TEORIA SCHIMBĂRII Politica Urbană a României Clauză de limitare a responsabilității Prezentul raport este un produs al Băncii Internaționale pentru Reconstrucție și Dezvoltare/Banca Mondială. Constatările, interpretările și concluziile exprimate în acest document nu reflectă în mod obligatoriu părerile Directorilor Executivi ai Băncii Mondiale sau ale guvernelor pe care aceștia le reprezintă. Banca Mondială nu garantează acuratețea datelor incluse în prezentul document. Declarație privind drepturile de autor Materialele din această publicație sunt protejate prin drepturi de autor. Copierea și/sau transmiterea anumitor secțiuni din acest document fără permisiune poate reprezenta încălcarea legislației în vigoare. Pentru permisiunea de a fotocopia sau retipări orice secțiune a prezentului document, vă rugăm să trimiteți o solicitare conținând informațiile complete la: (i) Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (Bd. Libertăţii, nr. 16, Sector 5, Bucureşti, România); sau (ii) Grupul Banca Mondială în România (Strada Vasile Lascăr, nr. 31, et. 6, Sector 2, București, România). Mulțumiri Prezentul raport este transmis în cadrul Acordului privind Serviciile de Asistență Tehnică Rambursabile pentru Politica Urbană a României și a fost elaborat sub îndrumarea și supravegherea lui Christoph Pusch (Director de Practică, Managementul Riscurilor Sociale, Urbane, Rurale și al Rezilienței, Europa și Asia Centrală) și a Tatianei Proskuryakova (Director de Țară, România și Ungaria), şi David N. Sislen (Director de practică, Managementul Riscurilor Sociale, Urbane, Rurale și al Rezilienței, Europa și Asia Centrală). Raportul a fost elaborat de o echipă coordonată de Dean Cira (Specialist Urban Principal) și Paul Kriss (Specialist Urban Principal) și alcătuită din Yondela Silimela (Specialist Urban Senior), Carli Venter (Specialist Senior în Dezvoltare Urbană), Marcel Ionescu- Heroiu (Specialist Senior în Dezvoltare Urbană), Rosa Gabriela De Luis Matesanz (Specialist în Dezvoltare Urbană), Alexandra Lulache (Specialist în Dezvoltare Urbană), şi Cristina Zamfir (Specialist Senior M&E). Echipa dorește să își exprime mulțumirea pentru excelenta cooperare, îndrumare și feedback primit de la reprezentanții Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, în special Secretarului de Stat Gheorghe Păsat, Directorului General Alexandru Soare, Directorului Liviu Băileșteanu, Șefului de Serviciu Radu Necșuliu, precum și Daniel Vâlceanu, Amalia Virdol, Bogdan Micu, Beniamin Stoica, Alina Huzui, Georgiana Toth, Anca Ureche, Antonia Dudău, Andrei Giurăscu, Andreea Chitrosan și celorlalți parteneri locali, regionali și naționali care au contribuit la elaborarea acestui raport. Prezentul raport a fost transmis în luna decembrie 2020, în temeiul Acordului de servicii de asistență tehnică rambursabile privind Politica Urbană a României (P171176), semnat între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației și Banca Internațională pentru Reconstrucție și Dezvoltare la data de 29 noiembrie 2019. Acest raport reprezintă un document de sprijin pentru Livrabilul 3 în cadrul acordului menționat mai sus - Contribuții la politica urbană 2020-2035. Capitolul 1 Introducere De ce o Politică Urbană pentru România? Absența unui regim de planificare locală coerent, încadrat și susținut la nivel național, Provocările globale urgente, cum ar fi bazat pe bune practici, cum ar fi planificarea pandemia de COVID-19, digitalizarea rapidă și integrată a dezvoltării, bugetarea multianuală decalajul digital, migrația populației, și planificarea teritorială a investițiilor de schimbările climatice, schimbările economice capital, limitează capacitatea municipiilor și rapide, etc. au un impact direct și local asupra orașelor de a răspunde celor mai presante orașelor şi municipiilor din întreaga lume. provocări și de a devini motoare ale creșterii și prosperității naționale. În această eră fără precedent a urbanizării și în contextul Agendei pentru Dezvoltare Traiectoria actuală de dezvoltare a oraşelor Durabilă 2030, al Acordului de la Paris, al românești nu este durabilă. Aceasta este Pactului Verde European și al altor acorduri și caracterizată de tendințe negative, cum ar fi cadre de dezvoltare