Reforma do Estado AGO 2018 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Questão fundamental: O tamanho do Estado aumentou, mas os serviços públicos continuam com baixa qualidade O Estado brasileiro gasta mais do que os seus pares, mas alcança menos Há 30 anos os gastos do governo crescem continuamente. Os direitos na Constituição de 1988 e leis adicionais levaram a Qualidade da segurança pública (baseado em Fonte: Cálculos do Banco Mundial um aumento contínuo dos gastos, com rigidez crescente. homicídios intencionais por 100.000 habitantes) 2015 baseados no WDI, na OCDE e no FEM. O Estado brasileiro é grande, mas a prestação de serviços é ruim em comparação a outros países. Melhorias na prestação de serviços precisarão contar com ganhos de eficiência, o que Qualidade do sistema Qualidade da exigirá mudanças fundamentais de gestão do setor público. infraestrutura de saúde (baseado na taxa de mortalidade geral infantil por 1.000 A participação privada pode melhorar a prestação de serviços, nascimentos vivos) 2017 desde que a regulamentação seja aprimorada. Grandes investimentos em PPPs não fecharam a lacuna da qualidade dos serviços. A má qualidade dos projetos selecionados, a regulamentação inadequada, a incerteza judicial e a fraca administração dos contratos constituem os principais Despesas do governo geral Qualidade da educação (baseado problemas. (% do PIB) na média do PISA 2015) Nota: O gráfico é normalizado; o melhor desempenho em cada categoria recebe a pontuação de 1 e todos os demais são dimensionados como uma proporção do “líder”. Fica com a primeira colocação o país com a menor taxa de homicídio, a menor taxa de mortalidade infantil, a maior pontuação no PISA e a infraestrutura de melhor qualidade. A única exceção são os gastos do governo, critério no qual as notas são ordenadas do maior (Brasil) para o menor (China). OCDE Brasil Chile China México Rússia EUA 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Regras múltiplas tornam o orçamento rígido e limitam os incentivos ao bom desempenho Mais de 90% do total das despesas são pré-determinados pela legislação, com consequências negativas para a gestão pública de recursos. • Receitas fiscais vinculadas e despesas obrigatórias. • Não há incentivos para o controle de custos, pouco espaço para inovação e planejamento de longo prazo. Evolução das receitas vinculadas Despesa total, obrigatória e discricionária do Governo Central, % do PIB 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 ANO Fonte: Resultado do Tesouro Nacional, Ministério da Fazenda Receitas não DRU Receitas Transferências para Obrigatória Discricionário Despesa total vinculadas vinculadas estados e municípios 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Regras que direcionam os gastos atuais e afetam o investimento O Brasil tem um dos orçamentos mais rígidos em comparação com alguns países semelhantes e uma das menores relações entre investimento e gasto total. O Brasil tem mais rigidez orçamentária do que os seus pares Brazil and Brasil e América e America Latin Latina Caribe and the Caribbean Fonte: Banco Mundial, vários relatórios 18 2011 - 2015) 100 92 16 Median Mediana 2011-2015) 84 85 86 90 79 80 80 82 VEN Gastos rígidos (% do total) 80 14 HTI DMA 65 GDP) 70 ECU ofPIB) 12 (Média of 60 BOL (Average do 50 10 (Nominal,%% 40 LCAVCT (Nominal, de capital 30 8 GRD KNA TTO Capital Spending COL 20 PAN BLZ 6 NIC 10 PER PRY SUR MEX Despesa 0 4 DOM URY ARG CRI HND BRB Equador (2003) EUA (1999) México (2015) Bulgária (2011) (2015) Chile (2014) Argentina (2003) Moldova (2011) Colômbia (2000) Brasil (2017) 2 SLV CHL BRA GTM BHS ATG 0 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 corrente(Nominal, Current Spending Despesa (Nominal, ofdo %% GDP) PIB) 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO O processo de planejamento e orçamento gera enormes ineficiências A rigidez orçamentária limita A participação na preparação dos O uso excessivo de cortes muito o espaço fiscal para projetos e a capacidade de orçamentários não