ARGENTINA Hacia un sector agroalimentario más competitivo, inclusivo y resiliente ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 2II ARGENTINA Hacia un sector agroalimentario más competitivo, inclusivo y resiliente MARZO 2024 ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. III 3 © 2024 Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: https://www.bancomundial.org/es/home    Reservados algunos derechos. El presente documento fue elaborado por el personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los resultados, las interpretaciones y las conclusiones aquí expresados no necesariamente reflejan la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo ni de los países representados por éste. Si bien el Banco Mundial realiza esfuerzos razonables para asegurarse de que toda la información presentada en este documento sea correcta, no garantiza la exactitud ni la exhaustividad de los datos incluidos. El uso de cualquier dato o información de este documento corre por cuenta y riesgo del usuario, y ni el Banco Mundial ni ninguno de sus asociados serán responsables en ninguna circunstancia por pérdidas, daños, obligaciones o gastos realizados o sufridos que se atribuyan al uso de los datos contenidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno por parte del Banco Mundial sobre la condición jurídica de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Derechos y autorizaciones  El material contenido en este documento está registrado como propiedad intelectual. 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Previsibilidad y continuidad de políticas permitirán que el sector desempeñe un papel de mayor peso en la recuperación económica del país generando empleos, ingresos, seguridad alimentaria y resiliencia, y beneficiando a todos los ciudadanos y al medio ambiente. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. V 5 Índice Agradecimientos y prefacio Página VII Siglas y abreviaturas Página VIII Mensajes principales Página 1 I. El sector agroalimentario argentino es un elemento central de la prosperidad del país y es clave para su recuperación Página 4 II. La reconstrucción de la competitividad económica requerirá un cambio significativo en las políticas públicas Página 10 III. Las políticas destinadas a fomentar la inclusión pueden reducir la pobreza rural y son fundamentales para la seguridad alimentaria nacional Página 20 IV. La mejora de la resiliencia en el sector agroalimentario allanará el camino hacia la recuperación económica Página 27 V. En suma: con un apoyo fiscalmente sólido al sistema agroalimentario argentino se puede promover el crecimiento económico, la inclusión y la sostenibilidad Página 37 Anexo A: Matriz de opciones de políticas para el desarrollo del sector agroalimentario Página 39 Anexo B: La industria de la carne vacuna ilustra los desafíos y oportunidades económicos, sociales y ambientales del sector agroalimentario Página 47 Bibliografía Página 51 ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. VI 6 Lista de gráficos y recuadros GRÁFICO 1. Argentina es el tercer exportador neto de alimentos del mundo 5 GRÁFICO 2. Argentina es el único gran país exportador de productos agropecuarios cuyas exportaciones están disminuyendo 6 GRÁFICO 3. El valor agregado agroalimentario creció más lentamente en 2011-20 que en 2001-11 7 GRÁFICO 4. El apoyo de argentina a los agricultores es negativo 11 GRÁFICO 5. Los impuestos a las exportaciones de las principales exportaciones agroalimentarias de argentina son elevados y volátiles 12 RECUADRO 1. El apoyo público al sector agroalimentario es altamente negativo 15 GRÁFICO 6. Los niveles de adopción de tecnología en la producción de cultivos mejoraron tras la eliminación temporal de las restricciones a la exportación y la reducción de los impuestos a las exportaciones en 2015 17 GRÁFICO 7. La resiliencia climática es más baja en la región del noroeste argentino, mientras que las emisiones de GEI son más altas en la provincia de Buenos Aires 28 GRÁFICO 8. La inversión pública total en I+D (millones de dólares) y la participación del sector agroalimentario en ese ámbito siguen siendo bajas 31 GRÁFICO 9. Las emisiones de carbono por unidad de producto agropecuario bruto han disminuido significativamente con el tiempo 33 GRÁFICO 10. La industria argentina de carne vacuna comprende 128.000 productores y cerca de 380 frigoríficos 48 GRÁFICO 11. La eficiencia ganadera de argentina se encuentra en un nivel promedio y no ha mejorado significativamente con el tiempo 49 ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 7VII Agradecimientos y prefacio E l informe titulado Hacia un sector agroalimentario más competitivo, inclusivo y resiliente en Argentina es una evaluación realizada por el Banco Mundial para el Gobierno de la República Argentina con el fin de respaldar la formulación de políticas públicas y programas relativos al sector agropecuario. En él se abordan el desempeño y las tendencias históricas del sector, y opciones de políticas para promover el desarrollo futuro del sector, teniendo en cuenta al mismo tiempo experiencias locales e internacionales. El reporte se basa en análisis de datos y estudios de casos del sector agroalimentario, y se benefició de un diálogo fructífero que incluyó entrevistas y consultas a diversos actores interesados en el sector, instituciones y expertos de Argentina y del extranjero. Fue elaborado por un equipo compuesto por Eli Weiss y Joanne Gaskell (co-jefes de equipo), Ezequiel Barbenza, McDonald Benjamin, Julian Folgar, Pablo Herrera, Wilhelmus Janssen, Jeremias Lachman, José Miguel Lizzi, Alejandra Marin Gomez, John Nash, Marcelo Regúnaga, Agustín Tejeda, Mercedes Vassallo e Irene Wasilevsky. Romina Campi y Andrea Patton brindaron apoyo administrativo. Yanina Budkin y Carolina Marcela Crerar proporcionaron asistencia importante en materia de publicación y comunicaciones. El reporte se realizó bajo la orientación general de Diego Arias Carballo, Benoit Bosquet, Marianne Fay, Frank Fragano, Paul Procee y Anna Wellenstein. El equipo del Banco agradece los aportes de Edward Bresnyan, Svetlana Edmeades, Leah Germer, Tomás Rosada y Facundo Sanchez, expertos evaluadores del Banco Mundial. El reporte también se benefició con las contribuciones de numerosos actores interesados en el sector, cuyos generosos comentarios y sugerencias se agradecen enormemente. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. VIII 8 Siglas y abreviaturas AFIP Administración Federal de Ingresos Públicos BCRA Banco Central de la República Argentina BNA Banco de la Nación Argentina BPA Buenas Prácticas Agropecuarias FOB Franco a Bordo GEI Gases de Efecto Invernadero I+D Investigación y Desarrollo INAES Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social INAI Instituto para las Negociaciones Agrícolas Internacionales INAL Instituto Nacional de Alimentos INDEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INTA Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria MAGyP Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación MCH Ministerio de Capital Humano MECON Ministerio de Economía de la Nación Mercosur Mercado Común del Sur OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos PIB Producto Interno Bruto ReNAF Registro Nacional de la Agricultura Familiar SAGyP Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca SENASA Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria tCO2e Toneladas de dióxido de carbono equivalente ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 1 Mensajes principales 01 El sector agroalimentario es fundamental para la prosperidad, la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible de Argentina. En 2021, las cadenas de va- lor agrícola y agroalimentaria representaron el 15,7% del producto interno bruto (PIB) total, el 10,6% de los ingresos tributarios, entre el 17% y el 24% del empleo en el sector privado y el 61% de las exportaciones, lo que convirtió al país en el tercer exportador neto de alimentos del mundo. El crecimiento de la producti- vidad total de los factores en el sector agroalimentario ha superado el aumento general del PIB con un incremento del 3,7% anual desde 1973 gracias a la adop- ción de nuevas tecnologías. Aun así, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) por unidad de producción han disminuido, en particular con la adopción generalizada de prácticas de siembra directa en la producción de cereales. 02 Un sector agroalimentario resiliente es fundamental para el desempeño macro-fiscal de Argentina. Los impactos climáticos que sufre la producción agroalimentaria tienen efectos en cadena para la economía en general. Por ejemplo, la sequía de 2023 acentuó la escasez de dólares del país y generó más inflación a través del aumento de los precios de los alimentos. La disminución de las precipitaciones provocó una caída del 45% en la producción de los tres principales cultivos del país, una disminución del 40% en los ingresos por ex- portaciones de soja y pérdidas totales por USD20.000 millones, equivalentes al 3% del PIB. Las sequías de 2018 y 2009 se asociaron de manera similar con la depreciación del peso y las contracciones del PIB. 03 Sin embargo, limitaciones relacionadas con el marco de políticas públicas, los patrones de desarrollo y las prácticas de producción insostenibles están creando desigualdades e impidiendo el crecimiento del sector. En la última década, las exportaciones agroalimentarias han caído un 1,3% anual, y la par- ticipación de Argentina en los mercados agroalimentarios internacionales dis- minuyó del 2,7% en 2011 al 2,2% en 2021. La falta de apoyo que se brinda a los productores en Argentina es, por mucho, la mayor comparada con la de sus competidores internacionales: alrededor del −20% de los ingresos agrope- cuarios brutos en 2019-21. Algunas de estas medidas, como las restricciones o las prohibiciones a las exportaciones y los impuestos a la exportación elevados y variables, afectan específicamente al sector agroalimentario. Otras políticas, como los tipos de cambio diferenciados, las restricciones a las importaciones y el impuesto a los ingresos brutos, repercuten en todas las áreas de la economía. Mientras tanto, el sector muestra un bajo nivel de inversión en bienes y servicios públicos, como la investigación, el fortalecimiento de la capacidad, la gestión de los recursos hídricos y la infraestructura rural. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 2 04 Los patrones de crecimiento actuales han tenido consecuencias en la defores- tación, las emisiones de GEI, la disponibilidad de agua, la salud del suelo, el de- sarrollo regional y la desigualdad de ingresos, lo que ha puesto en tela de juicio la sostenibilidad ambiental y social de los enfoques actuales. Las políticas dis- torsivas han dañado especialmente a los pequeños productores de zonas más remotas, con márgenes más bajos y un menor acceso a los servicios. Dado que los gravámenes al sector ganadero de Argentina se ubican entre el 49% y el 57%, las ganancias de los productores de carne vacuna (principalmente de pequeña escala) se han visto duramente afectadas, lo que ha reducido su capacidad y los incentivos para mejorar las prácticas de producción. Entre 2001 y 2014, Argen- tina también perdió más del 12% de su superficie forestal, y los productores y el sector público no han invertido lo suficiente en la gestión del agua. Si no se implementan medidas de adaptación, los daños causados por las inundaciones podrían reducir el PIB en un 0,5% al año para 2060, y las sequías persistentes podrían provocar una disminución del PIB de un 4% anual para 2050. La pobreza rural se mantiene elevada, en especial entre las comunidades indígenas. 05 Con una nueva visión y un entorno normativo más adecuado, el sector agroa- limentario puede consolidar su rol como generador de ingresos, empleos, se- guridad alimentaria y resiliencia. Históricamente, en las políticas públicas se ha considerado al sector agroalimentario como fuente de ingresos fiscales y de ali- mentos asequibles para la población sobre la base de una falsa dicotomía entre las medidas dirigidas a promover las exportaciones y las que buscan garantizar la seguridad alimentaria interna. Con un nuevo enfoque se podrían abordar tres esferas prioritarias, a saber: a)  competitividad agroalimentaria y rendimientos económicos; b)  inclusión socioeconómica, y c)  resiliencia y sostenibilidad am- bientales. Para avanzar en estos tres frentes se deben adoptar reformas que: a) aborden los apoyos distorsivos y negativos al sector; b) ofrezcan redes de se- guridad para los consumidores nacionales de alimentos y los productores agro- pecuarios pobres, y c) mejoren el acceso al financiamiento para inversiones de mediano a largo plazo en el sector, con énfasis en los bienes públicos. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 3 Hacia un sector agroalimentario más competitivo, inclusivo y resiliente en Argentina E l sector agroalimentario argentino es En este reporte se abordan las dimensiones fuente tanto de prosperidad como económicas, sociales y ambientales del sec- de crisis. Si bien genera ingresos esen- tor agroalimentario de Argentina. La dimen- ciales en divisas, ingresos tributarios y sión económica es vital, debido a la influencia de empleo, su vulnerabilidad a las pertur- la productividad agroalimentaria y su crecimiento baciones externas puede causar estragos en la en la macroeconomía argentina. La dimensión so- economía en general. Muchas de las crisis econó- cial, o de la inclusión, pone de relieve el potencial micas recientes de Argentina han sido desenca- para mejorar los medios de subsistencia de los denadas por un mal año de cosechas: las sequías pobres de las zonas rurales, así como el acceso a de 2009, de 2018 y, más recientemente, de 2023 alimentos asequibles para los pobres de las zonas coincidieron con caídas de la producción agrícola urbanas. Por último, la dimensión ambiental se re- de más del 30%, disminuciones asociadas en las laciona con la urgente necesidad de aumentar la exportaciones y la caída del PIB. Como resultado resiliencia de los sistemas de producción agríco- de las políticas desfavorables, el sistema agroali- la y apoyar su adaptación al cambio climático, así mentario se ha vuelto más frágil y vulnerable a las como con el potencial del sector agroalimentario perturbaciones. Sin embargo, con políticas más para mitigar dicho fenómeno y otras externalida- adecuadas e inversiones relativamente modestas, des. Este informe resumido se basa en una serie el sector agroalimentario argentino puede ser una de documentos sectoriales más detallados y está fuente de crecimiento muy necesaria y dinámica dirigido a los formuladores de políticas del sec- para el país. tor público y otros actores clave, con el objetivo de identificar posibles reformas en las políticas y programas públicos y contribuir al desarrollo de una nueva visión compartida para el sector agroa- limentario argentino1. 1 Estos abarcan: I. el desempeño del sector agroalimentario argentino y el rol de las instituciones públicas, las políticas y las inversiones; II. la orientación hacia una economía rural más inclusiva desde el punto de vista social; III. la mejora de la sos- tenibilidad ambiental y la promoción de soluciones biológicas; IV. un estudio de caso: lograr un crecimiento sostenible en el sector ganadero, y V. innovar para un futuro sostenible. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 4 I. El sector agroalimentario argentino es un elemento central de la prosperidad del país y es clave para su recuperación El sector agroalimentario de Argentina ha mos- El sector agroalimentario desempeña un papel trado un fuerte crecimiento general, pero es fundamental en el desarrollo económico soste- necesario realizar cambios en las políticas para nible de Argentina, más que en la mayoría de mantener la competitividad mundial y reducir los países de ingreso mediano. Las cadenas de el impacto de los choques externos. El creci- valor agroalimentarias contribuyen a la actividad miento de la productividad agroalimentaria viene económica general, la creación de empleo, el de- superando al crecimiento del PIB desde  1973, lo sarrollo regional y el comercio. En 2021, el sector que ha ayudado al país a convertirse en el tercer agroalimentario representó el 15,7% del PIB total, mayor exportador agroalimentario del mundo. Sin el 10,6% de los ingresos tributarios y entre el 17% embargo, entre sus competidores en el ámbito de y el 24% de la fuerza laboral del sector privado. De- las exportaciones, Argentina es el que tiene el ma- bido a la gran participación del sector agroalimen- yor “apoyo negativo” a la agricultura, debido a un tario en la economía, y en particular en el mercado conjunto de políticas que están provocando pre- de exportación, la evolución de este sector tiene ocupantes caídas en el crecimiento de las expor- ramificaciones para toda la economía nacional2.  taciones y exacerbando la fragilidad del sector. El deterioro físico de los suelos, por ejemplo, aumen- Cada tres o cuatro años se producen importan- ta la vulnerabilidad a las sequías, que son cada vez tes fenómenos relacionados con el clima que más frecuentes y que han tenido impactos devas- afectan al sector y ponen en riesgo el sector y tadores, a través del sector agroalimentario, en la economía nacional. Las sequías de  2008-09, la economía argentina en general. Unas políticas 2011-12, 2017-18, 2021-22 y 2023-4 han causado agropecuarias más favorables pueden ayudar a importantes pérdidas de producción, de hasta el aportar estabilidad al sector y al país. 45% durante la sequía más reciente. Estas pérdi- das se traducen en fuertes impactos para el PIB: A. tras la sequía de 2018, se contrajo un 2,5% y, como El sector agroalimentario de Argentina consecuencia de la más reciente, se contrajo un sustenta el crecimiento económico y la 3%. A nivel provincial, los efectos pueden ser ma- seguridad alimentaria del país. yores. En Santiago del Estero, Buenos Aires, Entre 2 Ministerio de Economía (2022) y Fundación Agropecuaria para el Desarrollo de Argentina (2022). El valor agregado agrícola total no incluye las actividades de la administración pública federal. Si se incluyen otras cadenas de valor relacionadas, como la maquinaria agrícola, la industria agroquímica y el transporte y la logística relacionados con la agricultura, la participación del sector agroalimentario en el PIB aumenta al 20,2 %.  ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 5 GRÁFICO 1 Argentina es el tercer exportador neto de alimentos del mundo Promedio de exportaciones de alimentos durante 2019-21 en millones de USD Brasil Paises Bajos Argentina Nueva Zelanda Canadá Indonesia Tailandia Australia España Ucrania 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 90.000 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la base de datos estadísticos de la Organización Mundial del Comercio (2022). Ríos, Santa Fe y Córdoba, una caída del 10% en la Santiago del Estero (29,8%), Santa Fe (29,4%), Mi- producción agroalimentaria implica una caída de siones (27,6%), Río Negro (27,5%), La Rioja (24%), 0,7 puntos porcentuales en el crecimiento del PIB. Salta (22,7%) y La Pampa (22,6%). Las exporta- Si dicha producción no se adapta a los fenómenos ciones agroalimentarias se destinan mayorita- climáticos, se reducirá el crecimiento económico riamente a China (soja) e India (aceite de soja). general y los ingresos fiscales3. Juntos, estos dos países representan el 22% de las exportaciones, en valor4. La producción agroalimentaria argentina está concentrada en términos de cultivos, geogra- Liderado por la soja, el sector agroalimen- fía y mercados de exportación. La cadena de tario domina cada vez más las exportacio- valor de la soja es, por mucho, el grupo de pro- nes argentinas: la participación de los agroali- ductos más importante y representa más del mentos en las exportaciones aumentó del 42% 20% del valor agregado del sector agroalimen- en  2001 al 61% en  2021 (lo que representa tario (y el 47% de sus exportaciones), seguido USD45 000 millones anuales), a pesar de que la por el trigo, la carne vacuna, el maíz y la leche. participación de Argentina en el mercado mun- El crecimiento de la producción agrícola se evi- dial cayó del 2,7% en  2011 al 2,2% en  20215. A denció en particular en los cereales y las olea- nivel mundial, Argentina es el tercer mayor ex- ginosas (cultivados principalmente en la región portador neto de alimentos (gráfico  1) y se en- pampeana), que entre 2001 y 2020 representa- cuentra entre los principales exportadores mun- ron el 78% del crecimiento de las cadenas agro- diales de productos derivados de la soja, maíz, alimentarias. Al menos ocho provincias generan trigo, harina de trigo, carne bovina y cuero. Asi- más de una quinta parte de su PIB a partir de la mismo, es un importante proveedor de bioener- producción agroalimentaria: Entre Ríos (36,7%), gía y otros productos de base biológica. 