globală, a devenit clar că expansiunea urbană, sub-urbanizarea, oraşele sunt hub-uri de cunoaștere și sursă de creșterea costurilor locuințelor și utilităților, soluții pentru provocările actuale. alături de provocări de mediu, cum ar fi poluarea și evenimentele meteo extreme Astăzi, mai multe oraşe europene se află în generate de căldură. fruntea luptei împotriva acestor provocări globale, avansând soluții deschizătoare de Abordarea acestor provocări și, în același drumuri la nivel de guvernanță și angajament timp, reducerea decalajului dintre oraşele cetățenesc, acțiuni climatice inteligente, dinamice și cele stagnante sau în declin, se inovație și creativitate. află la baza unei abordări de dezvoltare urbană care este incluzivă, echitabilă și durabilă. Cu toate acestea, România este una dintre Dezvoltarea Politicii Urbane a României este puținele țări din Uniunea Europeană fără o fundamentală pentru a valorifica politică clară de dezvoltare urbană și fără un oportunitățile pe care le oferă oraşele pentru program bugetar de stat dedicat exclusiv a asigura o dezvoltare susținută pe termen zonelor urbane / metropolitane. lung, incluzivă și durabilă pentru populația României. 1|Pagina Domeniul de aplicare al Politicii Urbane Institutul Aspen și a sa Masă Rotundă privind Schimbările Comunitare au extins și mai mult Scopul Politicii Urbane este de a stabili conceptul și au introdus o tehnică numită prioritățile pentru dezvoltarea urbană în „cartografiere inversă”, care solicită factorilor România, pentru perioada 2021-2035, oferind de decizie politică să gândească pașii necesari în același timp îndrumări autorităților locale în ordine inversă, de la impacturile pe termen atunci când planifică inițiativele locale. lung la rezultatele intermediare și realizările Dacă sunt bine planificate, bine administrate imediate. și angajate să ofere instrumentele necesare pentru a duce o viață bună, orașele pot promova schimbări comportamentale și Rezultatele (outcomes) sunt considerate a fi instituționale care vor aduce beneficii tuturor. condiții prealabile pentru impactul dorit; iar realizările (outputs) sunt condiții prealabile Teoria schimbării pentru rezultatele preconizate. Legăturile dintre aceste elemente sunt descrise în „roadmap”, o reprezentare grafică a Teoreticieni și practicieni în domeniul procesului de schimbare. evaluării, precum Huey Chen, Peter Rossi sau Carol Weiss, au evidențiat provocările în Această abordare a fost încorporată în evaluarea programelor complexe, atunci când planificarea Politicii Urbane a României. rezultatele așteptate nu sunt clare. Teoria schimbării este descrisă pe larg în Factorii de decizie politică sunt adesea tentați cadrul raportului de contribuţii la Politică, să indice direcțiile dorite, fără a defini care detaliază: (1) viziunea generală și impactul și rezultatele exacte ale unui principiile fundamentale pentru zonele program sau „mini-pașii” necesari pe urbane, (2) obiectivele pe termen lung, parcursul implementării. corelate cu Carta de la Leipzig, (3) rezultatele pe termen mediu, legate de obiectivele Lipsa de claritate nu numai că face sarcina specifice, (4) realizările imediate ale măsurilor evaluării dificilă, ci şi reduce probabilitatea de planificate, (5) modificările instituționale și a fi abordate toate etapele importante pentru legislative necesare, şi (6) sursele de finanțare a atinge un anumit scop. posibile. Conceptul de „teorie a schimbării” a fost Documentul actual reiterează principalele popularizat de Carol Weiss printr-o descriere elemente ale teoriei, într-o manieră sintetică. detaliată și o ilustrare a modului în care o Scopul este de a ușura înțelegerea strategiei și schimbare dorită este de aşteptat să aibă loc. de a îndruma evaluările viitoare. Aceasta i-a stimulat pe cei ce structurează Cu toate acestea, părțile interesate implicate inițiative complexe să fie specifici cu ce își în implementarea Politicii Urbane ar trebui să propun pentru a ușura procesul de evaluare și consulte documentul complet, cu informații a consolida capacitatea de a obține complete referitoare la intervențiile recunoaștere pentru rezultatele care au fost planificate. prezise în faza de planificare. 