planejados investimentos e enfraquece o avaliação do executivo para atingir as metas fiscais planejamento estratégico. diminuíram, levando a uma (contingenciamento) prejudica, seleção deficiente e a uma má ainda mais, a execução, causando O planejamento se tornou distribuição dos recursos públicos. atrasos na implementação, custos majoritariamente um exercício O orçamento alocado com elevados e desincentivos para as formal com impacto limitado na investimentos é fragmentado e unidades orçamentárias alocação de recursos. dominado por prioridades de curto apresentarem planos razoáveis. prazo, muitas vezes não-realistas. A discussão sobre o orçamento no A falta de monitoramento e Congresso aumenta mais a Os limites à concorrência durante avaliação acarreta distância entre o orçamento a fase de licitação e a fraca responsabilidade limitada, embora planejado e o aprovado - os capacidade de gerenciamento de isso esteja melhorando por meio representantes têm o direito de contratos significam que, mesmo de supervisão externa e mais revisar as estimativas de receita e, quando os planos e projetos são frequente dos órgãos de auditoria assim, criar espaço para a inclusão sólidos, a execução não costuma e da sociedade civil. de emendas que favoreçam gerar o valor que deveria. determinados grupos ligados aos parlamentares. 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO O resultado: o investimento público é baixo e de má qualidade A qualidade da gestão do investimento público no Brasil é, na maioria das áreas, substancialmente inferior à média da América Latina, mercados emergentes e BRICs. O Brasil investe menos do que muitos países semelhantes e o retorno do investimento público está bem abaixo do limite. O Brasil investe muito menos em infraestrutura do que a maioria de seus O Brasil fica atrás de todos os seus pares em qualidade de pares de renda média infraestrutura Gasto em infraestrutura, 2000-2013, % do PIB 8.62 7 9 06 8 6 05 7 5 05 05 05 6 04 04 4.79 4.46 4 Valor 5 03 3.70 4 3 3 2.17 2 2 1.59 1 1 0 0 China Índia Rússia Chile Brasil México 108 74 71 47 46 35 29 10 Brasil Rússia México China Índia Chile OCDE EUA Estradas Ferrovias Aeroportos Água Fonte: Calderon and Ranking Fonte: World Serven (2017); Economic Forum, Frischtak (2017) 2017 Portos Transporte Energia Telecom 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO PPPs e concessões não levaram a melhores resultados Entre 2005 e 2015, o Brasil contratou mais de 500 projetos Investimento Total via PPP x Qualidade de Infraestrutura de PPP, totalizando US$ 202 bilhões (mais do que o PAC I e II combinados). 25,000 6 Qualidade da infraestrutura geral. 1-7 (melhor) O custo efetivo de muitas PPPs é questionável; Investimento total via PPP – Milhões USD 5 regularmente há renegociação de contratos, além de 20,000 atrasos na conclusão e alta incidência de corrupção. 4 15,000 Principais questões: 3 • A pipeline dos projetos é ruim. • O uso extensivo de Procedimentos de Manifestação de 10,000 Interesse (PMIs) distorce a concorrência. 2 • O marco regulatório incerto aumenta os riscos e, 5,000 consequentemente, os custos das PPPs. 1 • A viabilidade muitas vezes depende de financiamento estatal subsidiado – entretanto os recursos estão cada vez - - mais escassos. China Turquia Brasil Colômbia Índia Peru Rússia México • Presença limitada de investidores estrangeiros estratégicos até pouco tempo. • Instituições de controle expõem ineficiências, mas não levam 2008 2016 2018 (RHS) 2016 (RHS) à correção de políticas. 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Altos salários dos servidores públicos e gestão fragmentada de recursos humanos O prêmio salarial do setor público (com controles) Fonte: Cálculos da equipe do Banco Mundial com base nos Worldwide Bureaucracy Indicators, World Bank Bureaucracy Lab., e PNAD Contínua. A folha de pagamentos do setor público 0.8 brasileiro representa 13% do PIB, o que é 0.7 67% considerado alto para os padrões internacionais. 