3 https://www.fao.org/3/cb3673en/cb3673en.pdf; https://news.un.org/en/story/2021/09/1098662; Impactos de las crisis cli- máticas en la pobreza y la macroeconomía en la Argentina (Banco Mundial, 2021). 4 Base de datos mundial de FAOSTAT, 2024. 5 Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y Comtrade (base de datos de las Naciones Unidas que proporciona estadísticas detalladas del comercio mundial por producto: https://comtradeplus.un.org). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 6 GRÁFICO 2 Argentina es el único gran país exportador de productos agropecuarios cuyas exportaciones están disminuyendo Tasa media anual de crecimiento de las exportaciones agroindustriales, por país [porcentaje] Canadá Países Bajos 2001-11 2011-21 Australia Alemania Estados Unidos Argentina España Mundo Tailandia Nueva Zelanda Brasil Indonesia Ucrania -5 0,0 5 10 15 20 25 Fuente: Elaborado por los autores a partir de estadísticas de la Organización Mundial del Comercio. El sistema agroalimentario argentino, si bien Las actividades anteriores y posteriores a la ayuda a alimentar al mundo, también es crucial explotación agropecuaria son una fuente im- para la seguridad alimentaria nacional. En pro- portante de ingresos y diversificación econó- medio, el 70% del valor bruto de la producción mica. Argentina produce fertilizantes, maquinaria agroalimentaria se destina al consumo interno, agrícola y una serie de biotecnologías innovadoras, aunque existen variaciones considerables entre como la primera variedad de trigo del mundo ge- las cadenas de valor. Aproximadamente la mitad néticamente modificado resistente a la sequía. Las de los alimentos que se consumen en Argenti- industrias de procesamiento de algunos produc- na provienen de explotaciones agropecuarias tos agrícolas, como la soja, se encuentran entre las familiares6. Argentina es prácticamente autosu- más competitivas del mundo.  ficiente en la mayoría de los grupos alimentarios. En  2021, las importaciones de alimentos ascen- B. dieron a solo USD4.800 millones (equivalentes al El sector agroalimentario argentino, 7,3% de las importaciones totales y menos del que supo ser próspero, está perdiendo 1% del PIB), y la mitad de este valor se explica competitividad de maneras que por las compras de soja realizadas en el marco amenazan el crecimiento a largo del régimen de admisión temporaria, que se pro- plazo, la reducción de la pobreza y la cesan en Argentina y luego se exportan como sostenibilidad ambiental. aceite y harina. 6 En consonancia con el Instituto Nacional de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena, los “pequeños productores” se definen como unidades de actividad familiar con una participación mayoritaria en las tareas productivas de los miembros de la familia que residen en el establecimiento agropecuario o en sus inmediaciones, y con hasta dos empleados permanentes. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 7 GRÁFICO 3 El valor agregado agroalimentario creció más lentamente en 2011-20 que en 2001-11 Tasa de crecimiento anualizada [porcentaje] Agroindustria Granos y semillas Carnes y lácteos Regionales 5 4 3 2 1 0 2001-11 2011-21 Fuente: Elaboración propia a partir de Lódola y Picón (2021). Nota: Las cadenas de valor regionales son aquellas que se concentran fuera de la región productora pampeana, como la yerba mate, los limones, los maníes y las manzanas. Argentina ha perdido participación en los mer- tecnológica que redujo en gran medida los cos- cados internacionales. Durante la última década, tos de producción y aumentó los rendimientos. las exportaciones agroalimentarias registraron Si bien los sectores de los cereales y las oleagi- una tasa de crecimiento anual negativa del −1,3% nosas también lograron desarrollar un sistema (gráfico  2), y la participación del país en los mer- de producción competitivo y flexible que les ha cados internacionales de productos agroalimenta- permitido superar los frecuentes períodos de rios cayó del 2,7% en 2011 al 2,2% en 2021. Bra- inestabilidad económica del país, así como las sil comenzó a superar a Argentina en volúmenes políticas adversas a las que han sido sometidos, exportados de granos y subproductos durante la las recientes conmociones climáticas han sido temporada agrícola  2011-12, y en  2022 exportó devastadoras. un 70% más que dicho país (Bisang y otros, 2022). Aun con los precios internacionales en niveles ré- La disminución de las inversiones y la falta de cord, el volumen de granos y subproductos que incentivos de precios para que los agriculto- Argentina produce y exporta viene disminuyendo res aumenten la producción han dado lugar desde 2019. a una escasez de suministro interno, lo que ha llevado a que los precios sean más volá- En los últimos 20 años, los cereales y las olea- tiles para los consumidores argentinos. En el ginosas representaron tres cuartas partes del sector ganadero argentino, las granjas donde los crecimiento agroalimentario de Argentina. Es- animales se alimentan de pasto se ven afectadas tas cadenas de valor han demostrado una fuerte por una grave degradación de los pastizales de- ventaja comparativa; se caracterizan por reque- bido a la falta de inversión, que, a su vez, genera rimientos de inversión relativamente menores, una reducción de la conversión alimenticia y de la menores costos de transporte, mayor rotación productividad y un aumento de las emisiones de de capital y menores barreras al comercio inter- GEI. Los productores ganaderos rurales, que en nacional, y se han beneficiado con la innovación su mayoría poseen rebaños de ganado relativa- ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 8 mente pequeños, cuentan con sistemas de pro- nacionales y las decisiones de política comercial de ducción precarios que se traducen en una oferta algunos de los principales socios comerciales del de mercado variable. país. Para mitigar estos riesgos, será importante mejorar considerablemente el entorno normativo La transformación de los productos agropecua- del sector agroalimentario, aumentar la inversión rios distintos de la soja genera poco valor agre- en las etapas postprimarias de las cadenas de valor gado; aun así, incluso en este rubro, Argentina y diversificar aún más los mercados de exportación.  está perdiendo participación de mercado7. El aumento del valor agregado agroalimentario se ha C. desacelerado y ahora es negativo para las cade- Se necesita urgentemente llevar nas de valor regionales (gráfico 3). La producción y adelante reformas normativas destinadas exportación de productos con una segunda etapa a garantizar que el sector aporte todo su de procesamiento industrial sigue siendo limitada. potencial como motor del crecimiento Por ejemplo, Argentina exporta más del 70% de su de Argentina. producción de maíz como grano (en lugar de pro- cesarlo para convertirlo en harina o bioetanol)8. La El sector agroalimentario argentino tiene un cadena de valor de la soja representa una impor- potencial significativo para ayudar a impulsar tante excepción. Argentina ha desarrollado uno la recuperación del país. Las principales cade- de los centros de molienda de soja más grandes nas de valor del país siguen siendo competitivas y competitivos del mundo, lo que le ha permitido internacionalmente y forman parte de un mer- convertirse en el principal exportador mundial de cado global dinámico y amplio en relación con la harina y aceite de soja. Sin embargo, debido a múl- producción argentina. Las cadenas de valor más tiples factores (entre ellos, la alta volatilidad macro- pequeñas están preparadas para aprovechar la económica, las crisis recurrentes, las fuertes con- vasta riqueza de recursos naturales y humanos de mociones climáticas, la elevada carga fiscal sobre Argentina. Si se apoya en sistemas de producción el sector y los recurrentes controles cuantitativos), que puedan lograr una alta productividad con un durante la última década Argentina ha registrado uso relativamente eficiente de los recursos natura- la tasa de crecimiento más baja entre los produc- les, la producción argentina puede seguir crecien- tores de soja del mundo y ha perdido participación do de manera sostenible.  en el mercado internacional. Como consecuencia, la industria de la molienda de soja está trabajando Una visión nacional amplia centrada en el sec- a solo el 60% de su capacidad9.  tor agroalimentario podría sentar las bases de un marco normativo estratégico estable y Si bien durante la última década los destinos a largo plazo. Actualmente no existe una visión de exportación se han vuelto menos concentra- nacional compartida sobre el desarrollo del sector dos, un país (China) sigue siendo un importador agropecuario ni ningún tipo de acuerdo nacional muy importante (Bisang y otros, 2022). En vista sobre las líneas estratégicas de acción y las polí- de una estructura exportadora con escasas cade- ticas públicas relacionadas con el sector. El desa- nas de valor, una producción concentrada geográfi- rrollo de una visión para el sector permitiría abor- camente y pocos mercados de destino, las exporta- dar tres áreas prioritarias clave de interés para ciones agroalimentarias argentinas son vulnerables todas las partes interesadas pertinentes, a saber: al riesgo climático, la volatilidad de los precios inter- a)  competitividad agroalimentaria y rendimientos 7 Lódola y Picón (2021). 8 Bolsa de Cereales (2022). 9 Bolsa de Comercio de Rosario (2022a). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 9 económicos; b) inclusión socioeconómica, y c) resi- cio y la competitividad del sector agroalimentario a liencia y sostenibilidad ambientales. El progreso en nivel internacional. Esta falsa dicotomía se ha utili- estos tres frentes requeriría que, en las reformas zado para justificar la gama de restricciones e im- macroeconómicas, sociales y regulatorias que se puestos a la exportación de productos agroalimen- prevén actualmente: a) se aborde el apoyo distor- tarios que se han aplicado en los últimos 20 años sivo y negativo al sector agroalimentario argentino; con el objetivo explícito de garantizar precios bajos b) se ofrezcan redes de seguridad para los consu- en el mercado interno de los alimentos y aumentar midores nacionales de alimentos y los producto- los ingresos fiscales. Algunos países de la región res agropecuarios pobres, y c) se mejore el acceso (como México y Brasil) y otros países (por ejemplo, al financiamiento para la inversión a mediano y lar- Nueva Zelandia y Australia) han demostrado que go plazo en el sector. los objetivos de seguridad alimentaria no tienen por qué ir en detrimento de la competitividad y el La experiencia mundial muestra que el sector comercio del sector. Además, estos países logran agroalimentario puede contribuir a los objeti- recaudar suficientes ingresos fiscales con tasas de vos nacionales de seguridad alimentaria, ser a impuestos agrícolas mucho más bajas. Con una la vez competitivo y poder abastecer a los mer- nueva visión compartida y un entorno normativo cados internacionales. Históricamente, las políti- más adecuado, el sector agroalimentario de Ar- cas agroalimentarias públicas en Argentina se han gentina, que es competitivo a nivel mundial, podría basado en una falsa dicotomía entre garantizar la crecer más rápido, ser más inclusivo y sostenible, y seguridad alimentaria interna y promover el comer- contribuir a la seguridad alimentaria. ■ 10 II. La reconstrucción de la competitividad económica requerirá un cambio significativo en las políticas públicas La reforma de las políticas agroalimentarias nes. La falta de inversión en bienes públicos, como puede ayudar al sector a contribuir a la recons- la infraestructura, también hace que el sector sea trucción del crecimiento económico y la estabi- más frágil. lidad. La actual crisis económica en Argentina exi- ge una cuidadosa secuenciación y priorización de A.I las reformas; sin embargo, realinear los incentivos Los impuestos y las restricciones a la agrícolas con las oportunidades de mercado pue- exportación son la principal fuente de de ayudar a reducir la vulnerabilidad económica a transferencias impulsadas por políticas largo plazo. Las inversiones en áreas estratégicas, del sector agroalimentario. como la resiliencia climática y las infraestructuras, también pueden ayudar a que el sector retome el La presión fiscal sobre el sector agroalimen- camino de la competitividad. tario ha sido elevada y volátil. Además de los impuestos tradicionales, como el impuesto al va- A lor agregado (IVA), el impuesto sobre la renta de Un contexto político y macro-fiscal las sociedades, el impuesto sobre la nómina y el sesgado en contra del sector. impuesto inmobiliario, el sector agroalimentario está sujeto a una carga excepcionalmente elevada El magro desempeño de Argentina en la pro- de otros impuestos, en particular los derechos de ducción y exportación agroalimentaria en rela- exportación y el impuesto a los ingresos brutos, ción con su potencial puede atribuirse en gran que han tenido, y siguen teniendo, efectos perju- medida a las deficientes políticas macroeconó- diciales para el crecimiento, las exportaciones y la micas, fiscales y comerciales que han gravado inclusividad del sector. Por lo tanto, a diferencia de y limitado fuertemente el sector, cuyo efecto lo que sucede en muchos otros países, entre ellos se ha visto exacerbado por la inestabilidad competidores clave como Estados Unidos y Brasil, macroeconómica y los eventos climáticos. La el apoyo total a los agricultores argentinos ha sido carga fiscal del sector ha sido particularmente alta negativo. en comparación con los estándares mundiales. Los derechos de exportación y el impuesto a los Los altos impuestos a las exportaciones agroa- ingresos brutos, en particular, han tenido efectos limentarias diferencian a Argentina de la mayo- perjudiciales sobre el crecimiento y las exportacio- ría de los países. De los 84  países para los que ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 11 GRÁFICO 4 El apoyo de Argentina a los agricultores es negativo Estimación promedio de la ayuda al productor como porcentaje de los ingresos agrícolas brutos [porcentaje], 2019-21 Union Europea Indonesia PSE OECD Estados Unidos Canadá Australia Brasil Ucrania Nueva Zelanda Argentina -20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 Fuente: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (2022). se dispone de datos, solo 19 declaran contar con tos a las exportaciones y las regulaciones que los un impuesto específico a las exportaciones10. rodean han venido cambiando constantemente, En 2021, Argentina ocupó el segundo lugar entre lo que genera incertidumbre para los producto- los países con la tasa más alta de recaudación im- res y exportadores. Desde que se (re)introdujeron positiva por derechos de exportación (el 2,1% del durante la crisis de  2001-02, los impuestos a las PIB). Entre los 13 países de ingreso bajo y mediano exportaciones han dejado de ser medidas fiscales cuyas políticas agropecuarias son examinadas pe- temporales de emergencia como lo fueron tradi- riódicamente por la Organización para la Coope- cionalmente para convertirse en una fuente per- ración y el Desarrollo Económicos (OCDE), solo  3 manente de ingresos fiscales. Sin embargo, aunque cuentan con un mecanismo de “apoyo negativo” permanentes, han sido volátiles e impredecibles (es decir, tributación neta, incluidos los efectos de tanto en la definición de la base imponible (cambios las políticas fiscales y de otro tipo) al sector agro- en los productos específicos) como en las tasas im- pecuario, y en 2019-21 dicho apoyo fue de −20% positivas aplicadas (gráfico  5). Durante  2002-22 se de los ingresos agropecuarios (véanse el gráfico 4 produjeron en promedio cinco cambios por año en y el recuadro 1)11. Los impuestos a las exportacio- las regulaciones de impuestos a las exportaciones, nes se encuentran entre las medidas más distor- y desde  2018 los cambios anuales aumentaron a sivas para recaudar ingresos fiscales debido a su siete, lo que agravó todavía más el ya alto nivel de impacto fuertemente perjudicial en la producción inestabilidad. Los cambios recurrentes en las tasas y el comercio, razón por la cual se utilizan en tan de los impuestos a las exportaciones y en los pro- pocos países. ductos incluidos en la base imponible de dicho im- puesto son una de las principales causas de la falta Para complicar aún más las cosas, los impues- de inversión de los productores agropecuarios. 10 Según la base de datos global de estadísticas tributarias de la OCDE. 11 OCDE (2021). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 12 GRÁFICO 5 Los impuestos a las exportaciones de las principales exportaciones agroalimentarias de Argentina son elevados y volátiles Tasa de impuesto [porcentaje] Lácteos Carne Harina de Soja Aceite de Soja Soja Maiz Trigo 35 30 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Fuente: Compilación propia basada en resoluciones oficiales y en datos de la Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina y del Centro de Exportadores de Cereales (CIARA-CEC) 12 Nota: Esto no incluye los impuestos indirectos derivados de los efectos de las restricciones y prohibiciones a la exportación y de los múltiples tipos de cambio, ni la “contribución” especial solicitada a los exportadores para financiar el fondo fiduciario destinado a subvencionar los alimentos en el sector minorista. Además de los impuestos a las exportaciones, Y lo que resulta aún más perjudicial desde el las provincias argentinas aplican un impuesto a punto de vista de las políticas es que se han los ingresos brutos que es muy perjudicial para aplicado una serie de restricciones cuantitati- los bienes transables del sector agroalimen- vas a los productos de la cadena de valor agroa- tario. El impuesto a los ingresos brutos grava los limentaria. Desde principios de la década de 2000 ingresos brutos en todas las etapas de la cadena hasta 2023, el Gobierno central recurrió a este tipo de producción, sin deducción por los impuestos de intervención para reducir los precios internos pagados en las etapas anteriores ni devoluciones de los alimentos. Más recientemente, se aplica- en el caso de las exportaciones (a diferencia de ron restricciones cuantitativas a la exportación de otros impuestos, como el IVA). Por lo tanto, obsta- maíz, trigo y carne vacuna. En mayo de  2021, las culiza la competitividad frente a los competidores exportaciones de carne vacuna se suspendieron extranjeros. El impuesto a los ingresos brutos, que por completo durante 30 días con el fin de limitar representa alrededor del 75% de los ingresos fisca- los aumentos de los precios internos. Entre 2021 les de los Gobiernos provinciales, rara vez se utiliza y  2023, el Gobierno central prohibió la exporta- en otros países porque es distorsivo. De hecho, en ción de 12 categorías de carne vacuna destinada ocasiones actúa como una barrera arancelaria in- principalmente al consumo interno. En diciembre terprovincial, ya que las provincias pueden aplicar de  2021, el Ministerio de Agricultura, Ganadería diferentes tasas y esquemas de retención, discrimi- y Pesca (MAGyP) estableció un marco para regu- nando a los productos que vienen de afuera. Adi- lar las exportaciones agroalimentarias basado en cionalmente, la naturaleza de este impuesto dificul- un “volumen de equilibrio de exportaciones” que ta el seguimiento y la medición a lo largo de toda la limitaba los permisos de exportación. Las restric- cadena de valor, lo que reduce la transparencia.12 ciones cuantitativas a la exportación distorsionan 12 Véase: http://www.ciaracec.com.ar/cec/Estad%C3%ADsticas/Evolución%20de%20los%20Aranceles%20de%20 Exportación. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 13 más que los impuestos a las exportaciones y dis- rias agrícolas, los camiones y otros insumos, entre minuyen los ingresos fiscales. Además, provocan ellos, los productos fitosanitarios. En consecuen- un grado considerable de incertidumbre, generan cia, los productores agroalimentarios argentinos costos de transacción ocultos, afectan negativa- enfrentaron precios relativos más adversos que mente las relaciones internacionales, reducen la los de otros países competidores. Los recientes confianza en el país como proveedor de alimentos cambios en estas políticas ayudarán a alentar la y aumentan el riesgo de perder participación en adopción de tecnologías que podrían fomentar los mercados de exportación. La ausencia de leyes mejores prácticas agrícolas. que rijan la aplicación de las restricciones a la ex- portación agrava la falta de transparencia y previ- A.III sibilidad de estas políticas.  Las políticas cambiarias hacen que las exportaciones agroalimentarias sean A.II menos competitivas. Las restricciones a la importación impiden que los agricultores accedan a Las políticas cambiarias han sido otro factor los insumos necesarios. que ha inhibido el desempeño de las cadenas agroalimentarias en Argentina. Los controles En los últimos años, las medidas de restricción cambiarios vigentes entre 2011 y 2015, y reintro- de las importaciones en Argentina han afecta- ducidos a fines de 2019, ampliaron cada vez más la do la disponibilidad de fertilizantes y produc- brecha entre el tipo de cambio oficial y los alterna- tos fitosanitarios. Esto ha provocado aumentos tivos. Teniendo en cuenta que en 2023 el tipo de de precios, deterioro de la relación producción-in- cambio oficial fue, en promedio, un 50% más bajo sumos, reducción de la inversión y demoras en que el del mercado libre, a lo que se suma el 33% la adopción de tecnologías entre los productores de aranceles a la exportación, los productores ar- agropecuarios. Según datos de Fertilizar, el 75% gentinos de soja recibieron apenas el 35% de los de los fertilizantes aplicados por el sector agroa- precios franco a bordo (FOB) en dólares estadou- limentario argentino en  2021 eran importados, nidenses al tipo de cambio del mercado. con un valor total de USD2.300 millones. Las res- tricciones para el acceso a las divisas necesarias Además de los tipos de cambio sobrevalua- para pagar importaciones, establecidas en  2022, dos, que han limitado la competitividad de las generaron nuevas distorsiones en un mercado de exportaciones de agroalimentos, también se fertilizantes que ya se había visto perjudicado por han utilizado múltiples tipos de cambio como el impacto de la invasión de Rusia a Ucrania y por herramienta para gravar las exportaciones; las limitaciones a la exportación de esos productos es decir, se ha exigido a los exportadores agroa- impuestas por China.  limentarios que entreguen sus ingresos en divisas a diversos tipos de cambio determinados por el Para ser eficiente y competitivo, el sector agro- Gobierno con un descuento sustancial respecto alimentario necesita importar insumos y bie- de las cotizaciones del libre mercado para el peso nes de capital. La elevada protección arancelaria argentino. Los múltiples tipos de cambio, distintos de las importaciones para el sector manufacture- en las diferentes cadenas de valor agroalimenta- ro nacional y las restricciones a las importaciones rias, podrían ser incluso más perjudiciales que los que se derivan de las licencias de importación no impuestos explícitos, ya que son menos transpa- automáticas y de las demoras en la concesión de rentes y, en cierto modo, más distorsivos y ad hoc. dichas licencias profundizaron los impactos co- merciales y agrícolas de las políticas argentinas Además, la imprevisibilidad de los tipos de al aumentar los precios internos de las maquina- cambio obstaculiza la inversión del sector pri- ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 14 vado a mediano plazo. Más recientemente, des- petidores en los servicios logísticos que son de finales de  2022, en medio de una importante esenciales para mantener bajos los precios de apreciación del tipo de cambio oficial y reservas los alimentos en los mercados internos y para internacionales históricamente bajas, el Gobierno competir en los mercados de exportación. La ha implementado medidas temporales para ajus- inversión pública del país en infraestructura de tar el tipo de cambio efectivo para las exportacio- transporte como porcentaje del PIB (0,5%) es una nes agroalimentarias a través de diversos meca- de las más bajas de América Latina y equivale a nismos. En concreto, el Banco Central ha ofrecido cerca de la cuarta parte de la de Chile. En  2019, a los agroexportadores un tipo de cambio más ocupó el puesto  78 de 141  países en el indica- ventajoso que el oficial para alentarlos a vender dor de infraestructura de transporte del Índice su stock y reforzar así las reservas de la entidad. de Competitividad Global elaborado por el Foro Tras la devaluación oficial del peso en diciembre Económico Mundial. En el índice de desempeño de 2023, la nueva Administración siguió permitien- logístico del Banco Mundial, se ubicó en el pues- do a los agroexportadores vender una parte (el to  70, por debajo de otros países latinoamerica- 20%) de sus exportaciones a través del mercado nos de referencia como Chile, Panamá, México, alternativo de divisas, lo que ha generado un tipo Brasil y Colombia. Según el Ministerio de Trans- de cambio preferencial. La incertidumbre asocia- porte de Argentina, el 93% del transporte de carga da a estas tasas preferenciales puede dificultar la en Argentina se realiza en camiones, a diferencia toma de decisiones de inversión. de Estados Unidos (73%) o Brasil (65%), donde la proporción de carga transportada por ferrocarril A.IV y barcazas (vías navegables) es mucho mayor. En La inversión pública en el sector un estudio reciente se estimó que, si se amplia- agroalimentario argentino ha quedado ra el uso del transporte ferroviario de granos, se rezagada con respecto a la de sus sumarían 14 millones de toneladas adicionales al principales competidores. año, mientras que el aumento del transporte en barcazas fluviales generaría otros 3,5 millones de En la última década, las inversiones públicas toneladas adicionales al año14. Para alcanzar este en bienes y servicios públicos agropecuarios en potencial, se requeriría un acuerdo entre varias Argentina han disminuido de USD629,5  millo- jurisdicciones sobre una estrategia general a lar- nes en 2011 a USD229,6 millones en 202113. Los go plazo que incluya el transporte ferroviario de principales bienes y servicios públicos agropecua- carga, la red vial nacional, los caminos rurales y el rios incluyen la innovación agropecuaria (investi- transporte por agua, especialmente a través de la gación y desarrollo [I+D], programas de extensión hidrovía Paraná-Paraguay15. y educación), el riego y la gestión de los recursos hídricos, y la infraestructura rural, incluidas la elec- Los niveles actuales de inversión en riego y tricidad, la tecnología de la información y las comu- gestión del agua no son suficientes para ge- nicaciones, y la infraestructura de transporte. nerar resiliencia. En Argentina, pese a que solo el 5% (alrededor de 2,1 millones de hectáreas) de Argentina está muy rezagada frente a sus com- la superficie cultivada es de regadío, esta genera 13 OCDE (2023), “Agricultural support” (Apoyo agrícola) (indicador), https://doi.org/10.1787/6ea85c58-en (consultado el 16 de septiembre de 2023). 14 Lucas y otros (2022). 15 Los desafíos logísticos internos se ven agravados por la distancia que separa a Argentina de los principales países impor- tadores de Asia y Europa (por ejemplo, el envío de soja desde Argentina hasta China es entre un 35 % y un 260 % más caro que desde Estados Unidos), lo que hace que sea aún más importante abordarlos para mantener la competitividad. Gauthier y otros (2016). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 15 RECUADRO 1 El apoyo público al sector agroalimentario es altamente negativo La inversión pública es un elemento central La inversión en bienes y servicios públicos agrí- del apoyo a los servicios generales del sector colas (apoyo general) produce mayores rendi- agroalimentario, pero en los niveles actuales mientos económicos de la inversión que la inver- resulta insuficiente para contrarrestar el apo- sión en apoyo a los agricultores (productores), yo altamente negativo a los productores (en en parte porque estos beneficios se distribuyen forma de una alta carga tributaria), por lo que ampliamente en toda la economía18. Sin embar- el apoyo público total general a dicho sector en go, dado que en el período 2019-21 la estimación Argentina es negativo. El apoyo al sector agro- del apoyo al productor alcanzó, en promedio, alimentario puede adoptar la forma de ayuda a un 19,3% negativo de los ingresos agropecua- los productores (es decir, transferencias direc- rios brutos (es decir, de los USD46.800 millones tas, como subsidios, o transferencias negativas, en producción anual durante  2019-21, calcu- como impuestos directos e indirectos); apoyo a lados al valor de la explotación agropecuaria, los consumidores (por ejemplo, subsidios a los USD9.000 millones volvieron al Gobierno en for- precios de los alimentos o, alternativamente, ma de impuestos), y que el apoyo a los servicios precios máximos, que favorecen a los consumi- generales fue relativamente bajo, con un prome- dores pero perjudican a los productores), y apo- dio de USD262 millones por año durante 2019- yo a los servicios generales (es decir, inversiones 21 (es decir, una sexta parte de los niveles inver- en bienes de naturaleza pública, como la inves- tidos, por ejemplo, en Brasil), la estimación glo- tigación y el desarrollo, la educación, la infraes- bal del apoyo al sector agroalimentario ha sido tructura y los programas de comercialización y altamente negativa, equivalente a USD8.700 mi- promoción)17. llones negativos, es decir, el 2,12% del PIB19. alrededor del 13% del valor de la producción agrí- trucción de terrazas en zonas propensas a la ero- cola del país. Existe un potencial significativo para sión y profundización de las vías navegables. Si incrementar la productividad y la resiliencia a tra- se llevan a cabo, podrían elevar el PIB en un 2,7% vés de inversiones en riego y agua potable para el para 203016. 17 18 19 ganado, sobre todo fuera de la región pampeana. En el estudio de diagnóstico sobre la seguridad B. hídrica de Argentina realizado por el Banco Mun- El actual entorno de políticas dial se ha señalado un conjunto de inversiones macroeconómicas conduce a una prioritarias por valor de USD96.900 millones que estructura productiva que no responde a se necesitarán a fin de lograr la seguridad hídrica las señales de precios internacionales, a para 2030. Dichas inversiones abarcan obras de las condiciones climáticas y del suelo, ni a almacenamiento de agua, riego, drenaje, cons- la tecnología disponible. 16 Banco Mundial (2021a). 17 La OCDE desarrolló esta metodología para medir el apoyo público a la agricultura (https://data.oecd.org/agrpolicy/agri- cultural-support.htm). 18 Véase, por ejemplo, la evidencia sobre los altos rendimientos de la investigación agrícola pública según lo informado por Heisey y Fuglie (2007). 19 El nivel de la estimación del apoyo a los productores ha fluctuado de forma considerable como resultado de las varia- ciones en los impuestos a las exportaciones y de la persistente inestabilidad macroeconómica, ejemplificada en la fuerte depreciación del peso argentino a partir de 2018. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 16 La evidencia muestra que la eliminación de las ciones a la exportación contribuyeron a que dicha intervenciones fiscales, comerciales y de mer- superficie disminuyera, mientras que la destinada cado impulsaría el crecimiento económico, el a los cereales mostró un crecimiento significativo. empleo y las exportaciones. En los últimos años, los socios de Argentina en el Mercosur, que no han Los impuestos a las exportaciones no solo obs- aplicado las políticas distorsivas descritas anterior- taculizan el desarrollo rural, sino que también mente, han mostrado un desempeño superior al aumentan la desigualdad espacial. Dado que del sector agroalimentario argentino. Los ejerci- los impuestos a las exportaciones se aplican como cios de simulación también indican que Argentina porcentaje del precio FOB en el puerto, reducen se beneficiaría con la eliminación de las distorsio- los precios al productor en todas las zonas de pro- nes20. Un estudio mostró que una reducción gra- ducción agroalimentaria del país, pero su impacto dual de las distorsiones de las políticas que afectan negativo en dichos precios es mucho mayor en al sector agroalimentario (lo que incluye la elimina- las áreas más alejadas de los puertos, donde los ción progresiva de los impuestos a la exportación) costos de transporte son más elevados. En las re- duplicaría el aumento de la producción previsto giones rurales más remotas suele haber más pro- en el escenario de referencia en un período de ductores agropecuarios familiares y hogares más 10 años (+46% frente a +22%), y la suba de los ren- pobres, lo que aumenta la desigualdad de ingre- dimientos impulsaría el crecimiento de la produc- sos dentro del sector agropecuario. ción total21. En un segundo estudio se proyectaron cifras similares en un escenario sin impuestos a la B.II exportación: el valor de las exportaciones agroali- Las políticas actuales están limitando la mentarias aumentaría entre USD12.000 millones y adopción de tecnología. USD18.800 millones22. Otra dimensión crítica del impacto de las po- B.I líticas agroalimentarias distorsivas ha sido su Algunas regiones y cadenas de valor efecto en la adopción de tecnología y, por lo se encuentran particularmente tanto, en los rendimientos y la resiliencia del desfavorecidas. país en comparación con los de sus competido- res internacionales. Durante el período en que Dado que los impuestos y las restricciones los impuestos a las exportaciones fueron más al- a la exportación no afectan por igual a todas tos, Argentina registró una caída en el uso de tec- las cadenas de valor agroalimentarias, no solo nologías de producción mejoradas (gráfico  6). En influyeron en la decisión de cuánto producir, particular, el porcentaje de productores que utili- sino también en la de qué producir y dónde. zan paquetes tecnológicos mejorados en cultivos Al distorsionar los precios relativos, las políticas extensivos disminuyó hasta 2015, cuando la elimi- agroalimentarias han afectado la asignación de nación temporal de las restricciones y la reducción recursos, la estructura productiva y la ubicación de los impuestos a las exportaciones fomentaron geográfica de la actividad económica. Por ejemplo, el uso de dichos paquetes. El uso agrícola de fer- entre 2002 y 2015, el crecimiento de la superficie tilizantes nitrogenados, fosforados y potásicos en sembrada estuvo liderado por la soja, pero des- Argentina aumentó de 53.000 toneladas en 2015 de 2015 los cambios en los impuestos y las restric- a 99.000  toneladas en  2017, lo que muestra la 20 El Mercosur es el Mercado Común del Sur, que comprende Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, con Venezuela como miembro suspendido. 21 Se utiliza el Escenario de Referencia Agroindustrial Mundial y Argentino, Fundación INAI y Bolsa de Cereales (2022). 22 Fundación INAI y Bolsa de Cereales (2022). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 17 GRÁFICO 6 Los niveles de adopción de tecnología en la producción de cultivos mejoraron tras la eliminación temporal de las restricciones a la exportación y la reducción de los impuestos a las exportaciones en 2015 Niveles de adopción de tecnología en la producción de cultivos extensivos [porcentaje] Alta Mediana Baja 100 29% 34% 36% 37% 37% 37% 80 37% 47% 60 50% 40 50% 55% 57% 54% 58% 57% 42% 20 21% 11% 13% 9% 10% 8% 5% 6% 0 2010/11 2012/13 2014/15 2016/17 2017/18 2018/19 2019/20 2020/21 Fuente: Bolsa de Cereales (2022b) rápida respuesta a un entorno normativo más productores, y en especial fuera de la región favorable23. Al reducir los márgenes brutos e in- pampeana25. Si se cerraran esas brechas, se con- fluir negativamente en la adopción de tecnología, seguiría un aumento considerable de la producti- las políticas distorsivas también han afectado los vidad y un uso más eficiente y sostenible de los rendimientos por hectárea. Por lo tanto, la diferen- recursos naturales. Diversos estudios indican que cia entre el rendimiento de Argentina y el de sus la productividad agropecuaria podría elevarse sig- principales competidores internacionales en los nificativamente si se adoptaran tecnologías que ya cultivos más importantes se ha ampliado notable- están disponibles en Argentina y otras que se en- mente en la última década24. Esta tendencia ne- cuentran aún en desarrollo. Las brechas tecnoló- gativa se ha intensificado como consecuencia de gicas son particularmente amplias en ciertas activi- las limitaciones regulatorias a las regalías por las dades ganaderas (anexo B). Esto sugiere que, con semillas vendidas, lo que reduce la inversión de las un entorno normativo más favorable, tanto para el empresas productoras de semillas en I+D y acota sector agroalimentario como en el plano macro- el desarrollo de nuevas variedades.  económico, las respuestas de la producción a tra- vés de la adopción de las tecnologías disponibles Además de las diferencias en el rendimiento podrían resultar significativas no solo en el caso de respecto de los competidores internaciona- la carne vacuna, los granos y las oleaginosas, sino les, dentro del país han aumentado también también en las cadenas de valor agroalimentarias las disparidades entre los distintos perfiles de regionales26.  23 Datos de la base de datos sobre fertilizantes de FAOSTAT (2024), www.fao.org/faostat. 24 Bisang y otros (2022). 25 La región pampeana se refiere a los pastizales productivos de secano que abarcan las provincias de Buenos Aires, La Pampa, Santa Fe, Entre Ríos y Córdoba. 26 Merlos y otros (2015); Bolsa de Cereales (2019), y Fundación INAI (2022). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 18 C. En segundo lugar, paralelamente a la reduc- De cara al futuro: Eliminar distorsiones y ción del déficit fiscal, corresponde aplicar una priorizar el equilibrio fiscal. eliminación gradual de los impuestos a las exportaciones. Dada la necesidad de revitalizar Una nueva estrategia para el desarrollo agroa- simultáneamente la economía y cerrar la brecha limentario sostenible solo puede tener éxito si fiscal, un primer paso factible podría consistir en se aplica de manera sostenible desde el punto mantener un impuesto estable a las exportaciones de vista macroeconómico y fiscal. Aunque la re- solo para las principales actividades agropecuarias ducción de los impuestos al sector agroalimenta- rentables —en particular, la soja y sus derivados—, rio es fundamental para el desarrollo sostenible de que representan casi el 70% de la recaudación de dicho sector, para lograr un crecimiento continua- impuestos a las exportaciones, liberando de la car- do de toda la economía en el contexto de las prio- ga a una parte significativa de la industria agroali- ridades actuales del país es más urgente recupe- mentaria a un costo fiscal manejable que puede rar la sostenibilidad fiscal en términos generales. costearse con fuentes alternativas de ingresos a La brecha fiscal exige una secuencia cuidadosa de corto plazo. Los sectores aún alcanzados por el las reformas normativas, de acuerdo con los prin- impuesto a las exportaciones se beneficiarían con cipios que se presentan a continuación. Además, la eliminación de medidas no tributarias y una ma- el apoyo público relativamente limitado al sector yor previsibilidad regulatoria27. agroalimentario podría reorientarse hacia bienes y servicios públicos como la investigación y el de- En tercer lugar, avanzar hacia un tipo de cam- sarrollo, la inocuidad alimentaria, los mecanismos bio unificado incentivaría a los productores a para promover exportaciones con valor diferencia- invertir en tecnologías más avanzadas y am- do por sus atributos ambientales (libres de defo- bientalmente sostenibles. Como se señaló an- restación, por ejemplo) y la inclusión social. teriormente, los controles de los tipos de cambio, combinados con los impuestos a las exportacio- La reciente eliminación de las restricciones nes, pueden hacer que los productores reciban cuantitativas dispuesta por Argentina es un apenas el 35% de los precios FOB. Los controles paso positivo hacia el restablecimiento de la de cambio y los tipos de cambio diferenciales, que competitividad del sector y podría complemen- varían de manera constante e inesperada, son tarse con programas de transferencias mone- particularmente perjudiciales, ya que reducen los tarias bien focalizadas para proteger el poder rendimientos de los pequeños productores de zo- adquisitivo de los hogares de bajos ingresos. En nas remotas debido a los costos de transporte y términos generales, la eliminación de las restric- logística intermedios. ciones cuantitativas a las exportaciones en los pre- cios internos tendrá un impacto reducido, dado Una cuarta prioridad podría ser la puesta en que los insumos primarios son una parte menor marcha de un programa de mediano a largo del precio de los bienes de consumo, y no afecta- plazo que incluya la reducción (o eliminación) ría la inflación, ya que cualquier efecto incidiría de del impuesto a los ingresos brutos de las acti- manera puntual en los precios (y no ejercería una vidades primarias y su sustitución por impues- constante presión al alza). Sin embargo, Argentina tos menos distorsivos a nivel subnacional. En puede aprovechar su sólido sistema de protección vista de la complejidad del sistema federal de Ar- social para amortiguar los efectos sociales del au- gentina, para reformar dicho impuesto en todo el mento de los precios de los alimentos debido a la país es necesario lograr consenso entre los dife- eliminación de las restricciones y otros factores. rentes niveles de gobierno, ya que se trata de una 27 Una vez que se firme el Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea y el Mercosur y se genere el espacio fiscal necesario, los derechos de exportación podrían eliminarse gradualmente o se podrían establecer límites para ciertos pro- ductos. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 19 competencia provincial. Por lo tanto, convendría cando aún más una serie de procedimientos en sentar las bases y generar un acuerdo en torno lo que respecta al tiempo y los costos asociados. a la necesidad de reconfigurar este impuesto, De igual manera, la promoción del comercio (que de modo de minimizar sus efectos adversos y, al actualmente representa apenas el 10% de la pro- mismo tiempo, reconocer su importancia para los porción del PIB que Australia o Nueva Zelandia presupuestos provinciales. Tomando como ante- destinan a dicha actividad) podría incrementarse cedente los resultados de intentos anteriores, considerablemente con un gasto presupuestario como el Pacto Fiscal de  2017, sería conveniente mínimo, sobre todo si estuviera impulsada por iniciar la transición hacia un modelo basado en asociaciones público-privadas. el impuesto sobre las ventas. Esto implica reducir gradualmente (y en el futuro eliminar) la carga tri- Otro eje central de las políticas públicas es se- butaria sobre las actividades primarias y concen- guir promoviendo la investigación y el desarro- trarla en las etapas posteriores de la cadena de llo enfocados en el desarrollo agroalimentario producción. Del mismo modo, sería útil comenzar sostenible y aprovechar el éxito del ecosiste- a trabajar en un programa de reforma tributaria ma de innovación argentino. Por lo tanto, las que haga mayor hincapié en otros impuestos instituciones públicas específicas pueden trans- menos distorsivos a nivel central y subnacional, formar su papel de prestadores directos de una como el impuesto a la propiedad y el impuesto a amplia gama de servicios de I+D para centrarse en las ganancias28. los bienes y servicios públicos, la gestión de los re- cursos naturales y el cambio climático, y participar Además de las reformas mencionadas, hay más en asociaciones público-privadas de I+D. Una otras medidas, como el aumento de la coor- mayor coordinación entre las instituciones públi- dinación público-privada y la facilitación del cas nacionales y locales y entre las instituciones comercio, con las que también se pueden au- públicas y privadas de I+D serviría para optimi- mentar las oportunidades para el sector agro- zar la inversión en innovación. También será im- alimentario argentino. Se necesitan mecanis- portante actualizar y aplicar el marco regulatorio mos más adecuados y consolidados para mejorar para respaldar los nuevos desarrollos, mejorar la la coordinación entre los organismos públicos y gestión de los derechos de propiedad intelectual, los principales actores del sector agroalimenta- reforzar los conocimientos y los servicios de ex- rio privado. Otro elemento fundamental de una tensión (incluidas las tecnologías digitales), difun- política a mediano plazo a favor de las exporta- dir mejor la información sobre prácticas y tecno- ciones sería invertir en infraestructura y logística logías sostenibles en el sector agroalimentario, y esenciales, así como en la facilitación y la pro- abordar los desafíos que plantean las nuevas tec- moción del comercio. Si bien la infraestructura nologías de producción. Esto requeriría organizar física puede ser costosa, hay oportunidades para programas de perfeccionamiento de habilidades establecer asociaciones público-privadas que para el personal técnico agrónomo. En general, permitan minimizar el gasto público en infraes- estas medidas pueden llevarse a cabo a corto pla- tructura esencial a fin de reducir los altos costos zo, con repercusiones fiscales limitadas, mientras logísticos. Además, la inversión en la facilitación que las que implican compromisos de financia- del comercio puede ser eficaz sin ser costosa y miento más amplios pueden considerarse en el se puede basar en los importantes avances logra- contexto de un examen general del presupuesto dos a través del sistema de ventanilla única para como parte del programa de estabilización ma- las operaciones de comercio exterior, simplifi- croeconómica del país. ■ 28 Tercera edición del examen del gasto público realizado por el Banco Mundial para Argentina, Banco Mundial (2021c). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 20 III. Las políticas destinadas a fomentar la inclusión pueden reducir la pobreza rural y son fundamentales para la seguridad alimentaria nacional Argentina cuenta con una amplia gama de ac- políticas estén mal orientadas. Incluir más plena- tores del sistema agroalimentario, pero no to- mente a los pequeños productores agropecuarios dos ellos tienen el mismo acceso a las oportu- en la política agroalimentaria implicaría una mejor nidades productivas. El sistema agroalimentario integración de las explotaciones familiares con po- abarca las explotaciones familiares de subsisten- tencial comercial a la economía formal, por ejem- cia, las explotaciones familiares comerciales, las plo, a través de alianzas productivas, así como una pymes y las grandes empresas agroindustriales. mayor prestación de servicios básicos y una mayor Las políticas y los programas de apoyo al sector protección social para los productores agropecua- agroalimentario son más eficaces cuando abordan rios de subsistencia. las necesidades específicas de los diferentes tipos de productores. A.I Los registros oficiales de las A. explotaciones familiares están Las explotaciones familiares reciben poca incompletos y mal coordinados, lo que atención a pesar de su importancia social dificulta la toma de decisiones. y para la seguridad alimentaria. Se recopilan o informan pocos datos sobre las En Argentina, los registros nacionales no lo- explotaciones familiares a pequeña escala29, gran captar el panorama completo del alcan- lo que hace que los productores agropecua- ce y la escala de las explotaciones familiares, rios familiares sean casi invisibles a los ojos pero los datos disponibles sugieren que estas de quienes formulan las políticas. En particular, son fundamentales para la seguridad alimen- en la Encuesta Permanente de Hogares, que es la taria nacional y merecen una mayor atención base de la mayoría de los datos sobre pobreza y a la hora de formular las políticas. Debido a la condiciones sociales en Argentina, no se recopilan informalidad de muchos productores agropecua- datos sobre las poblaciones rurales. En vista de las rios y pescadores familiares, es probable que su grandes distancias que hay en Argentina, la baja peso económico esté subrepresentado y que las densidad de población rural y la lejanía de muchos 29 En consonancia con el Instituto Nacional de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena, los “pequeños productores” se definen como unidades de actividad familiar con una participación mayoritaria en las tareas productivas de los miembros de la familia que residen en el establecimiento agropecuario o en sus inmediaciones, y con hasta dos empleados permanentes. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 21 productores agropecuarios familiares de subsis- La falta de datos sobre los productores agro- tencia, es muy probable que no se los contabilice pecuarios familiares da lugar a políticas en y, por ende, menos probable que los servicios pú- las que no se distingue adecuadamente entre blicos lleguen a ellos. productores de subsistencia y productores en transición. En las actuales políticas dirigidas A pesar de que varios registros y agencias re- a la agricultura y la ganadería familiar se tiende copilan información sobre las explotaciones a enfatizar la vulnerabilidad (lo que resulta apro- familiares, los datos obtenidos son dispersos piado para los productores de subsistencia) en y parciales. El Registro Nacional de la Agricultura detrimento de políticas productivas, laborales o Familiar (ReNAF) de la Secretaría de Agricultura, comerciales que podrían aumentar la capacidad Ganadería y Pesca (SAGyP) recopila información productiva del gran número de establecimientos sobre los núcleos de agricultura familiar de todo el familiares en transición que, a través de las ventas país: actualmente, hay en total más de 206.000 re- de sus excedentes, representan una gran parte de gistrados, aunque se estima que la cobertura del la producción nacional de alimentos. Además, si ReNAF ha alcanzado solo entre el 20% y el 50% bien el Estado ha adoptado un gran número de del universo total de dichos núcleos30. En  2021, programas de menor escala, se podría reforzar su la Administración Federal de Ingresos Públicos coordinación para lograr un mayor impacto en los (AFIP) registró 66.555 microempresas y pequeñas pequeños productores agroalimentarios.  y medianas empresas (mipymes), cooperativas, contribuyentes autónomos y monotributistas que A.II llevaban a cabo actividades de producción agro- Es probable que las explotaciones agrope- pecuaria31. Las mipymes y las cooperativas tam- cuarias familiares produzcan la mitad de bién desempeñan un papel fundamental en las los alimentos que se consumen en el país, vinculaciones iniciales y posteriores de las cade- pero las brechas en los servicios limitan el nas de valor agroalimentarias. El Servicio Nacional acceso de estos productores a los de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) mercados y su resiliencia frente a las finalizó  2022 con 76.869  unidades productivas conmociones climáticas. de actividad agropecuaria familiar registradas en todo el país en su Registro Nacional Sanita- Se observa una considerable heterogeneidad rio de Productores Agropecuarios. Por último, el entre las provincias en lo que respecta al nú- Instituto Nacional de Asociativismo y Economía mero, la proporción relativa y el tamaño medio Social (INAES) ha registrado 1.617  cooperativas de las explotaciones de los productores fami- agropecuarias en el país, la mayor de las cuales liares. Los datos del censo agropecuario de 2002 cuenta con más de 36.000 miembros32. En otras mostraron que, si bien las explotaciones familiares palabras, si bien las explotaciones familiares son representaban más del 90% de las explotaciones claramente numerosas y son importantes para la agropecuarias en las provincias norteñas de Jujuy seguridad alimentaria nacional y la economía ru- y Misiones, en las provincias patagónicas de Tie- ral, no existe una fuente de datos fiable con la que rra del Fuego y Santa Cruz constituían menos del estimar su tamaño o identificar sus necesidades 30%. Asimismo, mientras que en estas provincias estratégicas. patagónicas las explotaciones agropecuarias fami- 30 Barbenza y otros (2022) y MAGyP (2023g). 31 La AFIP distingue entre microempresas y pequeñas y medianas empresas según el valor declarado de las ventas y la cantidad de empleados declarados. 32 Agricultores Federados Argentinos Sociedad Cooperativa Limitada (AFA S.C.L.) es la cooperativa agrícola de primer nivel más grande de Argentina y una de las más importantes de América Latina, según la Alianza Cooperativa Internacional y Coo- perativas de las Américas (2020). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 22 liares promedio superaban las 1.000 hectáreas, en quisitivo. Por lo tanto, las explotaciones familiares provincias como Mendoza y San Juan el promedio son importantes para la seguridad alimentaria del era de menos de 20  hectáreas. La provincia de país no solo en términos de la disponibilidad de Buenos Aires tenía la mayor cantidad de explota- alimentos, sino también del acceso económico y ciones agropecuarias familiares (33.700) y la ma- físico, la diversidad de alimentos nutritivos y la es- yor superficie de explotaciones de ese tipo (más tabilidad a lo largo del tiempo33. de 5,7 millones de hectáreas). La mayor parte de esta producción contribuye al Las explotaciones familiares contribuyen signi- suministro local de alimentos, pero los estableci- ficativamente al sector agroalimentario argenti- mientos familiares también exportan, y en 2021 no, ya que generan más de una cuarta parte de sus exportaciones sumaron USD10.800  millo- la producción agropecuaria en términos de va- nes34. Además, en  2021 las exportaciones de las lor. Si bien ocupan solo el 18% de la tierra cultivada, cooperativas de productores agropecuarios alcan- generan el 27% del total de la producción agrope- zaron los USD3.900 millones, con lo que su partici- cuaria medida en volumen. Entre los factores que pación en el total de las exportaciones aumentó un explican su mayor productividad media de la tierra 110% con respecto a 2020. Las cooperativas pue- figuran el uso más intensivo de las tierras (es de- den ayudar a las explotaciones familiares a cumplir cir, menos tierras en barbecho o tierras forestales) las normas de cantidad, calidad e inocuidad que se y el hecho de que los precios unitarios de ciertos requieren para participar en numerosas cadenas cultivos en las cadenas de valor regionales son más de valor, aunque actualmente el 70% de los pro- altos que los de los cereales que se exportan. ductores agropecuarios familiares no pertenecen a dichas asociaciones35. Las granjas familiares contribuyen especial- mente a la seguridad alimentaria nacional, ya La pobreza, medida en términos de necesida- que producen el 50% de los alimentos que se des básicas insatisfechas, está profundamente consumen en el país. Mientras que los agriculto- arraigada entre los productores agropecuarios res comerciales son los principales productores de familiares. Alrededor de un tercio de la población granos que, como el maíz y la soja, se convierten rural tiene necesidades básicas insatisfechas, so- en alimento para animales o biocombustibles, las bre todo en los asentamientos más dispersos36. explotaciones familiares desempeñan un papel Por ejemplo, el 58% de los jefes de hogar de las más importante en las cadenas de valor regionales explotaciones agropecuarias familiares (y el 38% que producen para el consumo interno. Las ven- de los miembros de su familia) solo tienen educa- tas locales directas y de productos frescos redu- ción primaria, y el 51% declara tener dificultades cen los costos de intermediación y permiten a los para acceder a la escuela durante la temporada productores agropecuarios familiares vender pro- de lluvias. El 15% de los productores familiares vive ductos de mejor calidad a precios más asequibles, a más de 15  kilómetros del centro de salud más especialmente a los clientes con menor poder ad- cercano. Dos tercios no tienen acceso a una com- 33 FAO (2014). 34 La mayor parte de la producción agroalimentaria argentina se destina al mercado interno, y el 30 % del valor bruto de la producción agroalimentaria se exporta, aunque existe una variación considerable entre las cadenas de valor. Argentina es prácticamente autosuficiente en la mayoría de los grupos alimentarios. En 2021, las importaciones de alimentos ascendieron a solo USD4800 millones, lo que equivale al 7,3 % de las importaciones totales, alrededor de una décima parte del valor de las exportaciones de alimentos y menos del 1 % del PIB. 35 Documento de trabajo n.o 3: Hacia una economía rural más inclusiva desde el punto de vista social (Banco Mundial, 2024). 36 El INDEC (2010) define a la “población rural dispersa” como personas que viven en campo abierto sin constituir centros poblados. Esta población se dedica principalmente a la producción agropecuaria familiar campesina e indígena, y representa el 27 % de la población rural. El índice de necesidades básicas insatisfechas mide la pobreza en relación con la satisfacción de necesidades básicas como vivienda, saneamiento, educación e ingresos mínimos. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 23 putadora o a internet, y casi un tercio no puede ac- la agricultura de secano para la producción de ceder a teléfonos. Se observa, asimismo, que solo alimentos, la seguridad nutricional y la gene- el 30% tiene acceso a una red pública de abaste- ración de ingresos. Normalmente, tienen una ca- cimiento de agua. Del mismo modo, los trabajado- pacidad limitada para adaptarse a las catástrofes res rurales informales a menudo no tienen acceso naturales, hacerles frente o transferir los riesgos a establecimientos de salud pública, educación de asociados a la pérdida o degradación de los acti- calidad, pensiones, otros servicios públicos ni cier- vos y la producción agropecuarios. Esto es parti- tos beneficios de los que gozan otros trabajadores cularmente preocupante, ya que las pérdidas de de Argentina37.  productividad asociadas a este fenómeno podrían reducir entre un 3% y un 17% el PIB agropecuario La debilidad de los procedimientos de registro de algunos países de América Latina y el Caribe, y complica el acceso a los servicios. Gran parte de Argentina no es la excepción38. las explotaciones familiares y de los pescadores de pequeña escala, así como de los trabajadores A.III agropecuarios, siguen siendo informales. La infor- Las mujeres productoras y los grupos malidad complica las actividades que requieren indígenas se enfrentan a salarios más aprobaciones estatales, la celebración de contra- bajos y a empleos más vulnerables. tos, el cumplimiento de normas o requisitos esta- blecidos por el Estado (por ejemplo, con respecto Dentro de la actividad agropecuaria familiar, a los requerimientos fitosanitarios o al pago de las mujeres se enfrentan a desafíos únicos re- impuestos) y el acceso a beneficios, en particular lacionados con la visibilidad y el acceso a los de una amplia gama de programas públicos de recursos agroalimentarios. Aunque el 45% de agricultura, ganadería, salud y de otro tipo para las los productores agropecuarios familiares registra- zonas rurales. Esto puede constituir un obstáculo dos en Argentina son mujeres, solo el 10% de las particularmente difícil para los trabajadores rura- unidades de producción agropecuaria familiar se les, que luchan por acceder a los derechos labo- identifican a sí mismas como lideradas por muje- rales básicos de los que gozan los trabajadores res39. Las encuestas y otros datos no reflejan las formales, como un plan de seguro contra riesgos contribuciones de las mujeres como productoras ocupacionales, planes de jubilación o planes de agropecuarias, a las que se caracteriza como amas desempleo asociados con los riesgos de pérdida de casa a pesar de que son las principales res- de la producción, aunque en ocasiones sus dere- ponsables de la cría de pequeños animales (por chos han superado los de los productores agro- ejemplo, cabras, cerdos, ovejas y aves de corral), el pecuarios familiares. Por lo tanto, son importantes manejo de la huerta, la producción de artesanías, los esfuerzos coordinados de formalización y re- la cosecha de frutos del bosque y la producción de gistro ante los organismos públicos, junto con un quesos. En general, las productoras agropecuarias marco de políticas coherente que haga llegar los tienen escaso acceso a determinados bienes y ser- beneficios a esta población.  vicios, como la tierra, el financiamiento, el apoyo técnico y la tecnología, y disponen de un espacio Los productores agropecuarios familiares son limitado para integrar asociaciones y demostrar especialmente vulnerables a los efectos del liderazgo. Los datos disponibles sugieren que cambio climático debido a su dependencia de menos del 30% de las mujeres ha tenido acceso 37 Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) (2021) (basado en una encuesta de 311 zonas rurales y periurbanas en 21 de las 24 provincias argentinas, el 72 % de las cuales tenía menos de 1000 habitantes, que eran casi exclusivamente productores agropecuarios familiares), INDEC, Censo Nacional Agropecuario 2018 y Banco Mundial (2022). 38 Grupo Banco Mundial (2022), y FAO y Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (2015). 39 Según datos del ReNAF, citados en Banco Mundial (2021b). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 24 a la propiedad comunal y solo el 16% se ha bene- no seguras: estas poblaciones rurales (principal- ficiado con la asignación de tierras públicas, lo que mente las mujeres o las niñas) dedican hasta seis les impide acceder al financiamiento y restringe el horas al día a acarrear agua de fuentes inseguras, importante rol que cumplen en el sistema agroa- a expensas de la educación y la productividad. En limentario40. términos más generales, la incidencia de la pobre- za entre los hogares indígenas en las regiones con Como resultado, las contribuciones econó- alta densidad de población de estos grupos suele micas potenciales de las mujeres no se están duplicar —incluso con creces— la incidencia de la materializando. La falta de oportunidades de pobreza entre los hogares no indígenas.  empleo para las mujeres de las zonas rurales en los sistemas de producción altamente mecaniza- A.IV dos ha llevado a que la mayoría de las producto- Las microempresas agroalimentarias y ras agropecuarias se orienten hacia la producción las pequeñas y medianas empresas se agropecuaria familiar campesina e indígena; estas enfrentan a muchos desafíos similares. actividades también son consideradas más com- patibles con las responsabilidades de cuidado Las mipymes agroalimentarias comparten mu- en el hogar que recaen desproporcionadamente chos de los desafíos de desarrollo de los pro- sobre las mujeres. Las mujeres reciben solo una ductores agropecuarios familiares, así como proporción muy pequeña de los beneficios mone- los de las empresas más grandes que operan tarios, ya que rara vez están vinculadas a produc- más allá de la explotación agropecuaria en las tos o procesos comercializados, y existe la percep- cadenas de valor agroalimentarias del país. De- ción de que sus salarios son “complementarios” cenas de miles de mipymes en toda Argentina par- de los de los hombres. En términos de ingresos ticipan activamente en los sectores tradicionales laborales, sigue existiendo una brecha salarial del de producción de cereales y ganadería, y prestan 25% entre productores y productoras agrícolas. El servicios clave para las cadenas de valor agroali- aumento de la productividad y el empleo de estas mentarias, por ejemplo, vendiendo insumos al por últimas elevaría la producción y la rentabilidad de menor, facilitando el transporte local y brindando todo el sector. atención veterinaria. Al mismo tiempo, también son importantes líderes de la producción agroali- Los pueblos indígenas, uno de los grupos más mentaria en las cadenas de valor rurales, es de- grandes y vulnerables de pobres rurales de Ar- cir, en la producción agroalimentaria fuera de las gentina, a menudo dependen de la agricultura principales regiones productoras de cereales (en y la ganadería para su sustento. Las estimacio- particular, en la producción de miel, frutas, hor- nes más bajas del número de indígenas indican talizas y legumbres, la cría de pequeños animales que hay más de 600.000 en el país, de los cuales y la acuicultura). Las mipymes agroalimentarias aproximadamente una cuarta parte vive en zonas muestran un alto potencial de demanda de tecno- rurales41. Están presentes en todas las provincias logías mejoradas y pueden desempeñar un papel de Argentina, pero sobre todo en las provincias del importante en su adopción y difusión. Son actores norte, Mendoza y la Patagonia. Las comunidades centrales, aunque desatendidos, en la generación indígenas y las poblaciones rurales dispersas en de valor agregado más allá de la explotación agro- ciertas partes de las regiones del Chaco, la Pampa y pecuaria y en la creación de empleo local. Tam- el Noroeste también presentan las tasas más altas bién desempeñan un papel importante a la hora de exposición a aguas superficiales y subterráneas de facilitar los vínculos entre los productores agro- 40 Banco Mundial (2021b). 41 INDEC (2010). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 25 pecuarios familiares y las grandes empresas de vulnerabilidades. Esto puede lograrse a través de procesamiento y comercialización de productos programas de asistencia social; enfoques de de- agropecuarios. Al igual que los productores agro- sarrollo impulsados por la comunidad; la mejora alimentarios, enfrentan las mismas distorsiones de los servicios de salud, educación y capacitación, macroeconómicas, pesadas cargas regulatorias y y oportunidades de trabajo alternativas para los dificultades para acceder al financiamiento debido productores de subsistencia y los trabajadores ru- a la falta de garantías adecuadas. rales. Otras medidas incluirían la eliminación de las barreras que impiden a los pequeños productores B. agropecuarios agricultores y a los trabajadores ru- De cara al futuro: Los programas dirigidos rales acceder a derechos, servicios gubernamen- a las explotaciones familiares pueden tales y beneficios de los que gozan otros, y la pro- aumentar la participación económica y, mulgación de leyes y regulaciones para apoyarlos, al mismo tiempo, mejorar los resultados por ejemplo, mejorando las normas y reglamentos nutricionales y ambientales en el sistema de aplicación de la ley de agricultura familiar que agroalimentario. se aprobó en 201442. A fin de garantizar que las reformas agroali- Una segunda prioridad sería promover una mentarias sean socialmente inclusivas, es po- mayor integración horizontal y vertical en las sible que se necesiten algunas políticas proac- cadenas de valor de los productores agrope- tivas para proporcionar asistencia adicional cuarios familiares que tienen la capacidad de a los trabajadores rurales y a los productores transitar hacia la producción comercial. Para agropecuarios con explotaciones pequeñas muchos de estos productores, el obstáculo más y medianas. El apoyo a los productores rurales importante es su limitada integración en los mer- comienza con la coordinación de los múltiples cados de insumos y productos. Su integración con registros y bases de datos administrados por dis- compradores, proveedores de insumos, prestado- tintos organismos en este ámbito para garantizar res de asistencia técnica y mercados financieros el pleno reconocimiento y la cobertura de los pe- puede promoverse a través de “alianzas produc- queños productores. Los programas existentes tivas”, “empresas ancla”, asociaciones cooperativas para pequeños y medianos productores podrían y enfoques similares43. Además, el aumento de la evaluarse como parte de una estrategia integral inversión en caminos rurales reduciría los costos identificando superposiciones y disparidades. A de transporte para la producción agroalimentaria continuación, se enumeran algunas de las medi- y facilitaría el acceso a oportunidades de empleo, das prioritarias que es probable que surjan de di- a la vez que podría fortalecerse el acceso a finan- cha evaluación. ciamiento para los productores agropecuarios fa- miliares y las mipymes; esto podría lograrse, por La prioridad principal sería desarrollar estrate- ejemplo, eliminando las restricciones al prefinan- gias de apoyo diferenciadas para los producto- ciamiento de las exportaciones y al uso de los stoc- res agropecuarios familiares en función de sus ks de cereales como garantía para los préstamos, necesidades y, en el caso de los productores y la doble imposición sobre las operaciones de de subsistencia, hacer hincapié en abordar sus trueque. 42 En esta ley (“Reparación Histórica de la Agricultura Familiar para la Construcción de una Nueva Ruralidad en la Argentina”) se declara de interés público a la agricultura familiar y se busca fortalecer los derechos de los productores al acceso a la tierra, el agua, las semillas, los mercados locales y el crédito. En 2023 se aprobaron regulaciones posteriores que obligan a los agricultores familiares a registrarse en el ReNAF, crear un consejo de agricultura familiar, permitir la asignación de tierras públicas a los productores agropecuarios familiares y establecer un centro de producción de semillas nativas. 43 Grupo Banco Mundial (2016). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 26 Una tercera prioridad sería promover la par- territorios y afirmar sus derechos de propiedad, ticipación de la mujer en la fuerza laboral del los programas de educación intercultural y las ini- sector a través de una recopilación de datos ciativas destinadas a conservar los ecosistemas más adecuada, el reconocimiento y el fomento naturales existentes en las propiedades indígenas del papel de la mujer en el sector y el apoyo y la capacidad de aprovechar los recursos natura- a sus capacidades técnicas en la producción, les de manera sostenible. Iniciativas como estas la gestión y la comercialización. Las mujeres pueden ayudar a reducir la exclusión social y eco- productoras se enfrentan a expectativas sociales, nómica a la que se enfrentan muchas comunida- como las relacionadas con las responsabilidades des indígenas. de cuidado, que pueden limitar sus oportunida- des de empleo. La asistencia técnica focalizada y El aumento de la inversión en infraestructura los programas específicos (por ejemplo, en torno pública para las zonas rurales, la mejora de las al acceso al financiamiento, los marcos de cuidado oportunidades para generar ingresos y empleo infantil en las zonas rurales y la asistencia técnica) en las comunidades rurales empobrecidas — pueden ayudar a liberar el potencial productivo de especialmente a través de las cadenas de valor las mujeres en el sector. agroalimentarias— y el refuerzo de la presta- ción de servicios básicos son fundamentales Para apoyar a las comunidades indígenas, es para establecer vías de salida de la pobreza y importante fortalecer los derechos de propie- lograr una economía rural más inclusiva en Ar- dad comunal y el acceso a los servicios básicos gentina. Asimismo, dado que el efecto distorsivo y la infraestructura, respetando sus prácticas de la política agroalimentaria, descripto anterior- culturales y su cosmovisión, e incrementar el mente, perjudica en particular a los productores apoyo que se les brinda en cuanto a represen- más pequeños y a los que están más alejados de tación, capacidad de acción y acceso a recursos los principales puertos, la eliminación de las dis- técnicos y financieros. Algunos programas exito- torsiones tendrá un impacto muy positivo en la sos se han centrado en el registro de las comuni- reducción de la pobreza entre los pequeños pro- dades indígenas, los esfuerzos para demarcar sus ductores y el impulso del desarrollo regional. ■  ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 27 IV. La mejora de la resiliencia en el sector agroalimentario allanará el camino hacia la recuperación económica Si bien contar con un sector agroalimentario daciones y la escasez de agua. Las pérdidas anua- resiliente es fundamental para el desempeño les promedio de activos debido a las inundaciones macro-fiscal de Argentina, los patrones actua- ascienden a alrededor de USD1.400  millones, y, les de desarrollo en el sector están creando si no se implementan medidas de adaptación, se vulnerabilidades relacionadas con la disponibi- estima que para 2060 el impacto en el PIB de los lidad de agua, la salud del suelo, la deforesta- daños anuales provocados por las inundaciones ción y las tecnologías innovadoras necesarias será de alrededor del 0,5%. La región del Nordes- para sostener el crecimiento futuro. La resilien- te Argentino y la región pampeana han sido las cia frente a las perturbaciones climáticas, en par- más afectadas por las inundaciones, mientras que ticular, es una preocupación urgente debido a la la resiliencia socioeconómica, entendida como la magnitud de los daños asociados y a la falta de ins- capacidad de la población para soportar las pér- trumentos para financiar los riesgos. Preservar el didas relacionadas con el clima con los bienes que acervo de recursos naturales e invertir en innova- posee, es menor en las regiones más pobres del ción para promover el uso eficiente y sostenible de noroeste del país (gráfico  7). Las provincias con esos recursos en el sector agrícola puede ayudar a una alta incidencia de pobreza y exposición a las garantizar una trayectoria de crecimiento estable y inundaciones se enfrentan al desafío de que las a largo plazo para el sector. inundaciones pueden anular el impacto del gasto social en la mitigación de la pobreza en esas pro- A. vincias y aumentar la presión sobre los presupues- El sector agroalimentario de Argentina tos provinciales y el presupuesto federal. —y, por lo tanto, su economía en gene- ral— es vulnerable a las perturbaciones y Las sequías representan otra fuente impor- daños relacionados con el clima. tante de daños relacionados con el clima: en 2006, 2009 y 2011 se registraron eventos de- Argentina es vulnerable a los daños relacio- vastadores, con pérdidas de más de USD4.000 mi- nados con el clima, como las inundaciones y llones y más de 1  millón de personas afectadas las sequías, que ya han comenzado a imponer directa o indirectamente. En  2018 más de la mi- costos significativos al sector agroalimentario tad de la disminución de la actividad económi- y a la economía en general. La deforestación, la ca en Argentina se debió a las sequías, mientras degradación del suelo y el derretimiento de los gla- que la sequía de 2021-22 le costó al país alrede- ciares están empeorando los impactos de las inun- dor de USD1.400  millones en ingresos fiscales, ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 28 GRÁFICO 7 La resiliencia climática es más baja en la región del Noroeste Argentino, mientras que las emisiones de GEI son más altas en la provincia de Buenos Aires Daños asociados con inundaciones Emisiones de GEI Pérdida del Pérdida de bienestar protección social (millones de US$, Resiliencia en promedio anual Total de Emisiones PPC 2015) socioeconómica de pérdidas (%) (MtCO2e) 9 - 17 0.18 - 0.24 1.0 - 3.0 -2.8 - 4.8 18 - 23 0.25 - 0.30 3.1 - 4.0 4.9 - 11.0 24 - 53 0.31 - 0.40 4.1 - 6.0 11.1 - 18.4 54 - 120 0.41 - 0.57 6.1 - 8.0 18.5 - 29.9 121 - 1245 0.58 - 1.26 8.01 - 18.0 30.0 - 95.8 Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en Rozenberg y otros (2021) y en Gobierno de Argentina (2018). Nota: Para calcular los datos que figuran en el panel a) se utilizaron los promedios anuales actuales y se tomó como base la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares de 2018 (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INDEC], 2020). Las pérdidas de bienestar representan las características socioeconómicas de la población (por ejemplo, la pobreza), al igual que los impactos físicos de las inundaciones (debido a los peligros, la exposición y la vulnerabilidad). La resiliencia socioeconómica es la relación entre las pérdidas de activos y las pérdidas de bienestar, y describe la capacidad de los hogares para afrontar los eventos y recuperarse de ellos. La proporción de protección social perdida en términos de promedio anual de pérdidas se refiere al porcentaje de los pagos sociales que se pierden para compensar las pérdidas de consumo causadas por las inundaciones fluviales en cada provincia. El promedio nacional es del 8%. El panel b) muestra las emisiones de GEI por provincia. USD2.700 millones en ingresos por exportaciones eficiencia del riego a nivel nacional del 34% al 58% y el 1% del PIB. Las sequías consecutivas podrían sería eficaz en función de los costos46. Con méto- reducir el PIB hasta un 4% al año para 205044. dos eficientes, Argentina también podría triplicar de manera rentable la superficie regada hasta al- Solo el 5% de la superficie cultivada de Argen- canzar 6,2 millones de hectáreas en zonas agrope- tina es de regadío, lo que agrava el riesgo de cuarias con condiciones agroecológicas favorables sequía. Además, la eficiencia promedio de este y recursos hídricos disponibles. Atraer inversiones riego es solo del 34%45. Esta zona de regadío, a privadas en los sistemas de riego y drenaje podría pesar de su eficiencia relativamente baja, genera promover la modernización y la expansión de las alrededor del 13% del valor de la producción agro- zonas de regadío, al igual que su adaptación al pecuaria del país. Un análisis de la Organización de cambio climático47. las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agri- cultura (FAO) sugiere que invertir para aumentar la Los instrumentos que existen para financiar 44 Grupo Banco Mundial (2022), y Rozenberg y otros (2021). 