2|Pagina Capitolul 2 Viziune, scopuri și obiective Viziune 1. ORAŞE VERZI ŞI REZILIENTE A vorbi despre un oraș verde și rezilient Viziunea Politicii Urbane exprimă „starea înseamnă a ne asigura că strategiile de dorită” pentru zonele urbane ale României. atenuare a schimbărilor climatice, alături de Energiile colective, resursele și pasiunea adaptarea la schimbările climatice și o partenerilor de lucru vor fi mobilizate către o reziliență sporită la pericolele naturale sunt dezvoltare urbană durabilă. practici bine înrădăcinate și includ toate categoriile demografice. Zonele urbane ale României sunt reziliente, 2. ORAŞE COMPETITIVE ŞI PRODUCTIVE verzi, productive, competitive și incluzive, Acest deziderat recunoaște rolul orașelor ca oferind locuitorilor o înaltă calitate a vieții și motoare esențiale ale creșterii economice. oportunități economice. Administrațiile Prin urmare, se bazează pe asigurarea publice locale sunt pro-active, interactive, strategiilor și politicilor care sporesc accesibile și sustenabile din punct de vedere atractivitatea orașelor atât pentru afaceri, cât fiscal. Acestea plasează cetățeanul în centru, și pentru forța de muncă. Aceasta înseamnă prin parteneriate și colaborare pentru a co - abordarea discrepanţelor de infrastructură și crea soluții inteligente și inovatoare pentru logistică, concentrându-se totodată pe provocările lor. crearea de medii bune și atractive pentru lucrători. Scopuri - Piloni 3. ORAŞE JUSTE ŞI INCLUZIVE Acest scop se concentrează pe asigurarea Dezideratele Politicii Urbane ar trebui înțelese faptului că transformarea urbană nu lasă pe ca piloni ce se sprijină reciproc, patru acorduri nimeni în urmă în evoluția sa. Prin urmare, asupra modului în care ar trebui să fie asigurându-ne că fiecare categorie planificat un oraș pentru a asigura un trai demografică are acces egal la servicii de decent, urmărirea binelui comun și o interes general – acces echitabil la beneficiile planificare urbană integratoare care nu lasă mediului urban. pe nimeni în urmă în evoluția sa. 4. ORAŞE BINE GUVERNATE Acest deziderat are în vedere asigurarea eficienței, transparenței și accesibilității la procesul de guvernanță. 3|Pagina Obiective Politica Urbană identifică o paletă largă de obiective de politică care instrumentează realizarea fiecăruia dintre scopurile Cartei de la Leipzig. Paleta va fi considerată un meniu al dimensiunilor complementare ale politicii, care pot fi utilizate de toate administrațiile publice locale din mediul urban (zone urbane funcționale) pe măsură ce își elaborează strategiile de dezvoltare urbană durabilă integrată. 4|Pagina Capitolul 3 Măsuri MĂSURI PENTRU ORAŞE VERZI ŞI REZILIENTE MĂSURI PENTRU ORAŞE JUSTE ŞI INCLUZIVE Realizarea orașelor verzi și reziliente, locuibile Răspunsurile la dezideratul de orașe și inteligente din punct de vedere climatic, se echitabile, incluzive și sustenabile se vor baza va baza pe: pe: - limitarea fenomenului de expansiune urbană, în - reglementarea proprietății funciare, special în zonele cu o scădere demografică; regularizarea așezărilor informale pentru a - regenerarea zonelor intravilane, acordând o atenție încuraja locuințele sociale și accesul la servicii de specială apartamentelor familiale din perioada infrastructură; comunistă, terenurilor industriale dezafectate şi - furnizarea de locuințe bine amplasate, proiectate patrimoniului subutilizat și reducând aglomeraţia de corespunzător și accesibile din punct de vedere vehicule; al preţurilor; - investiții în activarea spațiilor publice deschise, - ONG-uri puternice care completează serviciile încorporând soluții bazate pe natură și infrastructură guvernamentale și acționează ca o punte între verde urbană pentru a atenua pericolele hidrometeorologice; comunitățile vulnerabile și guverne; - investiții în reducerea vulnerabilității la riscul seismic. - măsuri deliberate pentru a îmbunătăți accesul și accesibilitatea financiară la serviciile publice; MĂSURI PENTRU ORAŞE COMPETITIVE - eliminarea decalajului digital. Pentru a dezvolta orașe productive, MĂSURI PENTRU ORAŞE BINE GUVERNATE competitive și ofertante din punct de vedere al locurilor de muncă, guvernul și partenerii Pentru orașe bine guvernate măsurile se vor de dezvoltare vor proceda la: concentra pe: - asigurarea