0.6 0.5 Os servidores públicos recebem salários significativamente mais altos do que cargos 0.4 29% 31% comparáveis na iniciativa privada, incluindo o 0.3 governo federal, o judiciário e o legislativo. 0.2 18% 11% 14% • Os altos salários e aposentadorias dos servidores 0.1 5% públicos constituem a principal fonte de 0.0 dificuldades fiscais - particularmente nos -1% -0.1 -4% estados - e representam a transferência de recursos dos contribuintes para servidores -0.2 -14% Brasil - Estados China EUA Brasil Brasil - Federal Chile OCDE* Brasil - Municípios Rússia México públicos abastados. • 67% dos funcionários públicos federais estão no topo do decil de distribuição de renda; 94% estão Nota: Média da OCDE de acordo com dados disponíveis inclui: entre os 40% mais ricos. Canada, Chile, Estônia, Finlândia, Alemanha, Grécia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, México e EUA. 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Altos salários dos servidores públicos e gestão fragmentada de recursos humanos A estrutura de carreiras dos Os funcionários públicos não têm Quando há bônus como incentivo, governos federal e estadual é incentivos claros para melhorar o esses não são vinculados às extremamente fragmentada e desempenho e geralmente não são avaliações de desempenho. rígida, não permitindo muita responsabilizados pelo baixo • Os bônus são pagos à grande mobilidade vertical ou horizontal. desempenho. maioria dos servidores e se • Há mais de 300 carreiras • A maioria das progressões na tornam aumento salarial sob o diferentes no governo federal, e carreira são automáticas e qual não incide contribuição muitas negociam separadamente baseadas em anos de serviço. previdenciária (em 2017, US$ 23,2 a progressão salarial e os níveis de • Muitos funcionários públicos bilhões foram pagos em bônus benefícios. atingem o topo da carreira em 10 para funcionários do governo • Isso dificulta a definição de uma a 15 anos de serviço. federal). política de remuneração • Os critérios subjetivos de consistente, cria um “efeito avaliação e a jurisprudência catraca” significativo de uma trabalhista protegem servidores carreira para outra, e limita a de baixo desempenho mesmo no mobilidade dos servidores entre as caso de violações notórias. carreiras, reduzindo assim a flexibilidade da administração pública. 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Questões de governança persistem apesar do crescente papel das instituições de controle O Judiciário (MPF e tribunais) Um número cada vez maior de questões Apesar da crescente e as instituições de auditoria políticas está sendo transferido para os exposição e de fortes (TCU, CGU e órgãos regionais) tribunais (por exemplo, acesso a benefícios instituições independentes têm desempenhado papel médicos) ou instituições de auditoria (por de controle, as percepções fundamental ao revelar a exemplo, estrutura de contratos do setor de corrupção e má corrupção sistêmica. público), reduzindo a capacidade do governança não Executivo de formular políticas. melhoraram. No entanto, a cultura de conformidade, aliada à A falta de continuidade da jurisprudência Deve haver discussões ausência de incentivos ao cria incertezas significativas - tanto em abertas entre gestores bom desempenho e o controle razão de mudanças frequentes na públicos de modo a discutir rigoroso, levou a uma legislação, quanto por interpretações como as instituições de crescente aversão ao risco discricionárias das leis por promotores e controle podem ter um entre os funcionários juízes. A incerteza também é gerada como impacto maior na prestação públicos. resultado do crescimento do papel das de contas e no desempenho instituições de controle na formulação de do setor público. políticas. 