45 La eficiencia del riego es la proporción entre la cantidad de agua que requiere el cultivo y la cantidad de agua que se des- vía a través del sistema de riego. Una proporción baja implica que el sistema utiliza más agua de la que necesita. 46 Banco Mundial (2021a). 47 Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2020). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 29 los riesgos son insuficientes para proteger a los A medida que aumenta la frecuencia de las agricultores frente a pérdidas graves. Durante sequías e inundaciones, la adaptación para la temporada agrícola  2022-23, Argentina sufrió mejorar la resiliencia del sector agroalimen- una grave sequía en todo su territorio que provocó tario frente al cambio climático será esencial pérdidas significativas para miles de productores y para lograr un crecimiento estable y sostenido otros actores de las cadenas de valor agroalimen- del sector y, por lo tanto, del país. Su vulnera- tarias: se estima que la producción agrícola dismi- bilidad a dicho fenómeno puede reducirse con la nuyó un 45% y que las pérdidas por exportaciones adopción generalizada de buenas prácticas agro- ascendieron a USD20.000  millones. El marco de pecuarias que sean climáticamente inteligentes, y apoyo que proporciona la Ley de Emergencia Agro- mejoren la gestión del suelo, la gestión y el alma- pecuaria resultó insuficiente para proteger a los cenamiento del agua, y la gestión de los recursos productores agropecuarios familiares contra dichas naturales de la cubierta forestal. Además de estas pérdidas. Dado que las actividades agroalimenta- medidas, los sistemas de datos y los instrumentos rias enfrentan riesgos climáticos (y de mercado) financieros también pueden mejorar la gestión de cada vez mayores, los productores agropecuarios riesgos. Estas medidas pueden complementarse argentinos recurren con mayor frecuencia a instru- con sistemas de protección social bien focaliza- mentos de financiamiento de riesgos y otras herra- dos. En particular, las transferencias monetarias mientas de gestión de riesgos. La falta de disponi- pueden ser soluciones eficientes para reducir los bilidad de estas herramientas afecta las decisiones impactos de las sequías y las inundaciones en el de inversión y la sostenibilidad de los productores bienestar, especialmente en el caso de fenómenos agropecuarios y de las empresas agroalimentarias, de gran magnitud y poco frecuentes. lo que genera consecuencias macro y microeconó- micas negativas. B. La disminución del acervo de recursos El seguro de cosechas, aunque está muy exten- naturales amenaza la sostenibilidad a dido, no protege lo suficiente contra los mayo- largo plazo. res riesgos climáticos. El mercado de dicho segu- ro está altamente concentrado en el seguro contra Parte de la competitividad de Argentina en la el granizo, que en  2021 representó alrededor del producción y exportación agroalimentaria se 77% del área cubierta y de las primas48. El granizo sustenta en la riqueza de recursos naturales más la cobertura adicional (vientos fuertes, hela- del país, que está disminuyendo. La deforesta- das e incendios) representaron otro 22% del área. ción y los suelos cada vez más degradados ponen Existen muy pocas pólizas de seguro que cubran en tela de juicio la sostenibilidad de los modelos los casos de sequía o inundación (los riesgos más productivos actuales. A su vez, la conservación catastróficos para el sector en el país). El seguro de dichos recursos naturales depende en gran agropecuario multirriesgo (que incluye sequías e medida de las actividades que lleva adelante el inundaciones) representó apenas el 1,4%49. La co- sector agroalimentario. El cambio estructural con bertura adicional para tales riesgos catastróficos de el que a partir de  2001 se dejó de lado la pro- producción está limitada por el conocimiento de los ducción ganadera tradicional en favor de la pro- productores agropecuarios y los altos costos aso- ducción de cultivos de alta intensidad a manos de ciados de operación y administración de las compa- grandes empresas agroalimentarias ha generado ñías de seguros dispuestas a ofrecer la cobertura. externalidades ambientales de gran magnitud, 48 Centro de Agronegocios y Alimentos, Universidad Austral (2022). 49 Oficina de Riesgo Agropecuario de la SAGyP. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 30 entre las que se destaca la deforestación en el Argentina ha logrado una notable mejora en lo norte de Argentina. que respecta a la mitigación en el sector agro- alimentario: desde 1990 ha reducido en un ter- Entre  2001 y  2014, Argentina perdió más del cio las emisiones de GEI por unidad de produc- 12% de su superficie forestal, cifra superior to. El país ha sido líder en la adopción de prácticas al 7,4% de Brasil y el 6,3% registrado a nivel de intensificación sostenible, especialmente en la mundial. Las causas más importantes de la pér- producción de cereales y semillas oleaginosas. Un dida de bosques se relacionan con las actividades elemento clave ha sido la incorporación generali- agropecuarias extensivas, los incendios forestales zada de prácticas de labranza cero: actualmente, y las actividades ganaderas silvopastoriles en las la siembra directa abarca el 90% de las áreas de que no se preserva la estructura mínima del bos- cultivo de cereales, cifra muy superior al 14% re- que. La tasa de deforestación de Argentina cayó gistrado en 1993. Gracias a este método se redujo significativamente tras la aprobación de la Ley de la erosión del suelo, se incrementó el secuestro de Bosques Nativos de 2007, pero después de 2014 carbono, se mejoró el almacenamiento de agua de comenzó a fluctuar año tras año (debido en parte lluvia en el suelo y se maximizó la productividad, al a los incendios forestales, en particular en 2020) y tiempo que disminuyeron el consumo de petróleo ya no continuó la tendencia descendente. y las emisiones de GEI. También se han mejorado otros elementos clave, como la fertilización con El nivel actual de gasto de Argentina en la ges- nitrógeno, la rotación de cultivos, el uso de culti- tión de los recursos naturales es apenas lige- vos de cobertura, la nutrición del suelo, el control ramente inferior al de otros países de Amé- biológico integrado de plagas y malezas, el uso de rica Latina que muestran una sólida gestión herbicidas e insecticidas menos tóxicos, la adop- ambiental (por ejemplo, Costa Rica y Chile), ción de innovaciones genéticas, un menor uso de lo que sugiere que se podría lograr más con fertilizantes químicos y una marcada reducción del los recursos actuales. El gasto del Gobierno consumo de combustible, al tiempo que se ha me- nacional en gestión ambiental representa alre- jorado el rendimiento51. dedor del 1,7% del gasto público total y un 0,4% del PIB. A modo de comparación, cabe señalar El ecosistema de innovación de Argentina ha que, según una estimación, solo el costo de la de- desempeñado un papel clave en el apoyo al gradación de la tierra equivale al 16% del PIB50. crecimiento de la productividad impulsado por Fortalecer la inversión en los recursos naturales la tecnología en el sector agroalimentario, lo puede mejorar la adaptación y la resiliencia fren- que ha aumentado la eficiencia en el uso de los te al cambio climático, al tiempo que protege los recursos. En el informe Argentina Productiva 2030 recursos futuros. se identificó en 2021 un universo de 584 empre- sas dedicadas a la tecnología agropecuaria (agro- C. tecnología) y a la biotecnología agrícola (agrobio- La innovación tecnológica ha tecnología), de las cuales 135 se dedicaban a la convertido a Argentina en un líder prestación de servicios digitales y equipos espe- en intensificación sostenible, pero la cializados (agrotecnología), y el resto, al desarrollo disminución del financiamiento público de bioinsumos para la agricultura y la ganadería, está amenazando las innovaciones para los servicios de cría animal y cultivo de plantas, y el bien común que son fundamentales la producción de aditivos e ingredientes con fun- para la competitividad. ciones tecnológicas de origen biológico (agrobio- 50 Bouza, M. E. y otros (2016). 51 Regúnaga (2013); Piñeiro y Elverdín (2017); Regúnaga y Elverdín (2017); Viglizzo y Piñeiro (2017), y Elverdín (2018). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 31 GRÁFICO 8 La inversión pública total en I+D (millones de dólares) y la participación del sector agroalimentario en ese ámbito siguen siendo bajas Inversión en I+D (USD, eje izquierdo; porcentaje Participación de la agricultura en el gasto público del PIB, eje derecho en I+D [porcentaje] 4000 30 25 3000 20 2000 10 1000 5 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Dirección Nacional de Información Científica 53 tecnología)52. Estas empresas forman parte de un presentó apenas el 0,52% del PIB, una proporción ecosistema de innovación que también incluye muy inferior no solo al promedio de los países de instituciones de ciencia y tecnología (como el Ins- la OCDE (2,95%), sino también al de las economías tituto Nacional de Tecnología Agropecuaria [INTA] latinoamericanas (0,67%)54. Esta tendencia se ha y universidades), incubadoras, aceleradoras, servi- visto compensada en parte por un aumento de la cios de extensión (como los que brindan el INTA inversión privada en I+D. Tras un período de mer- y Consorcios Regionales de Experimentación Agrí- ma significativa, la participación del sector agroa- cola [CREA], de capital privado) e inversionistas, limentario en la inversión pública destinada a I+D incluidos capitalistas de riesgo. De esta manera, comenzó a aumentar en  2017 y alcanzó el 18% Argentina se perfila como líder regional en el desa- en 2020. Si bien la participación de los productos rrollo de tecnologías agroalimentarias. 53. agroalimentarios en las inversiones públicas en I+D ha aumentado recientemente, la inversión Al mismo tiempo, el sector público ha dismi- pública total en I+D para el sector agroalimenta- nuido su participación en la innovación tecno- rio sigue siendo inferior al 0,5% del PIB (gráfico 8). lógica, lo que limita su capacidad para abor- Asimismo, para acceder a la tecnología agrícola dar cuestiones relacionadas con los bienes también es necesario mejorar la conectividad di- públicos que la innovación privada no puede gital en las zonas rurales, facilitar el acceso a las resolver. En los últimos años (2015-20), la inver- tecnologías y garantizar a los productores agrope- sión pública total en I+D disminuyó, y en 2020 re- cuarios los recursos suficientes que les permitan 52 Informe Argentina Productiva 2030, Ministerio de Economía de la Nación (2023). En los últimos años ha aumentado la presencia de soluciones digitales en el sector agropecuario gracias, en parte, al entorno favorable generado por la Ley de Apoyo al Capital Emprendedor de 2017. Las empresas se dedican a gestión agropecuaria y análisis de datos, finanzas agropecuarias, logística de seguimiento y rastreo, sensores e internet de las cosas, plataformas de mercado, biotecnología, servicios de información climática, sistemas de riego y gestión del agua, nuevos sistemas agropecuarios, robótica y procesa- miento de imágenes, entre otras cosas. 53 https://www.argentina.gob.ar/ciencia/indicadorescti/inversion. 54 https://datos.bancomundial.org/indicador/GB.XPD.RSDV.GD.ZS. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 32 beneficiarse de la asistencia técnica para adoptar protegerse mediante patentes. En el mismo sen- tecnologías que mejoren el rendimiento y la resi- tido, en Argentina se pueden patentar los equipos liencia del sector. electrónicos para la agricultura, pero no el progra- ma informático. Por lo tanto, el marco regulatorio El alcance de las asociaciones público-priva- argentino desalienta la inversión en áreas clave das en el desarrollo de la tecnología puede para el crecimiento futuro de la agricultura. mejorarse con la planificación estratégica. La labor de I+D del INTA aún se centra mayormente Existen desafíos para la coordinación de las ac- en desarrollar modelos de siembra o fertilizantes tividades de I+D no solo a nivel nacional, sino para regiones locales específicas que podrían de- también entre las autoridades nacionales y sarrollarse a través de asociaciones con empresas provinciales (por ejemplo, debido a las distintas privadas. Si así fuera, el INTA podría centrarse en aplicaciones del Protocolo de Nagoya). La falta de bienes públicos como la investigación sobre la ges- coordinación de las políticas de innovación entre tión y conservación de los recursos naturales, que las provincias y a nivel federal crea un panorama no recibe financiamiento suficiente del sector pri- desigual en el que las actividades ratificadas en vado. Las instituciones públicas de ciencia y tecno- una provincia pueden no estar permitidas en otra. logía tienen dificultades para codesarrollar o res- Además, hay espacios limitados para que en el paldar etapas más avanzadas de los procesos de marco del diálogo público-privado se aborden las innovación con socios privados; esto se debe a los prioridades, los enfoques de políticas y otras cues- desafíos que enfrentan los investigadores del INTA tiones urgentes, y se consulte sobre dichos temas. y las universidades públicas a la hora de obtener Por lo tanto, mejorar la coordinación nacional-pro- derechos de propiedad intelectual basados en sus vincial y público-privada en materia de tecnologías investigaciones, y a los procesos burocráticos que de innovación puede ayudar a optimizar las inver- deben seguir las empresas privadas que recurren siones y los rendimientos del desarrollo de tecno- a instituciones públicas para realizar pruebas de logías agroalimentarias. laboratorio. Abordar estas limitaciones puede ha- cer que el financiamiento público destinado a I+D Un ejemplo exitoso de asociaciones con las sea más eficiente. provincias es la iniciativa de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA). A través de esta iniciativa, el INTA Las barreras regulatorias están frenando las ha trabajado para aplicar su investigación e inno- inversiones privadas en innovación. El sistema vación orientadas a la sostenibilidad asociándose regulatorio argentino no permite patentar muchos con una serie de socios públicos y privados. Por el productos biotecnológicos, como los bioinsumos o lado del sector privado, las empresas de biotecno- nuevas variedades de cultivos. Esto es así a pesar logía y agrotecnología han ayudado a implementar de que el acceso comercial a organismos biológi- la agricultura “de precisión” para promover un uso cos preexistentes en la naturaleza está regulado más eficiente del suelo, el agua y los insumos, y internacionalmente desde  2015 por el Protocolo reducir las pérdidas de producción. Los Gobier- de Nagoya. De acuerdo con este protocolo, el ma- nos provinciales, en su calidad de custodios de los terial biológico y genético modificado y la materia recursos naturales de Argentina, han promovido viva, así como las sustancias modificadas (sustan- el enfoque de las BPA55. Los esfuerzos colectivos cias que no preexisten en la naturaleza), pueden para promover las BPA han generado una notable 55 La provincia de Córdoba y, más recientemente, las de Buenos Aires y Santa Fe, han puesto en marcha sus respectivos programas de BPA, y se está preparando un programa para la provincia de Entre Ríos. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 33 GRÁFICO 9 Las emisiones de carbono por unidad de producto agropecuario bruto han disminuido significativamente con el tiempo Toneladas de carbono por miles de USD del PIB agropecuario 1,5 1,2 0,9 0,6 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Fuente: Viglizzo (2021) disminución de las emisiones provenientes de la basado en empresas emergentes y financiado con producción agroalimentaria (gráfico 9)56. fondos privados desafía las formas tradicionales de trabajo del sistema general de innovación agrícola D. y alimentaria de Argentina. Como se mencionó en El camino a seguir: Un sistema de innova- la sección II, el sistema de innovación de Argenti- ción pública revitalizado para abordar las na es fundamental no solo para la competitividad, cuestiones relacionadas con los bienes pú- sino también para la sostenibilidad. blicos que la innovación privada no puede resolver y un sistema regulatorio actuali- Dado el papel cada vez más importante que zado para potenciar al máximo la capaci- cumple el financiamiento privado en las activi- dad innovadora del sector privado. dades de innovación, el financiamiento público en el sistema de innovación puede centrarse Argentina ha estado a la vanguardia mundial más directamente en los bienes públicos, de en el desarrollo y la adopción de tecnologías de los que se destacan tres: En primer lugar, la gene- producción sustentables y en la mejora de la ración continua de información pública y conoci- sostenibilidad ambiental, pero se necesita un miento público de los que no pueden apropiarse esfuerzo continuo para enfrentar los desafíos actores específicos. Esto puede referirse a inver- futuros, incluidos los efectos del cambio cli- siones en investigación básica sobre productos mático. En particular, el rápido crecimiento de las agrícolas de importancia en Argentina, o en la ge- actividades de innovación en torno a un modelo neración de datos e información que están dispo- 56 El INTA tiene una cartera de proyectos de investigación relacionados con la mitigación del cambio climático y la adaptación a sus efectos que están diseñados para promover sistemas de alta productividad que utilizan energía de baja intensidad en el trabajo de cultivo y en agroquímicos, al tiempo que contribuyen a la conservación del suelo, al uso eficiente del agua de lluvia disponible en el suelo y a la reducción de las emisiones de GEI. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 34 nibles públicamente, como datos meteorológicos y investigaciones y pruebas de campo que permitan climáticos y mapas de suelos. En segundo lugar, la estudiar las prácticas de gestión del paisaje de ma- regulación eficaz de las actividades de innovación, nera integral (incluidos los pastizales, el ganado y con el fin de evitar riesgos sanitarios y ambienta- la cobertura forestal). les, pero también de permitir la introducción de nuevos productos (como los bioinsumos). Y, en La investigación sobre la biomasa es otra área tercer lugar, las innovaciones para los pequeños en la que el sector público puede catalizar el de- productores agropecuarios que no se benefician sarrollo verde. Argentina cuenta con abundantes con la innovación que desarrolla el sector privado. recursos de biomasa que pueden transformarse Esto puede referirse a programas de investigación en diversos productos como parte de la transición sobre preocupaciones específicas de los peque- hacia una producción agroalimentaria más soste- ños productores agropecuarios, pero también nible. Algunos ejemplos son la transformación de puede incluir actividades destinadas a reducir los los residuos industriales y urbanos en insumos costos de transacción del acceso a las nuevas tec- estratégicos, el desarrollo de los biocombustibles nologías (a través de internet o de los servicios de convencionales (etanol y biodiésel) y la creación de extensión). nuevos insumos de base biológica para sustituir a los fertilizantes y plaguicidas químicos. Estas bioin- El conocimiento público puede ayudar a que el dustrias no solo promoverían la creación de em- sector crezca de manera sostenible. Por ejem- pleo sostenible en todo el país, sino que también plo, la falta de información sobre mediciones ayudarían a generar resiliencia frente a los riesgos significa que Argentina se está perdiendo los naturales y a establecer una estrategia energética mercados de carbono. Investigaciones recien- y exportadora coherente en el contexto de la tran- tes sugieren que la mayoría de esas tierras pue- sición mundial hacia un modelo con bajas emisio- den estar ganando más carbono del que pierden, nes de carbono59. con lo que compensan con creces la extracción de carbono acumulada de Argentina debido a la pro- Los datos vinculados a los sistemas públicos de ducción extensiva de cultivos57. Sin embargo, para trazabilidad pueden aportar valor a las prácti- medir los balances de carbono en los inventarios cas sostenibles. Los sistemas de monitoreo de la nacionales, el método más común es el método de inocuidad de los alimentos implementados por el nivel 1 del Grupo Intergubernamental de Expertos SENASA muestran el papel fundamental del Go- sobre el Cambio Climático (IPCC) de las Naciones bierno a la hora de garantizar que los productos Unidas, que consiste en aplicar valores predeter- exportados cumplan con los requisitos cambiantes minados de secuestro de carbono solo en las tie- y crecientes en materia de salud e inocuidad de los rras forestales58. Este enfoque no tiene en cuenta países importadores. Esto exige una estrecha co- el potencial de secuestro de carbono en las tie- laboración con las organizaciones internacionales rras de pastoreo, que son predominantes en los y los organismos reguladores de otros países, así sistemas ganaderos de Argentina. Para respaldar como la negociación y el mantenimiento de acuer- el papel de Argentina en la mitigación del cambio dos y certificaciones con los países importadores. climático a nivel mundial, se podrían realizar más Estas mismas capacidades pueden extenderse a la 57 Viglizzo (2021). 58 IPCC (1996); IPCC (2006), e IPCC (2019). 59 Un enfoque bioeconómico hace hincapié en el uso de los recursos biológicos y de los procesos intensivos en innovación que los sustentan para transformar la energía solar en otras formas de energía, bienes y servicios; impulsar el desempeño ambiental de las actividades de producción, distribución y consumo, y promover un uso más eficiente y sostenible de los recursos naturales (Trigo y otros, 2015). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 35 obtención de certificaciones ambientales que apo- mentar la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de yen una producción diferenciada y de mayor valor. Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Para Por ejemplo, la prohibición propuesta por la Unión poder seguir monitoreando la eficacia de esta ley Europea sobre los productos que contribuyen a en cuanto a la reducción de la deforestación, las la deforestación podría afectar hasta el 4% de las actividades de seguimiento deberían contar con exportaciones argentinas, y su impacto se concen- financiamiento suficiente. traría en las cadenas de valor de la soja y la carne vacuna. Los esquemas de trazabilidad ayudarían La fijación del precio del carbono a través a garantizar el acceso a los mercados y también de un impuesto al carbono es otro medio de podrían respaldar los pagos por compensaciones crear incentivos en el mercado interno para de las emisiones de carbono, siempre y cuando Ar- la mitigación. Argentina es uno de los 46 países gentina siga controlando la deforestación. del mundo que aplican algún método de fijación de precios al carbono; sin embargo, en  2017, el Con datos más adecuados, Argentina puede precio aprobado se fijó en solo USD10 por tone- aprovechar las opciones para llegar a los mer- lada de dióxido de carbono equivalente (tCO2e), y cados mundiales de financiamiento del carbono en 2022, teniendo en cuenta la depreciación del a fin de solventar bienes públicos mundiales peso argentino, el impuesto al carbono rondó los como la reducción de los GEI. Por ejemplo, en un USD5 por tCO2e. Asimismo, el impuesto abarca informe sobre las oportunidades de financiamiento solo el 20% de las emisiones totales, aproximada- climático en el sector ganadero se proponen me- mente, ya que las emisiones directas generadas didas específicas para transformar dicho sector60. por el gas natural, la agricultura, el uso de la tierra En vista de las normas cada vez más exigentes de y los procesos industriales se encuentran exen- los mercados internacionales, será conveniente tas. Por otra parte, coexiste con los subsidios a la proporcionar apoyo normativo, técnico y financiero energía, que funcionan en el sentido contrario y para promover el desarrollo y el uso de planes de generan una carga sobre las cuentas fiscales. Vale certificación. En esta categoría se incluyen el etique- la pena seguir promoviendo el desarrollo de los tado ecológico, las certificaciones de país, las deno- mercados de carbono en Argentina. Actualmente minaciones de origen o indicaciones geográficas, hay 58 proyectos de reducción del carbono regis- las certificaciones sobre la huella de carbono y el trados en el país. La mayoría de ellos (46) se en- etiquetado de silvicultura sostenible, a fin de refle- cuentran en mercados de cumplimiento, es decir, jar el desempeño ambiental de conformidad con las mercados creados como resultado de requisitos normas y regulaciones internacionales. normativos o regulatorios nacionales, regionales o internacionales, en particular el Mecanismo La regulación pública puede respaldar la inno- para un Desarrollo Limpio, el Programa de Es- vación y proteger la base de recursos. Algunos tándares de Carbono Verificados y la certificación ejemplos son la protección de los derechos de Estándar de Oro. Los otros 12  proyectos están propiedad intelectual del material genético y los registrados en los mercados voluntarios que aún programas informáticos, la creación de merca- se encuentran en desarrollo en Argentina. La re- dos de carbono y el control de la deforestación. El gulación puede incentivar la innovación orientada sector público tiene la responsabilidad de imple- a los bienes públicos ambientales. 60 Las medidas identificadas en el informe son las siguientes: i) condicionar las líneas de crédito a la adopción de medidas de mitigación del cambio climático; ii) fomentar el financiamiento de la cadena de valor para la protección de los ecosistemas nativos; iii)  impulsar las inversiones limpias a través de mecanismos de comercio de derechos de emisión; iv)  verificar el abastecimiento sostenible de alimentos para el ganado; v) recompensar la innovación en materia de financiamiento climático para la ganadería mediante programas de premios, y vi) recompensar los compromisos de políticas proactivas a través de la asistencia oficial para el desarrollo (Banco Mundial, 2021d). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 36 Las inversiones en conectividad rural y riego Por último, la coordinación de las iniciativas pueden reducir los costos y riesgos de la adop- entre los actores federales, provinciales y del ción de tecnologías sostenibles. La infraestruc- sector privado reducirá la duplicación y mejo- tura de conectividad rural mejora la eficacia de las rará la eficacia. Las innovaciones agro-tecnológi- herramientas de agricultura digital, mientras que cas y agro-biotecnológicas se basan en campos de la infraestructura eficiente de riego y agua, cuando la ciencia que no son específicos de la agricultu- va acompañada de una asistencia técnica adecua- ra, por lo que las políticas de innovación pueden da, puede reducir el riesgo de sequía asociado con beneficiarse de la vinculación con políticas inter- el cambio climático. sectoriales a través del Ministerio de Ciencia, Tec- nología e Innovación y del Consejo Nacional de In- El intercambio de conocimientos y los servicios vestigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). La de extensión también pueden incentivar una SAGyP y sus dependencias (como el INTA, el Ins- adopción más amplia de BPA que permitan tituto Nacional de Alimentos [INAL] y el SENASA) conservar los recursos y promover la resilien- pueden mejorar las capacidades de investigación, cia. Si bien la producción basada en los principios difusión, control e inspección en sus respectivas de las BPA está muy extendida en Argentina, se áreas a través de una mejor coordinación. El Ga- puede fomentar una adopción más amplia con el binete Nacional de Cambio Climático, que reúne fin de promover prácticas y tecnologías, por ejem- al Gobierno nacional, los Gobiernos provinciales y plo, en el sector de carne vacuna, que hayan de- actores del ámbito privado de Argentina para tra- mostrado reducir las emisiones de GEI y secues- tar temas relacionados con el clima, constituye un trar carbono. La industria de la carne vacuna en ejemplo de cómo podría ser una entidad tripartita el país (y en otros lugares) podría reducir signifi- encargada de coordinar las políticas agroalimenta- cativamente dichas emisiones si se incrementa el rias. Los centros regionales de innovación del INTA secuestro de carbono en las tierras de pastoreo y son otro ejemplo de coordinación de los esfuerzos se reducen las emisiones entéricas utilizando más de investigación de los sectores público y privado, suplementos nutricionales y gestionando los pasti- junto con los productores, para ampliar las inno- zales de forma más adecuada con el respaldo de la vaciones que tienen un fuerte componente de bie- investigación y el desarrollo como bienes públicos. nes públicos. ■ ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 37 V. En suma: con un apoyo fiscalmente sólido al sistema agroalimentario argentino se puede promover el crecimiento económico, la inclusión y la sostenibilidad La sostenibilidad fiscal y el acceso a alimentos vo y el cuidado del medio ambiente. Por ejemplo, en Argentina no tienen que lograrse a expen- muchas de ellas favorecen la conservación de la sas de la competitividad del sector y el comer- agrobiodiversidad y un enfoque bioeconómico. El cio. Algunos países de la región (como México y 60% de la energía utilizada en la producción agro- Brasil) y otros países (por ejemplo, Nueva Zelan- pecuaria familiar proviene de fuentes locales (por dia y Australia) han demostrado que la seguridad ejemplo, biomasa, tracción animal, mano de obra alimentaria interna es compatible con el abaste- humana, biodigestores, etc.), lo que hace que las cimiento de los mercados internacionales. Man- explotaciones familiares sean relativamente efi- tener la competitividad global del sector agroali- cientes desde el punto de vista energético61. Estas mentario argentino es una inversión en la sosteni- explotaciones también generan una menor huella bilidad económica del país. Además, la reducción de carbono, dado que comercializan una mayor de las restricciones comerciales no arancelarias parte de su producción a nivel local entre los con- aumentaría los ingresos, que pueden reinvertirse sumidores. Por lo tanto, apoyar a estos pequeños en transferencias específicas a los consumidores. productores puede promover simultáneamente la Las cadenas de valor, sobre todo fuera de la región sostenibilidad. pampeana, tienen el potencial de generar muchos más ingresos y alimentos para el mercado interno Con un entorno normativo adecuado, el sector de los que actualmente generan. podría ser un importante motor de crecimien- to y prosperidad compartida tanto para el de- Además, el fomento de la competitividad agro- sarrollo regional como para la economía argen- alimentaria puede promover la inclusión so- tina en su conjunto. Esto requeriría acciones en cial y la sostenibilidad. Las BPA son prácticas varios niveles y en diferentes escalas de tiempo, rentables que pueden aplicarse a mayor escala, al pero los elementos más críticos se corresponden tiempo que promueven la resiliencia y preservan en términos generales con la siguiente clasifica- la base de recursos naturales. La soja sin labranza ción: i) reducir las limitaciones normativas que pe- es un ejemplo de este tipo de innovación técni- san sobre el sector agroalimentario de manera fis- ca que respalda la productividad y los resultados calmente responsable, sobre todo los impuestos a ambientales. Las explotaciones agropecuarias fa- las exportaciones; ii) garantizar que los beneficios miliares también combinan el potencial producti- de las reformas se compartan ampliamente y que 61 Altieri (2016). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 38 las políticas para el sector agroalimentario sean agroalimentario argentino que brinde estabili- socialmente inclusivas; iii)  maximizar la resiliencia dad y un camino claro a seguir. Con un entorno del sector agroalimentario y sus contribuciones a normativo más previsible y consensuado, el sector los objetivos nacionales y mundiales de sosteni- agroalimentario puede generar beneficios com- bilidad. En el anexo A figura una lista de políticas partidos entre las provincias, los consumidores, indicativas en cada uno de estos ámbitos. los productores y el medio ambiente. Los nuevos mecanismos de debate y los aportes de un con- Quizás la acción más importante de todas es junto más amplio de partes interesadas pueden desarrollar una visión nacional para el sector ayudar a desarrollar esta visión. ■ ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 39 ANEXO A - Matriz de opciones de políticas para el desarrollo del sector agroalimentarioagroalimentario Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales MEJORAR LA COMPETITIVIDAD I) Opciones para fortalecer el marco institucional En la política nacional no se reconoce la importancia del sector agroalimentario, por lo que su contribución a los objetivos económicos, sociales y ambientales del país es mucho menor de lo que podría ser Desarrollar una visión común Ministerio para el desarrollo ambiental de Economía y climáticamente sostenible +++ +++ Corto Corto 0 ++ de la Nación e inclusivo del sector (MECON) agroalimentario II) Opciones para fortalecer el marco de políticas La política comercial argentina genera grandes distorsiones en los precios relativos y un fuerte sesgo en contra del sector agroalimentario Evitar las restricciones a la +++ ++ Corto Corto + +++ MECON importación Congreso, Eliminar progresivamente los Corto/ Corto/ +++ ++ -- +++ MECON, impuestos a las exportaciones mediano mediano SAGyP Reducir los derechos de importación que se aplican Corto/ Corto/ ++ + - ++ MECON sobre bienes de capital e mediano mediano insumos clave CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 40 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales El comercio internacional se ha vuelto más complejo, y han aumentado las barreras comerciales para los productos agroalimentarios Implementar mecanismos para mejorar el seguimiento y la trazabilidad en las cadenas de valor libres de SAGyP, deforestación, y promover Subsecretaría esquemas de certificación +++ +++ Mediano Mediano 0 + de Agricultura para diferenciar los productos (SSA), con atributos de calidad SENASA y desempeño ambiental, de conformidad con los estándares internacionales Algunos consumidores nacionales no pueden permitirse dietas nutritivas Fortalecer programas MECON, focalizados para poblaciones Ministerio urbanas y rurales vulnerables Corto/ Corto/ de Capital ++ + - - (Argentina contra el Hambre, mediano mediano Humano PROHUERTA, Programa Social (MCH), Agropecuario) SAGyP III) Opciones para fortalecer el marco de inversiones La inversión en las cadenas de valor agroalimentarias se ve limitada por la falta de acceso a financiamiento y de herramientas de gestión de riesgos Eliminar las restricciones MECON, al acceso al financiamiento Banco institucional para los Central de productores que poseen la República stocks de cereales que Argentina podrían usarse como garantía, ++ + Corto Corto 0 + (BCRA), Banco y eliminar las restricciones de la Nación de los esquemas de Argentina financiamiento que afectan (BNA), Comisión a las unidades agropecuarias Nacional de pequeñas y medianas Valores Desarrollar y promover herramientas de financiamiento innovadoras, instrumentos de gestión de MECON, riesgos y mecanismos de BCRA, BNA, Corto/ Corto/ garantía para las inversiones, + + 0 + Comisión mediano mediano como asociaciones de Nacional de garantía mutua, fideicomisos, Valores certificados para la compra de valores, obligaciones negociables, bonos verdes CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 41 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales HACIA UNA ECONOMÍA RURAL MÁS INCLUSIVA DESDE EL PUNTO DE VISTA SOCIAL I) Opciones para el fortalecimiento de las explotaciones agropecuarias familiares y las mipymes como actores importantes de la economía argentina Los pequeños productores agropecuarios desempeñan un papel importante en el sistema alimentario, pero las políticas actuales no contribuyen lo suficiente a reducir su vulnerabilidad ni favorecen su inclusión social Mejorar la articulación de los Instituto registros y datos sobre las Nacional de explotaciones agropecuarias Estadísticas familiares y los trabajadores y Censos rurales mediante el cruce de (INDEC), datos, la armonización de SAGyP, AFIP, definiciones y parámetros de Corto/ Corto/ + + - + INAES, MCH, registro, la recopilación y el mediano mediano SENASA, tratamiento conjunto de la Ministerio información, para garantizar de Trabajo, una cobertura de todos Empleo y los pequeños productores Seguridad agroalimentarios Social Diseñar y ejecutar políticas específicas de apoyo a la actividad agropecuaria SAGyP, familiar y a los pequeños Instituto productores que faciliten para las la titulación de tierras, la ++ ++ Mediano Mediano - - Negociacio- formación y el fortalecimiento nes Agrícolas de organizaciones de Internacio- productores rurales, el acceso nales (INAI) al crédito, la transferencia de tecnología y la asistencia técnica La importancia del papel de las mipymes agroalimentarias no se reconoce lo suficiente en las políticas nacionales, lo que limita sus posibles contribuciones al logro de los objetivos económicos, sociales y ambientales Considerar temas relevantes para las mipymes SAGyP, agroalimentarias que INTA, INTI, intervienen en las diferentes Corto/ Sistema de ++ ++ Mediano - ++ etapas de las cadenas de valor mediano Información al priorizar las transferencias de Ciencia y de tecnología que realizan las Tecnología instituciones públicas de I+D CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 42 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales II) Reforzar el apoyo a los productores agroalimentarios en proceso de transición hacia la producción comercial Las políticas nacionales no se orientan a respaldar a los productores en transición para que sean más competitivos y se vinculen más eficazmente con los mercados comerciales Aumentar el apoyo a las explotaciones agropecuarias familiares en proceso de transición a través de un programa amplio de alianzas SAGyP, BNA, productivas que promueva INTA, la asociación entre los cámaras em- productores en transición y Corto/ Corto/ presariales, contribuya a formular planes +++ ++ - + mediano mediano organiza- de negocios que los vinculen ciones de con proveedores de insumos, productores