de pérdidas por exceso de lluvia. aproximadamente -2.5 y 2.5 ". 65. Esto incluye el hecho de que 128 escuelas han sido 72. La efectividad del gobierno es un índice que "captura construidas/adaptadas de acuerdo con los estándares las percepciones de la calidad de los servicios públi- de resiliencia sísmica. cos, la calidad de la administración pública y el grado de independencia de esta de las presiones políticas, la 66. Además, se están elaborando varios planes sectoria- calidad de la formulación e implementación de polí- les para hacer frente a los riesgos del cambio climáti- ticas, y la credibilidad del compromiso del gobierno co. La Estrategia Nacional de Conservación de la Bio- con tales políticas. La estimación da la puntuación diversidad y del Uso de Leña (Estrategia Nacional de del país en el indicador agregado, en unidades de una World Bank 111 distribución normal estándar, es decir, que oscila en- 82. Secretaría de la Declaración de Ginebra, 2015. La car- tre aproximadamente -2.5 y 2.5 ". ga mundial de la violencia armada 2015: cada cuer- po cuenta. Cambridge University Press. Obtenido de 73. El pilar de dinamismo empresarial del Índice de Compe- http://www.genevadeclaration.org/fileadmin/docs/ titividad Global 4.0 evalúa la capacidad del sector privado GBAV3/GBAV-2015-ExecSum-SP.pdf. para generar y adoptar nuevas tecnologías y nuevas for- mas de organizar el trabajo, a través de una cultura que 83. Adams, T., 2015. Legados de exclusión: conflicto social promueve el cambio, el riesgo, nuevos modelos de ne- y violencia en comunidades y hogares en las Tierras gocio y reglas administrativas que permiten a las empre- Altas Occidentales de Guatemala. 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La Actualización sigue el marco conceptual utilizado en el Diagnóstico Sistemático de País de 2015, al tiempo que incorpora los últimos datos y reportes disponibles en su análisis.»