1 PRINCIPAIS DESAFIOS | REFORMA DO ESTADO Instituições políticas e incentivos estão por trás das ineficiências do Estado brasileiro No “presidencialismo de coalizão” A inclusão no orçamento de A força dos sindicatos tem do Brasil, novos vantagens adquiridas por uma dificultado as tentativas de comprometimentos de gastos pequena parcela da sociedade introduzir incentivos de têm sido frequentemente o gera grandes ineficiências - governança e desempenho no caminho para se obter apoio particularmente no investimento serviço público. político. público. • As pressões salariais geram • A rigidez orçamentária e a rejeição • Os vários programas de crescentes desequilíbrios fiscais. pública à corrupção significam que infraestrutura e PPP, em sua • Super-salários e tolerância à má o espaço para continuar agindo do maioria, decepcionaram. conduta ressaltam a perda do mesmo jeito está diminuindo. • O Brasil gasta 4,5% do PIB em controle do Executivo sobre a • A fragmentação dos partidos transferências para o setor folha de pagamentos e a gestão políticos aumentou o custo de privado, com poucas evidências de de recursos humanos. construção de coligações. impacto. 2 RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICAS ECONÔMICAS | REFORMA DO ESTADO Melhorar a alocação, eficiência e qualidade do gasto público Adotar a nova lei de finanças públicas: Fortalecer a estrutura das Passar da conformidade • Limitar a capacidade do Congresso de revisar PPPs (ver também nota de para a supervisão estimativas de receita. infraestrutura): baseada em resultados e • Melhorar a metodologia do PPA para incorporar • Desenvolver um pipeline fortalecer o papel dos elementos de uma estrutura de investimento robusto para os projetos, usuários do serviço na de médio prazo. reduzir a dependência de PMIs. prestação de contas da • Simplificar metodologias de avaliação de • Fortalecer a independência qualidade do serviço projetos. das agências reguladoras, ofertado. • Introduzir um banco de projetos / pipeline aumentar a segurança jurídica, unificado. modernizar o sistema de • Introduzir avaliação sistemática ex-ante e ex- licitações. post das políticas e programas, com • Introduzir revisões regulares monitoramento adequado dos resultados, a de gastos (institucionalizando fim de verificar se eles estão sendo atingidos. o CMAP). 2 RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICAS ECONÔMICAS | REFORMA DO ESTADO Melhorar a gestão de recursos humanos e a sustentabilidade da folha de pagamento Planejamento Estratégico e Estrutura de Carreira: Folha de pagamento e • Fazer o planejamento estratégico da força de trabalho para gestão de desempenho: identificar as necessidades de contratação em áreas específicas e com o conjunto de habilidades necessário; • Reduzir o prêmio salarial do setor permitir que o quantitativo da força de trabalho se ajuste público por meio de reajustes quando as necessidades diminuírem (por exemplo, educação). conservadores ao longo da carreira. • Aumentar o uso de trabalhadores contratados ou não- • Revisar escalas salariais, progressão concursados para permitir que a força de trabalho se ajuste e regras de promoção associadas ao mais rapidamente às necessidades de mudança (por bom desempenho; condicionar exemplo, em Desenvolvimento na Primeira Infância, DPI). pagamentos de bônus ao bom • Reduzir o número de carreiras, estabelecer uma estrutura desempenho. piramidal e criar carreiras transversais com atribuições • Revisar o arcabouço legal e a mais amplas que permitam a mobilidade horizontal. jurisprudência para facilitar a • Estabelecer cooperação entre órgãos do governo para possibilidade de demissão por mau permitir que os funcionários possam apoiar diferentes desempenho. setores quando necessário. • Melhorar o monitoramento dos • Subordinar as políticas da folha de pagamentos servidores no período de estágio do Judiciário e do Legislativo ao controle orçamentário. probatório. 