compradores, acreedores, rurales prestadores de asistencia técnica y donaciones de contrapartida, al tiempo que se promueven tecnologías climáticamente inteligentes III) Aumentar las oportunidades de las mujeres dedicadas a las actividades agropecuarias y de las productoras indígenas Se observan grandes brechas de género en términos de oportunidades para las mujeres en comparación con los hombres en la economía rural, lo que repercute en la productividad agropecuaria Incorporar una perspectiva de género en los programas de los Gobiernos nacional, provinciales y municipales SAGyP, mediante el fortalecimiento Corto/ ++ ++ Corto 0 + INAI, específico de la capacidad y el mediano provincias énfasis en la representación y la capacidad de acción de las mujeres en el diseño y la ejecución de programas Los pueblos indígenas se encuentran entre los grupos más grandes y vulnerables de pobres rurales de Argentina Seguir fortaleciendo los derechos de propiedad comunal y el acceso a servicios básicos e Corto/ Corto/ + +++ - + INAI, SAGyP infraestructura para las mediano mediano comunidades indígenas, respetando sus prácticas culturales y su cosmovisión CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 43 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales MAXIMIZAR LA RESILIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD I) Opciones para fortalecer la intensificación sostenible y reforzar las actividades de mitigación Dado que las cadenas de valor agroalimentarias contribuyen de manera significativa a los GEI en Argentina, se requieren más esfuerzos para reducir las emisiones e implementar las BPA Poner en marcha un programa de incentivos económicos similar al ++ +++ Mediano Mediano -- ++ SAGyP programa de BPA de Córdoba para promover las BPA a nivel nacional Centrar la investigación del sistema nacional de I+D en los impactos de las emisiones y el secuestro de carbono de las prácticas de gestión productiva adoptadas en Argentina, Corto/ ++ +++ Mediano - ++ SAGyP, INTA de manera que se puedan mediano elaborar indicadores nacionales de emisiones que tengan en cuenta las características singulares de los sistemas productivos del país - Además de llevar adelante una reforma de los subsidios a los combustibles fósiles, considerar la posibilidad de aumentar el impuesto al carbono para fortalecer las señales que se envían acerca de los objetivos de descarbonización y generar MECON, inversiones en este proceso, Corto/ +++ +++ Mediano -- ++ Congreso, incluidas las cadenas de valor mediano MCH agroalimentarias, así como garantizar que los ingresos derivados de la suba de los impuestos al carbono se reorienten hacia la población ubicada en el 40% inferior de la distribución del ingreso y hacia la inversión pública CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 44 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales II) Opciones para promover la adaptación y fortalecer la gestión de los recursos naturales y de riesgos Argentina sigue enfrentando desafíos relacionados con la gestión de suelos y recursos hídricos Promover una mayor cobertura de riego y drenaje para las áreas de cultivo que actualmente son de secano, al tiempo SAGyP, INTA, que se adoptan prácticas ++ ++ Mediano Mediano -- + provincias agrícolas de precisión y se refuerzan la capacitación relacionada, la asistencia técnica y los mecanismos de financiamiento innovadores Argentina necesita fortalecer su marco de gestión de recursos naturales y aumentar la protección de sus bosques A partir de la experiencia con la Ley de Bosques, fortalecer el marco normativo para el uso y la protección de los recursos y ecosistemas en todo el territorio, basándose Corto/ SAGyP, SSA, en información científica ++ +++ Mediano - + mediano provincias sólida y en una cuidadosa planificación del uso de la tierra, y supervisar/evaluar científicamente la respuesta a las nuevas regulaciones y la gestión de la tierra III) Opciones para afrontar los riesgos asociados con el medio ambiente El aumento de los riesgos institucionales, climáticos y de mercado afecta a la sostenibilidad de las empresas agropecuarias Elaborar una política integral de gestión de riesgos agropecuarios, y adoptar un programa integral de gestión de riesgos agropecuarios ++ + Mediano Mediano - - SAGyP que incluya un régimen para la promoción de seguros y derivados agropecuarios y el uso de mercados de futuros CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 45 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales Mejorar la capacidad de Argentina para cumplir con los estándares cada vez más exigentes de los mercados internacionales Brindar apoyo político, técnico y financiero para promover el desarrollo y el uso de esquemas de certificación, ecoetiquetado, sellos de país, Corto/ Corto/ denominaciones de origen, ++ +++ - ++ SAGyP, SSA mediano mediano certificaciones de huella de carbono y etiquetado de silvicultura sostenible, en consonancia con las normas y regulaciones internacionales IV) Opciones para un ecosistema de innovación sostenible La coordinación y la regulación son insuficientes para respaldar el ecosistema de innovación, y el papel del sector público debe adaptarse a las nuevas tendencias Reorientar la investigación y el desarrollo públicos hacia áreas relacionadas con los bienes públicos, MECON, por ejemplo, una gestión y SAGyP, conservación más adecuadas Secretaría de los recursos naturales, la ++ +++ Mediano Mediano 0 ++ de Ciencia y reducción de los balances Tecnología, de carbono, la adaptación INTA, al cambio climático, y CONICET el desarrollo de nuevos productos y servicios de base biológica SAGyP, Actualizar e implementar el Comisión marco regulatorio necesario Nacional para los derechos de ++ ++ Mediano Mediano 0 ++ Asesora de propiedad intelectual, y el Biotecnología registro de nuevos avances Agropecuaria, biotecnológicos y biológicos SENASA, provincias Formular políticas claras para que las instituciones públicas de ciencia y tecnología trabajen con los asociados, MECON, lo que incluye los objetivos y Mediano / ++ ++ Mediano 0 + SAGyP, SCyT, tipos de asociaciones, y los largo INTA, INTI principios para la toma de decisiones, la comunicación y la distribución de costos y beneficios CONTINÚA EN PAGINA SIGUIENTE ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 46 Desafíos/opciones Impacto Impacto Plazo para Plazo para Impacto Impacto Organismos de políticas económico ambiental la imple- lograr fiscal a fiscal a de ejecución recomendadas** general general mentación el impacto corto plazo largo plazo principales Poner en marcha programas de innovación abierta para Nueva abordar las demandas unidad de tecnológicas de los actores innovación de la cadena de valor ++ ++ Mediano Mediano -- -- de la SAGyP, agroalimentaria y alcanzar los Fondo de objetivos de inclusión social y Innovación sostenibilidad ambiental en la cadena de valor ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 47 ANEXO B - La industria de la carne vacuna ilustra los desafíos y oportunidades económicos, sociales y ambientales del sector agroalimentario A. lecheras del país representan solo el 4,1% de las La industria de la carne vacuna es una de cabezas de ganado. En el marco de estas opera- las tres cadenas de valor agroalimentarias ciones ganaderas, el ganado se vende en forma más importantes de Argentina directa a los frigoríficos, a través de comerciantes o en subastas. Tres cuartas partes de la carne En 2022 generó un valor bruto de más de vacuna argentina se consume en el país, y se ex- USD16.000 millones, solo superado por la soja porta el 25%. La industria de la carne vacuna (cría y el trigo. Esto incluye casi USD12.000  millones de ganado más procesamiento) emplea a más de correspondientes a la producción ganadera y 250.000 personas a nivel nacional62. más de USD4.000 millones en concepto de valor agregado a través del procesamiento y la venta Argentina es altamente competitiva en los mer- al por menor. En Argentina, hay 128.000  explo- cados mundiales de carne vacuna a pesar de taciones agropecuarias que crían o engordan que su industria bovina no es particularmente 54,3 millones de cabezas de ganado. Alrededor de eficiente. En las últimas tres décadas, el índice de 31.200 explotaciones agropecuarias crían ganado competitividad de la carne vacuna del país63 ha para el autoconsumo, lo que representa el 3,7% oscilado generalmente entre 5 y 15, lo que indica del total de cabezas de ganado (gráfico 10). Unas una gran solidez. De hecho, los valores del índi- 50.500  explotaciones operan sistemas vaca-ter- ce de Argentina no llegan a reflejar la verdadera nero, que representan el 32,2% del total de cabe- ventaja comparativa porque las exportaciones de zas de ganado y proveen terneros destetados a carne vacuna están artificialmente limitadas por 5.900 operaciones de engorde con pastura o para las políticas de prohibición de exportaciones. In- 1.100  operaciones de engorde con granos. Los cluso en el contexto actual de políticas, Argentina sistemas ganaderos de ciclo completo represen- es el quinto mayor exportador de carne vacuna tan 35.700  explotaciones agropecuarias y poco del mundo, con el 6% del mercado mundial. No más de la mitad (50,5%) de todas las cabezas de obstante, aun con sus ventajas comparativas natu- ganado. La principal finalidad de la cría de ganado rales, la industria argentina de carne vacuna no es es la producción de carne, y las 3.700 operaciones particularmente eficiente, ya que dos indicadores 62 MAGyP (2022). 63 El índice de competitividad es la relación entre la participación de un producto en las exportaciones de un país determi- nado y la participación de las exportaciones de ese producto en el total de las exportaciones mundiales. Un valor superior a 1 indica que el país es competitivo internacionalmente en dicho producto. ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 48 GRÁFICO 10 La industria argentina de carne vacuna comprende 128.000 productores y cerca de 380 frigoríficos 24,6 % 78,0 % Industria Carne congelada, Autoconsumo exportadora 31,5 cortes % CICLOS I Y II deshuesados Venta directa 69,2 33,21 97 PLANTAS % 3,7% Animales de 35,4 % Carne enfriada, engorde con cortes deshuesados pasturas CUARTOS DE al vacío (carne de CARNE ENFRIADA 5,9 Y CORTES alta calidad) 7,7% 14,7 Sistema ENVASADOS % AL VACÍO vaca-ternero 50,5 32,5% Carne con hueso Animales de congelada engorde con Comerciante pasturas 16,1 % 24,3 1,1 % 4,7% 68,5 % Carne con hueso Sistema enfriada ganadero de ciclo completo 0,02 35,74 % 50,5% Subasta Industria Mercado minorista 31,7 orientada al (CARNICERÍAS Y Consumidor Sistema de % consumo interno SUPERMERCADOS) interno 22,0 CICLO I CICLO II producción % láctea 281 PLANTAS 3,7 MEDIA CARNE FRESCA, 75,4 RES CORTES MENORES % 4,1% XX MILES DE EXPLOTACIONES XX EXISTENCIAS RELATIVAS DE GANADO VACUNO Fuente: Compilación propia a partir de INDEC (2022); INDEC (2018), y MAGyP (2022b). clave (tasa de destete y eficiencia del stock) se ubi- B. can en niveles promedio en relación con compa- La industria de la carne vacuna radores internacionales y se han mantenido está- ejemplifica los desafíos económicos, ticos durante décadas, mientras que otros países ambientales y de inclusión social a los que han mostrado mejoras considerables a lo largo del se enfrenta el sector agroalimentario. tiempo (gráfico  11)64. Esto se debe en parte a la mala gestión de las tierras de pastoreo, que por Si bien el sector agroalimentario argentino en ende se han vuelto menos productivas, lo que a su su conjunto se ha visto fuertemente grava- vez responde en gran medida al entorno político. do y restringido, una de las cadenas de valor 64 Los productores de ganado vacuno y los frigoríficos buscan aumentar la eficiencia con respecto a las tasas de destete, es decir, lograr un gran número de terneros destetados en relación con el número de vacas servidas por un novillo, y altas tasas de carga, es decir, un gran número de cabezas de ganado en relación con la zona de pastoreo (sin exceder la capacidad de carga de dicha zona). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 49 GRÁFICO 11 La eficiencia ganadera de Argentina se encuentra en un nivel promedio y no ha mejorado significativamente con el tiempo Kilogramos equivalentes de peso en canal por cabeza de ganado Argentina Australia Brasil Estados Unidos Uruguay 140 120 100 80 60 40 20 0 1960 1963 1966 1969 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 2020 Fuente: Compilación propia a partir de datos del Servicio de Agricultura Extranjera del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (2022). más restringidas, en términos de su capaci- transferencias ascendieron a USD1.700 millones, dad para exportar, es la industria de la car- lo que equivale al 49% del valor bruto de las ex- ne vacuna. Las políticas actuales tienen efectos portaciones de carne, una ligera disminución con adversos tanto en los productores como en los respecto al 57% registrado en  2021 y más del consumidores nacionales. Las políticas adversas 50% de  2020. Argentina es singular en cuanto incluyen impuestos a las exportaciones, cupos de a la alta carga impositiva que impone al sector exportación e incluso prohibiciones absolutas, agroalimentario y, en particular, a la industria de fuertes derechos de importación sobre los insu- la carne vacuna como proporción de los ingresos mos y tipos de cambio diferenciales con respecto agrícolas brutos y del PIB65. Los impuestos y res- a los tipos de cambio del mercado que de mane- tricciones a las exportaciones han hecho dismi- ra implícita gravan fuertemente a los exportado- nuir los precios de la carne y el ganado y, por tan- res. El estudio de caso de la industria de la carne to, los beneficios para los productores ganaderos vacuna ilustra perfectamente el entorno político rurales, la mayoría de los cuales tienen stocks de adverso. Durante los últimos 20  años, el sector ganado relativamente pequeños. Esto, a su vez, agroalimentario en su conjunto ha transferido el ha reducido la inversión orientada a mejorar el equivalente al 2,5% del PIB nacional para respal- ganado y el forraje, lo que ha generado un ex- dar el consumo interno y la ineficiencia de otros ceso de stock y la degradación de los pastizales. sectores. Las transferencias representan entre el Además, se han registrado mayores emisiones de 25% y el 50% del total de los ingresos brutos de metano en el sector y se han reconvertido tierras los establecimientos agropecuarios. En el caso de pastoreo (que tienen un importante potencial de la industria de la carne vacuna, en  2022 las como sumideros de carbono) para destinarlas a 65 Lema y otros (2018); Nogués (2015), y Reca (2006). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 50 otros usos. Como consecuencia de estas políticas de mejorar la productividad y ampliar el uso de adversas, el abastecimiento de carne vacuna se prácticas y tecnologías más sostenibles e inteli- volvió más precario, se acentuaron los ciclos de gentes desde el punto de vista climático en la in- agotamiento y reposición del ganado, y la volati- dustria de la carne vacuna. lidad de los precios de la carne vacuna aumentó para los consumidores urbanos. Dado que el sector ganadero de Argentina representa el 24% de las emisiones de GEI La industria de la carne vacuna es importante del país, desempeña un papel clave en la mi- desde el punto de vista social, ya que la pro- tigación del cambio climático. El metano es el ducción ganadera depende en gran medida principal GEI que se emite en la producción ga- de un gran número de pequeños productores. nadera y se origina a partir de la fermentación Casi el 70% de los productores ganaderos argen- entérica del forraje. Las emisiones de metano tinos cuenta con un stock máximo de 500 cabe- se correlacionan negativamente con la digesti- zas de ganado, y la mitad de los establecimientos bilidad de las dietas de las que se alimenta el operan con un stock máximo de 100 cabezas. Asi- ganado, por lo que una gestión más adecuada mismo, casi una cuarta parte de los productores de los pastizales (para reducir el exceso de stock ganaderos (31.200 de 128.000) producen para el y la degradación de los pastizales), así como los autoconsumo (subsistencia). Al mismo tiempo, el suplementos nutricionales, tienen un potencial sector es una importante fuente de empleo, ya importante para reducir las emisiones de me- que genera uno de cada cinco puestos de traba- tano y mejorar el rendimiento animal66. Otras jo del sector agroalimentario y el 5% de todo el posibles medidas incluyen aumentar la produc- empleo privado de Argentina. Es una de las activi- tividad a lo largo de las cadenas de valor ganade- dades económicas más ampliamente distribuidas ras para reducir las emisiones por kilogramo de en todo el país, y el empleo en la industria de la producto, y reducir la deforestación causada por carne vacuna se reparte entre las zonas rurales el ganado, particularmente en la región del Gran (el 57% corresponde a la producción ganadera) Chaco67. A su vez, si se manejan adecuadamen- y urbanas (el 43% corresponde a los segmentos te, los pastizales en sí mismos pueden constituir de suministro de insumos, elaboración y venta al importantes sumideros de carbono. Además por menor de la cadena de valor). Por lo tanto, de los desafíos relacionados con la mitigación, contar con un entorno normativo más favorable la producción de ganado se enfrenta a desafíos para la industria de la carne vacuna, junto con un vinculados a la adaptación al cambio climático, mayor apoyo técnico y financiero, puede contri- en particular debido a las inundaciones, las olas buir a mejorar la inclusión social, el empleo y la de calor extremo y las olas de frío. El cambio cli- seguridad alimentaria en Argentina. Esto puede mático y la variabilidad provocan pérdidas para incluir asistencia social para operaciones de sub- los productores ganaderos y escasez de carne sistencia y un mayor acceso al financiamiento y a vacuna y precios más altos para los consumido- los mercados para la transformación de las ope- res68. Más que inversiones intensivas en capital, raciones ganaderas pequeñas, entre otras cosas, estas soluciones suelen requerir asistencia téc- a través de alianzas productivas, con el propósito nica a los productores. ■ 66 Arrieta y otros (2020); Consejo Nacional de Investigación (2016), y FAO y Centro de Investigación sobre Gases de Efecto In- vernadero de Origen Agrícola de Nueva Zelandia (2017). Fuera de Argentina, se han desarrollado aditivos nutricionales para reducir las emisiones de metano en rumiantes, a base de algas rojas o 3-nitrooxipropanol (3-NOP), que pueden reducir las emisiones de metano entre un 30 % y un 90 % en los sistemas intensivos de lácteos y carne vacuna. Hristov y otros (2015); Machado y otros (2016); Roque y otros (2021), y Banco Mundial (2021). 67 Steinfeld y Gerber (2010); Gerber y otros (2013); Mottet y otros (2017), y Minx y otros (2021). 68 Singh y otros (2012); Rosen y otros (1994), y Campbell y otros (2006). ARGENTINA | HACIA UN SECTOR AGROALIMENTARIO MÁS COMPETITIVO, INCLUSIVO Y RESILIENTE. 51 Bibliografía Altieri, M. (2016). Impactos de la agroecología en algunos países latinoamericanos: una aproximación histórica. Revista Leisa. Volumen 32, Número 3, pp.5-8. Arrieta, E. M., Cabrol, D. A., Cuchietti, A., & González, A. D. (2020). Biomass consumption and environmen- tal footprints of beef cattle production in Argentina. Agricultural Systems, 185, 102944. Bouza, M.E. et al. (2016). Economics of Land Degradation in Argentina. In: Nkonya, E., Mirzabaev, A., von Braun, J. (eds) Economics of Land Degradation and Improvement – A Global Assessment for Sus- tainable Development. 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