investițiilor în infrastructura - un sistem de coordonare pe verticală și economică necesară, în special tranzitul de masă orizontală între administrații publice, respectând rutier și feroviar ecologic; totodată autonomia locală; - pregătirea și valorificarea terenurilor și - organisme publice cu capacitate adecvată; proprietăților bine amplasate pentru activitate - reglementare simplificată; economică; - sisteme de guvernanță eficiente care utilizează - contracararea efectelor declinului demografic soluții IT adecvate scopului; prin încurajarea parteneriatelor strategice cu - transparență și guvernanță participativă; instituțiile de învățământ și organizații ale - mediu financiar stabil bazat pe fluxuri fiscale societății civile pentru a dezvolta, atrage și reține previzibile și pe venituri importante din surse o forță de muncă calificată; proprii. - asigurarea unor procese de guvernanță eficiente care nu împiedică competitivitatea economică. 5|Pagina Capitolul 4 Accentuarea elementelor transversale Planificarea spaţială rezidențiale urbane existente, acționând asupra fondului imobiliar îmbătrânit, a supraaglomerării parcărilor și a spațiilor Dubla provocare a expansiunii urbane publice limitate și a infrastructurii sociale pe necontrolate și a contracției cu care se baza principiilor reutilizării circulare și a confruntă orașele românești necesită o planificării integrate; abordare flexibilă în care rolul sistemului de - îmbunătățirea conectivității în interiorul și între planificare spațială crește și se schimbă din zonele urbane și peri-urbane pe baza principiilor reglementarea utilizării terenului către accesibilității și integrării utilizării terenurilor cu integrarea, echilibrarea și transpunerea planificarea infrastructurii, pentru a reduce direcțiilor de dezvoltare sectorială în utilizarea mașinilor provocată de expansiune și realitățile mediului construit. pentru a spori accesul echitabil la resurse. În acest scop, ar trebui integrate patru direcții Instrumentele digitale cheie ale politicii: - stabilirea unei viziuni comune pentru a promova Implementarea instrumentelor digitale sustenabilitatea spațială și a spori capacitatea adecvate scopurilor permite luarea de decizii instituțională de promovare a modelelor de bazate pe dovezi, investiții adecvate și bine urbanizare durabile, semnalând responsabilitatea direcționate și operațiuni eficiente. partajată a tuturor părților interesate și a nivelurilor de guvernare de a acționa în direcția respectivelor scopuri și interdependența acestora Politica Urbană propune două niveluri de de planificarea spațială; intervenție în dezvoltarea instrumentelor - facilitarea planificării integrate a dezvoltării peri- digitale adecvate: urbane pentru a contura comunități compacte, - primul nivel urmărește să consolideze o logică conectate și diverse, limitând în același timp coerentă pentru orașele inteligente care se expansiunea necontrolată și abordarea aplică în toate orașele, susținută de principii deficiențelor din infrastructura fizică și socială din precum interoperabilitatea, vizibilitatea, etc., comunitățile peri-urbane existente; și bazată pe capacitatea adecvată, etc.; - valorificarea activelor urbane existente, cum - cel de-al doilea nivel se concentrează pe ar fi patrimoniul și zonele industriale intervenții la nivel de oraș și recomandă dezafectate și pentru a îmbunătăți instrumente specifice necesare pentru a atractivitatea nucleului urban și a cartierelor accelera realizarea dezideratelor politicii. 6|Pagina Capitolul 5 Prioritizarea - Obiective prioritare „Cheia pentru a deveni un lider mai eficient nu constă Din lista largă a obiectivelor urbane, cinci obiective prioritare în a verifica zilnic toate reies ca cele mai importante direcții ale Politicii Urbane, având elementele de pe lista ta de în vedere efectul lor multiplicator, capacitatea de a aduce sarcini. Constă în a-ți forma numeroase co-beneficii și contribuția simultană la mai mulți obiceiul de a-ți prioritiza piloni: timpul, astfel încât să îți 1) Sustenabilitatea spațială atingi cele mai importante 2) Crearea de orașe locuibile și inteligente din punct de vedere scopuri într-un mod climatic prin intensificarea infrastructurii verzi- albastre