3 PRINCIPAIS MENSAGENS | REFORMA DO ESTADO Principais mensagens O Estado brasileiro é grande em Destacam-se reformas em quatro 3. Introdução de sistemas de relação a outros países com as áreas principais: monitoramento e avaliação em mesmas dimensões, mas a todas as áreas de políticas públicas, qualidade dos serviços oferecidos 1. Redução da rigidez incluindo avaliações ex-ante e ex- à população é ruim. orçamentária para recuperação da post das políticas; capacidade de investimento; Instituições políticas e incentivos 4. Melhoria da gestão de recursos estão por trás da má qualidade da 2. Melhoria da gestão do humanos, tanto para conter as gestão estatal em muitas áreas. investimento público ao longo de pressões fiscais da folha de • Esses incentivos e instituições não todo o orçamento e ciclo de pagamentos e previdência quanto são fáceis de mudar - a reforma execução dos projetos; para aumentar os incentivos ao do Estado é muito desafiadora, bom desempenho. mas também fundamental para os brasileiros terem acesso a serviços públicos melhores. 4 ANEXOS | REFORMA DO ESTADO Principais estudos do Banco Mundial e outras referências Alston LJ, Melo MA, Mueller B and Pereira C (2008). On the Road to Good Governance: Recovering from Economic and Political Shocks in Brazil. In: Stein E, and In: Tommasi M, eds. Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies. David Rockefeller Center for Latin American Studies. Washington, DC. Alston LJ, Melo M, Mueller B e Pereira C (2009). Presidential Power, Fiscal Responsibility Laws, and the Allocation of Spending: The Case of Brazil. In: Hallerberg M,, In: Scartascini C G, and In: Stein E, eds. Who Decides the Budget?: A Political Economy Analysis of the Budget Process in Latin America. Harvard University Press. Alston L, Melo MA, Mueller B and Pereira C (2006). Political Institutions, Policymaking Processes and Policy Outcomes in Brazil. Inter-American Development Bank (IDB). Washington, D.C. Araujo JT and Barroso R (2014). Impact and Implications of Recent and Potential Changes to Brazil’s Subnational Fiscal Framework. World Bank. Dutz, Mark, Cláudio Frischtak, and Robert Willig. 2015. Selected Competition, Regulation and Ownership Issues Related to Ports. Washington D.C.: Unpublished paper, World Bank. Curristine, Teresa, Fabien Gonguet, Mary Betley, Matt Crooke, Eivind Tandberg, Andrés Munoz Miranda, Frederico Rabello and Lorena Viñuela. 2017. Public Investment Management Assessment Brazil. International Monetary Fund, Washington, DC. Rajaram, Anand, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska, and Jim Brumby. 2010. A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management. Washington DC: World Bank: Policy Research Working Paper 5397. Raiser, Martin, Roland Clarke, Paul Procee, Cecilia Briceno-Garmendia, Edith Kikoni, Joseph Kizito, and Lorena Vinuela. 2017. “Back to Planning: How to Close Brazil's Infrastructure Gap in Times of Austerity.” World Bank, Washington, DC. 4 ANEXOS | REFORMA DO ESTADO Viñuela, Lorena. 2015. “Trends and Quality of Decentralized Public Investment.” In Decentralization and Infrastructure in the Global Economy: From Gaps to Solutions, edited by Jonas Frank and Jorge Martinez. Abingdon, Oxon ; New York, NY: Routledge. Vinuela, Lorena, and Laura De Castro Zoratto. 2015. “Do Performance Agreements Help Improve Service Delivery?: The Experience of Brazilian States.” Policy Research Working Paper;No. 7375. World Bank, Washington, DC. Viñuela, Lorena, and Marcos José Mendes. 2016. Institutional and Governance Challenges in Public Investment Management. World Bank, Washington, DC. World Bank, (2009). Brazil: Federal Public Financial Management Performance Based on the PEFA Methodology. World Bank. 2012a. Beyond the Annual Budget: Global Experience with Medium Term Expenditure Frameworks. World Bank Publications. Washington, D.C. 2012b. “How to Decrease Freight Logistics Costs in Brazil.” Transport Papers 39. 2016a. Retaking the Path to Inclusion, Growth and Sustainability: Brazil Systematic Country Diagnostic. The World Bank. 2017a. Baseline Assessment of Proposals to Revise Federal Environmental Licensing in Brazil: A Contribution to Discussions. Brasília: World Bank, Environmental Risk Management Team. 2017b. Infrastructure Development and Accountability Institutions. Background paper for Brazil Infrastructure Analysis. 2017c. Infrastructure Investment and Financing in Brazil over the Last Two Decades. 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