pentru a eficient.” atenua și a se adapta la riscurile urbane John C. Maxwell 3) Intensificarea activității economice prin oferirea unor condiții de trai prielnice, creșterea ofertei locurilor de muncă și îmbunătățirea accesului la centre de afaceri bine deservite 4) Îmbunătățirea condițiilor de viață, în special prin creșterea accesului la locuințe și servicii publice 5) Îmbunătățirea capacității sectorului public și a cooperării între administrații publice și sectoare/domenii. Obiectivele de politică neprioritizate nu vor fi ignorate, ci sunt prevăzute ca direcții de politică complementare pe care orașele le pot integra pentru a urmări dezideratele celor patru piloni generali. Măsuri prioritizate Obiectivele prioritare cuprind mai multe măsuri asociate care permit operaționalizarea acestora, identificarea lacunelor sau incoerențelor legislative, a nevoilor instituționale și/sau de capacitate și a oportunităților de finanțare pentru succesiunea lor eficientă. 7|Pagina Capitolul 6 Roadmap pentru obiectivele prioritizate 8|Pagina Capitolul 7 Monitorizarea şi evaluarea Planificarea activităţilor Aranjamente instituţionale Comitetul de M&E (din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Funcția de monitorizare se Publice și Administrației) va implementa toate activitățile legate va baza pe verificări de funcția de monitorizare (de exemplu, colectarea și agregarea periodice ale progresului datelor de monitorizare) și va coordona activitățile legate de privind implementarea funcția de evaluare (de exemplu, aprobarea evaluărilor Politicii, printr-o colectare și intermediare și finale) o analiză continuă și sistematică a datelor de Este de aşteptat ca autoritățile locale să prezinte anual informații monitorizare. despre portofoliul și progresul proiectelor urbane locale. Funcția de evaluare va Observatorul Urban nou înființat va alerta cu privire la posibilele include evaluări selective, schimbări în contextul Politicii Urbane (de exemplu, indicatori destinate să ofere feedback urbani cu performanțe slabe). și lecții învățate, care să fie Asistența Tehnică externă este prevăzută pentru evaluarea încorporate în planificarea eficacității, eficienței, relevanței și impactului Politicii Urbane. strategică și procesul de Rezultatele vor fi diseminate prin intermediul a patru rapoarte de luare a deciziilor. evaluare. 9|Pagina Indicatori Funcțiile de M&E se vor baza pe sistemul de indicatori ai Observatorului Urban, care cuprinde peste 800 de indicatori, asociați cu cele cinci dimensiuni ale Politicii Urbane - spațială, de mediu, economică, socială și de guvernanţă. Va fi asigurată o monitorizare mai atentă a indicatorilor legați direct de intervențiile prioritare ale Politicii, prezentaţi în tabelul de mai jos. DIMENSIUNE COD INDICATOR 1 Raportul dintre consumul de teren și rata de creștere a populației SPAŢIALĂ 2 Adoptarea planurilor urbane integrate (mediu, transport, urbanism) 3 Satisfacția față de spațiile publice (Barometru urban) 4 Emisii de gaze cu efect de seră pe cap de locuitor 5 Zonele verzi pe cap de locuitor DE MEDIU Numărul de evenimente în care limita emisiilor principale de poluanți atmosferici este 6 depășită % persoane care se află la 0,5 km de transportul public care circulă cel puțin la fiecare 7 20 de minute 8 Produsul intern brut pe cap de locuitor 9 Discrepanțe în calificarea forței de muncă actuale 10 Intensitatea cercetării și dezvoltării ECONOMICĂ 11 Accesibilitatea drumurilor naționale 12 Traficul trenurilor de marfă 13 Satisfacția în ceea ce privește nivelul serviciilor sociale și de sănătate (Barometru urban) Satisfacția în ceea ce privește nivelul serviciilor culturale, recreative și de agrement 14 (Barometru urban) 15 Populația cu risc de sărăcie sau excludere SOCIALĂ 16 Asigurarea de locuinţe convenabile ca preţ 17 Populația cu acces la internet 18 Venituri proprii pe cap de locuitor 19 Fonduri UE primite 20 Alocarea cheltuielilor pentru instruirea personalului DE GUVERNANŢĂ 21 Cooperarea cu alte administrații publice locale și alte niveluri de guvernare 22 Participarea cetățenilor la planificarea locală Satisfacția în ceea ce priveşte oportunitățile de a participa la planificarea locală 23 (Barometru urban) 10 | P a g i n a 11 | P a g i n a